城市公共行政论文范文第1篇
摘 要：服务型政府是时代发展的必然趋势，特别是随着管制型政府的弊端在我国经济大力发展的背景下越来越突出，构建服务型政府更是成为了我们的共同目标。而公共行政人力資源是服务型政府的重要影响因素，公共行政人力资源的开发对构建现代化的服务型政府有着十分深刻的现实意义。本文将就公共行政人力资源开发与服务型政府构建的相互关系以及开发公共行政人力资源、构建服务型政府的具体措施进行分析和探讨。
关键词：公共行政人力资源 开发 服务型政府 构建 相互关系
一、公共行政人力资源开发与服务型政府构建的相互关系
公共行政人力资源开发与服务型政府构建之间相互影响、相互作用，公共行政人力资源开发促进了服务型政府的构建，反过来，服务型政府的构建又有利于提高公共行政人力资源的整体素质，分别表现如下。
（一）公共行政人力资源开发促进服务型政府的构建
公共行政人力资源通过提高政府的行政效率、决策能力以及依法行政的能力来促进服务型政府的构建，具体如下。
1、开发公共行政人力资源有利于提高政府行政效率。政府所有的行政事务都离不开人的操作，因此，开发公共行政人力资源有利于提高政府的行政效率。这是因为，开发公共行政人力资源有利于政府广泛吸收文化素养更高、办事能力更好、服务意识更强以及思想道德水平更高的优秀人才为政府工作，让这些优秀人才为政府服务，增强政府的业务水平，从而提高政府的行政效率。2、开发公共行政人力资源有利于提高政府的决策能力。政府大多数的决策都通过公共行政人力资源实现，所以，政府的决策能力与行政人力资源的水平息息相关，开发公共行政人力资源有利于提高公共行政队伍的知识与技能，从而对政府决策能力的提高起着强大的促进作用。3、开发公共行政人力资源促进政府依法行政。优秀的公共行政人力有利于贯彻落实政府依法行政，工作人员既能通过自身对法律的坚持与信任来促进政府依法行政，又能给全社会起到带头作用，配合政府依法行政的过程。
（二）服务型政府的构建有利于提高公共行政人力资源的综合素质
服务型政府的构建反过来对公共行政人力资源有着极大的正面影响，具体表现如下。
1、构建服务型政府有利于提高公共行政人力资源的文化修养。在构建服务型政府的过程中，政府需要加大对公共行政人员的培训，加上工作人员需要通过不断学习以获得更多的 知识和管理技巧来适应政府的新要求，这在很大程度上提高了工作人员的文化修养。2、构建服务型政府有利于提高公共行政人力资源的道德修养。服务型政府重视公共行政人员的服务意识和道德水平，因此，政府会通过各种普法宣传教育，来促进行政人员树立为人民服务的意识，把实现广大人民的利益作为重中之重，这将在不知不觉中提高公共行政人力资源的道德修养，是促进公共行政人力资源开发的一种表现。3、构建服务型政府有利于提高公共行政人力资源的业务水平。公共行政人员在参与构建服务型政府的过程中，得以吸收更多的经验，在实践中不断探索，寻找更好的办事方法来提高自己的办事效率。在不断的积累中，提高自己的业务水平。
二、开发公共行政人力资源、构建服务型政府的具体措施
开发公共行政人力资源、构建服务型政府的具体措施如下。
（一）科学合理地配置公共行政人力资源
为了让公共行政人力资源更好地为服务型政府服务，我们需要科学合理地配置公共行政人力资源，调整好公共行政人力资源的结构。这就要求我们，将行政人员按不同的专业领域和专业水平以及不同的年龄特点分门别类，让每个岗位都有合适的工作人员，让每个行政人员都能发挥自己的长处，从而促进服务型政府的构建。
（二）完善公共行政人员的管理机制
完善公共行政人员的管理机制包括两方面的内容，具体如下。
1、完善奖励制度。奖励对员工起到的激励作用不言而喻，我们要善于借助奖励来提高员工的信心和对政府的认同感。这就要求我们必须完善奖励机制，对业务水平突出的工作人员进行一定的物质奖励，可以是奖品、假期奖励或旅游奖励等。通过肯定行政人员的付出来满足他们的工作成就感，从而促使他们以更大的热情参与到构建服务型政府中来。2、完善考核制度。考核有利于政府更好地了解员工，我们要完善考核制度，对所有的行政人员包括领导阶级的人士都进行适当的考核，分类将“得、智、体、美、劳”和考勤等进行考核。通过考核，激发行政人员更用心地工作与学习，为服务型政府的构建贡献力量。
（三）加大对公共行政人员的监督力度
监督有利于政府发展公共行政人员存在的问题并及时进行纠正，也有利于公共行政人员提高对自身的要求，防止出现消极怠工的现象。更重要的是，监督有利于政府和公共行政人力资源的透明度，防止贪污腐败等恶劣行为出现，使政府树立起更好的形象.所以，我们必须加大对公共行政人员的监督力度，对一些恶劣现象进行曝光，同时借助群众的力量，鼓励广大人民群众对行政人员的不良行为进行举报，维护政府的形象，为服务型政府的构建做好准备。
总之，服务型政府是时代发展给我们提出的新要求，各种细节还处于不断的完善中，很多问题还有待解决和改善，这就要求我们，要提前做好公共行政人力资源的开发工作，通过提高公共行政人员的综合素质以及提高政府的办事能力来构建服务型政府。相信通过我们的不懈努力，不久的将来我们一定能构建出优秀的服务型政府。
参考文献：
[1]唐林，崔胜伟.基于新公共服务理论的公共部门人力资源开发[J].经营管理者，2012，（16）：140.
[2]陈静.基于公共行政资源开发的服务型政府构建[J].商业时代，2011，
（36）：84-85.
城市公共行政论文范文第2篇
摘要：公共性是一个历史地生成的概念。它是随着公共领域的出现而出现的。具有公共性的公共行政是晚近才出现的#对于公共行政而言。公共性的概念是与合理性，合法性和代表性联系在一起的。并需要通过这些概念来加以理解。公共性是公共行政的根本性质。 它决定着政府的目标和行政行为的取向。当代公共行政需要在对维护公共利益$提高公共服务的品质$鼓励行政人员的创新意识和加强责任感之中来表现公共性。
关键词：公共性，公共行政；公共利益；合法性；代表性
在我国，80年代中期恢复和重建行政学的时候，我们是在行政管理学的名义下来进行学科规划和理论建构的。 近些年来，由于公共行政概念的引入，关于公共性的概念以及其所指称的内涵引起了人们的关注和讨论。 这一讨论不仅是有理论意义的，而且具有直接的实践价值。 因为,它关系到对行政的性质的认识和界定，如何认识和界定行政的性质又对政府目标的实现，政府行为的规范以及行政体制和程序的设计,都有着直接的指导意义。 或者说公共性这个概念所标示的是最为基本的行政理念, 是整个行政体系和行政行为模式建构出发点和原则。在行政发展史上，公共性的概念是与公共行政这一行政模式联系在一起的。只有对于公共行政来说才有公共性的问题。 然而，在这个问题上的认识混乱，往往使我们在考察行政管理历史的时候误用公共行政的概念。 从我国的情况来看，学术界在概念使用上的混乱是惊人的，人们甚至谈论所谓奴隶社会的公共行政封建社会的公共行政。 在这些社会历史阶段中，有行政是毫无疑问的。但这时的行政在多大程度上属于公共的( 显然应当作出否定的问答。 同样，人们对public administration and public management:也不加区分.要么将两者都称作为公共行政,要么将两者都称作为公共管理.这实际上是在横向的维度把公共行政的公共性与公共领域的公共性加以混淆了，而在纵向的维度上则把不同的社会治理模式的公共性混淆了.如果我们在这些概念上经常出现误用或乱用的情况的话，说明我们的理论是缺乏系统性和一致性的.说明我们关于现实的认识是混乱的，说明我们提出的行政改革方案在目标上是不明确的或有着错误导向的可见，需要对“公共性”的概念进行讨论。
一、公共性问题的由来
哈贝马斯是一位在公共性问题研究中作出了突出贡献的学者，它在《公共领域中的结构转型》这部著作中对公共性的生成进行了耐心细致的考证根据哈贝马斯的研究，公共性的问题并不是历来就有的，而是与近代社会一道成长起来的，在公共性问题的早期存在中，只能到咖啡馆、信息栏、俱乐部小报中去发现公共性的雏形至于人们对公共性问题的认识则更晚得多就“公共”(Public)这个词语来看，在英国，大致是从17世纪中叶才开始使用虽然英国这个时候使用了。公共。这个词语，却往往是在。世界。或者。人类。这个意义来使用这个词语的，也就是说，它尚不具有现代语汇中“公共”一词的内涵在法语中，“公共”(lepublic)一词最早是用来指称“公众”，这与现代语汇中的。公共。一词已经有了一定的相近性，考虑到“公共”一词与“公众”一词在现代社会的一定程度上的相关性，应当说，法国人是较早开始觉知到有着公共性问题的存在的大约17世纪末，法语中的。Publicity。被借用到英语里，变成了。Publicity。在德语中，直到18世纪才开始出现这个词当这个词被移植到德语中的时候，主要是从属于批判的目的，大概是指“公众典论”。这也就像当代中国有人使用“善治”这个词来达到批判目的，即批判某种治理是“恶治”一样至于法语中的。公众典论。(opinion publique)和德语中的“公众典论”(ffentliche Meinung)一词，则是到了18世纪下半叶才被造出来。
正如哈贝马斯在考察公共领域时回溯到14世纪一样，对公共行政的考察也可以回溯到近代政府的出现，即回溯到根据启蒙思想家的设计原则而建立起来的政府。有了国家，也就有了政府。在人类文明史的早期历史阶段中，国家与政府并没有得到分化，而是合为一体的，以至于直到今天，人们还会在国家的意义上使用政府的概念或在政府的意义上使用国家的概念或者，人们为了把国家和政府区别开来而把国家称作为广义的政府，而把实现了与国家分化的政府称作为狭义的政府其实，国家与政府未分化状态下的政府是近代社会出现以前普遍存在的政府形式，对于这种政府和国家的关系，我们己经没有必要在今天的学术语境中来加以严格区分了，因为它已经失去了作为建构对象的学术探讨价值但是，对于这种政府及其行政的性质进行定位却是有意义的，它可以帮助我们认识近代以来的政府及其行政的性质，也有益于我们需要致力于建构的走向未来的政府及其行政的性质。
近代社会，随着资产阶级革命和资产阶级国家的出现，国家与政府开始分化政府对公共事务关注的程度也在逐步地得以提高。但是，在西方刚刚进入近代社会的时候，资产阶级的首要日的是巩固新生的政权，资产阶级政府需要在两个战场上强化暴力职能，一方面，它需要防止旧势力的复辟;另一方面，又需要应对新生的无产阶级的挑战所以，其重点就放在阶级镇压和政治统治上，对社会事务的管理就相应地显得薄弱和有限毕竟，资产阶级的政府是在启蒙思想家们的设计原则下来进行建构的，特别是国家的权力制衡原则决定了。这种政府包含着统治职能弱化和管理职能强化的可能性。到了近代社会发展的中期，随着资产阶级政权的稳固性加强，随着经济和科学技术的进步，政府逐渐开始了用社会管理职能取代政治统治职能的进程。虽然这个时候的政府行政还不能被看作为公共行政，但已经在一定程度上拥有了公共性。当然，由于“政党分肥”等政治操作上的原因，阻碍了行政公共化的进程，但行政管理化的历史趋势必将要求结束“政党分肥制”因而，在19世纪80年代前后，英美等国开始了政治与行政分化的历程，最终出现了不同于“统治行政”的“管理行政”模式。
管理行政就是公共行政，但是，还只是工具性意义上的公共行政，这种行政具有公共性的特征，却是形式上的公共性，而实质上的公共性，则是比较薄弱的。所以，公共行政进一步发展的前景，就必然是形式上的公共性与实质上的公共性相统一的。公共行政20世纪70年代以来的行政改革，在其深层动力上，可以看作是公共性的踩动也就是说，人类历史到了这样一个时刻，公共行政形式上的公共性已经不能适应社会治理的需求，人们也不再满足了公共行政只在形式上拥有公共性。从全球范围来看，行政改革在每一个国家都有着独特的路径选择，彼得斯在《政府的未来治理模式》一书中就概括出了四种行政改革模式但是，在如何根据走向实质公共性的要求来建构公共行政方面，都远远没有达到60年代的“新公共行政运动”在公共性问题上完成的理论自觉所以，我们可以断言，各国行政改革下一步的目标必然会朝向更加逼近实质公共性的获得，自觉地去围绕着如何增强公共行政的公共性问题而进行制度设计和制度安排。如果一个国家不能走向这个目标的话，那么它的行政改革就必然是走了弯路甚至歧路。
二、公共行政公共性的价值
吴琼恩认为，由于威尔逊提出了政治与行政二分的原则，对行政人员提出了坚持价值中立的要求，从而出现了一次行政典范变迁，实现了从传统的行政管理到公共行政的历史性转换，公共行政开始强调“公共性”结果，行政不再以服务于阶级统治和党派政治为宗旨，而是像威尔逊所说的那样，积极地考虑。首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面尽可能少的成本完成这些适当的工作。￡这就是行政的效率主义化或管理化，从而突出了行政的合理性和合法性问题。
出于合理性的目的，行政学的主要目的在于提高行政效率。行政效率是行政学的一个中心问题，若离开了效率，则行政学亦将无法成为一门单独的学问了。然而，仅仅关注效率的合理性还是一种形式上的合理性，这种合理性只有实现了与合法性的整合才是公共行政所具有的特征。不论是否向国家意志负责与否，只要是肩负公共目的责任的组织，皆是公共行政关注的对象然而是否存在有一种责任机制或者是否有能够达成公共同意的方法，来决定这些组织的功效(fficacp)与合法性(Legitimacp)，这才是公共行政的公共性所隐含的意义。界合理性与合法性是公共行政的两个必要向度，正是这两个向度的统一，才赋予了公共行政以公共性的内涵，而且，在一定程度上，公共性的涵义应该超越管理的技术层面，更加关注公共行政的合法性问题。
关于合法性，《布莱克维尔政治学百科全书》是这样解释的:这一概念意指某个政权及政权的代表及其‘命令’在某个或某些方面是合法的它是一种特性，这种特性不是来自正式的法律或法令，而是未自由有关规范所规范的，‘下属’据以(或多或少)给予积极支持的社会认可(或认可的可能性)和‘适当性’讨论的焦点在于两个方面;第一是统治、政府或政权怎样及能否—在某一社区或社会范围内，以价值观念或建立在价值观念基础上的规范所认可的方式—有效运行;第二是这种有效性的范围、基础和来源。根据这种解释，公共行政的合理性是包含于合法性之中的，是作为合法性的一项指标而存在的。然而，合法性又是在很好地回应社会的需求和满足环境的需要中获得的可见，对于公共行政来说，公共性、合理性与合法性是密切联系在一起的，它们之间互为前提、基础和手段，只有三个方面实现了统一，才能形成公共行政的整体所以，对公共行政公共性概念的认识，需要同时在合理性和合法性概念的探讨中进行，如果离开了合理性和合法性的概念，公共性的概念也就成了空洞的抽象，对于公共行政的公共性质也就无从把握。
但是，公共性并不是关于公共行政的解释性概念，对这个概念的理解，还需要有着规范性的视角从社会治理的角度看，公共行政是在工业社会的历史阶段中为适应社会治理需要而产生的一种基本的社会治理途径，工业社会的治理体系为它确定了总的目标，它从属于这个目标，担负起主要的社会治理责任在参与社会治理的过程中，公共行政的基本任务就是处理个人与集体、不同的社会团体、不同的利益阶层等之间的关系，以求在多元的利益冲突中发现共同的基点。这个基点就是公共利益对公共利益的追求，又使公共行政获得了公共性对于公共行政而言，公共利益是它的目标，公共性是它的实质，其他方面则都是手段，即作为工具体系的手段目标决定性质，性质则规范着手段所以，公共性的问题，对于公共行政的全部过程及其行为主体，都有着规范的意义在更广泛的意义上，对公共行政的制度、体制和行为模式，都有着终极性的规范意义。公共行政既是实现公共性的行政也是公共的行政。
城市公共行政论文范文第3篇
内容提要:公民参与公共政策是公共行政民主化的直接反映。然而,公民有效参与公共政策不是自发形成的,需要政府和公民的积极培育。本文从公民参与基础、参与者素质、参与方法和认知标准四个方面探讨了培育公民参与公共政策的途径和方法,同时指出有效的公民参与公共政策必须避免的误区。
关键词:公民参与;公共政策;培育
1.引言
20世纪六七十年代以来,公民开始越来越多地借助于公民团体的力量进入到公共决策制定、执行过程,积极表达自身的利益倾向,影响政府公共政策决策。同时,在经历了“政府失败”和“市场失败”后,公民社会的力量逐渐显露出来。政府逐渐认识到,要在公众面前重新建立可信度并构建公民与政府的合作关系,就必须把公民纳入到政治程序中,把公民参与作为社会治理的一部分。公民参与已经成为西方各国地方政府治理的一种重要工具,形成了好的地方政府必定是参与的政府的观念,公民参与的方法由是日渐成熟。当前,日益明显的公民参与地方政府决策如听证会、专家咨询、社区自治、政务公开等在我国方兴未艾。但是,公民参与不是一次性的事件,或者说是一种包含了很多方法和步骤的单纯的技术,而是连续不断的过程,是一种制度化的安排,是公共行政的一种日常行为。有效的公民参与更是一个信息分享,公民授权,公民教育,强调责任与合法性的过程。
公民参与是指公众(包括公民个人、公民团体、利益集团、非政府组织)通过各种方式,自发地或是在地方政府引导下进行的,参与公共事务,在公共政策决策程序中的有序的利益表达以及对政策决策的影响。有效的公民参与则是指公民与政府信息共享,影响政府公共政策导向,加强公民与政府之间的联系,建立公民与政府及公共管理者之间的沟通机制、协商机制,促使政府成为一个负责、透明、民主的组织。
公民参与公共政策面临的困境主要表现在:作为公民个体,他们更关注身边的切身利益,更愿意通过私人的行为去求得利益的实现,集体行动的困境也使得搭便车行为大量存在,公民参与的意愿不高。作为政府部门,官僚的本性把公共政策过程看做是其履行职责的一部分,同时,政策过程的专业性使得公共管理者对公民参与公共政策的能力有着深切的怀疑,参与造成的行政成本增加和行政效率的降低让政府部门对参与活动产生抵触。同时,公民参与公共政策的制度的缺乏,使得参与在公共行政过程中变成了一件可有可无的事件。因此,有效的公民参与不是自发形成的,需要政府及公共管理者与公民的积极培育。
2.培育良好的参与基础
公民参与公共政策过程是公民对其社会责任的高度认识,是政府治理活动的一部分,对于公民个体和政策制定者,公民是否能有效参与公共政策制定过程,并对政策制定产生良好的影响,需要解决好以下几个问题:
确定参与对象。参与对象的选择是一个两难的命题。是没有民族之分,没有贫富之差,没有城乡之异,没有接触政府多少之别,是一个多文化的,多民族的尽可能广泛的参与还是有代表性地选择参与者?是产生更多样性的代表,还是只针对目标群体来选择参与?是参与者众还是缩小参与规模给予每个参与者充分的时间和资源来参与?参与是有组织的群体,是单个的个人,还是这两者的结合?参与活动的计划者要决定好参与者是个人参与还是代表参与,界定好哪些公民个人和公民组织可能对政策问题感兴趣,并了解他们的意见和建议。对公民进行不同的分类可以产生不同的效果。公民群体参与的好处是把更多的人群吸引到参与活动中来,给予更多的人表达观点的机会,给予公民更多的授权,但是在意见整合和政府回应上有相当的难度;经过选择的小群体参与的优点是,更能发展出具有创新性的解决方案,且意见容易达成一致,但是也要冒被没有代表性的危险。因此,在不同的背景下确定不同的参与者,区分谁是真正对相应政策问题感兴趣的人,关注不同参与者的特点,弄清楚什么是不同的参与者能够贡献给决策者的,平衡公民参与的代表性与政府决策的效率这两者之间的关系是有效公民参与的前提。
明确参与内容。即什么领域是可以开放给公众的。参与是不是适合所有政策制定?是不是适合所有的政府部门?参与是象征性的还是实质性的?在公民社会浪潮的冲击下,公民的社会价值提升,在民主政治的背景下开展公共行政,公民精神和社会公平观念使得公民重新开始拥有政府这条船,公民由消费者或顾客,转而成为公共服务的共同生产者。这促使政府更多地承担起在全新的范围内把管理领域开放给公众的任务,如财务预算,经济发展,多样性的服务提供等。同时,在公民与政府之间建立一个类似于“合约”的规范,明确潜在的因素和参与的限定性,应该让参与者明白,哪些内容是可以协商的,哪些是在目前条件下没有能力达成的,以便于让人们决定是否值得投入到参与过程中去。
选择参与时机。即在什么情况下参与,在政策的哪个阶段制造参与活动。参与时机的掌握是相当重要的,不能太早也不能太晚。太早让公民参与到决策程序中来,由于准备不充分,程序设计不完善以及信息不能及时提供与沟通,导致在参与中争论不休,不能产生一个一致的结果,容易使参与活动流产;太晚的参与则让公民感觉参与不过是走过场,并且政府部门不能从参与中得到真正有用的信息来改变决策,公民参与在政策决策上不能产生任何有意义的影响。只有当公众确实存在一个与政策决策者所持的决策所不同建议,当政府准备好了充足的时间和资源去创造一个有效的参与时,参与活动才是合法且有效率的。参与是一个花费时间,精力和金钱的活动,如果政府的一项政策需要很快出台,或者政府没的足够的资源可以调动,或者政府不愿意开放参与所需要的信息,那么参与就变得没有意义。
确定参与组织方式。即如何组织参与活动。公民参与并不是适合政府部门特征的一种活动。传统的官僚机构是建立在层级制基础之上的,权力的运行自上而下,保密、专业、理性是其最大的特点。而公民参与要求开放、灵活、有弹性及具有回应性。因此,有效的公民参与几乎不能在传统的官僚制下实现。通常政府会采取建立由专家组成的专业的队伍或雇用咨询机构来承担这项工作。这些专家或机构不是幕后的组织者,而是与参与者直接接触的一线人员。值得注意的是,当参与活动由这些专家队伍或是咨询机构实施时,参与的计划者——政府官员不能游离与参与活动之外,领导参与计划和程序的人与最终撰写报告的人必须始终活跃在参与活动中,才能保证参与活动的合法性,保证参与的结果最终影响公共政策制定。
3. 培育高素质的参与者
公民参与公共政策过程是公民与政策制定者之间的良性互动,需要公民和公共管理者的共同行动。公民参与是政府行政管理活动的一部分,而不是单次的、零散的活动或者演化成一种运动的形式。只有当公民参与渗透到公共管理者和公民的观念中,当参与成为一种自觉的行动时,有效的公民参与才会形成。公民参与决策的组织者——公共管理人员及参与者——公民个体,都需要在观念转变和能力提升上做出努力。
成功地参与有一个重要的因素:尽量减少公众与政策决策者之间的距离。毫无疑问,公共管理者在参与程序中扮演了极为重要的角色。他们掌握了整个过程:从具体的发展参与途径,到约定参与细节,参与计划的制定及程序的设计,参加所有的工作会议,出席与公众有关的直接会面和交谈。作为公民参与政策的组织者的公共管理人员要组织好公民有有效参与,一是要转变行政理念,把公民参与公共政策视为行政过程的一部分,视为管理的责任。积极创造合作和信任的氛围,帮助公民参与公共政策活动,使公民在参与中寻求公正、平等的价值意义,培养公民的参与意愿。二是始终处于参与程序的最前沿和中央,而不仅仅是参与活动的计划者。公民参与最终是一个广泛的政治程序的一部分,必须对参与方向,参与程序,参与组织,参与评估进行控制,因而,公共管理者必须从始至终地处于参与活动中。三是公共管理者必须认为自己是程序的所有者,投入到公民参与并直接接触参与过程而不是把参与推给专业人士或是咨询机构去做。如果不这样,公民参与的作用是很小的。公众不会浪费他们的时间参与到没有公共管理者掌控的程序中去。公民参与是一个公共管理者与公众伴随着参与程序而不断地互相协商,适应,妥协的过程,是一个不断调整利益关系的微妙繁杂的政治环节。公共管理者不是参与的观望者,而是参与活动的参与者及管理者。公共管理者越多地进入参与活动,参与就会越成功。
公民在很多情况下被假设为是一个简单的,没有足够的能力去做有用的决断的个人,因此,对公民是否具备参与的能力,公民参与是否有助于提升公共决策的质量,公民参与是否有助于改善政府与公民的关系等问题产生了疑问。因此,作为参与主体的公民的参与意愿的强烈与否,参与的素质的高低,对政策对话的理解能力以及推动参与活动能力成为公共有效参与政策活动的一个重要因素。公共政策参与中的公民教育应围绕着激发公民参与意识,提升公民参与的能力而展开。首先,公民个体应转变观念,把参与公共政策制定作为公民权的具体体现,作为公民的一种社会责任。其次,在传统的行政模式下,公民参与的意识受到压抑,公民被动地接受政策,当政策不能代表和表达公民的利益和意愿时选择抱怨而不是改变。服务型政府治理理论认为真正的社区问题专家是公民自己。政府部门不能因为担心公民的素质和能力而取消参与或缩小参与的范围,而是应该认识到公民参与政策议程的教育是在政府与公民的不断对话和协调中产生的。通过不断地与公民对话,不断地协商问题,不断地开展公民调查来提升公民参与的素质和能力。其三,把公民带入公共政策程序之中,鼓励公民参与政策决策,引导公民在争论中解决他们在中心问题中的不同主张,在问题中表达自己的利益和观点,在争论中积累参与的经验。提高公民参与的能力,仅仅提供参与的机会是不够的,更多的且更难的工作是保证产生有意义的参与。
4.培育科学的参与程序
公民参与的有效实现,需要依赖具体而操作良好的参与程序和方法。
清楚地设置目标:参与程序的目标必须被政府部门与公民清楚,明白地写下来,目标必须是清晰而透明的。
参与的方法与目标相匹配:当目标明确后,方法的选择至关重要。个人参与与群体参与不同,各群体的风格不同,参与者的利益不同都会对参与产生重要的影响。比如,在征求专家意见时需要的是正式的,有效率的会谈,需要政府部门提供更专业的资料来佐证;在开展居民调查时则需要更多的具体观点的解释,以及亲近的态度;在经济发展战略参与中,商业群体更关注的是具体的细节,远景的描绘。合适的方法的设计应遵循的原则是:与参与的目标相匹配,与参与的过程相匹配,与参与所使用的技术相匹配。
提供更多更高质量的信息:越多的信息被提供给公众,参与的积极性就越高,越高质量的信息被公众获得,公民参与的有效性,即公共政策的制定就越好。值得注意的是,公众很难得到足够的,可以接受的信息去完全领会潜在地影响他们生活的问题。政府部门要以公众能够接受的形式开放公共信息,并对公民要求进一步的信息提供给予及时的回应。公民从互动回应中获得重要的、有用的信息,从而在对信息进行分析甄别中改变他们的观点,而使一致意见的达成变得相对容易。在信息提供中会出现的问题是,政府提供的信息往往是由专家制定出来的规范,对公众来说,那些规范更会限制他们的思想,从而把参与限定在一个狭小的空间范围内,达不到参与的效果。因此,高质量的信息首先应该是促使参与者掌握参与活动全貌的信息,能够使参与者通过分析信息,掌握参与的重心。其次,高质量的信息应该是开放参与者人思维的信息,促使他们从多方面考虑分析案例,不局限在狭小的范围之内。其三,高质量的信息应是活跃的信息,形式多样,随着参与的发展而推陈出新。
公民调查:公民参与公共政策程序与参与政治程序,如选举是完全不同的,公民参与政策决策过程更像一个公民调查。通过公民调查,政府部门获得公民参与的基本资料及背景知识,提供纵向分析的基础信息,建立一个基本的数据库,用先进的方法来进行统计分析。同时,公民调查更具有代表性。因此,良好的公民调查一是要使调查程序透明,使参与者清楚地知道参与的原因和结果,提升参与热情和参与程度。二是调查的内容可接受度高,促使早先不明确的,新的东西逐渐浮现出来。似是而非,模棱两可的调查不仅无助于有效有公民参与的形成,甚至会导致失败。三是调查的方法易于操作,复杂的数据统计工作应该留在后台,展现给公民的是触手可及的简单操作。
建立起直通的渠道:良好的公民参与取决于信息网络和沟通渠道的畅通,在公民与决策者之间建立起直通渠道。首先,网络是目前最便捷,也是最好的日常联系通道,政府部门的网站应该设立直接连通公民的通道,更为重要的是,公民能通过网络得到最及时的回应。其次,媒体可以在政府部门与公民的连接中扮演重要的角色,如在政策理解上建立信息库,在争论中扮演公告板,在公众表达和政府回应之间建立路径。第三,社区的发展给政府部门与公民的连接制造了很好的机会。社区是集中民意的理想之地,社区领导者有很深的社区血统,他们由居民选举出来,有义务为社区的发展和利益积极活动,因此,他们既能高度代表其社区的特殊利益又能很好地反馈信息给居民。
5.培育正确的认知标准
公民参与公共政策活动是不是有效并不是指有多少人参与了公共政策制定活动,不是指在多大范围内组织了参与活动,而是指公民参与的过程设计是否有助于参与,参与是否真正影响到政策决策,公众是否感觉他们得到了公平的机会参与进来。同时,并不能因为没有达成一致的意见而判定参与的失败。因为参与者背景的不同,以及问题的性质不同,群体需求的差异,有时大多数人的意见并不具有决定意义。因此,对公民参与的认知就基于以下三个标准:
接受性标准:公民对参与公共政策的态度和接受程度。公民参与并不一定总是能产生与公民意见完全吻合的结果,政府部门不是对公民意见的盲从。有效公民参与的接受性标准表现在:公民参与是否满足了公民对其受到关注,对其需要和利益得到满足的期望;公民是否发现从参与活动中实现了对他们对自己生活环境的控制;公民是否在参与活动中增加了对政策的理解,产生了对政策的共识,有助于政策的执行;公民参与提供给政府部门的信息和观点是否是政府部门不能以别的方式或途径得到;公民参与是否弥补了公共政策的缺陷,改进了政府决策的质量,促进决策的民主化、科学化;公民参与是否保证了公共政策的公共利益取向,促进社会公平。
成长性标准:公民参与对公民社会的形成和对社会发展的贡献。有效的公民参与有成长性表现在:是否激发公民的参与意识和热情,提升参与的能力;是否促进公民意识的觉醒,提升公民的社会责任感,促使公民群体意识的形成;是否改变了政府在社会生活中的角色和责任,增加了公民对政府的公共信任度;是否真正影响到政策决策和规划过程,对长期和短期内社会发展有贡献;是否增强了公共政策决策领域里政府部门与公民的互动,促使政府与公民之间的新型合作关系的建立。
灵活性标准:参与程序与参与活动的匹配程度。公民参与是否促使政府部门建设具有高度弹性的组织结构,有适应变化环境的能力,促使政府部门建设灵活性,机动性的反应能力。随着参与活动的进行,对政策问题的了解,对分歧观点的理解,对不同利益的调和都会改变,因此,参与程序的灵活和适应,对计划的不断修正,政策的可选择性变得更为重要。参与的程序不是一成不变的,而要根据不同的环境和不同的目标来选择和设计不同的参与途径。公民参与不是强迫性的与公民的对接,而是政府部门与公众的合作,不断地修正和发展程序,来进行最合理的政策决策。
6.有效公民参与应避免的误区
首先,公民参与是一门艺术,而不是一门专门技术。调查研究的技术、目标群体的划定、公民委员会、网络技术、公民会议、公民面谈等是公民参与中重要的,不可缺少的技术。但是这些技术的最终目的是给决策者一个判断的方法,判断是基于事件发生的背景,受到不同的群体参与的影响,与客观现实相关联的一种主观行为,而不是一种具有标准的科学活动。虽然公民参与活动需要有合适的技术支持,但这种技术只是作为参与活动的基础支持。如果把参与作为一种专门的技术,作为社会发展的一门科学来看待,则会发展到与参与的本来目的相去甚远之地。公民参与是在政治系统下进行的,是治理的一种工具,面临着各级政府不同的观点和视角,复杂微妙的政治环境,公民群体的不同特征,公民利益诉求的多元表现形式,因此,公民参与公共政策过程是一个寻求公民、公共管理者和政府之间协商、沟通以及妥协、平衡利益关系的过程。参与是公民对社会治理活动的关注,是对自身利益和权力的一种表达,是作为社会治理的主体主动投入社会服务的一种贡献。因此,公民参与更多是的对参与程序的设计,对参与过程的管理,对行政权力的分享。公民参与要求行政管理者与参与者在不断的对话与协商中增进相互的了解,达成一致的见识,共同对参与的结果负责,是民主和价值的一种回归,而不是参与技术导致的一种结果。
其次,公民参与不是一种“专业化”的活动。“专业化”是指公民参与不是公民与公共管理者的直接对话,转而由掌握专门技术的专家或机构掌控的一种专业性的调查或是测量。即参与成为一种专业化的行为,成为组织参与活动的专家的独家饭碗。由于参与是一项繁杂的工作,是面对公众最多的一线员工的日常工作,因此,在参与的过程中,很容易形成公民参与的“专业化”倾向。同时,政府经常用有多少人参与来测量参与的效率,而不管这种参与是不是真正意义上的有效的参与,更促使参与成为一种“专业”。公民参与的“专业化”的后果有二:一是参与的组织者和专业机构独家占有参与信息而不愿意分享,他们自己掌握了参与的过程和结果。专业化的人员醉心于制造参与工作,而不是把之视为政府治理的一种工具。 “专业化”使大量的公民参与失去了促进治理的理念向民主的社会公平方向发展和改变社会生活的本性,而使参与成为一种专门的技术。二是这种参与的“专业化”使政策制定者与参与程序隔离,公民参与的实际过程中发生的事情不为政策制定者所掌握,通常,一些新浮现出来的观点,及参与者态度的转变因为专业人员和专业机构的原因而被大大地削减掉了,而这恰恰是对政策制定有重要的潜在影响的因素。公民参与成为一个简单的专家完成的报告,甚至成为一种程序性的工作,成为一种假性参与。
参考文献:
[1](美)理查德•C•博克斯.公民治理:引领21世纪的美国社区[M].北京:中国人民大学出版社,2005.
[2](美)约翰•克莱顿•托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略,[M].北京:中国人民大学出版社,2004.
[3](美)珍尼特•V•登哈特、罗伯特•B•登哈特.新公共服务:服务,而不是掌舵[M] .北京:中国人民大学出版社,2004.
[4](美)乔治•弗雷德里克森.公共行政的精神[M].北京:中国人民大学出版社,2003.
[5]陈振明主编.政策科学——公共政策分析导论(第二版)[M]. 北京:中国人民大学出版社,2003.
[6]K.A.Graham, S.D.Phillips Citizen Engagement: Lessons in Participation from Local Government. Toronto: The Institution of Public Administration of Canada,1998.
[7]赵成根.论公共政策的稳定性和政策秩序[J].中国行政管理,1998,(01).
[8]周晓丽,马晓东.公民参与:公共政策合法性的路径选择[J].理论探讨,2005,(04).
城市公共行政论文范文第4篇
摘要：新公共服务理论不仅为中国公共行政改革提供了一种可资借鉴的理论资源，而且启示中国公共行政改革务必明确价值理性与工具理性的主次与辩证关系。在中国行政改革面临现代化和后现代化的双重夹击下，结合登哈特教授的观点，应该从宪政主义与管理主义两种取向、国内与国外两种资源、战略与战术两种安排三个均衡点入手，实现中国公共行政改革的均衡之美。
关键词：新公共服务；宪政主义；管理主义；中国行政改革；均衡
登哈特教授在其著作《新公共服务：服务，而不是掌舵》一书中详细阐述了新公共服务的基本精神和七个基本原则，将民主、公民权和公共利益的价值观重新肯定为公共行政的卓越价值观。尽管该著作的观点是建构于美国公共行政实践的基础之上，且中美两国国情存在很大差异，但没有哪一个国家的公共行政改革能够逃离宪政主义和管理主义关系的合理界定。一方面，政府需以最大可能的效率提供服务；另一方面，政府及其政策运行应以公共利益为指向，必须对公众的需求和愿望做出回应。如何定位政府的作用与职能?如何在实践中不丧失政府的公共价值指向?新公共服务理论给我们提供了一个崭新的视角。
一、西方公共行政之三种模式
在介绍新公共服务理论之前，登哈特教授先回顾了西方公共行政学的发展历程，着重比较了老公共行政、新公共管理的异同，在追溯、比较各种理论渊源的基础上提出了一种可供选择的替代模式——新公共服务。
（一）老公共行政
在20世纪前六七十年的时间里，伍德罗·威尔逊、弗雷德里克·泰罗、卢瑟·古力克和赫伯特·西蒙等人确立了公共行政学的主流模式，并力图将公共行政描述为价值中立，尽管事实上并非如此。这一模式把政府视作一个封闭的系统，其以实质性权威的单一“控制型”行政长官为主要特征，并且以一种自上而下的方式运作，工作效率是评价政府工作绩效的首要标准。尽管遭到了“增加自由裁量权、提高回应性和加大开放程度”等观点的反对，但该模式还是在当时的理论和实践中占据主导地位。登哈特教授将老公共行政的主流观点归纳为八个方面：1.政府工作的中心在于通过现存的政府机构或授权的政府机构直接提供服务；2.公共政策和公共行政所参与的是设计和执行政策，这些政策集中于一个政治上规定的单一目标；3.公共行政官员承担执行公共政策这样一种有限角色；4.行政官员要对民主选举产生的政治领导负责；5.实施公共项目的最佳途径是等级制组织，其中的管理人员主要是从该组织的顶部施加控制的；6.公共组织的首要价值观是效率和理性；7.公民参与是有限的；8.公共行政官员的角色主要被界定为计划、组织、用人、指挥、协调、报告和预算[1](p.8)。即便老公共行政并非完美，但它还是为当时的行政管理实践做出了显著贡献，即使是在今天，老公共行政模式的许多方面仍然在发挥着重要作用。
（二）新公共管理
20世纪八十年代以来，西方许多国家为了应对财政危机以及提高政府绩效而进行了一系列行政改革，如美国的“重塑政府运动”、英国的“公民宪章运动”和“竞争求质量运动”。针对这一崭新的实践，学者们从不同的视角试图对其进行阐述和解释。欧文·休斯将这种变革表现视作是从官僚模式向市场化模式、从行政模式向管理模式的典范变迁[2](p.256)。凯特尔也持类似的观点，这些改革措施试图以市场和竞争的机制去取代官僚制[3](p.73)。甚至，有部分学者将其归结为各级政府活动中的“3E”，即追求经济（Economy）、效率（Efficiency）和效能（Effectiveness）。后来，西方学界将这一系列思想和实践活动称为新公共管理，其目标是通过在公共部门中引进市场化的竞争机制以及私营部门的管理理念、技术和方法，来塑造一个更具服务效率和品质的“企业家”型政府。
依据新公共管理理论的思路，政府及其官员被要求去寻找新的途径和方式来实现政府职能或者将原来属于政府的服务供给进行外包甚至民营化，他们的工作是“掌舵”，而不是“划桨”。这也就意味着他们可以不亲自去承担提供服务的责任，尽可能地通过外包或其他方式由其他主体去具体实施项目。新公共管理如同它前面的老公共行政一样，不只是涉及一些新管理方法的实施，而是含有一套来自市场经济和企业管理的新的价值观，更有学者称其为“与传统管理途径、政治途径以及法律途径并驾齐驱的新研究途径”[4](p.20)。
（三）新公共服务
效率优先于公平吗？私人利益高于公共利益吗？是顾客还是公民？新公共管理自其诞生之日就遭到了学者们的非议与诘难。在登哈特教授看来，新公共管理实际上与老公共行政一样依赖和信奉理性选择的模式并强调效率原则，如果一味地吹捧新公共管理理论而不辩证地看待甚至加以反思，必然会错置公共行政的核心价值。不管政府的职责是“划桨”还是“掌舵”，那仅仅是用一个“行政中心论”观点替代了另一个“行政中心论”。目前，公共行政官员更倾向于成长为日益私有化的新政府企业家，并将公共服务的提供和政府绩效的评价过于集中在经济、效率、效能三个方面，从而容易忽视甚至损坏诸如公平、正义、参与等民主和宪政价值。登哈特教授将这些现象形象地形容为“在忙于‘掌舵’的时候是否忘记了是谁拥有这艘船呢？”[1](p.16)公共行政官员的工作重点和职责既不是为政府这艘船“掌舵”，也不是为其“划桨”，而应该是要帮助公民表达并满足他们共同的利益需求，建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构，使相关各方坐到一起，为促进公共问题的协商解决提供便利。基于对新公共管理的反思和宪政主义精神的推崇，登哈特教授提出了新公共服务理论，并直言强调公民权利、政府责任、公共利益和公民精神的新公共服务理论将会成为未来公共行政发展的方向和趋势。“新公共服务理论”指的是政府及其行政官员在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念，它主张将公民置于整个治理过程的中心，强调政府的角色是服务而非“掌舵”或“划桨”；强调为公民建立一套有效的利益表达机制；推崇公共精神，旨在提升政府公共服务的价值与尊严；重视公民身份和公民社会，重视政府与公民、社区之间的对话、沟通、协调和合作治理；主张用一种基于民主精神、公民权和为公共利益服务的新公共服务模式来替代当前的基于现代经济理论和私营企业管理理论为主导的行政模式[5]。登哈特将其概括为七个方面[1](p.31)：1.服务于公民，而不是服务于顾客；2.追求公共利益；3.重视公民权胜过企业家精神；4.思考要具有战略性，行动要具有民主性；5承认责任不简单；6.服务，而不是掌舵；7.重视人，而不只是重视生产率。从中可以发现，新公共服务理论是对新公共管理价值的重新考量，是公共行政中诸如公平、民主等理念的重新回归，这在一定程度上显现出新公共服务理论的独特之处。
纵观西方国家公共行政发展史可以知道，从老公共行政到新公共服务的转变，实质上源于管理主义和宪政主义两大范式的钟摆效应。从哲学基础和主导价值来看，两大范式存在着从工具理性向价值理性的钟摆式效应，即从以效率、经济、效能为主导的管理主义价值向以公平、公正、民主为主导的宪政主义价值的转向[6]。西方公共行政就是在宪政主义和管理主义钟摆效应过程中行进而演变为老公共行政、新公共管理和新公共服务三种模式。
二、新公共服务理论对中国行政改革之启示
在《新公共服务：服务，而不是掌舵》一书中，登哈特教授通过回顾西方公共行政的基本发展历程，比较了老公共行政、新公共管理和新公共服务三种标准模式，对时下流行的新公共管理进行反思和批判的同时，以民主社会的公民权理论、组织人本主义理论、组织对话理论等理论资源作为基础，提出了新公共服务的七项基本原则。其中最突出的原则就是公共行政官员的首要作用是把社会公众带到“桌子旁边”，帮助人们阐述并实现其共同利益，而不是试图通过“掌舵”的方式去控制、驾驭社会。纵观全书，作者的基本目的有二：第一，尝试对公共行政自产生以来的种种思考和呼声进行整合，这些思考和呼声要求将公共利益的民主价值观、公民权等重新确立为公共行政的规范性价值基础。第二，试图围绕一定原则将这些想法组织成为一个框架，进而为这些想法与理念提供一个便于理解和交流的名称。
新公共服务理论的建构是基于对新公共管理理论和实践的批判与反思，可以说，它解决了在新公共管理中难以解决的公共利益问题、人本问题、公平价值问题以及民主问题。从理论视角来看，新公共服务本质上是对新公共管理理论的一种扬弃，它在承认新公共管理理论对于推进当代公共行政实践具有重要价值的同时，主张在摈弃新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有缺陷的基础上，建构一种更加适合于现代公共行政实践和公民社会发展、更加关注公共利益和民主价值所需要的新理论。如何思考公共行政的效率与回应性之间的张力，以使政府能真正反映公共利益?这可以说是公共行政改革与发展的“元问题”。在政府治理过程中，效率固然不能忽视，而公共性却是政府存在的根本。如何处理这个“元问题”？登哈特教授给予我们一个很好的回答，“即使在一种思想占据支配地位的时期里，其他思想也从来不会被完全忽略。然而，在民主社会里，当我们思考治理制度时，对民主价值观的关注应该是极为重要的。效率和生产力等价值观不应丧失，但应当被置于民主、社区和公共利益这一更广泛的框架体系之中。在这里面，其他价值观或者是有价值的技术（比如传统公共行政理论或者新公共管理理论的价值理念和核心思想）都能够获得‘粉墨登场’的机会。伴随公共行政改革的行进，这个争论肯定还会持续若干年。但新公共服务理论为公共行政的理论研究与政策实践提供了一个振奋人心的观点，围绕该观点，我们可以展望公共服务的前景。未来的公共服务和政府治理将会是以公民对话协商以及公共利益为基础，并与后两者充分结合”[7]。可以说，登哈特教授在看到管理主义与宪政主义两种价值取向对立的同时，还看到了两种价值取向之间的统一、融合之处，而且在未来的发展中二者变动不居，相互影响。从以上的论述可以看出，登哈特教授所描述的新公共服务理论是对新公共管理理论的扬弃，体现出公共行政改革应该持有一个开放、包容的态度和姿态，而不是试图用一种极端去替代另一种极端，在改革时务必明确价值理性与工具理性的主次与辩证关系。所以，这是我们从新公共服务理论中能够获得的重要启示。
三、中国公共行政改革之三个均衡点
“均衡”原本是一个经济学概念，主要用以描述供给与需求之间的变动关系。当某一种产品在市场上供过于求或者供不应求时，价格会随之发生相应的变动。当这种产品的供给量等于需求量时，那么该产品的供求关系就是处于“均衡状态”，这种“均衡状态”就是我们一直追求的理想状态，此时产品价格才会平稳，市场交易才得以顺利、持续地开展。同样，其他领域也是在追求各自的“均衡状态”。例如，温度的均衡才能适宜人类生存繁衍，物种的均衡才能维持光怪陆离的世界。可以说，均衡就是一种美。在极其复杂的公共行政领域，“均衡状态”一直是人们努力的方向。如何在理论与实践之间实现均衡，是中国行政学界面临的一个一般性问题，中国公共行政改革亦是在这一试错中不断行进。在面对新公共服务等西方理论的“强势入侵”之时，我们应该采取何种策略方能帮助中国的公共行政改革取得成功？易言之，在中国公共行政改革进程中应该如何实现多方均衡？笔者认为需要从两种价值、两种资源以及两种安排三方面入手，均衡这三方面的关系。
（一）宪政主义与管理主义两种取向的均衡
西方行政发展史就是由以效率、经济、效能为主导的管理主义价值与以公平、公正、民主为主导的宪政主义价值的钟摆式效应所描绘而成的[7]。可以说，西方公共行政就是在宪政主义和管理主义相互交替的过程中行进并演变为各种不同模式。西方公共行政改革给我们一个重大的启示就是绝对不能简单地用一种极端代替另外一种极端。基于两大范式各自的缺陷以及优缺互补的特质，实现两种范式的价值整合是公共行政发展的趋势。因为公共行政既是管理问题，又是宪政问题。只有把两种认知结合起来，才能理解公共行政，进而有效地解决公共行政的现实问题。登哈特教授批评新公共管理以效率为导向的工具理性只会引导人们过度关注实现既定目标的手段，而忽略对目的本身的关切。易言之，在以效率为基础的工具理性的指导下，政府及其行政管理工作只会越来越远离社会需求和社会价值，只会褪变成“斤斤计较”而片面压缩行政成本，这样，强调效率的工具理性就衍变为公共行政运转的动力，以致行政体系行动本身的“道德脉络”完全散失[8]。针对这一弊病，新公共服务理论主张将理论焦点从公共行政的工具理性转移到价值重塑上来，更进一步说，公共行政的核心价值就是公平、公正。效率和生产力等价值观不应该在公共行政中丧失，应该要被置于民主、社区和公共利益这一更广泛的框架体系之中。宪政主义和管理主义孰主孰次的问题更是一个国家公共行政改革的焦点问题。从《新公共服务：服务而不是掌舵》一书给读者透露出的一个重要信息就是，公共行政的核心价值必然是强调公平、正义、民主为主导的宪政主义价值，而强调经济、效率、效能的管理主义价值只能是作为工具性手段服务于公共行政的核心价值，宪政主义和管理主义的关系就是目的与手段的关系。这是我们应该积极借鉴和学习的地方，绝不可将管理当作目的本身，忽视公共行政本应有的“公共性”。宪政主义和管理主义孰主孰次的问题也是中国公共行政改革无法回避的，如何将二者均衡处理？从目前中国政府提出构建服务型政府的制度安排观之，中国政府已经明确宪政主义在公共行政改革中的核心位置，只不过在当下中国，不仅是公平、公正、正义等价值有待加强，而且经济、效率、效能等工具理性也同样需要提高。换句话说，就是中国公共行政改革既要增强政府对公众的回应性，体现公平、公正、正义，还要在公共服务的供给中强调效率，降低行政成本。中国公共行政改革面临着宪政主义和管理主义，价值理性和工具理性的双重任务。未来的公共行政理应是强调管理主义和宪政主义的高度融合、均衡发展。任何偏执于某一种价值而忽视另一种价值的策略都会使公共行政学走向无底深渊。因此，在公共行政改革的实践和理论研究中，如何实现两种价值之间的融合、均衡是摆在学者和实践者面前的当务之急。
（二）国内与国外两种资源的均衡
在经济全球化的历史趋势下，我们面对的是“西方社会治理的多种模式”与“西方学术理论的强势地位”，如何待之？行政学大师罗伯特·达尔在半个多世纪以前就忠告人们，从某一个国家或地区总结出来的经验，不能够马上给予普遍化，或直接应用于另外一个国家或地区的发展与改革中去。一种理论能否适用于其他国家或地区，必须先把产生那种理论的特殊场合和情境加以研究之后方可判定。先哲的忠告道出了公共行政改革的关键之处，凸显国家差异性的重要性。因此，要实现公共行政改革的稳定发展必定离不开国内国外两方面学术和实践资源的合理汲取，正确处理“国内与国外两种资源”的均衡问题。
新公共服务理论是基于美国的社会历史文化传统和民主价值理念以及宪政制度，结合美国公共行政改革之实际情况而建构的。新公共服务理论的诞生隐含着美国社会的三个重要背景:第一，市场经济已经发展成熟，能够独立有效地调节经济生活，一般情况下政府可以不用为经济领域而操心。第二，建立以保护公民权利为基础的宪政制度并实现良好和持续地运行。第三，拥有较成熟的公民社会和数量众多的社会自治组织，并逐步形成以公民为中心的治理体系。这样，有了公民的广泛参与，政府提供服务的动力很足，提供服务的质量也能得到有效的监督。同时又能够在政府之外承担起社会自治的职能，减轻政府负担，政府就能更好地发挥作用。然而，中国现在还不具备这些条件。这说明中国公共行政改革和研究面临的是与西方国家完全不同的环境。
在现实的社会治理中，西方社会发展所积累的理论常常是我们模仿的主要对象，因为它是最为直接的对于西方社会治理成功经验的总结，也是实现赶超发展的最便捷手段。殊不知，任何一种理论都是一定历史阶段的产物，而且，它是生长于特定的社会经济基础与价值文化之上的东西，“拿来”是最方便的，也是最有风险的。借鉴西方国家公共行政的理论资源不是意味着对西方相关研究成果的照搬照抄，而应该是把握理论的来龙去脉，找出中国与西方国家的异同点，结合实际情况有选择地吸收，为我所用，实现行政学研究的“中国化”。对此，何艳玲曾呼吁，行政学研究的本土关怀，不仅需要对中国本土经验给予足够的关注，更需要对源自西方国家的行政学概念和理论进行重新检验，并构建中国本土化的概念与理论。事实上，只有面向中国的本土经验，了解和解释中国的公共行政实践，才能够找到分析中国公共行政实践的合适工具[9]。在借鉴西方国家的理论资源的同时，还要善于利用国内的资源。这里的“国内资源”主要是指中国古代政治体制与行政管理的思想精髓。纵观世界各国成功的政治经济改革，无一不是充分尊重本国历史的。毛泽东说过：“从孔夫子到孙中山，我们应当给以总结，继承这份珍贵的遗产。”[10](p.547)的确，中国五千多年的历史就是一笔宝贵的遗产。在公共行政改革遇到障碍的时候，我们需要回顾历史，寻找国内宝贵的历史资源，均衡国内国外两种资源，而不是一味地迷信西方国家的经验。
（三）战略与战术两种安排的均衡
战术是指当有可为时知道如何为之，战略是指当无可为时知道如何为之。一般来说，战略与战术主要是全局与局部，目的与手段的关系。战略是指为达到战略目标及达到目标的途径和手段的总体谋划，而战术是指为达到战略目标所采取的具体行动。
西方国家的行政改革进程明显快于中国，所以西方国家行政改革的理论与实践对中国而言具备借鉴之处。中国在走向现代化的进程中迎来了后现代社会之气息，在现代社会和后现代社会的双重夹击下，中国在行政改革中既需要追赶已经步入后现代社会的西方国家，又需要为现代社会“补课”。那么，中国到底是先实现了现代化，再步西方国家的后尘进入后现代社会呢？还是基于现实和未来的考虑，以一个更为长远的战略安排，在实现现代化的同时积极应对后现代社会？显然，我们选择了后者，在实现现代化的同时实现对西方国家的赶超。面对现代化和后现代化的双重要求，我们就必须要恰当地处理战略与战术两种安排，实现两种安排的均衡。
这里的战术安排是指我们要积极解决当前中国公共行政改革所出现的问题，如何高效地提供公共服务，如何提升政府对公众的回应性，等等。战术安排固然重要，但是缺乏战略指导的战术安排必然是短浅的。假如中国只顾埋头解决公共行政改革实践所遇到的种种细枝末节而忽视公共行政改革的战略安排，那么中国的公共行政改革与发展只能永远落后于西方国家，而无法实现对它们的赶超。新公共服务的一个重要理论来源是后现代公共行政。传统方法下的官僚机构缺乏生气，甚至死气沉沉。应该采用何种方法应对呢？登哈特教授认为需要通过增进政府与社会公众之间的公共对话来帮助公共官僚机构消除“死气沉沉的格局”，使公共行政领域恢复生气和合法性的意识。福克斯和米勒认为在“独白式的沟通中，没有任何互动，没有任何机会从言语上努力界定问题并且决定应该就此问题采取什么措施”[11]。相比之下，后现代公共行政主要信奉“对话”的理念，信奉公共问题通过对话要比通过“客观”测量或理性分析更有可能解决的观念。毫不夸张地说，后现代公共行政的对话理论已经成为未来的发展方向。厦门的PX事件、躲猫猫事件等一系列事件的接连发生显示出中国已经出现了后现代公共行政的迹象，但面向现代社会的公共行政并加快实现现代化的步伐依然是中国行政改革的重点。
因此，我们既要积极发现、解决中国当前行政改革中的种种难题，又不能鼠目寸光，仅将着眼点停留在解决步入现代社会所带来的各种问题当中。中国公共行政改革的战略安排应该立足于人类社会发展的历史趋向，把脉现代社会和后现代社会的双重要求和发展规律，才能够在实现现代化的同时追赶上西方国家发展的步伐。这种战略和战术安排是基于中国在现代社会和后现代社会双重夹击的背景而提出的，也是从《新公共服务：服务，而不是掌舵》一书中挖掘出来的。从登哈特教授的专著中，我们不仅需要理解作者的核心观点，更要从里面挖掘所隐含的信息，为我所用。
参考文献：
[1][美]登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵[M]．丁煌.北京：中国人民大学出版社，2010.
[2]Owen E.Hughes.Public Management and Administration:An Introduction[M]．London:Macmillan Press，1998．
[3]Kettl,Donald F.The Global Public Management Revolution [M]．Washington,DC:Brookings Institution Press，2000．
[4]David Rosenbloom．Public Administration [M]．New York：McGraw Hill Companies Inc，1998．
[5][美]罗伯特·B·登哈特，珍妮特·V·登哈特.新公共服务，服务而非掌舵[J]．中国行政管理，2002,（10）．
[6]刘耀东，施雪华.钟摆效应?抑或融合效应?——从新公共管理到新公共服务的价值变迁[J]．晋阳学刊，2010，（5）．
[7]Robert B.Denhardt,Janet V.Denhardt.The New Public Service,Serving Rather than Steering [J]．Public Administration Review,2000,(606).
[8]张成福.公共行政的管理主义：反思与批判[J]．中国人民大学学报，2001，（1）．
[9]何艳玲.问题与方法:近十年来中国行政学研究评估(19952005)[J]．政治学研究，2007,（1）．
[10]毛泽东选集(第2卷)[M]．北京:人民出版社，1991.
[11]Charles J.Fox,Hugh T.Miller.The Depreciating Public Policy Discourse [J].American Behavioral Scientist,1997,(411).
[责任编辑：杨健]
城市公共行政论文范文第5篇
关键词：乡镇 依法行政 综合行政执法
乡镇行政执法是国家基层行政机关在基层管理活动中依照法定权限、条件和程序，实施行政处罚，履行行政职责。乡镇行政执法作为政府依法行政工作最基本的环节，乡镇行政执法是落实“依法治国，建设社会主义法治国家”的重点。依法治国的关键是依法行政，依法行政的中心环节是行政执法 ，而乡镇行政执法又是行政执法的重点，它直接关系到基层人民群众的权利能否得到切实保障，关系到我国政治、经济、文化、社会和生态等各方面的管理活动能否顺利进行。
一、L县乡镇行政执法现状
2021年7月15日新修订的《行政处罚法》的正式施行，依法赋予乡镇、街道综合管理权、统筹协调权和应急处置权，推动“放管服”改革，推进执法重心下移，解决过去“看得见的管不着，管得着的看不见”的行政执法弊病。
以L县为例，全县下辖1个街道、10个镇、15个乡，为推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化乡镇综合行政处罚权有效承接。一是要求乡镇必须坚持“职权法定”和“公开、公正、公平”原则，建立行政执法责任、行政责任追究、内外部行政管理监督等各项制度。二是加强对乡镇综合行政执法机构、执法人员的业务指导和培训，行政执法人员每年学习培训的课时不得少于40課时，新从事行政执法人员必须进行岗前培训，经考核合格后方可上岗。三是规范乡镇行政执法检查、受立案、调查、审查、决定等程序和行为，建立执法全过程记录制度，实现全程留痕、可追溯、可追责。四是全面推行行政执法公示制度，做到依据公开、决策公开、执行公开、结果公开、过程公开。五是严格确定行政执法责任和责任追究机制，加强执法监督，坚决惩治执法腐败现象，确保权力不被滥用。
二、L县乡镇行政执法存在的问题
L县乡镇行政执法机构的乡镇政府全覆盖设立，乡镇行政执法基本制度建设发展迅速。但由于乡镇行政执法处于发展初期，配套保障政策尚未建立，乡镇行政执法活动现状仍然不容乐观，乡镇行政执法在下放行政职权、综合行政执法人员保障、行政执法文书等方面存在现实问题。
(一)下放行政职权方面
1.下放行政执法事项过多。L县首批下放乡镇行政处罚事项清单多达59项，其中乡镇直接办结事项3项，授权事项47项，委托事项9项，共涉及城管局、市监局、环保局、交通局、应急局、农业农村局等较多县直部门。乡镇综合行政执法队伍处于设立初期，短期内无法对下放乡镇行政处罚事项进行有效承接，部分下放职权将会流于形式，无法形成强有力的乡镇综合行政执法。
2.部分下沉职权专业性太强。尤其是食品安全、施工现场作业、安全生产监管等要求具有大量的从业知识及经验，乡镇综合执法队的基层执法人员无法通过短期培训熟练掌握各种操作规范，很难应对实际执法问题和操作相应执法程序。
(二)行政执法人员保障方面
1.乡镇行政执法人员严重不足。L县各乡镇总编制控制在40-60人之间，乡镇作为最基层的人民政府，我国行政管理的最基本单元。乡镇工作是“上面千条线，下面一根针”，工作多、任务重。L县乡镇行政执法队编制为7-10个，全县统筹调配使用，其中3万人以下乡镇7个编制，3-5万人8个编制，5-10万人10个编制。以M乡为例，综合执法队伍应有编制10人，实有人员为2人，而且这2人都兼任其他站所业务。其中1人为自收自支编制，无法办理执法证，按照《行政处罚法》第42条第1款规定“行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人，法律另有规定的除外”，M乡开展相关行政执法业务的基本条件都不具备。
2.乡镇行政执法装备保障不足。以N乡为例，乡镇行政执法车辆和制服未配备，执法记录仪仅有2台，无法应对多点位同时执法等紧急情况。
(三)行政执法文书方面
乡镇行政执法文书过于繁冗。以L县为例，在2020年版的基础上，2021年版制作、修订的文书样式共8类64个，具体包括：立案1个、调查取证20个、事先告知9个、审核决定5个、送达执行15个、结案2个、其他环节9个及立卷归档3个。乡镇行政执法适用于违法事实清楚、证据充足的小额处罚案件，在不损害行政相对人的合法权益情况下，完全可以统一乡镇行政执法文书，使行政执法人员和行政相对人“两免其苦”，避免陷于执法文书“旋涡”之中。
三、解决L县乡镇行政执法存在问题的对策
(一)加快下放行政职权改革，建立联席工作交流制度
1.下放行政职权必须遵循科学合理的原则。推进下放行政职权改革，应当成立专项工作小组，进行大量的调查和分析研究，并邀请社会学者、基层群众代表、县直部门行政执法人员、乡镇行政执法人员参与充分论证，必须按照国家行政管理的要求办事，而不应当局限于狭义经验或为了追求政绩而违背科学精神“乱折腾”。如在下放行政职权方面，必须是乡镇管理迫切、急需的行政职权，不能搞盲目的求广求多，而应当按照科学行政管理的要求，着眼于实际需要和提高行政效能，注重乡镇综合行政执法整体运行的质量。人的精力时间是有限的，首批下放行政执法事项多达59项，要求乡镇综合行政执法人员在短时间内熟悉、掌握并运用，明显有悖于科学合理原则。应当采取“小步快走”的方法下放职权，将下放职权事项按照急需程度进行分类，分成多批次下放。每1批次下放8-10项，将每1项下放事项执法责任落实到人，按照每1名乡镇综合行政执法人员每批次主要掌握2项，提高行政执法深度，避免行政执法浅尝辄止、浮于表面。
2.下放专业性强的行政职权必须建立联席工作交流制度，增强执法合力。综合行政执法是工作基本要求，县乡联合执法是行政执法的有力补充，县级政府要着眼于建立科学、合理、有效联席工作交流制度，加强县直部门和乡镇行政执法队伍之间的衔接与协调。通过建立周联席工作会议制度，解答乡镇综合行政执法过程中遇到的专业问题，在县乡部门间形成科学有效互补，增强执法合力，从而解决目前乡镇综合行政执法专业性不足的问题。
(二)打造合格乡镇行政执法队伍，做好乡镇行政执法保障工作
1.建设一支政治坚定、敢于担当、履职尽责的乡镇综合行政执法队伍。乡镇综合行政执法人员应当具有较高的政治素质、较高的法律知识素养，并且具备业务专业知识。因此，行政执法队伍建设应做到：一是要严把入口关，按照政策配齐乡镇综合行政执法人员，保证执法队伍成员编制均为行政编和全额事业编，对于行政执法人员有缺口的乡镇，坚持“逢进必考”的选拔原则，挑选优秀的人才进入乡镇行政执法队伍。二是敞开出口关，乡镇行政执法队伍应当每半年组织一次考核，督促行政执法人员严格要求自己，自觉学习，在实践中不断提高业务能力和水平。对考核不合格的，停职学习，连续两次考核不合格的，予以转岗，退出行政执法队伍，促使乡镇行政执法队伍永葆生机和活力。三是加强对乡镇行政执法人员的学习培训，既要包括各有关行政执法部门的法律、法规和规章知识 ，还要包括行政执法的基本理论和一般原理，从而提升乡镇行政 执法人员的法律素养和理论水准 。乡镇行政执法证的有效期设为1年，证件的申领和换发，要按照规定参加县政府组织的统一考试，考核不合格者不予發证。四是乡镇行政执法人员工资津贴福利待遇要高于同级别其他所、站工作人员，并按照实际下村天数足额报销下村补贴，让乡镇行政执法工作实现良性循环。
2.做好乡镇行政执法装备保障工作。一是县政府按照每个乡镇至少一辆的标准统一集中采购乡镇行政执法专用车辆，由于L县地形以山地为主，地势崎岖，应当采购底盘高越野性能较好的车辆。二是保证乡镇行政执法车辆专车专用，车辆统一安装北斗导航系统，并接入公车使用平台。三是对乡镇行政执法车安装车载取证设备，简化执法流程，提高行政执法效能。四是按照2020年12月《综合行政执法制式服装和标志管理办法》统一为乡镇行政执法队员配发制服，在行政执法过程中清晰表明身份并传达其执法的严肃性。五是按照每2名乡镇行政执法人员1台执法记录仪的标准增配，方便执法取证，提高执法效率。六是为乡镇行政执法人员配备便携式打印机，让乡镇行政执法人员可以在现场打印执法文书，提高执法成效。
(三)统一乡镇行政执法文书，提高乡镇行政执法水平
统一乡镇行政执法文书，是乡镇综合执法法治化的重要保障。依法行政是建设法治政府的重要载体，使用规范的乡镇行政执法文书是实施依法行政的前提。统一规范的行政执法文书，既体现了按章办事、依法行政、依法执法的法律规定，也体现了司法公开、透明和规范的行政执法理念。一是以乡镇行政执法流程作为分类标准，将乡镇行政执法文书分为外部文书和内部文书，涵盖执法立案、调查取证、证据保全和处理、处罚告知、处罚决定、执行、案卷归档等执法阶段的主要行政执法文书类型。 二是尽可能简化乡镇行政执法文书篇幅长度，减少执法人员填写内容，设置可选项内容，方便乡镇综合行政执法人员快速出具行政执法文书。三是尽可能贴近乡镇政府基层管理的工作实际，结合不同行政执法事项的差异性，满足乡镇行政执法复杂性和专业性需求。
1.统一乡镇行政执法的外部文书，有利于进一步规范乡镇行政执法行为，加强乡镇行政执法行为的公开透明性，提高乡镇行政执法水平。对乡镇行政执法人员而言，统一的外部文书有利于乡镇行政执法人员快速了解和掌握各类行政执法文书的要点，有利于快速、便捷、规范制发行政执法文书，有利于提高乡镇行政执法办案效率。对行政相对人而言，统一的外部文书有助于行政相对人了解乡镇行政执法的主要流程，知道自己的主要权利和义务，有助于保护其自身合法权益。
2.统一乡镇行政执法的内部文书，有助于加强对乡镇行政执法行为的内部管理。乡镇行政执法的内部文书对内使用，不需送达行政管理相对人。但是在干部考核和行政责任追究中发挥重要作用，通过对统一乡镇行政执法的内部文书的督查，可以迅速查找问题，对发现的问题根据有关规定予以处理，对发现违纪违法问题线索的，移送纪委监委处理。
参考文献
[1]刘书祥，李国旗.我国综合行政执法的理论与实践[M].天津社会科学院出版社，2007：40.
[2]姜明安.论行政执法[J].行政法学研究，2003，(4)：8-10.
[3]刘国乾.效能导向的综合执法改革原理与操作[J].法学家，2020(6)：133.
[4]陈柏峰.乡镇行政执法权的配置：现状与改革[J].求索，2020(1)：100.
作者简介
1.柴坤(1990.10-)男，汉，山东新泰市，中级经济师，本科，行政法;
2.刘志华(1974.4-)女，汉，河北承德市，副教授，本科，行政管理。