人民警察法释义范文

人民警察法释义范文第1篇

1886年戈特利布·戴姆勒和卡尔·奔驰同时发明了汽车。当时戴姆勒的公司标志是一颗三叉星，

1916年在它四周加上了一个圆圈，在圆的上方有四个小星星，下面是戴姆勒公司的汽车名字“梅赛德斯”。

卡尔·奔驰公司的商标最初是月桂枝包围的“奔驰(Benz)”字样。1926年两家最古老的公司合并，

自然也将商标合在一起，中间是三叉星，上面是“梅赛德斯”，下面是“奔驰”，两家之间用月桂枝连接 。

今天，这家公司的商标已简化为形似方向盘的三叉星，喻示向海陆空发展。

奔驰汽车的标志是简化了的形似汽车方向盘的一个环形圈围着一颗三叉星。

三叉星表示在陆海空领域全方位的机动性，环形图显示其营销全球的发展势头。 贴子相关图片:

2.奥迪——兄弟四人手挽手

奥迪这个名字可以追朔到19世纪晚期，1969年进入美国市场，

也是我国引进的第一种高档轿车，最知名的产品 quattro四轮驱动轿车，大约85%quattro汽车是在美国销售。

奥迪标志含义：兄弟四人手挽手

德国大众汽车公司生产的奥迪(AUdi)轿车标志是4个连环圆圈，

它是其前身——汽车联合公司于1932年成立时即使用的统一车标。

4个圆环表示当初是由霍赫、奥迪、DKW和旺德诺4家公司合并而成的。

每一环都是其中一个公司的象征。

半径相等的四个紧扣圆环，象征公司成员平等、互利、协作的亲密关系和奋发向上的敬业精神。 贴子相关图片:

3.宝马——蓝天白云螺旋桨

德国宝马汽车公司生产的宝马轿车，被誉为高级豪华轿车的典范，它风靡欧美，世界各地的车迷们对它情有独钟。

宝马即BMW是德文巴伐利亚汽车工厂的缩写，它原是一家专门生产发动机的公司，同时以制造高级摩托车出名，

和日本的大发公司有相同之处。BMW今天已成为全球高级轿车领域王牌公司之一，

德国双B(Benz和BMW)之名威震四海“坐奔驰，开宝马”这句话家喻户晓。

宝马轿车的标志选用了内外双圆圈，在双圆圈环的上方标有“BMW”字样，这是公司全称3个词的首位字母缩写。

内圆的圆形蓝白间隔图案，表示蓝天、白云和运转不停的螺旋桨，创意新颖，既体现了该公司悠久的历史，

显示公司过去在航空发动机技术方面的领先地位，又象征着公司在广阔的时空旅程中，

以最创新的科技、最先进的观念，满足消费者最大的愿望，反映了宝马公司蓬勃向上的气势与日新月异的面貌。 贴子相关图片:

4.

福特公司是世界第二大汽车制造商(通用汽车第一)，拥有福特、 Jaguar、林肯和Mercury商标，FordTaurus及F-系列Ford卡车皆获极大成功。 是世界最大的汽车金融服务提供者。拥Hertz汽车出租公司(美国最大)，并在一些国外汽车厂家中占有股份，

其中已实际控制日本马自达，美国之外的销售额为总量的30%，现正出售在间接完全控制的提供金融，

出租及相关服务的Assonwtes First Capital Corp的股份。

1903年，亨利•福特创建了福特汽车公司，公司名称取自他的姓氏。1911年，商标设计者为了迎合亨利•福特的嗜好，

就将英文"Ford″设计成为形似奔跑的白兔形象，一博福特喜爱动物的欢心。 福特汽车公司的商标是蓝底白字的英文 字样,

"Ford″犹如在温馨的大自然中，有一只可爱、温顺的小白兔正在向前飞奔，象征福特汽车奔驰在世界各地，令人爱不释手。 贴子相关图片:

5.水星

水星属于福特公司的汽车品牌，第一辆水星轿车是由福特公司在1937年设计的，其档次界于福特和林肯豪华轿车之间。

1945年推出基础车型追踪者(Tracer)，更高一级别的是寰宇和黑豹，均源于福特车型。 贴子相关图片:

丰田

在1933年时，丰田汽车仅是丰田自动织布机公司的一个分部，1937年时令人激动的丰田汽车公司正式成立了，

1947年其产量超过了100，000辆，1957年丰田汽车进入美国，现在几乎一半的丰田汽车在美国生产和销售，

其生产的花冠轿车享誉全球，创单一品牌最高销售纪录。

丰田曾经有缘替代现在的大众和中国合作，因为种种原因，未能成功，现在已经在国内有了合资项目，

其中与天津汽车公司合资的发动机生产线已经开始运转，和四川客车厂合作在中国生产中国版考斯特中型高档客车。

90年代，丰田开始使用新商标，新商标是将三个外形近似的椭圆环巧妙地组合在一起，

每个椭圆都是以两点为圆心绘制的曲线组成，它象征用户的心与汽车厂家的心是连在一起的，具有相互信赖感。

而且使图案具有空间感，并将TOYOTA字母寓于图形商标之中。

大椭圆中的两个椭圆垂直交叉恰好组合成一个T字，这是丰田汽车公司的英文名称"TOYOTA"的第一个字母,

椭圆代表地球,反映出要把自己的产品推向全世界的愿望. 贴子相关图片:

7. 日产尼桑

日产汽车制造公司创建于1933年，1958年日产客车进入美国市场，两年以后在美国建厂。

其最受欢迎的品牌是米克，阿美拉和普丽美拉车，已能跻身世界前40名畅销车型，现在由于其巨额债务而不得出售股份，

法国雷诺公司已与日产公司达成协议，购买其部分股权。

“NISSAN’是日语 “日产”两个字的拼音形式，是日本产业的简称，其含义是 “以人和汽车的明天为目标”。

其图形商标是将NISSAN放在一个火红的太阳上，简明扼要地表明了公司名称，突出了所在国家的形象，这在汽车商标文化中独树一帜。 贴子相关图片:

8. 铃木

铃木公司是作为织布机制造商于1920年成立的，1952年生产首辆摩托车，1955年生产首台Suzulight系列汽车。

发展至今日该公司仍以生产小型轿车和轻型越野车为主，同时还生产整装外销发动机和发电机。

公司产品已销往世界127个国家和地区。

铃木商标图案是的S是SUZAUKI的第一个商标图案中的S是SUZUKI的第一个大写字母，

它给人以无穷力量的感觉，象征无限发展的铃木汽车公司。

1909年铃木先生在静冈县滨名郡创建了铃木织机制作所，1954年改称铃木汽车工业公司。

公司主要生产微型轿车、轻型货车、摩托车等。从1979年以来，公司生产的微型汽车在日本销售量居首位，

铃木SPORT SWIFTGTI曾在亚洲太平洋拉力锦标赛上夺魁。1983年，该公司与中国重庆长安汽车有限公司合作生产奥拓微型轿车，

已经在国内微型汽车领域占有重要的地位，有疯狂小老鼠之称。 贴子相关图片:

9. 马自达

马自达的前身是一家软木塞制造厂，成立于1920年，马自达现在销售的轿车和卡车便布世界120多个国家。

1970年马自达进入美国市场，大约1/3的产品就地销售。我国在海南汽车厂有以SKD方式组装的马自达出品。

马自达汽车公司原名为东洋工业公司，该公司生产的汽车用“松田”命名，“松田”是该公司创始人的名字，

又因“松田”的拼音为MAZDA，人们逐渐以车名称呼其公司名。 1979年的产量达100多万辆，居世界第十位;

1991年研制世界第一台氢燃料转子发动机;马自达787B汽车在1991年勒芒24小时耐久大奖赛夺魁。 贴子相关图片:

10. 劳斯莱斯

尔斯先生是一位贵族和赛车手,爱交际,广结友,他一直想生产一部真正属于英国的车,

罗依斯先生则是一位杰出的工程师,多才多艺,对罗尔斯的计划颇感兴趣而与他结缘，共同生产英国名车。

第一辆劳斯莱斯车诞生在曼切斯特。从此开始了备极推崇的生涯。

1906年 查理 罗尔斯 和 亨利 罗伊斯 共同创建了 劳斯莱斯 公司，

开始， 劳斯莱斯 公司从事于飞机发动机的制造，汽车是后继产品，现在仍继续生产飞机发动机。

1998年大众汽车集团收购了 劳斯莱斯

当时宝马公司也提出了收购劳斯莱斯意向，国内现在有为数不多的几辆劳斯莱斯。

劳斯莱斯的雕塑商标是一尊银光闪烁的飞翔女神像，“飞翔女神”雕像的由来，也有一段故事：

1911年，经朋友蒙塔古爵士的介绍，劳斯认识《汽车画报》的画家兼雕刻家查理士•赛克斯，他恳请查理士•赛克斯为“劳斯莱斯”设计一尊雕塑商标。

赛克斯就以本报社的莎恩顿小姐为模特，设计出“飞翔女神”，意为速度之魂。

1911年2月6日，“飞翔女神”降临到劳斯莱斯身上，整个世界都沉浸在清新的空气和羽翼振动的美妙音乐旋律之中。

“飞翔女神”启用的典礼，其隆重热烈和程度不亚于第一辆劳斯莱斯轿车下线。

劳斯莱斯汽车的标志图案采用两个“R”重叠在一起，象征着你中有我，我中有你，体现了两人融洽及和谐的关系。 贴子相关图片:

11.美洲虎

美洲虎富有动感和勇猛无比的美洲虎跑车，在造型上继承了原美洲虎的特点，使新美洲虎更加焕发出新时代的光彩。

美洲虎跑车以其雄姿倾倒众多车迷，受到车迷们的特殊宠爱和垂青。“美洲虎”已成为全世界男子汉们向往和引以为荣的最理想车型之一。

1922年在英国布兰克本成立的美洲虎公司出品的不是汽车，而是另一种双轮马车，

该公司于1980年被美国福特汽车公司兼并，成为福特汽车公司生产豪华轿车重要基地。

美洲虎(JAGUAR)跑车是英国美洲虎(原译为“杰戈娃”)轿车公司生产的名牌产品，

以前的美洲虎商标为一只正在跳跃前扑的“美洲虎”雕塑，矫健勇猛，形神兼备，具有时代感与视觉冲击力，

它既点破了公司的名称，又表现出向前奔驰 的力量与，象征该车如美洲虎一样驰骋于世界各地。

现在，为了美化汽车造型和减少行驶中的风阻，一般只使用“美洲虎”头像商标。

12. 本田

本田宗一郎于1946年创建本田技研工业公司(即本田汽车公司)，并用自己的姓氏作为公司的名称和商标。

“H”是 “本田”汽车和 “本田”摩托车的图形商标，是 “本田”日文拼音 “HONDA”的第一个大写字母。

本田汽车商标中的字母 “HM”是 “HONDA MOTOR”的缩写，在这两个字母上有鹰的翅膀，象征着 “飞跃的本田的技术和本田公司前途无量。”

13. 通用凯迪拉克

卡迪拉克轿车是美国第一大汽车公司--通用汽车公司生产的五大车系之一。1902年英格兰工具制造商亨利•利兰德在美国底特律城创建了一家汽车公司。

亨利•利兰德为了表达对安东尼•门斯•凯迪拉克的怀念和敬意，就用凯迪拉克命名自己的公司

通用汽车公司在1909年收购了卡迪拉克，同年卡迪拉克产量几乎达到6，000辆，

二十世纪70年代，卡迪拉克出产了600多万辆汽车，现在主流产品有Escalade等。

标志由冠和盾组成： 凯迪拉克商标是凯迪莱克家族在古代的宗教战争中，使用的“冠”和“盾”型的纹章图案。

“冠”上的七颗珍珠表示凯迪拉克军队是一支金弋铁马、英勇善战、攻无不克、无坚不摧的英武。 14. 保时捷

“保时捷(PORSCHE)”曾译名为“波尔舍”，“保时捷”牌汽车的文字商标，

采用德国保时捷公司创始人费迪南特·波尔舍(他曾在奔驰公司当设计师，于1930年离开奔驰公司，并创建保时捷设计公司。

他的第一件成功作品就是大众公司的“甲壳虫”轿车。)的姓氏，图形商标采用公司所有地斯图加特市的盾形市徽。 1948年，第一部以“保时捷”命名的跑车问世。从此，“保时捷”公司以高超的技术和优雅的艺术造型，在跑车世界占有一席之地。

“PORSCHE”字样在商标的最上方，表明该商标为保时捷设计公司所拥有;商标中的“STUTTGART”字样在马的上方，

说明公司总部在斯图加特市;商标中间是一匹骏马，表示斯图加特这个地方盛产一种名贵种马;

商标的左上方和右下方是鹿角的图案，表示斯图加特曾是狩猎的好地方;

商标右上方和左下方的黄色条纹成熟了的麦子颜色，喻示五谷丰登;

商标中的黑色代表肥沃土地;

人民警察法释义范文第2篇

一、《春光染绿我们双脚》

荒山野岭：没有开发和利用的山岭。【近义词】荒郊野外、不毛之地、穷乡僻壤 青山碧岭：全是树木的绿色山岭。

【近义词】万木葱茏 千山一碧 山外青山 青峰独秀 满山苍翠 青山滴翠 群山吐翠【反义词】荒山野岭 枝繁叶茂：指树木长势好，枝叶茂密。

【近义词】枝叶扶疏、生机勃勃兴旺发达【反义词】枝叶凋零、死气沉沉、枯枝烂叶

二、《暖流》

琼楼玉宇：指月中宫殿。【近义词】亭台楼阁、雕梁画栋【反义词】蓬门荜bì 户：形容家境贫寒，房屋简陋。蓬、荜，皆指草。

抑扬顿挫：指声音高低起伏和停顿转折。

情不自禁：激动的感情自己不能抑制。造句：看到满分的卷子，小明欣情不自禁地欢呼起来。 满面春风：形容脸上充满喜悦舒畅的神情。造句：习近平主席满面春风地向同学们挥手致意。

三、《只拣儿童多处行》

聚精会神：形容注意力高度集中。【近义词】全神惯注、目不转睛、专心致志【反义词】心不在焉、神不守舍、心神不定、东张西望

座无隙地：形容人多，连坐的地方都没有。 浑身解数：全身的本领。 叽叽呱呱：形容说话声音很高。

成千盈百：盈，满。形容人很多，成千上百、数不胜数【近义词】成千上百、数不胜数

四、《早》

冰清玉洁：比喻人的品质高尚、纯洁。

停云小憩：稍稍休息一小会儿。憩(qì):休息。小憩：稍稍休息 笔墨纸砚：文房四宝中的四样。

六、《梦圆飞天》

朝夕相处：从早到晚都在一起。形容生活在一起，关系密切。 地动山摇：大地震动，高山摇晃。形容摇晃剧烈。

1 炎黄子孙：泛指中华民族的后代。

七、《火星——地球的“孪生兄弟”》

孪生兄弟：孪luán。孪生：指同一胎出生的。 突如其来：突然发生

家常便饭：指家中日常的饭食。也比喻常见的事情。造句：不及格对他来说已是家常便饭。

练习二

-风流潇洒：英俊有才，气度大方自然。【近义词】：风流倜傥

-温文尔雅： 态度温和，举止文明文雅。

【近义词】：彬彬有礼、文质彬彬、温柔敦厚、温文儒雅。【反义词】： 凶神恶煞

-神采奕奕：形容精神饱满的样子。神采指人面部的神气和光彩。

【近义词】：精神焕发、神采飞扬、精神百倍【反义词】：无精打采、萎靡不振

-威风凛凛：形容气势威严，令人生畏。凛凛，威严的样子。 【近义词】：英姿勃勃、气势汹汹【反义词】：文质彬彬，萎靡不振

风度翩翩：形容举止洒脱，姿态优美。 【近义词】：风华正茂【反义词】：尖嘴猴腮

处之泰然：(处:处理,对待;泰然:安然,不以为然、毫不在意的样子)对待发生的紧急情况或困难,安然自得,毫不在乎。 【近义词】：泰然自若、从容不迫、无动于衷【反义词】：惊惶失措、惊慌失措、六神无主

气宇轩昂：形容人的精神饱满，气度不凡。

【近义词】精神抖擞、英姿焕发、器宇轩昂、神采飞扬、神采奕奕、容光焕发 。 【反义词】没精打采、垂头丧气、萎靡不振。

习以为常：指某种事情经常去做，或某种现象经常看到，也就觉得很平常了。习：习惯。 【近义词】：司空见惯、屡见不鲜【反义词】：千载难逢、少见多怪

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满面红光：形容心情舒畅，精神健旺的样子。 【近义词】：容光焕发【反义词】：面容憔悴

落落大方：形容性格开朗，言谈举止自然，不拘谨。

【近义词】：雍容大雅 【反义词】：缩手缩脚、局促不安、扭扭捏捏

仪态万方：姿态美丽多姿。

【近义词】：仪态万千、倾国倾城、天姿国色【反义词】：面目可憎、其貌不扬

相貌堂堂：形容人的容貌庄严大方。

九、《海伦.凯勒》

夜以继日：晚上接着白天，形容日夜不停。【近义词】通宵达旦、废寝忘食、焚膏继晷【反义词】游手好闲 不屈不挠：形容十分顽强。【近义词】：坚忍不拔、百折不挠、视死如归【反义词】卑躬屈膝、奴颜婢膝 前所未有：从来没有过的。【近义词】前无古人，后无来者、史无前例、前所未闻、前不见古人，后不见来者【反义词】史不绝书、司空见惯

十、《二泉映月》

静影沉璧：静静的月影倒映在湖中,像碧玉沉在水底。 饱经风霜：饱，充分。形容经历过很多艰难困苦。 恩重如山：恩情像山那样重。

势不可当：当dāng：抵挡。形容来势迅猛，不可抵挡。同“势不可挡”

十一、《郑和远航》

浩浩荡荡：形容水势大或广阔、壮大，声势大。【近义词】汹涌澎湃、波澜壮阔、气壮山河

严阵以待：待，等待。摆好严整的阵势，等待来犯的敌人。【近义词】枕戈待旦zhěn gē dài dàn、厉兵秣马lì bīng mò mǎ【反义词】：麻木不仁、麻痹大意

化险为夷：夷，平坦，平安。使危险的情况或处境变为平安。【近义词】转危为安、逢凶化吉、绝处逢生、虎口脱险、有惊无险【反义词】 火上浇油，弄巧成拙，雪上加霜，危如累卵 扶老携幼：携，拉着。搀着老人，领着小孩。

惊叹不已：已，停止。因为惊异而发出的感叹久久不止。形容感受至深。

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十二、《司马迁发愤写<史记>》

前无古人：前人从来没有做过的。 悲愤交加： 形容悲痛和愤怒交叉在一起。

飞来横祸：横hèng:意外的。无缘无故突然降临的意外灾祸。

十三、《精读与略读》

一目十行：形容看书级快。 走马观花：比喻粗略地观察事物。

【近义词】：浅尝辄止qiǎn cháng zhé zhǐ、浮光掠影、蜻蜓点水【反义词】：入木三分、鞭辟入里

浩如烟海：形容知识、文献非常丰富。

【近义词】不计其数、汗牛充栋、不可胜数 ，星罗棋布，漫山遍野【反义词】寥若晨星 寥寥无几

练习三

令出如山：令：命令。命令一经公布，必须彻底执行，不能耽搁，就像一座山一样不可动摇。形容法令严明。 振臂一呼：振，挥动。挥动手臂，一声号召。

浩浩荡荡：原形容水势广大的样子。后形容事物的广阔壮大，或前进的人流声势浩大。 【近义词】：汹涌澎湃、波澜壮阔、气壮山河

络绎于途：形容沿途过往的人马车船连接不断。络绎，往来不断，前后相续。

惊涛骇浪：涛：大波浪;骇：使惊怕。汹涌吓人的浪涛。比喻险恶的环境或尖锐激烈的斗争。 【近义词】：大风大浪【反义词】：风平浪静

水土不服：对于一个地方的气候条件或饮食习惯不能适应。 讲和通好：指相互和解，并建立友好的关系。 观风问俗：指观察了解风俗人情。

奇珍异宝：珍异难得的宝物。【近义词】：无价之宝、和璧隋珠【反义词】：无足轻重、竹头木屑 互通有无：用自己有的去交换自己没有的。指相互交换。【近义词】：投桃报李、有无相通、取长补短 五洲四海：泛指世界各地。【近义词】：四面八方、五洲四海【反义词】：方寸之地

4 心悦诚服：心里喜悦而真诚佩服。【近义词】：心甘情愿、心服口服 【反义词】：口服心不服

十四、《兵马俑》

昂首挺胸：抬起头，挺起胸膛。形容斗志高，士气旺。 若有所思：若，好像。好像在思考着什么。

惟妙惟肖：描写或模仿的非常逼真。肖xiào【近义词】栩栩如生【 反义词】画虎类犬 跃跃欲试：形容急切地想试试。跃跃：急于要行动的样子;欲，将要。 久经沙场：形容参加过多次战斗。

绝无仅有：只有一个，再没有别的。形容非常少有。 身材魁梧：指人的身材长得高大、强壮。

神态自若：神情脸色毫无异样。形容态度镇静。若，平常的样子。

举世无双：全世界找不到第二个。形容稀有，很难找到。举：全，整个。无双：没有第二个。

十五、《埃及的金字塔》

摩天大厦：摩，接近。接近天的大厦，形容大楼高耸入云。

巍然屹立：高高耸立的意思。魏，高大。然，样子。魏然，高大的样子。

十六、《音乐之都维也纳》

金碧辉煌：形容建筑物等异常华丽，光彩夺目。

星罗棋布：像群星那样罗列，像棋子那样分布。形容数量多，分布广。罗，罗列;布，分布。 拓展：表示数量多的成语：不计其数 数不胜数 成千上万 琳琅满目 瀚如烟海

十七、《爱如茉莉》

莫名其妙：指没有人能说出它的奥妙，表示事情很奇怪,使人不明白。莫：没有谁。名：说出。

【近义】莫明其妙(莫明其妙：没有人明白它的奥妙(道理)，由“莫名其妙”衍化而来，但二者含义略微不同：“名”义为说明，“明”义为理解。【反义】洞若观火：清楚得就像看火一样 ，形容观察事物非常清楚。 平淡无奇：平平常常，没有奇特的地方。奇：奇特的。无奇：没有奇特的地方。

一本正经：态度庄重严肃。有时候含讽刺意味。造句：王老师是个严肃的人，他平时都是一本正经、不苟言笑。 蹑手蹑脚：形容走路时脚不出声。 花尽心思：费了很多脑力。

5

十八、《月光启蒙》

天资聪颖：即天生聪明的资质，形容一个人天赋极佳。天资，上天赐予的资质。

豁然开朗：总意：从狭隘幽暗一转而为开阔明亮。今指一下子就明白了或指眼界一下子变开阔。比喻突然领悟 了一个道理。豁然：形容开阔敞亮的样子。开朗：开阔明亮。 高深莫测：高深的程度无法推测。形容使人难以理解。

二

十、《谈礼貌》

出言不逊：逊：谦恭。说话不谦虚、没礼貌。 彬彬有礼：形容举止文雅有礼。

君子不失色于人，不失口于人：失色，容貌不庄重。失口，说话不慎重。有道德的人待人应该彬彬有礼，不能态 度粗暴出言不逊。

礼到人心暖，无礼讨人嫌：礼节周到，就会让人感到温暖，没有礼貌，就会让人感到讨厌。

练习五

头头是道：形容说话做事很有条理。 娓娓而谈：形容说话不知疲倦或婉转动听。 信口开河：不经思索、不负责任地随口乱说。 夸夸其谈：说话或写文章浮夸，不切实际。

【近义词】：娓娓而谈、侃侃而谈、高谈阔论【反义词】：守口如瓶、默不做声、噤若寒蝉

理直气壮：理由充分，说话气势就壮。 侃侃而谈：从容不迫、理直气壮地谈论。

【近义词】：口若悬河、夸夸其谈、娓娓而谈【反义词】：闭口无言、吞吞吐吐、张口结舌

胡编乱造：没有根据、不合情理地胡乱编造

无稽之谈：没有根据、无从查考的话。【近义词】：流言蜚语、不经之谈【反义词】：言之凿凿、言之有理

6 海阔天空：比喻想象、说话等无拘无束，漫无边际。

【近义词】：广阔天地、无边无际、东拉西扯【反义词】：弹丸之地、一隅之地、丝丝入扣 无所不谈：比喻两人很熟，什么话都可以说 。 拾人牙慧：拾取人家的只言片语当作自己的话。 老生常谈：原指老书生的平凡议论，今指很平常的老话。

【近义词】：陈词滥调、老调重弹【反义词】：标新立异、真知灼见

二十二、《彭德怀和他的大黑骡子》

饥寒交迫：交，一齐，同时。饥饿、寒冷同时袭来。形容无依无食，生活极端困苦。 燃眉之急：火烧眉毛那样的紧急。比喻情况非常紧迫。

二十三、《大江保卫战》

奔腾不息：形容江水波浪滔滔，急速流淌，不停息。息：停止。不息：不停息。 日夜兼程：指以加倍的速度白天黑夜连着赶路。兼，两倍的。兼程：一天走两天的路。 伤痕累累：受伤的地方很多。

铮铮铁汉：形容人刚强无比，是硬汉子。 摇摇欲坠：形容非常危险，就要掉下来或垮下来。

气壮山河：形容气势像高山大河那样雄伟豪迈。可以看成一个比喻句，“气”像“山河”。 惊心动魄：形容使人感受很深，震动很大。

二十五、《望月》

清幽旷远：清亮、僻静、宽阔、久远。

不假思索：假：借助;依靠。不用思考就作出反应。形容做事、说话敏捷、迅速。 绘声绘色：绘，描绘。形容叙述、描写生动逼真。

二十六、《灰椋鸟》

郁郁葱葱：草木苍翠茂盛。

浩浩荡荡：原形容水势广大的样子。后形容事物的广阔壮大，或前进的人流声势浩大。

7 造句：灰椋鸟浩浩荡荡地从我们头顶飞过。 情不自禁：抑制不住自己的感情。

练习七

一元复始：新的一年的开始。经常写成春联“一元复始，万象更新”。

桃红柳绿：桃花嫣红，柳枝碧绿。形容花木繁盛、色彩鲜艳的春景。【近义词】：柳绿桃红 骄阳似火：强烈的阳光好像烈火一样。形容天气非常炎热。 金风送爽：秋风带来了凉意。金凤：指秋风。

风雪交加：风和雪同时袭来。还记得“饥寒交迫”吗?这两个“交”都是同时的意思。 岁月如梭：形容时光飞逝，时间很快就过去。经常和光阴似箭联用，“光阴似箭，岁月如梭” 万象更新：指一切事物都改变了面貌，出现了新的景象。“一元复始，万象更新”是常用的春联。

象：景象，事物。万象：一切事物。更：变更，变化。更新：变成新的样子。 【近义词】：面目一新、耳目一新【反义词】：万古不变、依然如故

芳草如茵：芳草像铺垫一样。形容绿草茂盛。

大雨倾盆：雨大得像盆里的水直往下倒。形容雨很大。倾：倒。 万里无云：湛湛蓝天，没有一丝云彩。形容天气晴朗。

一刻千金：短暂的时间就价值千金。形容时间非常宝贵。【近义词】：分秒必争【反义词】：度日如年 滴水成河：比喻积少成多。【近义词】积少成多

细水长流：细小的水流可以长时间流淌。比喻节约使用财物。也比喻一点一滴不间断地做某事。【近义词】：持之以恒、精打细算【反义词】：虎头蛇尾、大手大脚

饮水思源：喝水要想到水是从哪里来的。比喻不忘本。

【反义词】乐不思蜀 ，数典忘祖， 数礼忘文，忘恩负义【近义词】叶落归根，滴水之恩当涌泉相报

人民警察法释义范文第3篇

dé

zhì

成语解释：傲睨：傲慢地斜眼看。得志：愿望实现。形容因实现愿望而看不起一切的神情。

成语出处：明·罗贯中《三国演义》第六十回：“原来曹操自破马超回，傲睨得志，每日饮宴，无事少出，国政皆在相府商议。”变色易容biàn sè

yì

róng

成语解释：变、易：改变。色、容：脸色、表情。形容惊惶失措的神情。

成语出处：《战国策·秦策·范睢说秦王》：“是日见范睢，见者无不变色易容。”疾言遽色jí

yán jù

sè

成语解释：言语神色粗暴急躁。形容对人发怒时说话的神情。

成语出处：《后汉书·刘宽传》：“虽在仓卒，未尝疾言遽色。”

例

句：襄公把个盟主捏在掌中，临时变卦，如何不恼。包着一肚子

气，不免疾言遽色。(明·冯梦龙《东周列国志》第三十三回)低眉顺眼dī méi shùn yǎn

成语解释：低着眉头，两眼流露出顺从的神情。形容驯良、顺从。

例

句：就是钩头耸背，低眉顺眼，一副死板板的脸相的所谓“好孩子”。(鲁迅《南腔北调集·上海的儿童》)横眉竖眼héng méi shù yǎn

成语解释：形容强横或凶恶的神情。正颜厉色zhèng yán lì

sè

成语解释：颜：面容。形容板着脸，神情非常严厉。

成语出处：《汉书·王莽传》：“盱衡厉色，振扬武怒。”《后汉书·翟酺传》：“目见正容，耳闻正言。”

例

句：黛玉见他说的郑重，又且正颜厉色，只当是真事，因问：“什么事?”(《红楼梦》第十九回)活灵活现huó

líng huó

xiàn

成语解释：形容神情逼真，使人感到好象亲眼看到一般。

成语出处：明·冯梦龙《警世通言》卷五：“再说王氏闻丈夫凶信，初时也疑惑。被吕宝说得活龙活现，也信了。”

例

句：他忽然把个乐正子又请出来，说的活灵活现，倒也有个意思。(清·李汝珍《镜花缘》第六十五回)泰然自若tài rán zì

ruò

成语解释：不以为意，神情如常。形容在紧急情况下沉着镇定，不慌不乱。

例

句：施天福坦率地注视郑成功，泰然自若地摇头。(华而实《汉衣冠》三)疾言厉色jí

yán lì

sè

成语解释：疾：急速。说话急躁，脸色严厉。形容对人发怒说话时的神情。

成语出处：《后汉书·刘宽传》：“虽在仓卒，未尝疾言遽色。”

例

句：他对人总是温和耐心，从不疾言厉色。急赤白脸jí

chì

bái liǎn

成语解释：心里着急，脸色难看。形容非常焦急的神情。

例

句：她把气咽下去，丈夫是

好意，可是，何必那么急扯白脸的呀!(老舍《离婚》六)音容笑貌yīn róng xiào mào

成语解释：指死者生前的声音容貌和神情。獐头鼠目zhāng tóu shǔ mù

成语解释：像袋象獐子那样又小又尖，眼睛像老鼠那样又小又圆。形容人相貌丑陋，神情狡滑。

成语出处：《旧唐书·李揆传》：“龙章凤姿之士不见用，獐头鼠目之子乃求官。”

例

句：见那些童生纷纷进来，也有小的，也有老的，仪表端庄的，獐头鼠目的，衣冠齐楚的，蓝缕破烂的。(清·吴敬梓《儒林外史》第三回)长吁短叹cháng xū duǎn tàn

成语解释：吁：叹息。长一声、短一声不住地叹气。形容发愁的神情。

成语出处：《乐府群珠·无名氏<金字经>》：“短叹长吁三两声。”

例

句：少可有一万声长吁短叹 ，五千遍捣枕槌床。(元·王实甫《西

厢记》一本二折)活龙活现huó

lóng huó

xiàn

成语解释：形容神情逼真，使人感到好象亲眼看到一般。

成语出处：明·冯梦龙《警世通言》卷五：“再说王氏闻丈夫凶信，初时也疑惑。被吕宝说得活龙活现，也信了。”

例

句：他把那个的的模样说得活龙活现。神色自若shén sè

zì

ruò

成语解释：自若：如常，象原来的样子。神情脸色毫无异样。形容态度镇静。

成语出处：南朝宋·刘义庆《世说新语·任诞》：“文王曰：‘嗣宗毁顿如此，君不能共忧之，何谓?且有疾而饮酒食肉，固丧礼也。’籍饮啖不辍，神色自若。”

例

句：裘副主委一个个听汇报，手在小本子上作记录。现在他神色自若，脸上已一点也没有不自然的神情了。(徐迟《真迹》)神摇意夺shén yáo yì

duó

成语解释：神：精神;意：心意;

摇、夺：形容不能自持。神情为某件事物所吸引，不能自持。

成语出处：清·蒲松龄《聊斋志异·画壁》：“朱注目久，不觉神摇意夺，恍然凝思，身忽飘飘，如驾云雾。”嗒然若丧tà

rán ruò

sàng

成语解释：形容懊丧的神情。

成语出处：《庄子·齐物论》：“仰天而嘘，嗒焉似丧其耦。”

例

句：欧阳业在他挟持之下，状似木鸡，嗒然若丧。(梁羽生《牧野流星》第五十四回)楚楚可怜chǔ chǔ kě lián

成语解释：楚楚：植物丛生的样子，也形容痛苦的神情。本指幼松纤弱可爱，后形容女子娇弱的样子。

成语出处：南朝宋·刘义庆《世说新语·言语》：“松树子非不楚楚可怜，但永无栋梁之用耳。”

例

句：偶抱恙，抱闲泄子诊视，虽云鬓蓬松，而意态幽闲，大有楚楚可怜之致。(清·许豫《白门新柳记·补礼·喜

龄》)胁肩低眉xié jiān dī méi

成语解释：缩着肩膀，低着眉头。形容在人面前卑下的神情。

成语出处：《抱朴子·逸民》：“虽器不益于旦夕之用，才不周于立朝之俊，不亦愈于胁肩低眉，谄媚权右。”牙牙学语yá yá xué yǔ

成语解释：形容婴儿咿咿呀呀地学大人说话的神情。

成语出处：唐·司空图《障车文》：“二女则牙牙学语，五男则雁雁成行。”怏怏不乐yāng yāng bù lè

成语解释：怏怏：形容不满意的神情。心中郁闷，很不快活。

成语出处：《史记·绛侯周勃世家》：“此怏怏者非少主臣也。”

例

句：种怏怏不乐，然犹未深信其言，叹曰：“少伯何虑之过乎?”(明·冯梦龙《东周列国志》第八十三回)颐指气使yí zhǐ qì shǐ

成语解释：颐指：动下巴示意，指挥别人;气使：用神情气色支使人。不

说话而用面部表示表情示意。形容有权势的人指挥别人的傲慢态度。

成语出处：《汉书·贡禹传》：“家富势足，目指气使。”《资治通鉴·唐纪·昭宣帝天佑二年》：“见朝士，皆颐指气使，旁若无人。”

例

句：他颐指气使，心狠手辣。(林平《从夏三虫说开去》)音容宛在yīn róng wǎn zài

成语解释：仿佛还听到他的声音，还看到他的容貌神情。形容对死者的想念。面目可憎miàn mù kě zēng

成语解释：面貌神情卑陋，使人看了厌恶。

成语出处：唐·韩愈《送穷文》：“凡所以使吾面目可憎，语言无味者，皆子之志也。”

例

句：士人三日不读书，则面目可憎，语言无味。(明·东鲁古狂生《醉醒石》第七回)贼眉鼠眼zéi méi shǔ yǎn

成语解释：形容神情鬼鬼祟祟。木

雕泥塑mù diāo ní

sù

成语解释：用木头雕刻或泥土塑造的偶像。形容人呆板不灵活或神情呆滞。

成语出处：明·冯梦龙《警世通言》卷九：“两班文武，如泥塑木雕，无人敢应。”

例

句：怡红院里的人吓的一个个象木雕泥塑一般。(清·曹雪芹《红楼梦》第九十四回)正言厉色zhèng yán lì

sè

成语解释：正：严正;厉：严厉，严肃;色：脸色。形容板着脸，神情非常严厉。

成语出处：《汉书·王莽传》：“盱衡厉色，振扬武怒。”《后汉书·翟酺传》：“目见正容，耳闻正言。”

例

句：黛玉见他说的郑重，又且正言厉色，只当是真事。(清·曹雪芹《红楼梦》第十九回)怒目而视nù

mù

ér shì

成语解释：睁圆了眼睛瞪视着。形容正要大发脾气的神情。

成语出处：明·罗贯中《三国演义》第三回：“李儒见丁原背后一人，生得器宇轩昂，威风凛凛，手执方天画戟，怒目而视。”左顾右盼zuǒ gù yòu pàn

成语解释：顾、盼：看。向左右两边看。形容人骄傲得意的神情。

成语出处：晋·左思《咏史》诗：“左眄澄江湘，右盼定羌胡。”

例

句：都尉朝天跃马归，香风吹人花乱飞。银鞍紫鞚照云日，左顾右盼生光辉。(唐·李白《走笔独孤附马》诗)色若死灰sè ruò sǐ huī

成语解释：面目惨白。原比喻面部没有什么表情。现形容十分害怕的神情。

人民警察法释义范文第4篇

法：“法”字的梵语是“达磨”(Dharma)。佛教对这个字的解释是：“任持自性、轨生物解。”这就是说，每一事物必然保持它自己特有的性质和相状，有它一定的轨则，使人看到便可以了解是何物。

菩萨：菩萨是菩提萨(Bodhisattva)的简称。简单地解释，凡是抱着广大的志愿，要将自己和一切众生一齐从苦恼中救度出来，而得到究竟安乐(自度度他)，要将自己和一切众生一齐从愚痴中解脱出来，而得到彻底的觉悟(自觉觉他)，这种人便叫做菩萨。

沙门：佛教出家人的另一种称号，也有译做“桑门”的。现不常用。

施主：僧人称送财物给寺院和僧人者为施主。

居士：本指正式受过戒不出家的佛教信徒，现泛指所有不出家的佛教信徒。男性叫优婆塞即男居士，女性叫优婆夷即女居士。 同参：僧人之间的相互称呼。

法师：本是一种学位的称号。指通晓佛法并善于讲解以及致力修行传法的僧人，不是任何人都可以称的。精通经藏的称为经师，精通律藏的称为律师，精通论藏的称为论师，精通经、律、论的称为三藏法师。

三宝：佛教称佛、法、僧为三宝。“佛”指佛教创始人释迦牟尼，也泛指一切佛;“法”即佛教教义;“僧”指佛教出家人。通常三宝即指整个佛教。

刹：佛教寺院的另一种叫法。如宝刹、大刹、古刹等，刹是梵文的音译，地方的意思。

居士林：佛教在家信徒仿照僧团建立的宗教组织，成员并不限于正式受戒的居士。居士林一般不单独组织公众性宗教活动，主要从事经籍和宗教用品的流通，协助寺院办道场等活动。

皈依：也称“三皈依”、“三皈”或“皈依”，即信仰佛教。意思是对三宝的归顺依附、归命依靠。

超度：僧人说通过诵经拜忏，可以使死者脱离地狱之苦，故称超度。 舍利：梵文的音译，意指死者的骨灰，佛教用以专指高僧的骨灰。“舍利塔”即藏有舍利的塔。

南无：梵文的半译，念做“拿摩”，是表示尊敬的用语。佛教把其加在佛、菩萨名号之前，以示敬意。

涅槃：梵文的音译，本意是“死”，但佛教给它加上了特定的涵义，指经过修行，脱离了人生，进入一种不生不灭的幸福境界。涅槃通常只用来指佛的死或指修行的目的。僧人的死称为“圆寂”。

般若：梵文的音译，念做“波惹”。译为中文是智慧的意思。

六度：度，梵文音译，“到彼岸”之意。佛教指通过修行，脱离人生的苦海，进入所谓的幸福境界，因此也译做“渡”。佛教说有六种途径可以到达幸福的彼岸，称为“六度”，即：布施、忍辱、持戒、精进、禅定、智慧。

法器：指僧人举行宗教仪式时所用的钟、鼓、磬、木鱼等。

念珠：也叫佛珠或数珠，佛教徒念经咒或佛号时用来计数的工具，多用香木或玉石制成。有

18、

21、108颗之分。现在也流行为佛教信徒的一种装饰品。 合十：又称合掌，两手当胸，十指相合，佛教徒的普通礼节。僧俗之间、僧人之间相遇的礼节。

顶礼：佛教徒的大礼，即跪拜礼，多用于信徒敬师或僧敬佛。

布施：俗人送财物给寺院或僧人叫布施。僧人把自己对俗人进行宗教宣传也称为布施，意思是施法于人。

化缘：僧人向俗人求布施称化缘。佛教宣称出布施的人可以与佛结缘。

放衬：居士送钱给僧人称放衬。

供斋：信徒送食物给僧人称供斋。

偈：读作“记”，也叫颂，或偈颂，是一种类似于诗的体裁，一般四句为一偈，每句字数固定，有四字、五字、六字、七字不等。

开经偈：是诵经讲法之前，讲听之人共同要诵的一个偈子，传说是武则天所作，即：无上甚深微妙法，百千万劫难遭遇，我今见闻得受持，愿解如来真实义。

无上：佛法是成佛的方法，没有任何的法是可以超越其上，故叫无上法。

甚深：佛法浩瀚无量，博大精深，如无边、无底，深广皆不可测量之大海。

微妙：成佛之法极其微细、精妙，是释迦牟尼佛成佛的体验，是实证之法，从佛祖心中自然流出。

阿弥陀佛： 阿：无。弥陀：量。佛：觉。阿弥陀：无量。阿弥陀佛：无量觉。

阿弥陀佛有另外两个名号：无量光、无量寿。

无量光：光：表空间，也表智慧。无量光：表述宇宙，空间无量;也表一切众生皆本来具有无量的智慧，而十方诸佛，已经圆满证得一切智慧。

无量寿：寿：表时间，也表寿命。无量寿：表述宇宙，时间无量;也表一切众生皆本来具有无量的寿命，而十方诸佛，已经彻底断除分段生死和变异生死，成就了最究竟圆满的无量寿。众生由于无明，由于妄想执着，由于业力，未能脱离分段生死，只知道极其有限的时空，被有限的时空所局限，本来的无量变成了有量;本具的无量智慧，也没有能充分地开发利用。八地以上的菩萨虽然断除了分段生死，但仍然有不可思议的变异生死。唯佛二死永亡。

二死：即分段生死和变异生死。

分段生死：即凡夫、外道、声闻、缘觉以及七地以前菩萨的生死，因为一念无明四住地烦恼还没有断尽;初地以上的菩萨虽然能“伏烦恼如阿罗汉”，但为了保留身体，常随佛学，毕竟故意留了一份烦恼以润来生。

变异生死：八地以上大菩萨的生死，因为还没有成佛，还没有断尽微细烦恼的种子随眠和无始无明的随眠，第八识中的种子还有生灭;但由于已经断尽了一念无明四住地烦恼的现行种子，进入无功用行的修道阶段，不必起心动念，自动上求佛道，下化众生，具大神通，随众生心而变现身土，自在应现于十方世界，所以也叫不可思议变异生死。

释迦牟尼：释迦：寂寞，指佛已经彻底解脱一切粗细烦恼，也指真心之本体本来就无任何烦恼，本来不与任何烦恼相应，本自解脱。牟尼：能仁，指佛已获得一切种智，能够慈悲救度一切众生。佛用声闻菩提、缘觉菩提，救度众生脱离六道轮回;用佛菩提，不但度众生解脱，还可进一步引导众生成佛。

佛教只宣说两条道：解脱道，成佛之道。

经：即经典，本义是贯穿，经中所说之义理，一以贯之，无可改易。

关于空: 佛法所说的空，有两种。一种叫空相，指世间的万事万物，由多种因缘和合而生，刹那变化，无有停止，最终必灭。一种叫空性，也叫真空，指能够产生万事万物的那个总根源。真空能够产生万事万物，所以真空本身其实并不空。所以佛法所讲的空和凡夫所说的、所想象的空是不一样的。

凡夫所说的空，一是什么也没有。什么也没有的空，其实只是众生的妄想，根本就不存在，那叫断灭空;主张断灭空的观点叫断灭论，正是佛法所批判的。

二是感觉不到，感觉不到就认为空。如看到杯子里没有东西，就说是空杯子，看到房子里没有人，就说是空房子。其实杯子里虽然没东西，房子里虽然没有人，但还有空气存在。当然，在世间法的范围内，按照习惯，大家都能明白是什么意思。可是把这种对空的理解用在佛法上，就会大错而特错。

对佛法所说的空会误解，对佛法所说的有，也会误解。

佛法所说的有：

一叫假有，就是因缘和合所生的万事万物，因为不能长存，只存在一定的时间，而且还不断变化，只是一个过程，必然消失，只是暂时存在的一个假相，所以叫假有。正如镜中花、水中月、梦中境，不能说假相不存在，但决定没有任何真实性。

二叫妙有，妙有的第一个意思，指能生万事万物的总根源空性，它才是一种真实的有，因为它能产生万事万物，能住持万事万物;其本身，其产生、住持万法的功能作用等等，极其微妙，所以叫妙有;

妙有的第二个意思，它所产生的万事万物，虽然有生有灭，但生生不已，无有穷尽，不会因为生而增加，也不会因为灭而减少。如一切众生皆能成佛，从无始劫来，虽有无量众生已经成佛，众生界并不因此而减少，佛界也并不因此而增加。正如能量守恒，物质不灭一样，十分微妙。从万事万物本是空性的显现，本是空性的部分功能的角度来看，空性所生的万事万物，也是妙有。

妙有的第三个意思，指无漏有为法。空性所生、所显的一切法，可分为三种，即有漏有为法、无漏有为法和无漏无为法。前二种是所生法，后一种是所显法。无漏有为法又有两种。

一是第八识空性如来藏本具的有为功能，虽然众生“日用而不知”，但却时时、处处、事事都在分明显露，它才是众生身、口、意一切善、恶、无记业行的基础和支持者，若没有它的微妙作用，众生便不可能有任何作为。

二是诸佛菩萨及修行者的清净业行。从最常见的念佛，到诸佛菩萨的神通智慧，都有不可思议的微妙作用。如一生作恶多端之人，临终前得遇善知识讲述阿弥陀佛和极乐世界，忏悔业障，相信这个法门，并发心愿意到那里去生活修行，于阿弥陀佛名号，口中或心中能够十念乃至只有一念，便得往生阿弥陀佛极乐国土，花开见佛悟无生，三不退毕竟成佛。此类妙行，非世间之有为法，乃出世间之有为法，亦属妙有。

不论有漏有为法还是无漏有为法，皆是有为法;既是有为法，便一定生灭不停，亦是如梦如幻。一切世间、出世间有为之法的相是存在的，但只是有生有灭、变化不停的假相，“有”的存在是物质或精神暂时的聚合，当这种暂时的聚合分散时，“有”的假相就不见了，就成了所谓的“无”，然而在这个时候，“无”其实并不等于原来的“有”的完全消灭，只是又成了另外一种假相。如水被分解，原来的水不见了，变成了氢气和氧气;原来的众生相不见了，通过修行，已经变成了佛相。

佛法不是医学，但不离医学，而超越医学;佛法不是科学，但不离科学，而超越科学。佛法与各门学科的关系都如此，所以佛法不是世间法，但不离世间法，而超越世间法。世间的一切法，只是现象，而佛法，正是要为众生揭示一切现象背后的那个本质，是对现象和本质及其微妙关系的体证，是对一切现象中最根本的生命现象的最深广、最真实的表述，是使一切生命能够彻底解放，并发挥其最大潜能的方法，即是使一切众生都能成佛的方法。

佛：佛是觉义，有觉悟、觉者、觉行圆满三义。

觉悟：觉悟就是觉醒，真正从人生的大梦中彻底醒过来。正如梦中人认为梦境一切真实，醒来才知道梦境都是虚假一样，真醒悟的人，就知道世间的一切万事万物其实都只是假相，本质上并没有任何实在性，都不能永久存在，所有的一切都只是一种过程，只是一个名字;而名字，也还是一个假相，只是暂时使用的一个符号。但是，所有未醒的人都妄想抓住那些根本抓不住的假相，都在做白日梦，都在梦里生活。所以，《金刚经》说：“一切有为法，如梦幻泡影，如露亦如电，应作如是观”。

觉者：就是已经觉悟了的众生。觉者有种种不同的层次，最初的层次是证得真见道的七住明心的菩萨，彻底圆满觉悟了的众生，就改名叫佛。

觉行圆满：觉也是智慧之义，圆满的智慧，即佛的智慧，叫一切种智，其包括阿罗汉、辟支佛的一切智及菩萨的道种智。行指修行，主要指福德和智慧两方面，菩萨修行的法门主要是六波罗蜜，简称六度，即布施、持戒、忍辱、精进、禅定、般若。修其前五度，是修福德，修最后一度，是修智慧。但六度的前五度，也是有般若贯穿的。般若，特指成佛的智慧。

佛的另外一个名字是阿耨多罗三藐三菩提 ，中文的意思是无上正等正觉。其中阿：无。耨多罗：上。三：正。藐：等。菩提：觉。

三菩提：正觉，即正确的觉悟、正确的智慧，指小乘的声闻菩提和缘觉菩提，即解脱的智慧。

三藐三菩提：正等正觉 ，即菩萨的觉悟与智慧，其觉悟当与佛的觉悟相等，只是还未圆满。菩萨的觉悟与智慧，即道种智。

阿耨多罗三藐三菩提：无上正等正觉，即佛的觉悟，最高、最广、最深，无复其上者，故名无上，乃是最究竟圆满的智慧，即一切种智。

觉的意思，在马鸣菩萨的《大乘起信论》里，还有三种说法，即本觉、始觉和不觉：

1：本觉：是凡夫、外道，乃至不回小向大的声闻、缘觉所不了解的“第八识”本身所具有的觉知，是本来就有的觉性，不靠修得，不离修得。

2：始觉：就是通过参禅找到了本觉，开始具有了对这个本觉的正确的认知和体证。禅就是本觉，参就是找，参禅就是找第八识，找到就叫破参，也叫开悟。开是开示，即佛为众生开发演示佛之知见，悟是悟入，即众生听闻了佛法，依教奉行，如理作意，如法修行，悟入了佛之知见，开始与佛智相应。开了悟的菩萨就叫始觉菩萨。

3：不觉：没有开悟的众生所具有的觉知全部叫不觉，因为都是建立在对梦幻泡影的不实妄想基础上的。

关于第八识：第八识是根本心，也叫禅，本识、本觉、如来藏、异熟识、无垢识、阿赖耶识、本来面目、本地风光等等。断除分段生死之前，即小乘的阿罗汉、辟支佛或大乘的七地满心菩萨在证得有余涅盘之前，其第八识都叫阿赖耶识。

阿赖耶，含藏之义，故阿赖耶识也叫含藏识，由于阿赖耶识含藏分段生死的种子过重而有此名。小乘的阿罗汉、辟支佛或大乘的七地满心菩萨在证得有余涅盘之后，由于已经灭除了分段生死的种子，所以第八识不能再叫阿赖耶识，只能叫作异熟识了。此名其实涵盖阿赖耶识;因为直到成佛以前，第八识中的种子都有异时而熟、异地而熟、变异而熟的特点。

异时而熟的意思是，众生所造善业或恶业的种子，成熟的时间并不是同时，好比一棵果树种下去，要几年以后才能结果;众生所造之善恶业，可能要几个月以后、几年以后，也可能要到下一世或者更多世以后，才渐渐由于因缘成熟而受报。

异地而熟的意思是，造业与受报不在同一地。众生生存的环境共有三界九地。三界即欲界、色界、无色界。九地即欲界一地，色界四地(初禅地、二禅地、三禅地、四禅地)，无色界四地(空无边处地、识无边处地、无所有处地、非想非非想处地)。比如在欲界修得初禅，下一世可能得生初禅天，受报的时候已经不在欲界地了，而到了初禅地了。

变异而熟的意思是，因和果很复杂，不但有异时、异地而熟的情况，还常常是变异而熟，比如人身造善业，却得到了天身，人身造恶业，却得到了畜生身、饿鬼身甚至地狱身。

为什么有时好人不得好报?或好心不得好报?

首先、人们对好人、好心的概念很模糊。好人的最低标准，应该是受持五戒，即不杀生、不偷盗、不邪淫、不妄语、不饮酒，因为受持五戒是得人身的基本条件。因此世人所谓的好人、好心未必就真好。比如杀生，宰杀鸡、鸭、鱼、猪、牛、羊等，在世间人看来没什么，自己饲养，杀了吃肉，或招待客人，或卖掉，没什么过错;但在佛教看来，这都是大恶业;因为只要犯了杀生一条，又不懂用忏悔、念佛等法去补救，就一定会失去人身，堕入三恶道去受报。再如好多人从事的职业，都违犯五戒的原则，诸如屠宰、打猎、捕鱼、造杀生器具、造酒、卖酒等等，如此国法允许的合法的职业，自认为有理而造作的恶业，一生中不知有多少，所以，不懂修行的世间人，下一世能够再得人身的机会极其稀少，佛说，得人身者如手中土，而失人身者则如大地土。

其次、一些修行人，其出发点无可非议，但由于入错了门道，跟随了“末法时期，邪师说法，如恒河沙”的邪师，跟着诽谤佛法僧三宝，或诽谤大乘了义正法，或诽谤讲说正法的出家或在家的菩萨，把毁法当成护法，结果，一生勤苦，却有意无意造下了大恶业，来世必入三恶道受报。

再次、一些人，或由于前世的善根，或由于得遇外道师，或由于某种特殊的原因等，有一点不太平常的小本事，或能知过去事，或能预知未来事，或能看到人的内脏及其病变，或能看见鬼怪神灵等等，就为人卜凶问吉，趋利避祸，除病禳灾等，全然不懂不该干预因果，时间一长，自己身上便发生种种怪事，其实是邪魅入心;不知惊醒，反以为奇特，受人财物或尊敬，久之与鬼魅相应，一朝失去利用价值，鬼魅离身，羸弱昏聩，无能所为，死后必落鬼道。此事在《大佛顶首楞严经》里有很详细的描述。

佛地第八识中的种子，因为已经全部成为最极清净的纯善法种，不会再有任何变异，所以又改名叫无垢识。所以修行的全部过程，就是净化第八识内的染污种子的过程。怎样转化呢?就是要先找到本来清净的、不生不灭的、一切众生皆具的、与诸佛菩萨无二无别的第八识本体——如来藏;就是说要先开悟，然后再转依这个清净本识。只有找到，才谈得到转依;只有转依，才谈得到净化种子。

这个第八识如来藏，有四遍，即遍一切时(过去、现在、未来)、遍一切地(九地)、遍一切处(十二处)、遍一切界(十八界)。加起来，其实就是遍一切时空，无所不在。为什么?因为时空及时空中的一切万法，本来就是第八识所出生、所住持的。

这个第八识如来藏，它没有开始，也永远没有消失的时候，甚至没有一刹那停顿不工作的时候，所以它永远年轻，永远健康，无需看医生，无需吃药;它灵明不昧，其了知的内涵(根身、器界、种子、七识心行等)，恰恰是第六识所不了知的;在第六识中断不行的五种情况(眠熟、闷绝、正死、无想定、灭受想定)下，它都继续工作，它永远不累、不睡、不吃、不喝;它的智能，它的能力，是本具的，无需学习，也无须保持，永远不会丢失、不会变异。由于众生无明烦恼的覆盖，它的作用不能充分发挥出来，但从来也没有失去，如明镜蒙尘，一旦尘垢去除，便立即照天鍳地。

而第六识所了知的，在众生位，也恰恰是第八识所不了知的。所以，颠倒梦想、生死烦恼的是第六识，第八识则没有任何颠倒梦想，没有任何生死烦恼，它本来就解脱，本来就自在，本来就是天真佛。

但本来佛、天真佛还不是究竟佛、圆满佛，因为只是第八识的本体清净而已，本体中还含有染污的种子。世间法、出世间法，从有无漏失(漏或漏失，指烦恼，是烦恼的异名)或有为无为(为是作用的意思，有为就是有作用，无为就是无作用)、可以概括为三种法，即有漏有为法，无漏有为法和无漏无为法。世间法都是有漏有为法，后二者是出世间法。所以第八识中含藏的法种，大致也有三种：有漏有为法种，无漏有为法种，无漏无为法种。(注意：既没有“有漏无为法”，也没有这样的种子)

辅导梁武帝学佛的傅大士有首偈子中说：“夜夜抱佛眠，朝朝还共起，起坐镇相随，语默同居止;纤毫不相离，如身影相似，欲识佛去处，只这语声是。”说的就是这个道理。所以，每个人、每个众生都有一尊天真佛相随，这就是我们的真心，第八识如来藏;平常人由于不知道这个真心，他们所说的真心，其实都是妄心。

我们生生世世，因真心而出生，我们的生命，因真心而存在。因为有真心永不消失，我们才会有下一世;因为有真心保存我们修行的种子，所以我们此世修行的任何功德利益，才都绝对不会丧失，才都功不唐捐。所以我们不必害怕生死，甚至不必害怕隔阴之谜，我们可以生生世世继续不断地学习，继续不断地修行，直至成佛。

有你的佛为你站岗，为你看护，累了，你可以尽管放心去睡觉，不必担心醒不过来;有病，你可以尽管放心去做全麻手术，既可以无痛，也不用担心醒不过来;修禅定，你也不必怕入了定出不来。你的天真佛，它忠诚无比，永远跟着你，绝不会离弃你，决不会背叛你。即使你死了，它也不会抛弃你，它一定会再出生一个你，但它绝不是一般人所说的灵魂。你只是一世又一世“因缘”的聚和;有聚就有散，聚的时候叫生，散的时候就叫死，然而它却不会死，生生世世，它永存不灭。这个第八识真心、天真佛，在修行的不同阶段，有不同的名字，所以又叫阿赖耶识、异熟识、无垢识。

我们的心，有无量无边的功能作用，这些功能作用，潜伏在第八识中的时候，就叫做“种子”，种子是比喻的说法;种子活动、起作用的时候，就叫“现行”，也叫“业”。业，按其产生的处所有三种，即身业、口业、意业。按其性质，也有三种，即善业、恶业、无记业。无记业是大量的，无记就是无法说它是善，还是恶。如我们平常的衣食住行，说写读看，眨眼呼吸等等。

关于第七识：

第七识名叫末那识，在十八界中，叫意根。

十八界：即六根、六尘、六识。

六根是：眼根、耳根、鼻根、舌根、身根、意根。

六尘是：色尘、声尘、香尘、味尘、触尘、法尘。

六识是：眼识、耳识、鼻识、舌识、身识、意识。此六识，以顺序，眼识是第一识，耳识是第二识„„意识是第六识。

注意：十八界中有第七识，叫末那识，即意根;但第八识不在十八界中，不被十八界所摄，它是产生十八界的总根源。十八界都是可生可灭的法，而第八识是不生不灭的法。第七识唯有无余涅盘一种情况可断灭，但毕竟是可以断灭的法，既然可断灭，就并不是常住法。故唯有第八识是真正永恒不灭的常住法。第八识在七地以前叫阿赖耶识，成佛以前都可叫异熟识，成佛后叫无垢识。

一心有八种不同的功能，以其功能的不同，分为八识：眼识，耳识，鼻识，舌识，身识，意识，末那识，阿赖耶识。识是识别、分别、了别、知道的意思。眼识了别色尘，耳识了别声尘，鼻识了别香尘，舌识了别味尘，身识了别触尘、意识了别法尘。前五识只能各自了别五尘的粗相，或叫总相，而第六识，不但能了别全部五尘的总相，还能了别五尘的细相，或叫别相，以及了别五尘上所生的法尘。其实第六识对前五尘总、别相的了别，也还是透过五尘上所生的法尘来了别的，它不像前五识一样能直接了别前五尘，但也正是因为它是透过五尘上所生的法尘来了别的，所以它不但能了别全部五尘的总相，还能了别五尘的别相。

第七识虽然也是透过五尘上所生的法尘来了别一切的，但它的了别，既不同于前五识面对面地直接对五尘的总相进行了别，也不同于第六识能作精细的了别，而是另有特点。

第七识的特点主要有三：恒、审、思量。

恒，指第七识在大乘法中，由于菩萨虽证无余涅盘，而绝不入无余涅盘，所以，同第八识一样，也是恒常存在，无有灭时，无有间断之时(但不能因此就说它也是真心，因为它毕竟是可灭的，而第八识是无论如何都不会灭的)。

审，指第七识虽能了别所有五尘上所生的法尘，但由于它只能和五别境心所的慧心所相应，而且其慧单独运作时极其羸劣，所以只能透过法尘了别五尘有无重大变化。但它对意识所了别结果的审查，却极其敏锐。当它发现五尘有重大变化的时候，它就会叫意识来帮它进行具体的、细致的、准确的了别。故能地刹那刹那审查。

思量，就是作主、做决定，这是第七识的一个重大功能，而且唯有第七识才有这个功能。众生的每一个起心动念，每发出一个词语，每一个大大小小的行为动作，都要靠第八识中相应的种子现行才可以，而第八识中相应的种子要现行，就必须有一个发布命令者，因为第八识是一个被动心体。这其中，第六识是为第七识提供具体情报者，第七识是根据情报或业力发布命令者，而第八识，则是执行命令者。当然，有的时候，第七识并不一定依第六识所提供的情报作决定、发命令，而是依俱生我执的习气来做决定、发命令的，所以才会有所谓理智与感情的冲突。理智，属于第六识根据实际情况的清醒思维，而感情，则多属累世形成的驾轻就熟的相对稳定的个人性格。

第七识恒与我见、我爱、我慢、我痴相应，故曰我执识。

因为初地菩萨的见道位的修行已经圆满，开始进入修道位，所以初地菩萨的知见和佛的知见一样，叫“见与佛齐”。

菩萨修行成佛一共有五十二个位次，即十信、十住、十行、十回向、十地，共五十个位次，再加上等觉、妙觉两个位次。

第三转法 轮的唯识经典，又把这五十二个位次分为五位，即资粮位、加行位、见道位、修道位、究竟位。其中从初信到第五住，是资粮位;第六住位，是加行位;从第七住到初地的入地心(每一地都又有三位区别，即入地心、住地心、满地心)，是见道位。见道位又有两种，即真见道、相见道。第七住，是真见道;从第八住到初地的入地心，是相见道。从初地的住地心到等觉，是修道位。妙觉，是究竟位。

三转法 轮和五时说法都是对释迦牟尼佛说法内容或时间的划分。

五时说法：

1、华严时：佛成道后，于最初二十一天，上天为大菩萨说《华严经》，度大菩萨，是为华严时。

2、阿含时：即在鹿野苑等处，于十二年中，说小乘阿含经，度声闻、缘觉乘人，是为阿含时。

3、般若时：继阿含时后，度菩萨乘人，也为使小乘人回小向大，于二十二年间，说诸部般若经，讲大乘般若总相智和别相智，是为般若时。

4、方等时：方等经即是大乘经典的总称，也叫方广经。继般若时后，于八年中，说《维摩经》、《胜鬘经》等唯识系列的经典，讲大乘般若道种智和一切种智，是为方等时。

5、法华涅盘时：再后八年，说《法华经》，会三乘于唯一佛乘;将入灭时，于一日一夜，说《涅盘经》，显佛地究竟涅盘之常、乐、我、净义，昭示一切众生皆有佛性，皆可成佛，是为法华涅盘时。

三转法 轮：和三会说法类似，表示释迦牟尼佛说法，有三个大的时期，所说佛法，有其不同的内容，不同的度化对象。

1、初转法 轮：也叫初会说法，以弘演声闻、缘觉所修的出离三界生死的解脱道为主，总名二乘菩提，所度部众为声闻部。

2、二转法 轮：也叫二会说法(二会也叫般若会)，以弘演大乘般若中道、法界实相般若之总相智与别相智为主，所度部众为三贤位(即十住、十行、十回向)之菩萨众。

3、三转法 轮：也叫三会说法(第三会也叫方等会)，以弘演大乘成佛之道为主，即是方广经所说诸地菩萨应修证之一切种智究竟了义妙法，乃是唯识增上慧学，所度部众为登地以上之菩萨。

佛法有五乘之分：人天乘、声闻乘、缘觉乘、菩萨乘、佛乘。乘，即车，是运载工具。人天乘是世间法，余四乘则是出世间法。

《法华经》中还有四车之说 ，即羊车、鹿车、牛车、大白牛车。羊车即声闻乘，鹿车即缘觉乘，牛车即菩萨乘，大白牛车即佛乘。

如何汇同五时、五乘和三转三会?

1、第一会初转法 轮即阿含时，包括人天乘、声闻乘、缘觉乘。

2、第二会二转法 轮即般若时，菩萨乘。

3、第三会三转法 轮即华严时、方等时、法华涅盘时，佛乘。

声闻乘修四谛法门，四谛即苦谛、苦集谛、苦灭谛、苦灭道谛，简称苦谛、集谛、灭谛、道谛，或苦集灭道。声闻乘所证，有四果，初果名须陀洹，二果名斯陀含，三果名阿那含，四果名阿罗汉(也简称罗汉)。阿罗汉已经彻底灭除了分段生死的见思烦恼，见烦恼即我见，思烦恼即我执。众生所执之自我犹如一张皮，烦恼好像皮上的毛，皮没有了，毛就没有地方可以长了。所以要想证解脱果，首先要断的就是我见。须陀洹是小乘的见道位，小乘的见道位要断三缚结(我见结、疑见结、戒禁取见结)。

小乘开悟的第一个问题，就是要认识到根本没有自我，断除我见。我见是众生错误的想象。我见也叫身见。若我见、身见并用的时候，身见偏指错认五蕴中的色蕴即色身为自我，我见则偏指五蕴中的其它四蕴(受蕴、想蕴、行蕴、识蕴)即精神作用为自我。而五蕴都只是因缘暂时聚合所生起的现象，因缘若散即灭，只是过程，并无实质，所以无我。

苦：佛法所说的苦有三种或八种。

三苦是苦苦、坏苦、行苦：

1、苦苦：纯粹的受苦,如被打，牙痛等皮肉之苦以及精神上受煎熬等等。

2、坏苦：指的就是凡夫所认为的乐，因为其乐并不能常保，所谓乐的感觉很快就会过去，过去之后又是苦。所以真正不变的永恒的乐，在世间是不存在的。世间往往是苦中有乐，乐中有苦，苦乐参半。比如有爱、能爱是乐，但对所爱的人、事的思念就又是苦，和所爱人、事的分离也是苦。再如吃美味佳肴感到快乐，但吃得太多了，享受过后生病了，就是苦。看见了好东西起了欣赏的念是乐，可转念一想得不到又变成了苦。

3、行苦：一切事物，包括我们的身体和精神，刹那变化，无有停止，统统只是一个暂时的过程，就像一场场戏一样，演过就没有了，永远抓不住、留不住，最终一定会消失。因此，所有的事物，包括我们对事物的感受，其实都只是一种不停变化的现象，都为行苦所摄。一般人只能感觉到大的变化，而对于刹那间的那种微细的变化是感觉不到的。

众生无明，都是以苦为乐。佛法，就是教人从根本上离苦得乐的方法。什么叫真乐?在小乘来说，没有分段生死的烦恼就是真乐;在大乘来说，直到成佛，连变异生死的烦恼也彻底去除得干干净净，才是究竟真乐。

小乘修行的目的仅是自觉，使自己从无明烦恼中觉醒过来，离苦得乐。大乘修行的目的，不仅是自觉，还要觉他，使一切众生也都能从无明烦恼中觉醒过来，离苦得乐。这种自觉觉他的大愿什么时候圆满?要到成佛的时候才圆满。菩萨还没有圆满，还在逐渐圆满、走向最后圆满的过程中。

我们所在的世界叫娑婆世界，就是平常人所说的银河系。娑婆世界的教主就是释迦牟尼佛。娑婆的意思是堪忍，因为娑婆世界的众生以苦为乐，极能忍受痛苦，认为好死不如赖活着，好多人一直忍受多年的病痛，即使到了临终，还是不愿意放弃生命。

从我们所在的这个世界往西，再过十万亿个世界，那里有另外一个世界，叫极乐世界，阿弥陀佛是那里的教主，正在那里教化众生。那是一个无苦的世界，一切所需，自然而有，无需劳作，所以那里的人有充分的时间听闻、思维、修习佛法;那里的人都从莲花中化生，长得都像阿弥陀佛一样，十分庄严;那里的人没有烦恼，所以也不生病，不会死亡，永远年轻，永远健康，无需医院、无需医生、无需药物;那里没有女人，所有的女人往生到那里，就都变成了男子，所以那里也没有家庭，没有家庭所带来的一切痛苦烦恼;那里黄金为地，地平如掌，池树皆七宝所成，微风吹动，有百千种美妙音乐自然响起，也有无数美丽的小鸟飞翔鸣叫，都在音乐声中演说佛法;七宝池中有各色莲花，大如车轮，放出各种光色，光中有佛化出，无量菩萨围绕着佛，听佛说法;宝树之间有宝网相连，宝网上有无数宝珠，互相辉映，于宝网上可以看到一切想看的事物，知道自己的过去未来，当然也知道自己必然成佛;那里有无量的大菩萨，帮助阿弥陀佛教化众生，所以那里的修行人，永远不会退转，直至成佛„„详细情况，当讲净土经典时再说。

阿弥陀佛有两大助手，一名观世音菩萨，一名大势至菩萨。他们都有大慈悲、大愿力、大智慧、大神通，不但在极乐世界帮助阿弥陀佛，也在娑婆世界帮助释迦牟尼佛，接引有缘的念佛众生到极乐世界去生活、修行。

佛法分为三个时期，共12000年，其中正法时期1000年，像法时期1000年，末法时期10000年。现在正处于末法时期的第一个一千年中。

佛法中表示时间极长的单位叫劫，有小劫、中劫、大劫、阿僧祇劫之分。表示劫的方法很多，其中有一种方法说，人寿从十岁起，每一百年增长一岁，一直增到人寿八万四千岁，叫一个增劫;再从八万四千岁起，每一百年人寿减一岁，一直减到十岁，叫一个减劫。这一增一减为一劫。

(84000-10)×100×2=16798000，一小劫约为1680万年;20个小劫为一个中劫，为335960000万年;四个中劫为一个大劫，为1343840000万年。无量个大劫是一个阿僧祇劫。阿僧祇的意思是无量，是印度的一个大数字，并不是我们平时的概念。

佛法中表示时间极短的单位叫刹那，一弹指就有60个刹那。事物的生灭极其迅速，肉眼看不到，心也感受不到，现代的仪器也测量不到，因为一刹那中就有900个生灭，所以人们不知道是假相。就如电影，大家看到银幕上的形象都是连续运动的，其实原本是一张一张的单张胶片，因为人的眼睛跟不上一张一张胶片的转换，所以感觉是连续的。可见人的感觉，其实都是错觉，人都是在错觉中生活而不自知，不知真实，故曰无明。

爱因斯坦说：“物质是人的错觉” 。他的结论与佛法很接近。为什么是错觉?因为人的感觉器官的能力实在是太有限了，即使有现代科学仪器的帮助，也还是太有限了。如光谱，我们只能看到赤橙黄绿青蓝紫，而此七色，在两头都无限的光谱中，只是极其微小的一部分，所以我们看到的，只能是假相，真相永远也看不到。但论其究竟，所有的相其实都是假相，真相是没有形象的。

释迦牟尼佛出生于古印度的迦毗罗卫国，其父净饭王，其母摩耶夫人，住世八十年，示现涅盘至今已有2560年。

我们现在所在的劫，名叫贤劫。这个劫中，共有千佛出现。第一尊名拘留孙佛，第二尊名拘那含佛，第三尊名迦叶佛，释迦牟尼佛是第四尊佛，未来的弥勒佛将是第五尊佛。

弥勒佛，现在其实还是菩萨，住在我们这个娑婆世界欲界的第四天，叫兜率天。兜率天分内外院，其外院住一般的天众，其内院则是弥勒净土，住修行的菩萨们，弥勒菩萨在那里为其它菩萨讲解第三转法 轮的唯识系列经典，等待因缘成熟，56亿7千万年以后，下到人间示现成佛。

天，在佛法中，是六种生命形式的一种。其生存环境叫天界，简称天;其中生活的众生叫天人，也简称天。六道众生生存的客观环境，大的分为三界，即欲界、色界、无色界。

欲界的众生都有男女之别，都有男女欲望，故名欲界。欲界共有六天，也叫六欲天。从下往上，依序是：四天王天、忉利天、夜摩天、兜率天、化乐天、他化自在天。欲界天的天人，身体已是微细物质构成，一重比一重的高大，平常人是看不见的。

色界的众生已无男女欲望，故亦没有男女之别。由此也可见，并非只是极乐世界没有男女相，即使娑婆世界的色界也已经没有男女的区别了。其实三界中，只有欲界的众生才有男女相和男女的欲望，其它两界都没有。

色界众生处于禅定之中，以禅悦为食，无需饮食，故无大小便利，亦无生藏熟藏。没有鼻根、舌根之胜义根，无香尘、味尘，故亦无鼻识、舌识。十八界中只有十二界了。

色界共有十八天，其中初禅、二禅、三禅各有三天，共九天。四禅则共有九天，其中包括圣人居住的五不还天。色界的最高顶，色究竟天，是释迦牟尼佛的报身为地上菩萨讲说如何成佛的一切种智的地方;已经登地的菩萨，可以发愿往生极乐世界跟随阿弥陀佛学习，也可以发愿往生色究竟天跟随释迦牟尼佛学习。色界天人的身体更加微细，一重比一重更加高大，色究竟天天人的身体最为高大，大到一般人根本无法想象。

无色界的众生则已没有身体，只是精神的存在，所以十八界中，只剩下意根、法尘、意识三界了。既然没有身体，当然也没有男女相以及男女的欲望。

无色界天共有四重，依序为：空无边处天、识无边处天、无所有处天、非想非非想天。

真正的学佛人，并不发愿往生无色界天，因为没有身体，并且长劫住在四空定中，无法闻思修学，无法实践佛法，更无法弘扬佛法，自利利他，增长福德和智慧，徒耗生命，浪费时间而已。

佛法虽然也有世间法的人天善法，但它的主法是出世间法，其人天善法的目的，还是引导众生修学出世间法。除佛法之外的任何宗教所宣扬的法都只是世间法，而世间法不论多么好，从本质上来说，就是烦恼法、生死法、轮回法。

中国的儒教，宣扬仁义礼智信，固然是世间法，其实道教修身养性，一人得道，鸡犬升天，也是世间法，纵然能升天，仍在六道轮回之中。其它的各大宗教，如天主教、基督教、犹太教、东正教、伊斯兰教等等，也只不过宣说升天的法门而已，而且由于他们不修禅定，不可能生到色界天，只能生到欲界天而已。道教、印度教、婆罗门教、耆那教等由于修禅定，倒有可能生到色界天乃至无色界天;但纵然生到色界、无色界天，仍然在轮回之中，不能脱离生死。

但是，这里有个大问题，就是其它宗教的人到底能不能升天，去享天福?论其实，绝大部分的人，不但不能升到天上，连人身也未必能保住。为什么?因为不能受持五戒故，因为不杀生、不偷盗、不邪淫、不妄语、不饮酒，是获得人身的起码条件，如果连人身都保不住，怎么可能升天呢。所以外教所说的升天法门，并不真实。

五戒是：第

一、戒杀生，第

二、戒偷盗，第

三、戒邪淫，第

四、戒妄语，第

五、戒饮酒。这是再次获得人身的五个基本条件，缺一不可。那么，试试看，究竟有几个人能五条都做到呢?所以佛说得人身者如手中土，失人身者如大地土。

眼识九缘：缘，条件之义。就是说，眼识的生起，需要九个条件，缺一不可，即根、尘、空、明、作意、第六识、第七识、第八识、种子。

1、根：即眼根，包括扶尘根和胜义根。根的作用是接触色尘。扶尘根接触外色尘，胜义根接触内色尘。

2、尘：即色尘，有外色尘和内色尘两种。外色尘乃山河大地日月星辰以及五根身;内色尘乃是第八识在眼胜义根即大脑视觉中枢处所显现之内色尘影像。眼识其实只能了知内色尘，对外色尘的了知，实际上都是通过内色尘来了知的。

3、空：即适当的空间距离，太远太近都看不到。

4、明：即适当的光明，光太强太弱也看不到。

5、作意：即引导心识趣向所分别对象的作用，这里主要指第六识作意心所的作用，就是俗话说的引起注意，否则，将视而不见。

6、第六识：也叫分别依，意识是前五识的俱有依，因为如果没有第六识现行为前提，其作意心所就不能相随而现行，就不能引导眼根趣向所对之色尘，眼识便无从升起。

7、第七识：也叫染净依，因为第七识是染净万法生起的总枢纽，第八识在世间运行，必须要有第七识配合才行，第八识中所有功能的启动，都要靠第七识发布指令。

8、第八识：也叫根本依，因为万法都依第八识为根本而生起，而住持。

9、种子：也叫种子依，因为万法都由种子变现。这里主要指眼识的种子。

耳识八缘：因为生起耳识不需要光明缘。

鼻识、舌识、身识七缘：因为既不需要光明，也不需要空间距离。嗅感细胞必须直接触到香尘;味蕾必须直接触到味尘;身体必须直接触到触尘。

意识五缘：除了不需要光明和距离外，它本身就是第六识，当然不需要分别依，又因为意根就是第七识，所以又少了染净依，就只剩下五缘了。即：

1、根(意根)，

2、法尘，

3、作意(意根的作意心所)，

4、第八识，

5、意识的识种。

末那识三缘：除了无余涅盘一种情况，第七识，即末那识意根，永远和第八识在一起。但第七识既然是可灭之法，也一定是可生之法。既然可生，就一定有生起所需的条件。但为什么所需缘如此之少?我们从意识五缘而观。第七识的根即第八识，所以又少了一缘。法尘与意根是相对相依而存在，意根还没有生起的时候，还没有法尘。那么，剩下的条件就只有三个了，那就是：

1、第八识，

2、第八识的作意心所，

3、第七识的识种。

阿赖耶识四缘：第八识不是不生不灭吗?为什么还有生缘呢?原来，所谓生缘，都是依每个识在三界中生起作用而言的。如无余涅盘中第八识独存而不生起任何作用，当然就不存在生缘的问题。

第七识、第八识互为所依根，所以

1、第八识的根就是第七识。

2、既然有第七识意根，当然就有法尘。

3、第七识的作意心所。

4、第八识的识种。

八个识生起所需要的因缘数量：按顺序为九八七七七五三四。

色：有四种，即显色、形色、表色、无表色。其中只有显色是色的实体。

1、显色：就是颜色,眼识所了别的只有显色。佛教里说的显色，粗说只有四种，即青、黄、赤、白;细说则还有明、暗等。

2、形色：是显色集聚的分位差别，必须比较才能了知，所以是意识了别的对象，因为只有意识有比较的功能。如长、短、方、圆、粗、细、高、下、正、不正等。

3、表色：指有所表示的动作，是显色、形色的差别业用。如取、舍、屈、伸、行、住、坐、卧等。

4、无表色：则是显色、形色二种色，或再加表色共三种色所显示出来的综合效应，内涵，或某种韵味，如美丽、丑陋、宏伟、辉煌等。

死的定义，就是身坏命终。在佛教里，死的指标，既不以停止呼吸、停止心跳为标准，也不以观察不到脑电波为标准，而是以身体冷透为标准。为什么?说明第八识已经不再持身了，已经完全离开身体了，身体已经成了死尸了。

那么，在正死位，此世的身体已经不能用了，而中阴身还没有全部生起，

七、八两个识是如何运作的呢?第八识是一个被动心体，如果没有第七识，它就独住于自己的境界中，那就是无余涅盘。如果与第七识在一起，第七识是发布指令者，而第八识则是执行指令者。

第七识发布指令，有三种情况。

一、在眠熟无梦、二无心定(即无想定和灭尽定)三种情况下，因有正常的五根身故，第八识接受第七识刹那刹那要监察一切、了解有无重大变化的决定，凭借五扶尘根接触外五尘，显现外五尘上有变动或无变动之外法尘，第七识便依此法尘监察一切，了解有无重大变化。如果没有重大变化，就刹那刹那做继续睡觉或继续入定的决定，如果发现了重大变化，出于保护生命的本能，第七识就会作出要了解这个重大变化的决定。但它自身没有了解重大变化具体情况的本事，因为它只能和五别境心所的慧心所相应，其慧昧劣。第八识了别第七识的决定后，就会流注第六识的种子，种子变现行，第六识就可以帮助第七识进行具体的了别，再根据具体情况作出相应的决定。

第七识独自运作的时候虽然昧劣，但当它有第六识配合的时候，它对第六识所提供情报的审察，及其根据此审查和它具有的俱生我执的习气来作决定，就变得极其敏捷。

二、在闷绝(由于种种原因而丧失了任何知觉)时，由于五胜义根的集合体(大脑)被麻醉或受伤，第八识或无法藉胜义根而现内六尘，或虽现残缺、模糊的内六尘而六识无法正常出生，所以第七识虽然一再作决定要出生六识，仍无可能，只能依于求生的习气不断作恢复根身的决定，等待麻药力量逐渐消退，或配合第八识尽可能地修复受伤的部分。

三、正死位有突然死亡和正常死亡两种。

突然死亡：如出交通事故，被枪击，被砍头等，根身立刻坏死或身首异处，内外五根不复能用，法尘突然不现，第七识立即审察到身体已经的确不能用了，就作决定舍身，并根据其俱生我执(生生世世连续不断的自我执着)的习气作决定出生中阴身;第八识执行指令，实时流注中阴身色法四大种以及六识种，中阴身及其六识便得以出生。

正常死亡：如自然老死、因病去世等，第七识根据法尘的衰变逐渐了解到身体越来越不好用了，最后法尘不再出现了，身体真的不能用了，终于决定舍身并出生中阴身。第八识执行指令，便一分一分地从根身中退出，退出一分，中阴身就出生一分，身体就冷一分，全部退出以后，中阴身也就全部成就了，身体便很快冷透了。中阴身一旦成就，就具足十八界，开始了最多四十九天的中阴生命的历程。

正死位与六识断灭的其它四种情况(眠熟无梦、闷绝、无想定、灭尽定)的最大不同，就是五扶尘根和五胜义根都坏了，不能现起外内六尘。但是第七识，第八识都还在运作，他们是根据什么来运作的呢?我们知道，第七识的一个特点，就是审察法尘有无重大变化。当法尘不再出现的时候，第七识就知道根身不能用了，就会决定舍身和出生中阴身。至于中阴身在正死位大约八个小时中

七、八两个识如何运作的详细情况，那是地上菩萨修学种智的内容，我们不敢妄测。

中阴身：介于此世和下一世，过渡阶段的生命形式。

人死后，在最多四十九天的时间内，会有一个临时的身体，作为一个过渡。但中阴身一期的生命，最多只有七天。一共最多只有七期。所以每七天，就会死生一次。每天都有机会寻找有缘的父母去投胎。

除了以上所说，中阴身还有以下一些特点：

1、中阴身靠嗅食物的香味维持生命。

2、中阴身与此世相连，还知道此世的一些重要情况。

3、中阴身有小神通，而其神通主要表现在寻找未来的父母上，其眼、其耳、其身，不受墙壁、距离的障碍，所以纵然再远，哪怕远在异国他乡，甚至别的世界，纵然有屋舍遮盖或距离遥远，对未来父母，却看得一清二楚，如在目前。

4、一旦找到相应的父母，就等待投胎的机会。开始的几个七天时间较从容，越到最后越紧迫，到最后第七个七天，一定会投胎，绝不会超过四十九天。

5、投胎的其实并不是中阴身，而是第七识和第八识，由中阴身的第七识作决定，中阴身的第八识随缘。中阴身只是去找未来的父母，一旦投胎，中阴身即告消失。

七、八两个识，生生世世都不灭亡，生生世世在一起。所以对他们来说，根本就无所谓生与死，他们是往来三世的。有生有死的，是前六识和身体。

五眼：即肉眼、天眼、慧眼、法眼、佛眼。

1、肉眼，即平常人的眼。特点是看前不看后，太近太远、太大太小都看不见，没有光也看不见。而且不能穿越障碍，中间只是哪怕只隔一张纸，也看不见了。

2、天眼，即天人的眼睛，或具有天眼通的人所具有的眼。特点是没有以上所说的任何障碍，而且可以看到未来的事物。

3、慧眼，即开悟以后的众生所具有的智慧之眼。特点是已经开始能够看到事物的真实，小乘人能看到空相，大乘人不但能看到空相，还能看到空性。

4、法眼，慧眼只能看到空相、空性的总相以及总相中的别相，而看不到别相以及别相中的别相。而法眼，则不仅能看到慧眼所能看到的一切，还能看到慧眼所看不到的别相和别相中的别相;不但能看到空性别相中的别相，而且能看到一切法各个层次的总相别相，但是还没有圆满究竟。

5、佛眼，可以究竟圆满地彻见十方一切世界、一切佛、一切菩萨和一切众生的过去、现在、未来的一切，故号正遍知。

六通：即天眼通、天耳通、宿命通、他心通、神足通、漏尽通。各种通都有不同的层次。

1、天眼通，即上面所说的天眼的能力。佛能知无量界以后的事，所以可以为人授记，预告某人何时成佛，佛国名何，度众多少，佛号为何，住世多久等等。

2、天耳通，即天人或修得天耳通的人所具有的听力。大菩萨得天耳通，如观世音菩萨，能听到一切世界的一切声音，所以才可以循声救苦。

3、他心通，能知他人起心动念的能力，大菩萨能知一切众生心中所想。

4、宿命通，指能知过去事情的能力，佛的宿命通能知无量劫以前的各种事。

5、神足通，上天入地，飞行变化，无所不能，大菩萨可以刹那间到十方任何世界。

6、漏尽通，指烦恼已经彻底没有了。小乘的漏尽通只断分段生死的烦恼，大乘的漏尽通连变异生死的烦恼也断了。

心法和色法：

在百法里，心法是八大心王和五十一个心所，色法就是五根六尘十一个色法;

在五蕴里，色法就是色蕴——五根、六尘;而六尘，主要是指能由六识分别的内六尘，心法就是受蕴、想蕴、行蕴和识蕴;

在十八界里，心法是意根和六识，色法还是五根六尘。

能取和所取：取是摄取、取着之义。能取就是能分别、能执着之义;所取就是被分别、被执着之义。分别，是了知之义;执着是抓住不放之义。能取的是前七识，而所取的，既有色法，也包括心法。

色心二法与能所二取，有一些不同之处：

能取的都是心法，但心法不一定都是能取，第八识不分别、不执着，所以它不属于能取，能取的只是前七识。不但如此，第八识因为被第七识执为自我，反而成了所取的对象。所以，能取，只是前七识，而所取，是一切法。

一心，就如一只蜗牛，而能取和所取就如蜗牛头上的两只角。这个一心是什么?就是出生一切法的总根源，即第八识，也叫如来藏。能取、所取，相对而存在，有能取，必然有所取;有所取，也必然有能取。

下面继续讲《心经》。

○无无明，亦无无明尽。乃至无老死，亦无老死尽。这四句是讲，在无余涅盘之中，五蕴、十八界通通已被消灭，唯余第八识独存，烦恼已经没有了，消灭烦恼的十二因缘法也没用了。其实就在五蕴、十八界存在的当下，站在第八识本体的立场上，又何尝不是如此呢?

十二因缘：也叫十二有支，这里指小乘缘觉的修行法门，在定中观察从生到死的三世因果。有顺逆两种观法。十二因缘也叫十二有支。即：无明、行、识、名色、六入、触、受、爱、取、有、生、老死。

三世：即过去世、现在世、未来世。现在世只有一世，过去、未来则有无量世。前两支讲过去世，中间八支讲现在世，最后两支讲未来世。

一、无明：无明就是烦恼，烦恼就是无明。有两种，一种叫一念无明，一种叫无始无明，二者加起来，叫五住地无明烦恼。

一念无明，也叫一念无明四住地烦恼，即见一处住地烦恼、欲界住地烦恼、色界住地烦恼、无色界住地烦恼。其中见一处住地烦恼也叫见惑，后三者也叫思惑，所以一念无明四住地烦恼，也叫见思惑。

见一处住地烦恼：(也叫见惑)在小乘即指三缚结，在大乘即是五利使。结、使，都是烦恼的异名。

三缚结：即我见结、疑见结、戒禁取见结。此三缚结，是证小乘声闻初果须陀洹所必须断除的，或说，断除了三缚结，就证初果。

我见：我见、我执是生死轮回的根本原因，而我见是首要原因，因为我见不断，就根本谈不上断我执。所以断我见是修行的头等大事。我见，就是认为有一个自我存在，而事实，是决定无我。认为有我，既然违背事实，就只能是凡夫和外道的虚妄想。具体说有两个方面，一个方面是认为这个身体就是我，另一个方面是认为这个能知能觉的心就是我。其实这两方面是分不开的，所以，有时说身见就是我见。但若分开来说，身见是认为身体是我，我见是认为见闻觉知心是我。身见很容易断，因为人一死，身体就坏了。我见则不易断，因为有人认为，灵魂不灭。

我见的实质：一般的人根本不知道有第七识、第八识，只知道有前六识，主要是第六识，称之为心，或者灵魂。好多人认为，身体好比一件衣服，人死了，但精神长存，下一世会有一个新的身体，好比换了一件衣服。问题在于，一般人所说的这个心——意识，它不能到下一世，死的时候就彻底断灭了，即使活着的时候，也还有四种情况会断，其实每天睡着不做梦的时候，它就断了。所以我见，根本上就是认为意识或意识的种种变相境界为自我的错误认知。

如何断我见：就是观察意识及其变相境界都虚妄不实。怎样进行观察呢?

其

一、观其为因缘所生(前面讲过意识产生需要五个条件)，有生就有灭，有生有灭就不是常住法，不常住就违背我义;

其

二、观察意识的种种境界都依意识而有，意识虚妄，它们也都不实，故对意识的各种境界都要有所了解。

其

三、对四谛、十二因缘，以及五蕴、六入、十二处、十八界，要有很具体的了解，然后在定中，一一仔细观察思维。

其

四、特别要弄清楚的是外六尘和内六尘，即外相分和内相分，以及外六入和内六入。

疑见：对一切世间法都是缘生缘灭不确定，对无我的真理不清楚，对意识不是自我不明白，对世间的哲人、思想家以及外道所说的道理错在哪里不了解，对佛门内的大师们所说的道理是对还是错，没有能力判断拣择，故人云亦云，随大流，无有正确的决定心。

人民警察法释义范文第5篇

小店街道孙家寨学校

校训：明德、正行、自强

“明德”：语出孔子《礼记·大学》：“大学之道，在明明德，在新民，在至于至善”。 “明”有探求、彰显之意，“德”具伦理、品德、众理之意。“明德”，意为彰显伦理、完善品德、探求众理，使美德发扬光大。

“正行”：正，端正，符合标准;行，行为，行动;正行，意在使行为端正，举止符合礼仪规范。“明德正行”的含义是：了解和彰显人性固有的内在道德光明，恪守和弘扬社会美德，通过个人修身与实践，使学校和人都臻于和谐圆满的至善至美的理想境界。

“自强”：语出《周易》“天行健、君子以自强不息”。意为自尊自重，不断自力图强，奋发向上。 “弘毅”：出自《论语》“士不可以不弘毅，任重而道远”一语。意谓抱负远大，坚强刚毅。“自强弘毅”的含义为： 继承和发扬中华民族自强不息的伟大精神，树立为国家的繁荣昌盛刻苦学习、积极奉献的伟大志向，以坚毅刚强的品格和科学严谨的态度，办好任人民满意的学校。

校风：励学、砺志、笃行

“励学”：语出清学者梁章钜《归田琐记·谢古梅先生》：“先生敦品励学，实为儒宗。”梁章钜以“敦品励学”来评价可为儒者典范的人，说明它反映了学者致力于自身道德修养、发奋学习的高尚境界。“敦”本为厚重意，引申为奋勉、敦促、勉力的意思。“敦品”就是砥砺品德、提升涵养，要求为学者施行品格的塑造，精神的超越，心灵的净化。“励”也有奋勉、致力的意思。“励学”即发奋学习，勤奋求学，要求为学者勤于自勉，刻苦磨砺，注重知识的学习，素质的提升，思维的创新。

“砺志”，语出清李渔《慎銮交•久要》：“待我砺志青云，立身廊庙，做些显亲扬名的大事出来。” 砺：磨砺，磨练。志：意志，志向，理想。“砺志”即磨练意志，追求远大志向和理想。

“笃行”，语出《礼记•中庸》：“博学之，审问之，慎思之，明辨之，笃行之。”“笃”有坚定之意。“行”即行动，实践。“笃行”即坚定地付诸行动，使目标得以实现。

“敦品励学、砺志笃行”含义为：为学者不光要志存高远，博学广知，还要身体力行，规范其行，将知和行、理论和实践统一起来，在实践中展现自己的品格与知识，通过脚踏实地的行动来实现远大抱负，成为对社会真正有贡献的人。它既表现了我校重视学生意志力等各种素质的培养，也体现我校师生员工为实现学校的办学目标意志坚定、奋发向上、求真务实、开拓进取，把自己远大的理想、志向变成坚实的实际行动的精神风貌。

教风：敬业、勤教、奉献

“敬业”，教师从事的是太阳底下最光辉的职业。一个教师首先必须忠诚党的教育事业，乐于教书育人，否则就会误人子弟。我们倡导第三实验小学教师不仅要把教师这一职业当成一个谋生的手段，更应视之为一个毕生追求的事业。

“勤教”，认真意味着精益求精，它需要教师的精力和时间，必然表现为勤教苦教。教师就是是这种优良传统的继承者和传播者。在时间安排上，勤教常常表现为“以校为家，早出晚归”。 在教学方法上，勤教常常表现为“送教下班，作业不过夜”。教师坚守“没有教不好的学生”的教育理念，对于学困生，百教不厌，直至他完全理解某一问题;作业试卷，批改及时，反馈及时，讲评到位，做到作业与练习“有发必收，有收必改，有改必评”，保证了作业的时效性。

“奉献”，蜡炬成灰泪始干，春蚕到死丝方尽。教育事业是奉献的事业，需要教师有默默奉献的精神，不计较个人得失，全身心地投入到教育教学当中去。这样，我们的教育才能真正的光芒四射，社会也才会因我们的耕耘与付出而变得更加和谐。

学风：乐学、善思、创新

乐学——孙家寨小学的学生要“立志成材”，首先要从小树立为祖国繁荣富强而学习的远大理想，学习才有取之不竭的动力。周恩来从小就立有“为中华之崛起而读书”的远大志向，才使他终生好学，博览群书，为中华民族的振兴事业做出伟大的贡献。

善思——《礼记•中庸》：“博学之，审问之，慎思之，明辨之，笃行之。”“审问之，慎思之”即“善思’。凡是在学习上有所收获、有所成就的人，在学习的过程中，无不善于思考，多问“为什么”。

创新――有创新意识、求进之心，不断提高知识技能水平和思想道德修养，学会自主学习、勇于探索，不断提高创新意识、实践能力。

校训、校风、教风、学风内容及具体内涵

人民警察法释义范文第6篇

第一部分 绪论

我国行政复议制度的新进展

第二部分 释义

第一章 总则

第二章 行政复议范围

第三章 行政复议申请

第四章 行政复议受理

第五章 行政复议决定

第六章 法律责任

第七章 附则

第一部分 绪论 我国行政复议制度的新进

在现实社会生活中，为有效地维护公共利益和公共秩序，各级人民政府及其工作部门进行着经常的、大量的、范围广泛的行政管理工作，因而使我们的改革开放和经济建设得以顺利进行。由于行政权最终要由具体的行政机关和公务员来行使，某些违法或不当的行政行为难以避免，这些违法或不当的行政行为会对行政管理相对人的权利造成损害，因此，需要给予行政管理相对人一定的权利救济途径。现代法制国家是通过建立行政复议制度和行政诉讼制度为相对人提供救济的。在我国，行政诉讼是由人民法院对引起争议的具体行政行为进行审查，以保护相对人的合法权益，这是一种司法救济，是行政系统外部对行政权的监督形式。行政复议则是与行政诉讼相结合的行政救济制度。它是运用行政机关系统内部的层级监督关系，由上级行政机关纠正下级行政机关的违法或不当的行政行为，以保护相对人的合法权益，是一种行政救济，即行政系统内部对行政权的监督形式。行政复议在范围、程序等方面都与行政诉讼有区别，它以自身特有的优势弥补了行政诉讼制度在给予相对人权利救济时的某些局限性，对相对人权利的保护来得更直接、及时，也更为全面。因此，行政复议是一项发展社会主义民主和保障人权的重要法律制度。

党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家。”党的这一主张又被写入新修改的宪法中，成为全体人民奉行和遵守的宪法原则。依法治国基本的、主要的方面是依法行政，而建立和完善行政复议制度，充分发挥行政复议制度的作用，有利于加强行政机关的内部监督，促进行政机关依法行政。

一、行政复议制度的新进展

与我国整个法制建设的进程一样，我国的行政复议制度的建立也经历了一个曲折的发展过程。建国初期，行政复议制度就开始建立，先后在财政、税收、海关等领域实行。50年代后期到60年代初，也有一些法律、行政法规规定了行政复议。此后，随着“左”的思想愈演愈烈，行政复议制度也遭到破坏。进人80年代以后，随着我国民主法制建设的不断进步，行政复议制度也得到发展。据统计，到1990年底，我国已有100多个法律、行政法规规定了行政复议。行政诉讼法颁布以后，为配合行政诉讼法的施行，1990年12月国务院通过了《中华人民共和国行政复议条例》，对行政复议制度作了比较系统的规定，促进了行政复议制度的发展和完善。经过近10年的实践，行政复议工作积累了不少成功的经验，制定行政复议法的条件已经成熟。1998年10月国务院将行政复议法(草案)提交九届全国人大常委会审议，九届全国人大常委会经过第五次、第六次和第九次会议三次审议，于1999年4月29日通过了《中华人民共和国行政复议法》。行政复议法的通过，进一步完善和发展了我国的行政复议制度。

与现行的行政复议制度相比较，行政复议法有以下几个方面的重大进展：

(一)扩大了行政复议范围

我国现行行政复议制度的复议范围比较窄，按照现行的规定，复议申请范围限于法律、法规明确规定涉及人身权和财产权的具体行政行为，与行政诉讼的受案范围大体相同。为了充分发挥行政复议制度在解决行政争议方面的积极作用，促进依法行政，《行政复议法》扩大了申请复议的具体行政行为的范围，根据《行政复议法》的规定，行政机关的具体行政行为，不论是作为，还是不作为，只要公民、法人或者其他组织认为这些行为违法或者不当，侵犯了自己的合法权益，都可以依法申请复议。同现行的复议申请范围相比，明确规定增加的内容有：认为行政机关变更或者废止农村承包合同，侵犯其合法权益的;认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的;申请行政机关依法发放社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的;认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用的;申请行政机关履行保护受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的等。行政复议范围的扩大，提高了对公民权利保护的水平，既是法制进步的要求，也体现了行政复议作为一种公民权利救济制度的独特价值。

(二)将抽象行政行为纳入复议范围

现行行政复议制度的复议范围仅限于具体行政行为，而明确排除了公民对抽象行政行为的复议申请权。这些规定是基于我国当时的情况和法制发展水平考虑的。但随着实践的发展，将抽象行政行为纳入复议申请范围的呼声日益强烈。其理由是：

首先，从理论上来说，任何权利都需要保护和救济，否则就不能称之为权利。既然抽象行政行为存在侵害公民权利的可能性，就应该向公民提供相应的救济途径。我国宪法和法律虽然规定了对抽象行政行为进行监督的制度，但无论是权力机关的监督，还是行政机关的监督，都主要靠监督机关自身来启动，受到抽象行政行为侵害的公民只能举报，提供线索。由于这种举报没有法定的运作程序，以致难以达到预期的目的，妨碍对公民合法权益的保护。

其次，从行政复议的性质上来说，它既是上级行政机关对下级行政机关监督的形式，又是给行政相对人提供的行政救济手段。作为监督形式，行政复议应当是对制定规范性文件和执行法律、法规、规章以及其他规范性文件进行的全面监督;作为救济手段，行政复议应当贯穿行政活动的每一个方面，是对公民因某些违法和不当的行政活动致使其自身合法权益受到侵犯所应得到的全面救济。

第三，从行政复议和行政诉讼的关系上来说，也应当扩大行政复议的受案范围。作为对行政行为的监督制度，行政复议和行政诉讼在宗旨和目的上相同，都是为了维护和监督行政机关行使职权，保护公民、法人和其他组织的合法权益。但是，它们不是同一制度的重复，二者有个分工和协调的关系。行政诉讼(或司法审查)作为司法权对行政权的监督形式，它受一国政治体制、法律传统和法制观念等诸多因素的影响，司法权监督行政权的广度和深度都受限制。行政复议作为一种行政上的救济制度，它有自己存在的特殊价值，它应当能够弥补司法救济的不足，使公民的权益救济不留下“真空”。因此，与行政诉讼相比，它在救济的广度和深度上都应有自己的特色。尤其在目前的行政诉讼制度还存在某些局限性的情况下，更应该体现这一点。

将抽象行政行为纳人复议范围是有宪法和法律依据的。我国宪法规定公民对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关申诉、控告或者检举的权利，对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理，任何人不得压制和打击报复。同时，宪法第八十九条规定国务院有权改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当命令、指示和规章;改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。地方组织法第五十九条规定县级以上各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。因此，将抽象行政行为纳人行政复议范围，是有宪法和组织法依据的;因此，根据行政复议法规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规章以下的规定(多属一些规范性文件)不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。将抽象行政行为纳入复议范围，是行政复议制度的重大进步和创新。

(三)国务院可以作为复议机关受理重要复议申请

根据现行的行政复议制度，对省、自治区、直辖市人民政府和国务院部门的具体行政行为不服申请复议的，由作出具体行政行为的政府或部门管辖，也就是由原机关复议。当初作这样规定是考虑到国务院是最高国家行政机关，主要职责是制定方针政策，从全局上处理行政事务，一般不宜、也难以处理大量的具体行政纠纷。如果规定国务院作为复议机关，可能会影响国务院的正常工作。在实践过程中，这一理由受到越来越多的质疑，一些实际工作部门和理论界的同志认为，由本机关复议自己作出的具体行政行为，实际上是自己作自己的法官，难以保证行政复议的公正性，不利于保护公民、法人或者其他组织的合法权益;国务院作为最高行政机关，对下级行政机关具有最高的层级监督权，这是宪法赋予的权力，由国务院受理行政复议申请，有利于发现和纠正国务院部门和省级政府的违法或不当的行政行为，加强国务院对国务院部门和省级政府的监督，同时也能在各级政府中起到有错必纠的示范作用，从行政管理的全体规模上推进依法行政。因此，行政复议法规定，对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼;也可以向国务院申请裁决，国务院按照本法的规定作出最终裁决。

(四)程序上进一步方便申请人

行政复议是公民权利的一种救济手段，与行政诉讼所提供的司法救济相比，它具有及时、方便、成本低等特点，应当更容易为群众所接受，但是，从行政复议条例实施的情况来看，效果并不理想，大量的行政纠纷并没有通过行政复议这一途径加以解决。据统计，从1991年1月行政复议条例实施到1997年底，全国共有22万件行政复议案件，平均每年只有3万件。而同期行政诉讼案件却逐年上升，仅1998年就达10万件。这表明，行政复议制度的优越性并没有得到充分体现。这里有对行政复议制度宣传普及不够，群众对行政机关信任度不高的原因，也有制度本身的原因。如在管辖上，主要以条条管辖为主，很多情况下，申请人需要到异地去申请，不方便;时限较短，不利于申请人充分的准备等。这次行政复议法的制定，充分地考虑了这些因素，尽量避免程序的司法化，并在以下几个方面作出规定，力图方便群众：

1.在管辖上，原则上让申请人自己选择

行政复议法规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。将选择复议机关的权利交给申请人，可以在一定程度上克服地方保护或行业保护，是民主政治的体现，既公道又科学，也与现行的行政执法体制不矛盾。此外还规定，申请人如果弄不清向哪一个行政机关申请复议，可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请，由接受申请的县级地方人民政府转送有关行政复议机关。

2.在申请的形式上，规定了可以口头申请

行政复议法规定，申请人申请行政复议，可以书面申请，也可以口头申请;口头申请的，行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。

3.放宽了申请复议的时限

行政复议条例规定的申请复议的期限一般是十五天，有的单行法律规定只有五天，时间太短，不利于公民提出复议申请。为了方便公民、法人或者其他组织通过申请行政复议保护自己的合法权益，行政复议法放宽了申请复议的时限，规定公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限从障碍消除之日起继续计算。

4.行政复议机关受理行政复议申请，不得向申请人收取任何费用

(五)强化了对复议活动的监督，严格规定了复议机关的法律责任

现行行政复议制度得不到有效实施的一个重要原因，是有的行政机关怕当被告或者怕麻烦，对复议申请应当受理而不受理;有的行政机关“官官相护”，对违法的具体行政行为该撤销的不撤销，对不当的具体行政行为该变更的不变更。在制定行政复议法时，注意从提高行政复议的有效性上完善行政复议制度，强化了上级行政机关对复议活动的监督，严格规定了复议机关的法律责任。

由国务院提出法律案并经全国人大常委会审议通过的行政复议法，体现了我国行政复议制度的新进展，也是推进依法行政的新的重大举措。它从国家制度上再一次表明，我们党所领导的人民政府，是全心全意为人民服务的政府，是彻底地为人民的利益工作的。建国前夕，毛泽东同志在论及治国方略时指出：“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈;只有人人起来负责，才不会人亡政息。”我们应当大力宣传普及行政复议法，使之为广大干部和群众所理解和掌握，以加快社会主义民主和法制的进程。

二、行政复议制度的发展过程

我国行政复议制度建立于建国初期，最早的有关行政复议的规定，见之于1950年1月 15日政务院批准、财政部公布的《财政部设置检查机关办法》，该办法第六条规定：“被检查的部门对检查机构之措施认为不当时，得具备理由，向其上级检查机构申请复核处理。”这里的“申请复核处理”，究其实质就具有行政复议的性质。可以说这是建国初期行政复议制度的雏形。1950年12月15日政务院政务会议通过的《税务复议委员会组织通则》，第一次在法规上正式出现了“复议”二字，并明确规定了税务复议委员会的性质、任务及受案范围，标志着我国的行政复议制度的建立，以后，随着有关规定行政复议的法规的颁布，我国行政复议的范围越来越扩大，相继颁布的《印花税暂行条例》、《暂行海关法》等法律规范，都规定了行政复议制度。改革开放以来，特别是进入80年代以后，随着我国社会主义民主和法制建设的不断加快，行政复议制度有了较大的发展，规定有行政复议内容的法律、法规数量日益增多，如《海关法》、《外国人入境出境管理法》、《公民出境入境管理法》、《商标法》、《专利法》、《集会游行示威法》等都规定了行政复议制度。但由于缺乏一部对行政复议制度进行系统规范的法律，总的来说行政复议案件还不多，行政复议制度也不够健全。1989年行政诉讼法公布后，为适应和配合行政诉讼制度的施行，制定《行政复议条例》被迅速提上日程。国务院于1990年12月颁布，并于1994年6月修订的《行政复议条例》，对申请复议范围、复议管辖、复议机构、复议参加人、复议的申请、受理、审理与决定等，都作出了具体明确的规定。《行政复议条例》的颁布实施，进一步规范、健全和发展了我国的行政复议制度，行政复议案件也随之大量上升，我国行政复议制度从此进人一个全面建设和发展的阶段。

经过多年实践，行政复议工作积累了不少成功经验。同时，在实践中还存在不少问题，主要是：第一，行政复议申请范围较窄。按照现行做法，行政复议申请范围仅限于法律、法规明确规定涉及人身权和财产权的具体行政行为，与行政诉讼的受案范围大体相同，没有体现出行政复议的特点。第二，申请行政复议的条条框框较多，公民、法人和其他组织申请行政复议还不方便。例如，目前实行的是以“条条”管辖为主的行政复议管辖体制，老百姓申请复议，往往要到异地，很不方便;又如，现行的复议申请期限较短，一般为15天，还有的单行法律规定只有5天，申请人很容易耽误申请期限;再如，申请复议必须采取书面形式，也限制了一些人民群众进行复议等等。第三，有的行政机关怕当被告，或者怕麻烦，对复议申请应当受理而不受理，或者受理后久拖不决。第四，有的行政机关在复议活动中搞“官官相护”，甚至徇私舞弊，对违法的具体行政行为该撤销的不撤销，对不当的具体行政行为该变更的不变更。为了及时、有效地纠正违法的和不当的具体行政行为，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益，进一步规范我国的行政复议制度，制定行政复议法，进一步完善行政机关内部自我纠正错误的监督机制，是迫切需要和十分必要的。因此，第八届全国人大常委会将制定行政复议法列入了立法规划。

根据八届全国人大常委会立法规划，原国务院法制局于1996年3月开始研究起草行政复议法，并就起草行政复议法需要解决的主要问题，征求了部分地方人民政府和国务院部门的意见，并召开座谈会听取部分行政机关和专家的意见。1998年6月国务院法制办将行政复议法(征求意见稿)下发各部门、各地方征求意见，根据各方面的意见，研究修改形成《行政复议法(草案)》。这个草案经国务院常务会议讨论通过，于1998年10月由国务院提请九届全国人大常委会第五次会议审议，国务院法制办主任杨景宇在会上作了说明，会议对草案进行了初步审议。第五次常委会会后，法律委员会和法制工作委员会将草案发中央有关部门、各地方人大和人民政府再次征求意见，邀请中央有关部门、专家座谈，并在青岛市召开会议，专门听取部分地方人大和政府法制部门以及法律专家的意见。在认真研究常委会组成人员和各方面意见的基础上，法律委员会召开会议，对草案进行了逐条审议，并向全国人大常委会提交了《行政复议法(草案二次审议稿)》，提请常委会会议审议。1998年12月九届全国人大常委会第六次会议对行政复议法草案修改稿进行了第二次审议。会后，根据常委会组成人员对几个重点问题的审议意见，全国人大常委会法工委和国务院法制办再次组织到广西、广东、江西进行调研，听取三省区人大、政府法制工作部门和有关部门对草案二次审议稿的意见，对草案进行了修改。1999年4月7日法律委员会对行政复议法草案修改稿进行审议后，将《行政复议法(草案三次审议稿)》提请第九届全国人大常委会第九次会议审议，常委委员们普遍认为，经过常委会的三次审议，草案修改得比较完善。

九届全国人大常委会第九次会议于1999年4月29日对会议审议的法律案进行表决，参加会议的125位常委会组成人员以125票赞成、没有反对票和弃权票的表决结果通过了《中华人民共和国行政复议法》，中华人民共和国主席江泽民发布第16号主席令予以公布，于1999年10月 1日起施行。

行政复议法贯彻了党的十五大关于加强社会主义民主法制建设的基本要求，把行政复议作为行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度和保护公民、法人或者其他组织合法权益的法律救济制度，加以法律化和规范化。行政复议法强调防止和纠正违法或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。完善行政复议制度，对于社会主义民主政治建设，加强行政机关内部监督，促进行政机关合法、正确地行使职权，维护公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会经济秩序和社会稳定，从制度上遏制和清除腐败，必将发挥重要作用。 第二部分 释义 第一章

总则

第一条 为了防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。

【释义】 本条是关于行政复议法立法宗旨的规定。

行政复议法开宗明义规定了本法的立法宗旨，明确规定有下列三个方面：

一、为了防止和纠正违法或者不当的具体行政行为

行政复议是一项法律救济制度，是一项行政机关内部自我纠正错误的监督机制，其目的就是防止并纠正行政机关以及行政机关的工作人员作出违法的或者不适当的具体行政行为。行政复议法从这一目的出发，确立了行政复议法律制度。

为了防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，首先就应当弄清楚什么是行政行为。行政法意义上的行政行为，是指行政主体通过行政人依法代表国家，基于行政职权所单方作出的能直接或者间接引起法律后果的公务行为。从一般意义的理解，行政主体，主要是指国家行政机关。行政人，主要是指依法代表国家行政机关实施行政行为的国家行政机关工作人员。行政机关及其工作人员依照法定职权，代表国家实施行政管理，所作出的行政立法、行政许可、行政处罚、行政措施、行政执行、行政仲裁、行政复议等公务行为，都是行政行为。

1989年我国制定了行政诉讼法，建立了我国的行政诉讼制度。在行政诉讼法中，明确规定：“人民法院审理行政诉讼案件，对具体行政行为进行审查。”对“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束决定、命令”，人民法院不予受理。这样，就把行政行为划分为具体行政行为和抽象行政行为两类。行政复议法中所规定的“为了防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，”明确了行政复议的受理范围，与行政诉讼法规定的受案范围一样，也是审查行政机关的具体行政行为。本法中除明文规定抽象行政行为的条文以外，都是专指具体行政行为。对抽象行政行为，即行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等行政规范性文件，按照行政复议法规定，可以由公民、法人或者其他组织在对具体行政行为申请行政复议时，一并提出对所依据的有关规范性文件的审查申请，建立起由人民群众启动的对抽象行政行为进行审查要求的监督机制，并根据我国宪法及有关法律、行政法规规定的规范性文件备案审查制度，对抽象行政行为进行审查。这部分内容在后面的释义中将用一定的篇幅作详细讲解。

行政机关实施具体行政行为，一般会对公民、法人及其他组织的权益产生影响，因为具体行政行为都是针对特定的人或物而作出的，都是由行政机关的工作人员直接具体操作，因此，就有可能出现违法现象，有可能作出不适当的行政行为，从而损害公民、法人及其他组织的合法权益。行政复议法遵循行政法基本原则，为防止和纠正行政机关的违法的和不当的具体行政行为，作出了一系列法律规范。行政法的基本原则中有两个重要原则，即合法性原则与合理性原则。合法性原则适用纠正违法的行政行为，而合理性原则适用纠正不当的行政行为。国外大多数国家和地区的行政法律都强调与贯彻这两项基本原则，这两项基本原则贯穿于行政法特别是行政程序法的主要内容之中。

英国的行政法上的合法性原则，主要有两项，即越权无效原则和自然公正原则。越权无效原则的核心内容，是指越权的行政行为不具有法律效力。自然公正原则的核心内容，一是听取对方的意见，即任何人或者团体在行使权力可能使其他人受到不利影响时，必须听取对方的意见;二是不能自己作自己的法官，这是避免偏私的必要程序原则。美国的行政合法性原则，主要表现为基本权利原则和正当程序原则。基本权利原则是指一切组织和个人都必须服从法律，但这种法律必须旨在保护而不是摧残人类固有的基本权利。正当程序原则是指法律的实施必须通过正当的法律程序进行。该原则直接为美国宪法所确立，并由美国联邦行政程序法对其内容作出具体规定。以上两个原则对行政法的直接影响表现在：一切法律、行政行为、司法行为，凡违背人类固有基本权利者不具有约束力;立法、行政、司法行为不通过正当的法律程序无效。

在大陆法系国家，法国行政合法性原则包含了三项基本内容：第一，行政行为必须有法律依据;第二，行政行为必须符合法律;第三，行政机关必须以自己的行为来保证法律的实施。在德国，一是法律至上;二是法律要件。法律至上的中心思想为：一切行政行为必须服从法律，否则无效。法律要件的中心思想为：一切行政权的实施，都必须符合法律的授权，越权无效。在日本，一是法律保留原则，即政府的行政活动必须有国会制定的法律依据;二是法律优先原则，即法律高于行政，一切行政活动都不得违反法律，行政机关制定的规范不得在事实上废止、变更法律。三是司法救济原则，即一切司法权归属于法院，法院具有行政纠纷的终裁权。公民的合法权益受到行政机关的不法侵害时，享有不可剥夺的获得法院救济的权利。

我国法学界认为行政法的行政合法性原则的基本内容，主要有下列五点：第一，行政机关的行政职权由法律设定并依法授予。一切行政行为以行政职权为基础，无职权便无行政。行政职权必须合法产生，即由法律、法规设定，或由国务院或者其他上级行政机关依法授予。第二，行政机关实施行政行为必须依照和遵守法律、法规等法律规范。它要求每一个行政机关既要依法管理行政相对人，又应在其他行政机关的管理中遵守法律、法规和规章。行政机关不得享有法律以外的特权。第三，行政机关的行政行为违法无效。行政机关的行政行为必须合法，违法的行政行为不具有法律效力，无论是实体上的违法，还是程序上的违法，都使行政行为归于无效。第四，行政机关必须对违法的行政行为承担相应的法律责任，这是违法必究精神的体现。第五，行政机关的一切行政行为必须接受人大监督、行政监督和司法监督。任何行政行为必须受到监督和救济，否则任何责任都是空谈。无救济便无权利，无监督便无行政。各级人大及其常委会对同级人民政府行使职权的监督制度、行政复议制度以及行政诉讼制度等，都是这一内容的体现。

行政复议法规定，行政复议机关应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。这一规定就是贯彻了行政合法性的原则。

行政合理性原则主要是针对行政机关拥有的自由裁量权所确立的法治原则。行政机关作出的行政行为，除了有法律明确具体规定的羁束行政行为外，有相当一部分是属于在行政职权范围内，可以由行政机关自由裁量的行政行为，如在数量控制、范围确定、时限长短、处罚幅度等方面，行政机关享有一定的“自由度”。既然行政机关具有自由活动的空间和权力，必然会因此产生在这个空间范围内作出的决定是否适当、合理、是否公正的问题。如果行政机关没有自由裁量权，则不能保障其有效实施行政管理和应有的行政效率。反之，如果对行政机关的自由裁量权不加限制，则极易发生滥用权力，随意侵害公民、法人或者其他组织合法权益的现象。行政法确立行政合理性原则，目的就是保障行政机关依法行政，在行使自由裁量权的时候，基于合理动机，遵循正当程序，作出合法适当的行政行为。

国外有关行政法的行政合理性原则的表述有所不同，但其精神是一致的。英国大法官解释行政合理性原则，一种说法是，“如此荒谬或者如此错误以致任何有一般理智的人不能想象行政机关在正当地行使权力时能有这种标准”;另一种说法是，“如此无逻辑或所认可的道德标准，令人不能容忍，以致任何认真考虑此问题的正常人都不会同意它。”

在美国，行政合理性原则是指任何不当的行政行为。如为不当的目的行使权限时基于偏见、歧视而采取行动;不附理由而作成与前决定不一致的决定;程序不公平;不当的怠于行为或者迟延等等。

在德国，将合理性原则归纳为三项具体原则：

一、适当性原则，要求行政主体在执行一项法律时，只能够使用那些适合于该法目的的方法，而且必须根据客观标准，而不是按照行政主体的主观判断来决定某种措施的适当性;

二、必要性原则，行政主体在若干个适合实现法律目的的方法中，只能够选择那些对个人和社会造成最小的损害的措施;

三、比例原则，又称限权原则，要求适当地平衡一种行政措施对个人造成的损害与对社会获得的利益的关系，禁止那些对个人的损害超过对社会利益所要求的措施。

我国法学界关于行政合理性原则的内容主要有三项：

一、正当性，行政机关作出行政行为，在主观上必须出于正当的动机，在客观上必须符合正当的目的;

二、平衡性，行政机关在选择作出某种行政行为时，必须注意权利与义务、个人受损害与社会所获利益、个人利益与国家集体利益之间的平衡;

三、情理性，行政机关作出行政行为，必须符合客观实际，合乎情理，不能要求行政相对人承担其无法履行或者违背情理的义务。如行政机关改变了审批标准后，就去处罚以前经过批准、仍按照原标准执行的行政相对人，这就不合情理。通俗点讲是：行政行为必须符合法律目的、必须具有合理的动机、必须考虑相关因素、必须符合公正原则。

行政复议法在贯彻行政合理性原则方面，也作出了一系列规定，如赋予行政复议机构审查具体行政行为是否适当的权力，规定行政复议机构具有“审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当”的职责。规定行政复议机关的复议决定，针对被申请人的具体行政行为“主要事实不清、证据不足的”、“适用依据错误的”、“违反法定程序的”、“超越或者滥用职权的”或者“明显不当的”情形，应当“决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法”;以及“被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行”。具体规定了对行政复议的申请、受理、审查、转送。作出决定以及送达、执行、提起诉讼等明确的期限，对行政机关的自由裁量权进行了限制。

行政复议法以防止和纠正行政机关违法的和不当的行政行为为目的，在国家行政机关内部建立起自我纠错的监督机制，是国家行政管理体制改革的进一步发展与完善，是树立向人民负责、为人民服务的人民政府良好形象的制度保障，对促进和监督行政机关依法行政，加强社会主义民主法制建设，具有重大的意义。

二、为了保护公民、法人和其他组织的合法权益

行政复议和行政诉讼一样，是一项法律救济制度，是行政相对人面对处于不对等的法律地位的行政机关所作出的行政行为，寻求法律保护的一条渠道，是保障公民、法人及其他组织合法权益的重要途径。行政机关的行政行为如果超越法定职权，或者滥用权力，或者不遵循正当程序，或者行政机关工作人员徇私舞弊、读职、失职，必然对公民、法人及其他组织的合法权益造成侵害。对这种侵害，从法律制度上就要建立消除侵害、加以救济的机制。

法律救济制度实质上是确立行政相对人的诉权。如同公民的实体权利一样，公民的诉权也经历了一个漫长的历史过程。资产阶级革命带来了诉权的革命性变革，诉权在形式上成为公民的平等权利，任何人和任何机关均不得对其加以剥夺和限制。行政法理论中有一句名言：“有权利必有救济”，“无救济的权利是无保障的权利。”美国法学家施瓦茨认为：“一个成熟的行政法体系应当包括三个必需的部分：第一，赋予行政机关的权力范围和限制其在行使上述权力时的越权行为;第二，在处理公民与行政机关之间的关系时，必须公平对待;第三，必须有这样一个原则：行政机关对其行为无最后发言权，并且公民能够通过一个独立的法庭对行政机关的行政之合法性提出异议。”随着诉权的范围从刑事诉讼、民事诉讼扩大到行政诉讼领域，诉权的地位逐步提高，成为公民抵制行政违法行为、保护自身合法权益的最重要的法律手段。

全国人民代表大会1989年4月制定的行政诉讼法，建立了我国的行政诉讼制度，第一次全面确立了公民、法人及其他组织对违法的具体行政行为的起诉权。行政诉讼法明确规定：公民。法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。行政诉讼法是一部权利保护法，行政诉讼法赋予行政相对人以行政诉讼权，通过诉讼途径，通过人民法院的公正审判，使他们受到损害的合法权益获得补救。行政诉讼法又是一部对行政权力监督的法律，人民法院审理行政案件，实际上是用司法审判权来维护和监督行政机关合法、正当地行使行政权，以防止行政机关滥用行政权力。

行政复议是解决行政争议、为行政相对人的合法权益提供保障的重要的法律制度，它与行政诉讼制度一样，目的都是补救行政活动所引起的消极的后果，恢复行政行为侵害的利益，所以二者合称为行政救济制度。但是两者又有明显区别，行政复议是在行政系统内部由行政机关自行消除违法或者不当的行政活动;行政诉讼是在人民法院主持下的司法诉讼活动。行政复议适用行政程序，由行政复议法规定;行政诉讼则适用独立的行政诉讼程序，由行政诉讼法规定。一方面，行政复议是行政相对人的合法权益的有力的法制保障，使其免受不法行为的侵害，并使受到侵害的权益得到恢复，又可以维护行政管理活动的严肃性和权威性，保障行政活动顺畅进行，提高行政效率。另一方面，行政复议决定本身就是行政机关的具体行政行为，因此，它也不能成为最终的裁决，也还是要以行政诉讼制度为行政复议自己的行政救济渠道。所以行政复议法规定，申请人对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。这就是说，对于行政复议决定，只要是法律没有规定其是最终决定的，公民、法人或者其他组织对复议决定不服的，都可以向人民法院提起行政诉讼。

行政复议法草案提交常委会审议时，第一条的行文是“为了纠正违法或者不当的具体行政行为，监督行政机关依法行使职权，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。”“保护公民、法人和其他组织的合法权益”写在了行政机关依法行使职权一句的后面。在对草案进行审议的过程中，有的常委委员提出，行政复议制度不仅仅是行政机关内部自我纠错的监督机制，更重要的是它是一项法律救济制度，具有保护公民、法人和其他组织的合法权益的重要职能。而这项制度的运作，最初的起因是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害，申请行政机关予以保护，对违法的和不当的行政行为予以纠正。所以，“保护公民、法人和其他组织的合法权益”，应当强调地写在前面，并与行政诉讼法第一条的写法一致起来。行政复议法采纳了这一意见，将保护公民、法人和其他组织的合法权益作为更为重要的立法宗旨，写在了“保障和监督行政机关依法行使职权”一句的前面。

三、为了保障和监督行政机关依法行使职权

党的十五大报告提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的治理国家的基本方略，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，保证国家各项工作都依法进行。必须维护宪法和法律的尊严，坚持法律面前人人平等，任何个人和组织都没有超越法律的特权。一切政府机关及其工作人员都必须依法行政，依法行使职权，切实保障公民、法人及其他组织的合法权益。因此，行政复议法明确规定其立法宗旨之一就是保障和监督行政机关依法行使职权。

行政机关进行行政管理活动，应当坚持依法行政。依法行政的一个最基本的原则就是职权法定。行政机关的权力从哪里来的?是人民赋予的，是人民通过人民代表大会制定的法律所规定的。人民政府是人民代表大会产生的，人民政府要对人民代表大会负责，受人民代表大会监督。政府的权力由宪法和人民代表大会及其常务委员会制定的法律所规定，行政机关必须按照法律的规定行使职权，坚持依法行政。因此，对行政权的行使，应当加强监督与制约。行政机关超越权限、滥用权力、个人专断、玩忽职守等行为造成公民、法人或者其他组织的合法权益受到侵害，应当予以纠正和补救。行政复议制度加大了上级行政机关对下级行政机关的监督，加大了人民政府对政府工作部门的监督。行政复议制度的作用之一，就是人民群众通过对有问题的具体行政行为，向行政复议机关申请复议的途径，使行政机关能够通过上下级行政机关之间的领导关系所形成的监督作用，自己改正违法的和不当的具体行政行为。一方面使作出具体行政行为的行政机关依法履行职权，另一方面政府或者上级行政机关依职权来纠正下级行政机关的错误，从而保障和监督行政机关依法行使职权。

行政机关坚持依法行政，还要坚持按照法定程序进行行政管理活动。近年来，立法机关越来越注重行政程序对于行政权的制约与监督作用。行政权如果没有行政程序的规范和制约，必然造成行政权的滥用。由于行政权的行使有很强的自由裁量性，必须通过具体可行的行政程序予以限制，既要防止政府官员个人专断，防止行政机关滥用职权，又要保障行政机关能够有效地实施行政管理，维护公共利益，最大限度地保证行政权的正当行使。行政复议法不但把行政机关违法的或者不当的具体行政行为本身作为复议的审查对象，而且把行政机关在作出具体行政行为时，是否违反法定程序作为审查内容，以防止行政机关及其工作人员在行使职权的主观随意性。明确规定，行政机关的具体行政行为违反法定程序的，行政复议机关可以决定撤销或者确认该行政行为违法;决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。

行政复议法所建立的就是保障与监督行政机关依法行使职权的法律制度。它一方面通过各级人民政府、政府各工作部门的上级行政机关对其下级行政机关作出的具体行政行为实施审查，纠正其违法和不当的行政行为，起到保障和监督行政机关依法行使职权的作用。另一方面，由于行政复议也是一种具体行政行为，也需要保障和监督行政复议机关依法行使职权。因此，行政复议法具体规定了多项保障和监督行政复议机关依法行使职权的法律规范。如行政复议法规定，行政复议机关内负责法制工作的机构发现有拒绝受理行政复议申请、不按照规定期限作出行政复议决定、徇私舞弊、对申请人打击报复或者不履行行政复议决定等情形的，应当向有关行政机关提出建议，有关行政机关应当依照本法和有关法律、行政法规的规定作出处理。还规定，行政复议机关违反本法规定，无正当理由不予受理依法提出的行政复议申请或者不按照规定转送行政复议申请的，或者在法定期限内不作出行政复议决定的;行政复议机关工作人员在行政复议活动中，徇私舞弊或者读职、失职的;被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分;经责令受理仍不受理或者不按照规定转送行政复议申请，造成严重后果的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。这些规定，对实现保障和监督行政机关依法行使职权这一宗旨，起到重要的作用。

【释义】 本条是关于行政复议法适用范围的规定。

行政复议是解决行政争议的一种广泛运用的行政方法，是指行政相对人，即公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的具体行政行为，依据行政复议法的规定，向行政复议机关提出申请，请求重新审查并纠正原具体行政行为，行政复议机关据此对行政机关的具体行政行为是否合法、适当进行审查并作出决定的法律制度。

世界上许多国家都有比较完备的行政复议制度，使我们在制定行政复议法时可作为借鉴。英国和美国是英美法系有代表性的国家。行政复议在英国称为“行政救济”，属于行政法上救济手段的一种。英国的行政救济是指公民的权利受到行政机关的不法侵害时，可以通过行政机关的行政程序得到补救。行政机关救济公民权利有两种方法，一是通过部长救济;二是通过行政裁判所救济。前者的法律散见于各有关法律，后者适用行政裁判所与调查法。

美国的行政复议就是行政上诉制度。美国的行政上诉制度是指当事人不服行政机关的行政裁决向有关行政组织和人员申请复核原行政裁决的法律制度。行政上诉权是美国《联邦行政程序法》授予的。该法规定，如果当事人对行政机关作出的初审裁决在规定的期限内没有提出复审要求，则此裁决即为最终裁决。也就是说行政机关在作出正式决定之前，要给当事人一定期限来提出是否复审的要求，如果当事人不要求复审，期限一过，行政机关的决定便生效。这种行政上诉，当事人不是向上级行政机关提出，而是向原机关的行政首长或者专门机构提出。

大陆法系国家的行政复议与之不同，代表性的国家是法国和德国。法国对行政活动的监督制度与行政复议接近的是行政救济。法国的行政救济特点是;一是救济机关可以是原行政机关，也可以是其上级行政机关;二是所救济的对象具有广泛性，既救济违法的行政行为，也救济不当的行政行为;三是实施救济的权限很大，它既不受当事人是否申请的限制，也不受当事人申请范围的限制;四是救济程序，简便易行。

德国的行政复议制度依附于其行政申诉制度。按照《联邦德国基本法》第十七条规定：“任何人都有权单独地或与他人联名向相应的机构和议会机构提出书面的请求或诉愿。”德国《联邦行政法院法》把行政申诉定为行政诉讼的前置阶段，《联邦行政手续法》专章规定“法律救济程序”，对诉愿制度作出具体规范，从而构成当今德国完整的行政申诉制度。

亚洲国家和我国台湾地区大多采用大陆法系国家的行政复议制度。日本的行政复议称为行政不服审查，又叫行政不服申诉，是日本国民向行政机关请求撤销或采取其他方法纠正违法或不当的处分的程序，是依照《行政不服审查法》而建立起来的行政救济制度。日本行政不服审查的范围包括：第一，行政机关的处分。是指行政机关依据法令行使公权力，就具体事实对国民施行的支配、管理行为，包括命令、禁止、许可、特许、认可以及确认、公证等命令国民履行一定义务、赋予国民某种权利和其他使法律效果发生、变更、消灭的行为。第二，其他相当于行政公权力的行为。主要是指行政机关采取的、内容具有持续性质的、事实上的行使权力的行为，如对人的收容、对物品的扣押等。第三，不作为行为。是指行政机关对依法提出的申请本应在一定期间内进行某种处分或者采取其他行使公权力的行为却没有作为的行为。第四，根据1974年颁布的《国家公务员法》的规定，对国家公务员违反其意志给予的降薪、降职、休职、免职或其他明显的不利处分或惩罚处分，可以向人事院提出根据行政不服审查法规定的不服申诉。韩国的行政复议称为行政诉愿，是指公民因行政机关违法或不当的行政行为损害其合法权益时，依法向有关行政机关提出请求撤销或变更原行政行为的制度。1951年8月公布的行政诉愿法是提起行政诉愿的主要法律依据。在我国台湾地区，行政复议称为诉愿，它是指人民对“行政机关”的行政处分，认为违法或不当，致其权利或利益受到损害，申请“行政机关”予以救济的制度。1997年12月修订的“诉愿法”是诉愿制度的基本依据。

本条对我国行政复议制度的范围作出了规定。其要点有二：一是申请行政复议的对象是“行政机关的具体行政行为”，包括作为与不作为;二是申请行政复议的前提是行政机关的具体行政行为“侵犯行政相对人的合法权益”。这种侵害，可以是实际上已经成为事实上的侵害，也可以是公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为构成了侵害。由此看出，行政复议法规定的行政复议范围是相当宽的。行政复议法第六条规定，只要公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益，就可以申请行政复议。这一规定，使行政复议的受案范围大大扩展了，不再与行政诉讼法规定的受案范围相对应。

行政复议法制定前施行的行政复议条例对行政复议的范围的规定，基本上与诉讼的受案范围大体相同。包括以下九类：行政处罚争议、行政强制措施争议、侵犯法定经营自主权争议、行政许可争议、行政不作为争议、抚恤金争议、违法要求履行义务争议、其他侵犯人身权和财产权争议、以及法律、法规规定的其他可以申请复议的行政争议。对那些虽然不属于行政复议的受案范围，但只要法律、法规规定了可以申请行政复议规定的，当事人就可以对该具体行政行为申请行政复议。这种与行政诉讼的受案范围大体相同的规定，并没有完全体现出行政复议的特点。从行政复议制度的行政救济功能和行政复议制度的监督功能的角度看，行政复议的受案范围应当不受限制，对于行政机关的具体行政行为，不论是作为还是不作为，只要当事人认为是违法的或者不当的，侵犯了自己的合法权益，都应当并可以依法申请行政复议，这样才能充分发挥行政复议制度在解决行政争议方面的作用。

按照传统法学的一般理论和国家机关的职能分工，裁决争议应当是司法机关的职能，行政机关履行对国家公共事务的组织与管理的职能。但是由于行政争议的特殊性，使得行政机关能够履行行政复议的职能，以解决相当部分的行政争议。这主要是因为，首先，行政争议起因于行政机关的行政活动。行政机关是一个层级制的体系，上级行政机关对下级行政机关负有指挥、监督的职责，它可以撤销、改变下级行政机关违法、不当的行政行为。监督权是维护统一的行政管理所必需的。因此，可以通过建立行政复议制度，来健全和完善行政监督制度。其次，行政争议涉及到一定的专业技术知识。行政管理的诸多领域都涉及到专业技术知识，如环境保护、食品卫生、医药管理、专利商标等。在这些领域产生的行政争议与专业技术知识有着不可分割的联系，因而解决这些行政争议，也必然涉及到一系列复杂的专业技术问题。如排放污水中污染物的测定、食品添加剂中危害人体健康成分的确定等，都需要由拥有专家的行政机关进行裁决，以保证有效行政管理和提高行政效率。

因此，行政复议具有以下特征：第一，行政复议是解决行政争议的一种行政方法。行政争议是行政活动实施中的一种障碍、阻塞和不畅，在一定时期内还使行政关系处于一种不确定的状态。这种争议解决不好，或者会影响行政效率，影响对国家事务的行政管理活动，或者会使公民、法人或者其他组织的合法权益受到侵害。所以必须通过建立良好的法律制度加以解决，使合法、正确的行政决定得以贯彻执行，违法、不当的行政行为得以撤销或者废止，公民、法人或者其他组织的合法权益受到的损害得以恢复，从而为公民、法人或者其他组织提供良好的救济。行政复议原则上只限于解决行政争议，民事纠纷和其他争议只有在法律有明文规定的情况下才可以被纳人处理对象。

第二，行政复议基本上是以具体行政行为为审查对象的行政审查制度。从行政复议机关与原作出具体行政行为的行政机关的关系上考察，行政复议实际上是一种行政审查制度。但行政复议机关审查有关行政行为并非不受限制。按照行政复议法的规定，行政复议一般只以具体行政行为为审查对象，抽象行政行为一般不属行政复议的审查对象。但是，通过行政复议制度可以启动对抽象行政行为的审查。对抽象行政行为的审查根据行政机关的备案审查制度实施。

第三，行政复议是一种依申请的行政行为。行政复议是一种行政机关的行政行为，这种行为的特点是以解决行政争议的形式进行的，它基于行政相对人的申请而开始，以行政主体为被申请人。一般说来，无行政相对人的申请，便无行政复议活动的进行。虽然行政机关也可以复查自己的行政决定，但这与由行政相对人提出申请形式的复议请求是有区别的。所以，行政复议是依申请而非依职权主动为之的行政行为。作为行政相对人的公民。法人或者其他组织不主动申请，行政复议机关不能径自作出复议决定。

第四，行政复议主体一般是作出有争议行政决定的上级机关。如果没有法律规定，作为行政争议一方当事人的行政机关无权审理复议案件，因此，行政复议主要由上级行政机关进行。行政复议法规定，除法律另有规定外，行政复议由县级以上人民政府或者由作出具体行政行为的行政机关的上一级行政机关管辖。从行政复议机关的设置上看，行政复议机关有本级人民政府，也有上级行政主管部门，还有设立的派出机关，但必须是行政机关，才能作出行政复议决定。

第五，行政复议以合法性与合理性为审查标准。在行政复议中，行政复议机关依据合法性和合理性标准审查具体行政行为，就是审查具体行政行为的行政主体是否履行法定职责;是否事实清楚、证据确凿;适用法律、法规与规章以及具有普遍约束力的行政决定、命令是否正确;是否违反法定程序;是否超越职权、滥用职权以及行政侵权;依据法律、法规和规章等法律规范的规定作出的具体行政行为是否明显不当。按照这样的标准审查后，依法作出行政复议决定。

第六，行政复议以书面审查为主要方式。这是从提高行政效率、简化行政程序的角度考虑的，行政复议以书面审查为主。行政复议法规定，行政复议机构进行复议审查时，原则上采取书面审查的办法，但是当申请人提出要求或者行政复议机关认为有必要时，也可以听取申请人、第三人和被申请人的意见，包括采取听证的方式，并向有关组织和个人进行调查和了解情况。

第七，行政复议决定必须是针对原行政决定而作出的新的决定。复议机关受理复议申请后，应结合行政相对人的请求内容，对原行政决定作全面的复查核实，并针对原行政决定作出维持、撤销或者变更的复议决定，并答复复议申请人。复议决定为最终裁决的，或者复议申请人在法定期限内未提起行政诉讼的，或者人民法院判决维持行政复议决定的，行政复议决定经送达后，即产生约束有关当事人的法律效力。

行政复议作为一种重要的行政救济方法，既能够为公民、法人或者其他组织的合法权益提供有力的法制保障，使其免受不法行政的侵害，并使受到侵害的权益得到恢复，又能够维护行政活动的严肃性和权威性，排除障碍，保障行政活动顺畅进行，提高行政效率。具体讲，行政复议还有以下重要作用：第一，行政复议可以促进上下级之间的监督。行政复议机关的行政复议的权力来源于地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第五十九条的规定，即县级以上各级人民政府可以“改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。”通过上级机关对下级机关不适当的决定的撤销或者改变，可以促进上级机关对下级机关的监督，增强行政机关工作人员的法制观念，促进他们依法办事，减少侵害公民、法人或者其他组织的违法的或者不当的行政行为。行政复议是一种事后的补救，但同时也能起到预防行政机关作出违法和不当的行政行为的作用。

第二，用行政复议方法解决行政争议，简便迅速，节省金钱。因为行政机关对本部门的业务熟悉，上下级之间具有领导服从关系，当下级机关与行政相对人发生争议后，上级机关有可能利用自身的这些长处，迅速查清事实、解决争议，并可以直接查处有违法失职的直接责任人员。由于是行政机关内部解决行政争议，纠正违法或者不当的行政行为，因此，行政复议法规定，行政复议机关履行行政复议职责，不得收取任何费用。公民、法人或者其他组织采取行政复议方法得到救济，比通过行政诉讼获得救济更节省金钱和节省时间。

第三，相对于行政诉讼来讲，行政复议具有如下意义：首先，在行政复议决定为最终裁决，当事人不提起行政诉讼的情况下，行政争议由行政系统通过行政复议得到了解决，就使能够在行政系统内解决的问题不推到法院去，从而减轻人民法院的负担。此时，行政复议起到减少诉讼、息讼止争的重要作用。其次，在经过行政复议而引起行政诉讼的情况下，行政复议成为行政诉讼的前置阶段，行政复议有利于人民法院明确诉讼标的，对于人民法院迅速查清事实，作出正确判决起到重要作用。

本条还需要多费一点笔墨的是，什么是具体行政行为，什么是抽象行政行为。

具体行政行为是指行政主体在国家行政管理活动中行使职权，针对特定的行政相对人，就特定的事项，作出有关该行政相对人权利义务的单方行为。行政诉讼法首次使用了这一概念，最高人民法院在《关于贯彻执行行政诉讼法若干问题的意见(试行)》中对“具体行政行为”作出了司法解释：“具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。”按照这一司法解释，具体行政行为的法律特征是：一是具体行政行为体现了国家行政权的运作，其目的在于实现国家的行政目标，因而与立法行为和司法行为相区别。具体行政行为是行政主体的法律行为，是以它所拥有的行政职权为前提的。二是具体行政行为只对特定对象有效，不具有普遍约束力，所谓特定对象可以是某一相对人，也可以是特定的物，还可以是特定的行为。三是具体行政行为能直接产生有关权利义务的法律效果，使行政相对人的权利义务发生变化、增加或者减少。但是，这种法律效果只对业已发生的特定的人和事件有拘束力，对以后发生的同类事件没有效力，只是一次性处理。四是具体行政行为是一种单方行为。它由行政主体单方作出，其行政行为的成立不以行政相对人的合意为前提。

抽象行政行为是指行政主体非针对特定人、事与物所作出的具有普遍约束力的行政行为。它包括有关政府组织和机构制定的行政法规、行政规章、行政措施、作出具有普遍约束力的决定和命令。其法律特征是：一是抽象行政行为具有普遍约束力。它是针对一类事或一类人，而不是针对特定人或特定事作出的，因而具有普遍约束力。抽象行政行为是约束相对一群公民或者组织的行为。二是抽象行政行为具有间接的法律效果，它不能对行政相对人发生直接的权利义务的变化，而是使有关行政相对人拥有产生权利义务变化的依据。三是抽象行政行为具有往后效力。它针对往后的事件作出，并只适用行政规则制定以后的行为和事件。它不仅对所有的公民和组织有效，而且在公布以后的所有时间内有效，直到被废止。这种往后效力，还表现在对同类行为在制定行政规则以后的时空里可以反复适用。

因此，从行政诉讼法到行政复议法，都把具体行政行为限定为审查对象。对于具体行政行为，都是由具体的人来操作，且指向特定的人或物。对行政相对人的权益产生的影响也是明确的，因而行政相对人因具体行政行为受到侵害，都有权依法向行政复议机关或者向人民法院申请行政复议或者提起行政诉讼，对其权益受到的侵害寻求法律救济途径。而行政复议法规定的由对具体行政行为申请复议引起的对抽象行政行为的审查，是建立一种启动审查机制，对抽象行政行为的审查处理的具体程序不适用行政复议的程序。

行政复议法本条对适用范围的规定，采用了表述性的语言，对行政复议的全过程概括性地表述出来。这与行政复议条例的写法是不同的。行政复议条例规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，可以依照本条例向行政机关申请行政复议。”(第二条)“复议依法对具体行政行为是否合法与适当进行审查。”(第七条)“本条例所称复议机关，是指受理复议申请，依法对具体行政行为进行审查并作出裁决的行政机关。”(第四条)行政复议条例用了三条，分别规定适用范围、审查标准以及行政复议机关的职责。而行政复议法在第二条用一句话，即“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”就表达了上述诸多内容。同时，本条的规定也为扩展行政复议适用范围作出规范，把行政复议的对象只限定于具体行政行为，不再作其他限制。

第三条 依法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，履行下列职责：

(一)受理行政复议申请;

(二)向有关组织和人员调查取证、查阅文件和资料;

(三)审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定;

(四)处理或者转送对本法第七条所列有关规定的审查申请;

(五)对行政机关违反本法规定的行为依照规定的权限和程序提出处理建议;

(六)办理因不服行政复议决定提起行政诉讼的应诉事项;

(七)法律、法规规定的其他职责。

【释义】 本条是关于行政复议机关、行政复议机构及其职责的规定。

行政复议不仅仅是对公民、法人或者其他组织因行政行为的过错造成的损害进行补救的制度，行政复议工作还对化解大量的社会矛盾，促进社会的稳定发挥着巨大的作用。我国是社会主义的国家，社会中存在着大量的人民内部矛盾，人民政府通过对社会事务的行政管理，解决社会上不断发生着的社会矛盾和行政争议。这是人民政府行政职能的体现。涉及人民群众自身利益的事务，大大小小，方方面面，事无巨细只要发生矛盾，都需要有人给予引导、舒缓和解决，才不致发展到激化的程度，引起社会的不稳定。解决人民内部矛盾，我们有许多好的经验。对于这些好的经验和做法，需要很好地总结，用法律的形式将其加以规范化和制度化。我们有人民群众来信来访制度，有行政复议制度，有行政诉讼制度和国家赔偿制度，这些制度对社会的发展和稳定，都起到很大的作用。但是从涉及的范围和起到的实际效果来看，行政复议制度的作用更大一些。信访制度是我们党建立起的了解人民群众疾苦、解决社会矛盾的一种有效的方式，但这一制度还不是一种法律制度;行政诉讼，又是矛盾发展到对抗性比较大时才采取的方式。而行政复议则具有二者的优点。行政复议是行政机关自己再审查一下自己的行为是否正确，发现不正确时，自己来纠正，具有主动性，容易使人民群众认可这个解决矛盾的方式。通过制定行政复议法，进一步完善和规范行政复议制度，充分展示行政复议制度所起的这种社会作用，并加以切实发挥。

从1991年行政复议条例开始实施，至1997年底，全国共发生行政复议案件22万余件，平均每年发生3万余件。从作出的行政复议决定看，维持原具体行政行为的约占50%;撤销的约占20%;变更的约占10%;以其他方式结案的，如申请人撤回行政复议申请、责令被申请人履行职责等，约占20%。从行政复议基本解决问题的效果看，申请人不服行政复议决定，向人民法院提起行政诉讼的约占25%。从7年来行政复议案件在各部门分布的情况看，公安部门占65-70%;城建部门占6%;土地管理部门占5%;技术监督部门占5%;工商管理部门占4%;林业部门占3%;税务部门占2%。从行政复议案件的被申请人看，县级地方人民政府及其工作部门占65%(其中政府约占10%，工作部门约占55%);地市级人民政府及其工作部门占30%(其中政府占7%，工作部门占23%);省级人民政府和国务院工作部门占5%。

据了解，地方的行政复议案件基本上也是呈逐年上升的势头。广西壮族自治区1991年共受案300余件，1992年受案600余件，而1998年的受案件数已达近1800件。这1800件案件的审查结果，决定维持原具体行政行为的约占50%;撤销、变更和申请人撤回复议申请的约占50%。江西省1992年全年全省只有3件行政复议案件，1995年就达到1000余件，1998年升至3000余件。广东省8年来共受理行政复议案件18000余件，其中维持原具体行政行为的约占60%;撤销、变更的约占25%;申请人撤回复议申请的约占13%。8年多来，广大行政复议工作人员认真贯彻行政复议条例的规定。做好行政复议工作，使行政复议基本上起到了纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益的作用。

行政复议是上级行政机关对下级行政机关的一种层级监督和自我监督。在行政执法监督体系中，与其他形式的监督相比，第一，行政复议监督要求更严格，监督更有效。第二，行政复议监督具有简便、灵活、及时、经济有效的特点。第三，行政复议具有直接的确定力、拘束力和强制力的特点，可以迅速有效地纠正违法和不当的具体行政行为。因此，必须加强行政复议机关及其行政复议机构的建设，明确其职责。

行政复议机关是指依照法律的规定，有权受理行政复议申请，依法对具体行政行为进行审查并作出裁决的行政机关。这种组织的特征是：第一，行政复议机关是行政机关;第二，行政复议机关是有权行使行政复议权的行政机关;第三，行政复议机关是能以自己的名义行使行政复议权，并对行为后果独立承担法律责任的行政机关。

行政复议机关的功能：一是具有行政功能，行政复议机关与行政机关是两位一体的国家机关。行政复议机关作为行政机关，它担任组织、指挥、协调、监督等多种行政管理职能;作为行政复议机关时，它以第三者的身份出现，对复议纠纷双方的行政争议进行审查并作出裁判。二是具有准司法功能，行政复议这一行政行为的特殊性在于行政复议机关运用类似司法程序的法定的行政复议程序解决行政争议，使行政复议机关处于第三者地位，对申请复议双方的争议进行审查并裁决，达到行政救济和行政监督的目的，从而使行政复议机关具有了准司法功能。

行政复议制度作为重要的法律制度，是行政机关依法行政的重要措施和具体体现，行政复议机关及其办理行政复议具体事务的机构和工作人员承担着重大的责任。因此，应当明确行政复议机关及其行政复议机构的职责，并规定相应的法律责任，以保证行政复议工作的开展和落实。

受理行政复议申请、作出行政复议决定，是行政机关的职责。但是具体的行政复议事项，不仅数量大、涉及面广，而且政策性、法律性都很强。行政机关的负责人不可能直接做这些大量的事务性工作。为了保证复议工作的正常进行，需要有相应的工作机构具体办理复议事项。根据多年来行之有效的做法，同时为了防止设立新的机构，行政复议法规定，由行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，并明确规定了复议机构的职责。

行政复议机构是保证行政复议制度能否建立的关键。由于机构改革，许多地方政府的法制工作机构与政府办公机构合并，行政复议机构实际上只是一个牌子;还有的地方政府部门没有行政复议机构，致使行政复议工作无法开展。随着行政复议制度在法制建设中的地位越来越重要，对行政复议的要求也会越来越高，建立一支行政复议的队伍显得极为重要。

加强行政复议机构的建设，建立稳定的、高素质的复议人员队伍。有行政复议任务的行政机关应当设立独立的行政复议机构，确保人员编制、办案经费和改善办案条件，并加强对复议人员的培训。没有一支稳定的、高素质的复议人员队伍，要发挥行政复议制度的作用，更好地实现行政复议的监督功能，是无法想象的。要从行政复议机构与队伍的建设上，解决工作中的一些问题，如对同级政府部门的具体行政行为的行政复议申请，交给隶属政府系统的法制部门办理，成了法制部门纠正政府其他工作部门的具体行政行为，操作有难度。另外，在实际工作中，凡涉及全面性工作的具体行政行为，都是上级主管机关事先批准实施的，上下级实为一体，即使上级主管部门受理对下一级行政机关的行政复议申请，作出的裁决也难以保证其具有权威性。因此，要提高行政复议机构的相对独立性，解决实际工作中的这些问题。

行政复议机构是指复议机关内设的具体办理有关行政复议工作的机构。目前承担行政复议工作的机构，包括地方各级人民政府和政府工作部门的行政复议机构。根据行政复议法的规定，县级以上地方各级人民政府的行政复议机构，应当设在政府法制工作机构，或者与政府法制工作机构合署办公。目前地方各级人民政府的行政复议机构基本上已比较健全，特别是省、市两级，绝大部分都设有法制工作机构。据有关部门统计，已有70%的县级人民政府设有法制工作机构，承担行政复议工作。

行政复议法明确规定了行政复议机构的职责：

第一，受理行政复议申请，审查行政复议申请是否符合法定条件。审查的主要内容是：申请人是否具备申请资格;申请理由是否正当;被申请人是否明确;是否超过申请复议期限;申请复议的案件是否属本机关管辖;申请复议的其他要求是否符合。符合法定条件的，应予受理。不符合法定条件的，应请申请人提供或者补充有关材料;属于不予受理的，应当由行政复议机关作出不予受理的决定，并书面通知申请人。依照本法规定，行政复议机构收到申请人的行政复议申请之日即为受理之日，如有不予受理情形的，应当在五日内作出不予受理的决定。

第二，向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料。调查取证是保证行政复议机关作出的复议决定正确与否的必备条件。在调查取证时，行政复议机构应当着重调取被申请人最初作出具体行政行为时的事实根据和规范性文件依据，听取有关组织和个人对行政机关作出的具体行政行为的意见和证言。由于行政复议机构的调查取证属于法定职责，因此，行政复议机构在履行这一职责时，有关组织和个人应当予以配合和协助。

第三，审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定。行政复议机构受理行政复议申请后，应当依据事实与法律，对行政机关作出的具体行政行为进行审查，审查具体行政行为是否合法，除此之外还要审查具体行政行为是否适当。依照本法规定的审查决定程序，行政复议机构经审查后提出处理意见，拟订行政复议决定，报经行政复议机关负责人同意或者领导集体讨论通过后，作出行政复议决定。

第四，处理或者转送本法第七条所列有关规定的审查申请。依照行政复议法的规定，公民、法人或者其他组织在申请对行政机关的具体行政行为行政复议时，提出对作出该具体行政行为所依据的行政机关规定的审查申请的，如果本行政复议机关有权处理的，就是申请审查的规定是本级政府的工作部门或者是下级政府作出的，如其不合法，本级政府依法可以予以撤销的，就应当按照本行政复议机关的职责分工，由承担对规范性文件备案审查的工作机构对申请审查的规定进行审查。实际上，往往承担备案审查任务的工作机构，是人民政府的法制工作机构，与行政复议机构是同一机构，因此规定行政复议机构有处理规范性文件审查申请的职责。如果申请审查的有关规定是本行政复议机关无权处理的，则应当在七日内转送有权处理的国家机关依法处理。

第五，对行政机关本法规定的行为依照规定的权限和程序提出处理建议。行政复议法规定：“行政复议机关负责法制工作的机构发现有无正当理由不予受理行政复议申请、不按照规定期限作出行政复议决定、徇私舞弊、对申请人打击报复或者不履行行政复议决定等情形的，应当向有关行政机关提出建议，有关行政机关应当依照本法和有关法律、行政法规的规定作出处理。”这是本法赋予行政复议机构的一项重要的监督职能。行政复议机构在政府中处于综合性工作机构的地位，超脱于具体工作部门的利益，可以站在人民政府的角度和地位衡量与判断是非。同时，行政复议机构是政府的法制部门，有责任监督政府及其工作部门依法行政工作。行政复议法对被申请人、行政复议机关违反本法规定的行为应当承担的法律责任作出规定，其中大部分法律责任是行政处分。行政处分的实施需要按照有关规定的权限与程序进行。实际工作中由于职责不清，往往导致事实上监督制度流于形式。行政复议法明确规定行政复议机构有处理建议权，就从法律制度上完善了行政处分的实施机制，保障了行政监督的有效性，也使行政复议机构在履行自己的职责时有了法律依据。

第六，办理因不服行政复议决定提起行政诉讼的应诉事项。行政复议法规定，行政相对人对行政复议决定不服的，除法律规定行政复议决定为最终裁决的以外，可以依法向人民法院提起行政诉讼。诉讼发生后，行政复议机关的法定代表人就应当出庭应诉。为了保证行政复议机关法定代表人履行其领导职责，减轻行政复议机关法定代表人出庭应诉负担，行政复议法规定，应诉事项由行政复议机构办理。行政复议机关法定代表人可以委托行政复议机构派人代表其出庭应诉。行政复议机构是专门负责行政复议案件的机构，它精通业务、熟悉案情，由其代为出庭比较合适。

第七，法律、法规规定的其他职责。由于其他法律、法规可以根据行政复议具体案件的不同情况，为行政复议机构规定其他的具体职责，行政复议法在这里作出原则规定，凡是遇有法律、法规对行政复议机构特别设定的权利、义务，行政复议机构都应当坚决执行与遵守。

第四条 行政复议机关履行行政复议职责应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。

【释义】 本条是关于行政复议应当遵循的基本原则的规定。

一、合法原则

合法原则是任何行政复议机关履行行政复议职责时都必须遵守的原则，行政复议机关在处理行政复议案件时，必须以事实为根据，以法律为准绳。

合法中的“法”是指什么，有多大的范围，应当加以明确。我国的“法律”、“法规”和“规章”都有特定的涵义。法律是指全国人大及其常委会基于职权，依据宪法、通过法定程序所制定的，在全国范围内具有普遍约束力的规范性文件。法规是指由国务院依据宪法和法律通过法定程序所制定的在全国具有普遍约束力的行政法规，以及由地方省级人大及其常委会、省会市和经国务院批准为较大的市的人大及其常委会所制定的在地方相应范围内具有普遍约束力的地方性法规。规章是指由国务院各部、委员会以及省级人民政府、省会市和经国务院批准为较大的市的人民政府，依据法律、法规所制定的在相应范围内具有普遍约束力的规范性文件。行政合法性原则中的法，包含法律、法规和规章，但前提是规章必须符合法律、法规。

改革开放以来，全国人大及其常委会已经制定宪法及350多部法律，国务院制定了700多个行政法规，地方人大及其常委会制定了近6000个地方性法规，基本形成了有中国特色的社会主义法律体系的框架，我国的这个法律体系是和谐统一的。宪法作为国家的根本大法，规定了国家的性质及根本政治制度和基本经济制度，规定了国家机构及其职权。法律、法规和规章都不得与宪法相抵触。在这个法律体系中，上位阶的法的效力，高于下位阶的法，下位阶的法不得与上位阶的法相抵触，同位阶的法之间也不能相抵触。具体讲就是，行政法规、地方性法规和规章都不得与法律相抵触;地方性法规和规章不得与法律、行政法规相抵触;规章不得与法律、行政法规和地方性法规相抵触。如果发生抵触现象，则通过备案审查制度予以纠正，或者由制定者进行修改，或者由上一级国家机关予以撤销。

行政复议机关所遵循的合法原则的主要内容有三个方面：

一是履行复议职责时要依法办事。依法，就是要依照行政复议法的规定履行自己的职责。公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为有异议，向行政复议机关申请复议，行政复议机关及其工作机构有法定的义务和责任，依法受理申请人的复议申请，并对行政机关的具体行政行为予以审查、作出决定。绝不能该受理的不受理;该审查的拖延不办;该变更、撤销的不变更、撤销;该对失职的责任人员予以处理的不处理。这样做，行政复议机关及其行政复议机构是严重失职，同时也是违背本法规定的合法原则的。

二是依法审查行政机关作出的具体行政行为。行政复议机构审查具体行政行为是否合法，就包括具体行政行为认定事实是否清楚，证据是否确凿，适用依据是否正确，实施中执行的程序是否合法，作出的行政决定的内容是否适当;有没有超越职权或者滥用职权的现象，有没有不履行法定职责即不作为造成损害的情况等内容。这种审查主要应当是依据法律、法规的规定进行的审查。行政诉讼法专门规定了审理依据，即以法律和行政法规、地方性法规为依据。而行政复议法则没有专门规定审查依据的内容，主要是考虑到，首先，行政复议法的受案范围已经大大扩大，几乎所有的具体行政行为都包括进来，受案范围与行政诉讼并不相应一致，因此把审查依据仅限于法律、法规是不够的。其次，上级行政机关制定的规章以及规范性文件对下级行政机关是有约束力的，下级行政机关是必须执行的。同样在行政复议工作中，规章以及规范性文件是其审理的必然依据。再次，许多具体的行政行为没有法律、法规或者规章的依据，是根据规章以下的行政机关的有关规定作出的，对其审查时，往往需要行政复议机关根据法的精神进行裁量。行政复议法明确规定履行行政复议职责要遵循合法原则，就是强调行政复议机关在审查具体行政行为、作出行政复议决定时，必须依法进行，特别是对具体案件的审查裁量时，合法、合理进行。如果行政复议机关违背了合法性原则，行政复议法规定，公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。

三是审查作出具体行政行为的依据是否合法。这也是合法原则的具体体现。行政复议法对此作出了明确规定，从而在法律制度上有所突破，使我国的监督制度更加完善。审查作出具体行政行为的依据，实际上赋予行政复议机关在职权范围内审查抽象行政行为的权力。行政复议法规定，对作出具体行政行为的依据进行审查有两个途径，一是公民、法人或者其他组织在对具体行政行为申请复议时，认为作出具体行政行为所依据的行政机关有关规定不合法，可以向行政复议机关提出对其依据的审查申请，但范围限于规章以下的规范性文件;二是行政复议机关在审查行政机关作出的具体行政行为时，认为其依据不合法，可以对其进行审查。这样，使行政复议的作用大大提升，不仅负有纠正违法的或者不当的具体行政行为的使命，而且能够把对抽象行政行为的审查监督具体化，形成制度，实行起来。

二、公正原则

行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循公正原则。公正原则是一项重要原则，直接关系人民政府的形象。由于行政复议工作是在行政系统内部运作的监督工作，在实际工作中，履行行政复议职责往往会遇到种种责难和干扰，一方面，行政机关外边的人认为行政复议容易“官官相护”;另一方面，行政机关内部的人又认为干涉了本部门必要的行政管理活动。因此，履行行政复议职责必须强调公正原则。这一原则是在人大常委会会议审议时，根据委员们的意见增加规定进去的。

在行政复议工作中遵循公正原则的主要内容有以下三个方面：

一是适用法律依据正确。行政复议是对具体行政行为是否违法与适当作出新的裁决，这一裁决要做到公正，必须适用法律依据正确。它要求行政复议机关审查行政复议案件时，在事实的认定上、法律的适用上以及作出决定上都更能够符合法律和事实，做到无懈可击。行政复议决定可以对具体行政行为予以维持、变更、确认违法或者撤销;可以责令被申请人履行其法定职责或者责令重新作出具体行政行为，这些行政复议决定能否体现公正，就要求行政复议机关及其工作人员正确适用法律。

二是裁量适当。行政复议决定对具体行政行为的裁决，还应当从裁量适当中体现公正原则。大量的、形式多样的具体行政行为在实施时，往往根据法律、法规或者规章的一些原则性的条文，有可供行政机关选择的措施和处理的幅度，因此，行政机关可以根据具体情况具体处理。但是这种处理适当不适当，行政复议时，就需要行政复议机关予以裁量。这是对行政机关的自由裁量权的第二次裁量，行政复议公正原则要求行政复议机关及其工作人员在行使裁量权时，坚持做到裁量适当。

三是解决矛盾和争议，不得回避，不得不作为。行政复议法明确规定：“公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理;必要时，上级行政机关也可以直接受理。”人民群众信任你，找到你，决不能推出去不管。行政复议机关及其工作人员应当把实现行政复议的宗旨，维护公民、法人及其他组织的合法权益为己任，更好地发挥行政复议的监督功能。

三、公开原则

公开原则是行政法合理性原则的核心内容，也是社会主义民主原则的体现形式。行政复议制度本身就具有很强的民主性，在整个行政复议过程中，应当保证申请人的权利通过公开原则的贯彻，得到实际上的保障。行政复议工作中最大的公开就是听取申请人的意见，多听听他们的陈述和申辩。必要时还可以召开听证会。群众最担心的问题。就是行政复议在行政机关内部运作，能不能秉公办事，能不能依法处理。解决这个问题的最有效的良方。就是最大限度的公开。

公开原则在行政复议法中得到贯彻，如规定行政复议原则采用书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关认为有必要时，可以听取申请人或者第三人的意见、向有关组织和人员调查了解情况。原草案在作这一条规定时，只规定行政复议机关认为有必要时，才去调查和听取意见。审议中根据常委委员的意见，增加规定“申请人提出要求”，行政复议机关也要听取他们的意见。其次，规定除涉及国家机密、商业秘密或者个人隐私的以外，申请人和第三人可以查阅被申请人的书面答复、作出行政行为的依据、证据和其他有关材料。本条原草案规定，申请人查阅复议案件材料需要“经批准”。审议中常委委员们提出，这种规定是不符合公开原则的，因此，删去了“经批准”三个字。再次，规定被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，如不提供则视为没有证据、依据，具体行政行为予以撤销。这些规定都体现着公开原则，行政复议机关及其工作人员认真依照行政复议法的规定去做，就可以消除人民群众的顾虑，使行政复议发挥有效的作用。

四、及时原则

及时原则是指行政复议机关应当在法律规定的期限内，完成行政复议案件的审理工作。及时原则是为了实现行政复议的效率性，是实现行政复议制度目的的要求。这一原则的核心内容是，行政复议机关必须按照行政复议法所规定的受理、审理、作出决定的期限执行，延长期限也必须严格按照法律规定，要有法律依据。

行政复议法规定，行政复议机关自收到行政复议申请之日起即为受理;对不符合本法规定的行政复议申请，行政复议机关应当在五日内决定不予受理;行政复议申请或者规范性文件的审查申请需要转送的，行政复议机关应当在七日内转送;行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定;但是法律规定行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人;但是延长期限最多不超过三十日。与此同时，也考虑到行政机关在进行复议工作的实际情况，明确规定“本法关于行政复议期间有关„五日‟、„七日‟规定是指工作日，不含节假日。”行政复议法的这些规定，保障对行政复议案件能够及时有效地审查并作出行政复议决定。

五、便民原则

便民原则，就是要求行政复议活动方便老百姓，不因行政复议造成诉累。人民群众因为不方便，往往为很简单的事磨破嘴、跑断腿，造成不必要的损失。具体讲，行政复议的一切规定应尽量考虑便于行政相对人申请行政复议;在行政复议过程中要尽量为行政相对人进行行政复议活动提供方便;同时，在为行政相对人提供便利时，也照顾到行政复议机关的行政效率，这同样符合便民原则。

行政复议法规定，申请行政复议可以书面申请，也可以口头申请，方便了老百姓。对老百姓往往难以弄清向哪一个行政机关申请行政复议的复杂情况，行政复议法规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，申请人可以选择，或者向本级人民政府申请行政复议，或者向政府工作部门的上一级主管部门申请行政复议。如果搞不清楚向哪一个行政复议机关申请行政复议，可以直接向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请，由该县级地方人民政府负责转送有管辖权的行政复议机关。过去大多数法律规定的行政复议申请期限一般都是十五日，现在行政复议法规定，可以自知道侵权的具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请，由一般十五天延长到一般六十天。行政复议法还规定，行政复议机关受理行政复议申请，不得向申请人收取任何费用。这一规定将大大减轻申请人的经济负担，使行政复议相对于行政诉讼更加便民。会更加受到人民群众的拥护。

第五条 公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。

【释义】 本条是关于对行政复议决定不服向人民法院提起行政诉讼的规定。

行政复议也是一种行政行为，虽然它具有法律救济的性质，但仍然是在行政机关系统内运作，从监督机制的角度来看，对行政复议行为应当有司法救济途径。为了保证行政复议法所确立的宗旨得以实现，切实保障公民、法人及其他组织的合法权益不受侵害，行政复议法规定，除法律规定行政复议决定为最终裁决的以外，申请人对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼，从而完善了民主法治社会所必备的法律救济制度。

行政诉讼是公民、法人及其他组织对行政机关作出的具体行政行为不服，或者认为行政机关侵害其合法权益的，可以通过向人民法院提起诉讼而获得法律救济的一条渠道，也是最重要和最公正的一条渠道。我国行政诉讼制度由1989年全国人民代表大会制定的行政诉讼法所确立。行政复议法的这一规定与行政诉讼法规定的人民法院受理经过复议的案件的规定相一致。

行政复议与行政诉讼两个法律制度相衔接，是由以下两项法律原则所决定，一是司法最终解决原则，即行政复议并非终局裁决，行政相对人对行政复议决定不服的，仍然可以提起行政诉讼。最终对所争议的行政行为究竟如何裁决，由司法机关决定。二是行政复议并非必经阶段原则，即行政复议的存在更多考虑的是行政效率，而行政诉讼解决行政争议，是其更具有公正性，对行政争议，行政相对人可以选择，可以行政复议，也可以直接向人民法院起诉;还可以先行政复议，对行政复议决定不服时，再向法院起诉。

行政诉讼法规定：对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起行政诉讼;也可以直接向人民法院提起行政诉讼;法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对行政复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定;公民、法人或者其他组织向行政机关申请行政复议的，复议机关应当在收到申请书之日起两个月内作出决定;申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼;公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出;依照法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为，人民法院不予受理。行政诉讼法的这些规定，表明了行政诉讼与行政复议的关系。

行政复议法也对与行政诉讼相衔接的有关问题作出了规定，第一，规定了行政复议的受理期限，规定公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。第二，对行政诉讼法规定提起行政诉讼的不服行政复议决定的案件，行政复议法也都—一对应作出了规定。如规定公民、法人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。这些规定，具体明确地从程序上将行政复议与行政诉讼的关系加以确定，以利于人民群众依法寻求法律救济。

关于最终裁决的行政复议决定。行政复议法规定，除法律规定最终裁决的复议决定外，申请人对复议决定不服的，可以在法定的期限内向人民法院起诉。根据这一规定，只要法律没有规定复议机关作出的行政复议决定是最终裁决的，申请人对复议决定不服，都可以再向人民法院提出行政诉讼。但是对法律规定为最终裁决的复议决定，申请人则不能再向人民法院提出行政诉讼。

终局行政行为是指依照法律规定行政机关拥有最终行政裁决权的行政行为。它具有两个特点：一是这种行为体现着行政机关拥有最终行政裁决权。即终局行政行为一经作出，便具有最终的法律效力。如果行政相对人对这种行政行为不服，不能提起行政诉讼，不能求得司法救济。二是这种行为的最终行政裁决权须由法律明文授权。这里所说的法律，指的是全国人大及其常委会制定的法律，不包括行政法规和地方性法规，更不包括行政规章。

目前，我国只有四部法律明文规定了行政机关的最终行政裁决权。《中华人民共和国商标法》规定，对已经注册的商标有争议的，可以向国家工商行政管理局商标评审委员会申请裁定：“商标评审委员会做出维持或者撤销有争议的注册商标的终局裁定后，应当书面通知有关当事人”(商标法第二十九条)。商标法的这一规定，明确了注册商标争议的行政复议决定为最终裁决。

《中华人民共和国专利法》规定，发明专利权和实用新型和外观设计专利权被授予后，任何单位和个人认为该专利权的授予不符合专利法规定的，都可以请求国家专利局专利复审委员会宣告该专利权无效。专利复审委员会对其请求进行审查，作出决定。当事人“对专利复审委员会宣告发明专利权无效或者维持的决定不服的，可以在收到通知之日起三个月内向人民法院起诉。”“复审委员会对宣告实用新型和外观设计专利无效的请求所作出的决定为终局决定”(专利法第四十九条)。专利法这一规定，明确对宣告实用新型和外观设计专利无效的请求所作出的行政复议决定为最终裁决。

《中华人民共和国外国人入境出境管理法》第二十九条规定：“受公安机关罚款或者拘留处罚的外国人，对处罚不服的，在接到通知之日起十五日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关作出最后的裁决，也可以直接向当地人民法院提起诉讼。”从这一规定看，对公安机关作出的罚款和拘留的行政处罚不服的，是申请行政复议还是提起行政诉讼，由当事人选择，或者行政复议，或者向人民法院起诉。规定中的“向上一级公安机关提出申诉”，就是申请复议，“由上一级公安机关作出最后的裁决”，就是公安机关作出的行政复议决定为最终裁决，对其行政复议决定不能向人民法院提起行政诉讼。

《中华人民共和国公民出境入境管理法》第十五条规定：“受公安机关拘留处罚的公民对处罚不服的，在接到通知之日起十五日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关作出最后的裁决，也可以直接向人民法院提起诉讼。”这一规定与前面所讲的外国人入境出境管理法的规定一样，中国公民对公安机关依据该法作出的行政拘留处罚不服而申请行政复议的，上一级公安机关所作出的行政复议决定为最终裁决。

另外，《中华人民共和国集会游行示威法》第十三条规定：“集会、游行、示威的负责人对主管机关不许可的决定不服的，可以自接到决定通知之日起三日内，向同级人民政府申请复议，人民政府应当自接到申请复议书之日起三日内作出决定。”同时在第三十一条规定，当事人对公安机关依法给予的行政拘留处罚不服的，可以“向上一级公安机关提出申诉，上一级公安机关应当自接到申诉之日起五日内作出裁决;对上一级公安机关裁决不服的，可以自接到裁决通知之日起五日内，向人民法院提起诉讼。”虽然法律对不许可集会、游行、示威的行政复议决定没有明文规定是终局裁决，但从该法只规定了对行政拘留的行政复议决定可以向人民法院提起行政诉讼来看，不许可集会、游行、示威的行政复议决定是最终行政裁决。

行政复议法中对最终裁决的行政复议决定作出规定的有两条：一是第十四条规定：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的可以向人民法院提起行政诉讼;也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”二是第三十条规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”

法律设置最终裁决的行政复议决定，主要是从我国的国情出发作出的考虑：首先是考虑到我国的实际情况，对国务院作出的行政复议决定，及根据国务院和省级人民政府作出行政区划调整和征用土地决定，省级人民政府作出的自然资源确权的行政复议决定，实行最终裁决制度，有利于提高行政效率，有利于社会矛盾的解决。国务院和省级人民政府作为行政复议机关，并没有剥夺行政相对人的法律救济渠道，同时，对法律限定范围内的事项，由国务院和省级人民政府作出行政复议决定后，人民法院不适宜再另行作出决定。其次，有的行政机关决定的事项即使上法院，无论如何判决，最后还需要行政机关处理。如对征用土地的决定，实践中有的案件历经裁决、判决、再审、重审、判决……长达十几年不能解决，当事人花费大量的时间、精力和费用，没有解决问题，反而激化了矛盾，不利于社会稳定。再次，对于特别专业技术性的行政争议，按照专业技术性的要求，法律可以规定，对其作出的行政复议决定为最终裁决，不再向法院提起行政诉讼。最后，需要强调的是，尽管法律规定某些行政行为享有最终裁决权，但是从法律制度上说，作为最终裁决的行政行为毕竟是特殊的和个别的情况，有的是从我国目前的实际情况出发作出的法律规定，从我国民主法制建设的长远发展看，行政的最终裁决的范围将会受到更严格的限制，这是由行政行为必须受到监督、制约这一项法治原则所决定的。

第二章 行政复议范围

第六条 有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：

(一)对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的;

(二)对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的;

(三)对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的;

(四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林。山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的;

(五)认为行政机关侵犯合法的经营自主权的;

(六)认为行政机关变更或者废止农业承包合同、侵犯其合法权益的;

(七)认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的;

(八)认为符合条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的;

(九)申请行政机关履行保护人身权利、财产权利或者受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的;

(十)申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的;

(十一)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。

【释义】 本条规定了可以申请行政复议的具体行政行为的范围。

具体行政行为是指行政机关针对特定公民、法人或者其他组织作出的影响其权益的决定或者措施的行为。对下列具体行政行为不服的，可以申请行政复议：

一、行政处罚

行政处罚是指具有行政处罚权的行政机关或者组织依照法律、法规以及规章的规定对公民。法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为给予的制裁。我国大量的行政管理法律、法规和规章都规定有行政处罚，1996年3月17日八届全国人大第四次会议通过的《行政处罚法》系统地对行政处罚的设定、种类、实施机关、处罚程序等作了规定，是行政机关实施处罚的主要法律依据。行政机关在对公民、法人或者其他组织实施处罚时应当严格按照行政处罚法和其他有关行政管理的法律、法规和规章的规定，否则，公民、法人或者其他组织就可以申请行政复议。行政处罚法规定的行政处罚种类有警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等六类。这也是本项规定的内容，公民、法人或者其他组织对这些行政处罚不服的，都可以申请行政复议。

二、行政强制措施

行政强制措施是行政机关为了预防或者制止违法行为，对公民、法人或者其他组织的人身或财产采取的强制约束的具体行政行为。行政强制措施可以分为对人身的强制措施和对财产的强制措施两种。对人身自由的强制措施包括劳动教养、收容教育、收容遣送、强制传唤、强制戒毒、强行约束、强制带离、强制搜查等，对财产的强制措施包括查封、扣押、冻结财产等。行政强制措施与公民、法人或者其他组织的人身权或财产权密切相关，行政机关应当严格依法作出。目前，我国还没有一部统一的行政强制措施法，有关行政强制措施的规定散见于一些单行的法律之中，实践中还存在许多问题，侵害公民、法人或者其他组织的合法权益的现象还时有发生。对行政机关作出的上述行政强制措施不服的，都可以申请复议。

此外，还有一种与行政强制措施相近的行政行为，即行政强制执行。行政强制执行是指公民、法人或者其他组织不履行行政义务时，行政机关依法强制其履行，或使之达到与履行义务相同状态的行为。行政强制执行措施有直接强制和间接强制，直接强制包括对物的强制如强制划拨、强制收缴、强制拆除、强制销毁、强制收兑等，对人的强制包括强制拘留、驱逐出境等;间接强制包括执行罚和代执行。代执行是义务人不履行义务时，行政机关请第三人代为执行，费用由义务人承担的执行方式;执行罚是指义务人不及时履行而他人又不能代为履行义务时，行政机关为促使其履行而采用的科处新的金钱给付义务的强制执行方式。虽然行政强制执行是为了保护行政决定的履行而采取的强制措施，但错误的执行措施同样可以侵犯公民、法人或者其他组织的人身权或财产权，因此，也需要给予救济。依照我国现有的强制执行制度，行政强制执行主要由行政机关向法院申请强制执行，但是也有少数行政机关法律赋予了其强制执行的权力，如公安、海关、税务等行政机关。对于法院依照司法程序采取的强制措施，当事人可以通过司法途径寻求救济;对行政机关违法采取强制执行措施的，当事人可以通过司法途径寻求救济，也可以申请行政复议寻求救济。

三、对许可证、执照、资质证、资格证等证书的变更、中止、撤销行为

许可证和执照是指行政机关根据相对人的申请颁发的允许其从事某种活动的书面证明。许可证和执照的适用范围非常广泛，涉及社会生活各个方面。资质证一般是指企业或其他组织能够从事某种活动的能力证明。主要是在一些特定行业实行，如建筑业对建筑企业的资质要求。资格证书是公民具备某种能力的书面证明，也是其能够从事某项工作的前提条件。主要是对一些职业的要求，从事律师职业要有律师资格，从事医师职业要有医师资格，从事注册会计师职业要有注册会计师资格等。许可证、执照与资质证、资格证在性质上有一定区别，颁发许可证和执照是一种行政许可行为，而颁发资格证、资质证是行政认可行为或证明行为，是公民或组织具备某种条件或者具备某种能力的证明，在有些情况下，它是取得许可证或执照的前提条件。但是，不管是许可证、执照，还是资质证、资格证，都是公民、法人或者其他组织能够从事某种活动的所必需的，没有这些证书，公民或组织就不能从事相应的活动。因此，法律对取得这些证书的公民、法人或者其他组织的保护也应当是相同的。除法律、法规明确规定的情形外，行政机关不得违法变更、中止、撤销公民、法人或者组织的许可证、执照、资质证或资格证。对行政机关作出的有关资质、资格等证书变更、中止、撤销的决定不服的，可以申请复议。

四、行政确权行为

根据我国宪法规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有外，属于集体所有。对于国有和集体所有的自然资源，公民、法人或者其他组织可以依法取得使用权。根据土地管理法、草原法、森林法、渔业法、矿产资源法等法律的规定，对土地、矿藏等自然资源的所有权或使用权予以确认和核发证书，是县级以上各级人民政府的法定职权。公民、法人或者其他组织对各级政府关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等的所有权或者使用权的决定不服的，可以申请行政复议。

需要注意的是，本项列举的自然资源中增加了“海域”，这是宪法中没有明确列举的，但也应当包括在宪法规定的“等”之内。海域的所有权属于国家，但公民或集体可以获得使用权，我国在领海和毗连区法、专属经济区和大陆架法以及渔业法、水法等都涉及到海域的管理和利用。因此，对行政机关作出的关于海域的使用权不服的，也可以申请行政复议。

五、侵犯经营自主权的行为

这里的经营自主权主要是指法律、法规赋予国有企业或集体所有制企业对所经营财产的占有、使用、收益和处分权、生产经营计划权、物资选购权、财务管理权、劳动管理权、产品销售权、工资津贴管理权、经营方式选择权等。赋予企业经营自主权是搞活企业的必要措施，保护企业的经营自主权，使企业真正成为自主经营、自负盈亏的商品生产者和经营者，是建立社会主义市场经济的内在要求，是深化经济体制改革的重要环节。企业的经营自主权也是法律、法规赋予企业的法定权利，因此，企业的经营自主权受法律保护，行政机关干预企业的经营，侵犯企业的经营自主权，企业可以申请行政复议。

私有企业、中外合资企业、中外合作企业、外资企业因所有制不同，企业所享有的经营自主权的范围也不一样，它们的经营自主权同样也受法律保护，如果行政机关干预其生产，侵犯其经营自主权，也可以申请行政复议。

六、干涉农业承包合同的行为

农村承包经营责任制是我国改革开放以后在农村推行的一项重要经济政策，它是由村(组)集体经济组织与其内部成员或其他承包者之间通过签订承包合同的方式，确立双方在生产、经营和分配过程中的权利义务。实行承包经营责任制是我国农村改革的一项成功经验，1993年7月2日第八届全国人大常委会第二次会议通过的《中华人民共和国农业法》以法律形式肯定了这种经营方式，该法规定，国家稳定以家庭联产承包为主的责任制，完善统分结合的双层经营体制。集体所有或者国家所有由农村集体经济组织使用的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面可以由个人或者集体承包从事农业生产。个人或者集体的承包经营权，受法律保护。发包方和承包方应当订立农业承包合同，约定双方的权利和义务。九届人大第二次会议通过的宪法修正案进一步肯定了这一经营方式，该修正案第十五条规定农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。这是对我国农村改革成功经验的总结。但是，在实践中，一些地方的乡、镇政府对农业承包经营活动进行干预，擅自变更或者废止农业承包合同，侵犯了农民的经营自主权和财产权。因此，行政复议法将行政机关变更或者废止农业承包合同的纳入复议范围。

七、违法集资、征收、摊派等要求履行义务的行为

在我国，权利义务都是依法确定的，对于法定义务，公民、法人或者其他组织应当认真履行;不履行的，行政机关可以依法强制其履行。但是，行政机关无权要求公民、法人或者其他组织履行法定义务以外的其他义务，否则就是侵犯他们的合法权益。行政机关违法要求履行义务的行为有多种，其中最主要的是乱集资、乱收费、乱摊派，人们称之为“三乱”。据统计，每年各种行政收费就与国家税收大致相当，人们形容是“税收轻、利息重、滥摊乱收无底洞”。“三乱”的原因，一部分是因为税收制度和财政体制存在一定问题，财政收入不能保证不断膨胀的行政机关的正常开支，行政机关就运用手中的权力，收取各种费用，用于事业费用或单位福利;有的是一些地方政府违背量力而行的原则，在地方财政困难、经济脆弱的情况，急功近利，追求“政绩”，不顾企业、个人的承受能力，向企业、个人乱集资、乱摊派，搞建设，办教育等。“三乱”行为干扰了国家正常的财政、税收制度，加重了群众的负担，损害了政府形象，败坏了社会风气，为腐败提供了温床。虽然国家三令五申禁止“三乱”，但仍然是有令不行，有禁不止。行政复议法将违法集资、征收财物、摊派费用等纳入复议范围，是通过行政复议的方式，制止“三乱”行为，从而保护公民、法人或者其他组织的合法权益。这里的“违法要求履行其他义务”是指违法要求承担“三乱”以外的其他财产或劳务负担。

八、不予颁发许可证、执照等许可行为

行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，作出允许其从事某项活动的行政行为，是行政管理的重要手段。在我国，法律、法规和规章中规定了大量的行政许可，涉及到经济、文化、环境、卫生、资源以及公民安全和公共秩序等社会生活各个领域，许可的形式包括颁发许可证、执照、资质证、资格证、准许证、特许证、登记证等证书形式，还包括审批、核准。注册等非证书形式。无论是证书形式还是非证书形式，非经许可，公民、法人或者其他组织就不能从事相应的活动，因此，依法取得许可是公民、法人或者其他组织的权利。如果符合条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的，公民、法人或者其他组织可以申请复议。需要注意的是，目前我国还没有对于行政许可的法律，所以行政许可工作还不规范，存在一些问题，行政许可的形式较多，本项规定只列举了行政许可的一些基本形式，对没有列举的其他行政许可形式，公民也可以申请复议。

九、未履行保护人身权利、财产权利或者受教育权利的行为

人身权利是指没有直接经济内容，与公民人身相关的权利，它包括人格权和身份权。其中人格权包括姓名权、名誉权、荣誉权、肖像权等。财产权是指有一定物质内容，直接体现为经济利益的权利，主要包括所有权及其他物权、债权和知识产权等。受教育权是指公民达到一定年龄并具备可以接受教育的智力时，通过学校或者通过其他教育设施和途径学习科学文化知识的权利。人身权利、财产权利和受教育权利都是受宪法保护的公民权利。我国还制定了一系列法律、行政法规，作出了更具体的规定，将保护公民、法人或者其他组织的人身权利、财产权利或者受教育权利的职责具体落实到不同的行政机关，如保护人身权利、财产权利主要是公安机关的职责，保护受教育权利主要是教育行政部门的职责等。公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护人身权利、财产权利或者受教育权利的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，属于行政不作为，可以申请行政复议。

十、行政机关不依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费的行为

抚恤金是公民因公或因病致残或死亡时，由本人或其家属依法领取的生活费用。我国的抚恤金主要有两种，一种是遗属抚恤金，发放对象为革命烈士、因工牺牲或某些特殊原因死亡人员的家属;一种是伤残抚恤金，发放对象是因工致伤、致残者本人。社会保险金是公民在失业、年老、疾病、生育、工伤等情况发生时，向社会保障机构申请发放的社会救济金。社会保险金包括养老保险金、失业保险金、医疗保险金、工伤保险和生育保险金。目前，我国的社会保险制度正在建立之中，各项保险制度还不健全。最低生活保障费是向城镇居民发放的维持其基本生活需要社会救济金。建立最低生活保障线制度是现代社会保障制度的重要组成部分，是维护社会稳定的防线。各地根据本地区的经济发达程度和生活水平确定一个最低生活保障线的标准，达不到最低生活保障线的，可以向有关行政机关申请发放最低生活保障费。到1998年5月底，全国建立最低生活保障线制度的城市达到400多个。目前，最低生活保障费主要是由民政部门发放的。无论是抚恤金、社会保障金，还是最低生活保障费，都是公民生活需要的社会保障，行政机关没有依法发放的，都可以申请行政复议。

十一、其他具体行政行为

前十项规定具体列举了可能侵犯公民权利的具体行政行为，但未必全面，还可能出现其他侵犯公民权利的具体行政行为。本项的规定是为了弥补前十项列举不全面可能带来的遗漏，是一项兜底性规定，其目的是为了更好地保护公民、法人或者其他组织的合法权益。它表明只要公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益，都可以申请复议。

第七条 公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：

(一)国务院部门的规定;

(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;

(三)乡、镇人民政府的规定。

前款所列规定不含规章。规章的审查依照法律、行政法规的规定实施。

【释义】 本条是关于对抽象行政行为的申请审查的规定。

本条所称的“规定”是指行政机关发布的具有普遍约束力的决定、命令等规范性文件，也就是行政机关的抽象行政行为。为了表述方便，以下谈到“规定”时，一般使用“规范性文件”或“抽象行政行为”的概念。

根据我国宪法和有关法律的规定，行政机关有权作出抽象行政行为，具体权限是：国务院根据宪法和法律，有权规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令;国务院各部、委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章;县级以上地方各级人民政府可以规定行政措施，发布决议和命令;省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的市的人民政府，还可以根据法律和国务院的行政法规制定行政规章。乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令。抽象行政行为作为行政机关行使行政权的一种方式，无论是制定行政法规、规章，还是发布其他具有普遍约束力的决定、命令，对加强行政管理，完善行政法制和提高行政效率，都是非常必要的。但是，也应当看到抽象行政行为在实践中也还存在一些问题，损害了公民的合法权益，影响了法制的权威和统一。如规范性文件之间发生冲突的现象时有发生;一些部门、地方受利益驱动，通过制定规范性文件抢权力，争利益，乱发文件，违法规定审批、发证、罚款、收费，严重损害了公民的权利，群众反映强烈。但是，现行行政复议制度规定的申请复议的范围是具体行政行为，明确排除了对抽象行政行为的复议审查，公民权益受到损害，不能通过行政复议获得救济。而根据行政诉讼法，法院也无权审查抽象行政行为是否合法。因此，对抽象行政行为造成的损害，从相对人这一方没有一个启动的机制。国务院提交的行政复议法(草案)也没有将抽象行政行为纳入复议的范围，其理由是：按照宪法和有关法律规定，县级以上各级人民政府有权撤销所属部门和下级人民政府不适当的决定。命令;国务院和各省、自治区、直辖市还就行政机关发布的决定、命令等文件的审查制度作了具体规定。只要县级以上人民政府严格履行职责，抽象行政行为存在的问题是可以解决的。同时，解决抽象行政行为存在的问题与解决具体行政行为存在的在复议权限、程序和法律后果上不大一样，很难适用行政复议制度。还有人认为，抽象行政行为不是针对具体的人作出的，不会直接侵害个人的权利，它只有通过具体行政行为才会产生危害后果，因此，公民通过对具体行政行为的复议，就可以保护自己的合法权益。但是，在征求意见的过程中，多数同志都认为，抽象行政行为与具体行政行为密不可分，抽象行政行为是具体行政行为的依据和源头，要纠正违法和不当的具体行政行为，有必要正本清源，从源头开始审查和纠正;现行制度中对抽象行政行为的监督机制虽然存在，但是没有很好地发挥作用，基本上是有备案而无审查，实际工作中违法的抽象行政行为通过监督机制被撤销的很少。一些地方、部门乱发文件、乱收费、乱集资的现象，以权谋私等侵犯公民利益的问题严重，公民的合法权利无法得到保障。行政复议不仅仅是行政机关的内部监督机制，也是公民权利的救济途径，既然抽象行政行为可能侵犯公民的合法权益，应当给公民一个权利救济的途径;而且抽象行政行为适用的范围广，涉及的对象多，一旦抽象行政行为违法，它的危害也大。允许对抽象行政行为申请复议，让公民享有复议申请权，和现行的备案制度并不矛盾，从长远看，也是社会进步的标志。因此，应当将抽象行政行为纳入行政复议范围。行政复议法采纳了多数人的意见，规定公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规章以下的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审理申请。这一规定有以下两层含义：

一、对哪些规定可以提出审查请求

行政机关制定的具有普遍约束力的规定的范围很广，包括国务院制定的行政法规、规章以及规章以下规范性文件。但是，纳入复议审查的只是规章以下的规范性文件，排除了对行政法规和规章的复议审查。这是考虑到行政法规是由国务院制定的，层次较高，对国务院制定的行政法规、决定和命令，只能由全国人大常委会行使撤销权。规章是由国务院部门、省级人民政府和省会所在地的市人民政府以及国务院批准的较大市的人民政府制定的，根据国务院的《法规规章备案规定》，它有一套比较严格的备案审查制度，通过备案审查也能解决问题。现在出现问题多的是规章以下规范性文件。因此，本条的规定公民、法人或者其他组织认为规章以下的规范性文件不合法的，才可以提出审查请求，没有规定可以对行政法规和规章根据申请复议审查。规章以下的规定性文件指本条所列举的国务院部门的规范性文件、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规范性文件以及乡、镇人民政府的规定。公民、法人或者其他组织申请行政复议时，行政机关发现规章的规定与法律、法规不一致时，其审查处理办法仍然依照现行的规章审查制度处理。

二、公民、法人或者其他组织认为规定不合法的，如何提出审查申请

行政机关制定的具有普遍约束力的规定是对不特定的人或事作出的，如果不具体适用到具体的人或事，它并不能产生现实的危害，公民、法人或其他组织如果认为它们违反了法律，可以通过其他途径提出和解决。本法规定能够提出审查请求的只是受依据该规范性文件作出的具体行政行为影响的公民、法人或者其他组织。这样规定也能够避免行政机关陷入不断的纠纷之中。此外，公民、法人或者其他组织还不能单独就规范性文件提出审查请求，必须是在对具体行政行为提出复议申请时，一并提出。也就是说可以在对具体行政行为提出复议申请时附带性提出对规范性文件的审查请求。

第八条 不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。

不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。

【释义】 本条是关于不属于行政复议范围的规定。

根据行政复议法的规定，对行政机关的下列行为，不能申请复议：

一、行政处分或者其他人事处理决定

行政处分是行政机关对违法、违纪的国家公务员所给予的惩戒。, 根据《国家公务员条例》的规定，国家公务员对有违纪行为，尚未构成犯罪的，或者虽然构成犯罪但是依法不追究刑事责任的，应当给予行政处分。行政处分分为警告、记过、记大过。降级、撤职、开除。给予国家公务员行政处分，依法分别由任免机关或行政监察机关决定。其他人事决定是指除行政处分外，行政机关在内部人事管理活动中，对国家公务员个人作出的具体人事处理决定，它包括公务员定级、考核等次、降职、免职、回避、晋级、增资、辞职、辞退以及退休等涉及其个人权益的决定。行政处分以及其他人事处理决定属于行政机关的内部行政行为，而行政复议法的目的是解决行政机关在行使行政权的过程中与管理相对人之间产生的行政争议，是为管理相对人提供的一项权利救济途径，是解决外部行政行为争议的一项法律制度。外部行政行为引起的争议与内部行政行为引起的争议在性质、内容等方面都有所不同，因此，在处理机关、程序和后果等方面都不一样，它们适用不同的法律。行政复议法将行政处分和其他人事处理决定不服的，排除在行政复议范围之外，并不是说国家公务员的合法权益不受法律保护，而是有关法律、行政法规已经有相应的规定，如 1957年全国人大常委会批准，国务院颁布的《国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》中规定，国家行政机关工作人员对所受纪律处分不服的时候，应该在接到通知后一个月内，向处理机关要求复议，并且有权直接向上级行政机关申诉。根据国家公务员条例的规定，国家公务员对涉及本人的人事处理决定不服的，可以在接到处理决定之日起三十日内向原处理机关申请复核，或者向同级人民政府人事部门申诉，其中对行政处分决定不服的，可以向行政监察机关申诉。因此，不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，不需要通过行政复议法寻求救济。这里的法律、行政法规主要是指1957年全国人大常委会通过并由国务院颁布的《国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》、1997年5月全国人大常委会通过的《行政监察法》和1993年4月国务院颁布的《国家公务员暂行条例》。

二、不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理

传统的理论认为行政权不应干预民事活动，民事争议引起的争议应当由社会中介组织或司法机关作出裁决。但是，随着社会事务的复杂化，行政权干预社会生活的广度和深度都在增加。这是行政权扩张的表现，也是社会发展的需要。虽然法学理论工作者对此持谨慎的态度，但行政权对民事活动的干预已是不争的事实，而且还有进一步发展的趋势。尤其是在我国，行政权对民事活动的干预有其历史基础和现实需求。许多法律、法规都规定了行政机关可以对民事纠纷作出调解或处理。行政机关对民事纠纷作出的调解或处理是解决民事纠纷的方式之一，但不是最终，也不是最主要的方式，当事人不服的还可以向法院提起诉讼。因此，为了尽快解决民事纠纷，行政复议法将不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理排除在复议范围之外。

这里应当指出，国务院提请审议的行政复议法草案规定，不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理的，向人民法院提起“民事诉讼”。一些同志认为，有的行政机关作出的调解决定具有一定的约束力，并要求当事人履行，因此，简单地规定向法院提起的诉讼一律为民事诉讼不尽合理，所以在修改中删去了“民事”二字。依照行政复议法的规定，公民、法人或者其他组织不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理的，在向人民法院提起诉讼时，一是可以由当事人决定是提起民事诉讼还是行政诉讼，也可以由法院决定由民事审判庭负责审理，还是由行政审判庭负责审理。

关于行政机关对民事纠纷作出的调解问题。这里的调解，是指行政机关主持的，以法律、法规为依据，以自愿为原则，通过说服教育，促使民事争议双方互谅互让，达成协议的一种活动。它与民间调解和司法调解一起构成具有中国特色的调解制度。对解决民事争议、平息社会矛盾和维护安定团结等方面发挥着重要作用。目前，关于行政调解没有统一的法律规定，因此，实践中的行政机关对哪些民事纠纷可以进行调解，是根据需要灵活进行掌握的，实践中出现较多调解有：基层行政机关对民事纠纷的调解，如农村乡政府、城镇街道办事处的司法助理员、民政助理员等主持的调解;行政主管机关在处理民事纠纷时给予的调解，如劳动行政部门对劳动争议的调解等。也有一些单行法律、法规规定了行政调解，如《治安管理处罚条例》第五条规定，对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁财物等违反治安管理行为，情节轻微的，公安机关可以调解处理。行政调解是实践中解决民事争议的一种便捷方式，调解的结果要靠双方当事人自觉自愿的遵守执行，对当事人没有法律约束力，当事人不执行调解协议的，不能强制执行。因此，它并不是严格意义上的行政行为，当事人对调解协议不服的，可以通过向法院提起诉讼或者向仲裁机构申请仲裁，不能向上级行政机关申请复议。

关于行政机关对民事纠纷作出的其他处理。这里的“其他处理”是指什么，法律没有明确。一般认为，行政机关对民事纠纷作出处理是指行政裁决。1994年通过的《中华人民共和国仲裁法》实施以后，行政仲裁变为民间仲裁，仲裁与诉讼的关系上，仲裁法确定了“或裁或审”的原则，对仲裁决定不服的不能起诉。因此，这里的其他处理不包括行政仲裁。行政裁决是指行政机关作为第三方，依照法律的规定解决与合同无关的民事纠纷的活动。与行政调解相比，行政裁决具有法律效力，但是它的法律效力又不及仲裁，对行政裁决不服的，还可以向法院提起诉讼。对行政裁决是否可申请复议，理论界有不同看法，赞成可以申请复议的认为，行政机关对民事争议的处理行为，体现了行政机关的意志，具有法律效力，属于行政决定的一种，应当允许当事人对处理决定不服的申请复议。对行政裁决不能申请复议的理由是，行政机关对民事纠纷作出处理决定没有最终的法律效力，民事纠纷最终需要由法院作出裁决，如果允许对行政裁决进行复议，可能会拖延民事纠纷的解决。因此，根据行政复议法的规定，对行政裁决不服的，不能申请行政复议，只能向法院提起诉讼。

根据现行的法律、法规的规定，行政裁决主要适用于对土地、草原、水面、滩涂等自然资源的所有权或使用权争议和对专利、商标等知识产权争议，此外，《治安管理处罚条例》、《食品卫生法》、《药品管理法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《邮政法》、《医疗事故处理办法》等法律、法规也规定了行政裁决。对有的行政裁决可以申请复议，如对自然资源的所有权或使用权争议的裁决，公安机关对赔偿损失和负担医疗费用的裁决;对下列行政裁决，不能申请复议：

第一，有关专利权的民事纠纷。有关专利权的民事纠纷有两种情况，一种是专利侵权纠纷，就是未经专利权人的许可，实施其专利。根据《专利法》第六十条的规定，未经专利权人许可，实施其专利的侵权行为，专利权人或者利害关系人可以请求专利管理机关进行处理。当事人对专利机关的处理不服的，可以向人民法院起诉;另一种是专利权的使用费纠纷。根据专利法的规定，对不履行专利法规定的有关义务的专利权人由国家强制许可他人使用。根据该法第五十七条的规定，取得实施强制许可的单位或者个人应当付给专利权人合理的使用费，其数额由双方商定;双方不能达成协议的，由专利局裁决。对裁决不服的，专利权人可以向人民法院起诉。

第二，有关商标权的民事纠纷。商标权是一种具有财产性质的工业产权，商标权是商标所有人的专有权，根据《商标法》的规定，非经商标所有人的许可，不得擅自在同一种商品或者类似商品上使用与其注册商标相同或者近似的商标、不得销售明知是假冒注册商标的商品、不得伪造、擅自制造他人注册商标或者销售伪造、擅自制造的注册商标标识。有上述情形的，被侵权人可以向县级以上工商行政管理部门要求处理，有关工商行政管理部门有权责令侵权人立即停止侵权行为，赔偿被侵权人的损失。

此外，行政机关根据《邮政法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《药品管理法》、《食品卫生法》、《大气污染防治法》。《医疗事故处理办法》等所作的关于民事纠纷的处理，也不能申请复议，只能向法院提起诉讼。 第三章 行政复议申请

第九条 公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。

因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。

【释义】 本条是关于复议申请期限的规定。

行政复议的一个重要特征就是要依法进行，有法定的程序。行政复议申请，是指复议申请人认为行政主体的具体行政行为违法，在法定期限内要求行政复议机关撤销或者变更该具体行政行为，以保护自己的合法权益的行为。行政复议申请是行政复议程序的启动，没有复议申请人的申请，行政复议机关不能主动进行复议。本条是对行政管理相对人对行政机关作出的具体行政行为不服申请复议的期限作出的规定。关于复议申请的期限问题，国务院制定的行政复议条例曾规定：“公民、法人或者其他组织向有管辖权的行政机关申请复议，应当在知道该具体行政行为之日起十五日内提出，法律、法规另有规定的除外。因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定申请期限的，在障碍消除后的十日内，可以申请延长期限，是否准许，由有管辖权的行政机关决定。”这次制定行政复议法，对条例关于复议申请期限的规定作了调整，一是适当延长了申请复议的期限，将公民、法人或者其他组织提出行政复议申请的期限由知道情况之日起“十五日内”，改为了“六十日内”;二是对因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，规定了申请期限可以自障碍消除之日起自动顺延，取消了延长期限需要向有管辖权的行政机关申请的规定。这两项内容是根据十多年来我国行政复议实践作出的修改。

本条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。为什么规定申请复议的期限为“六十日”，主要考虑是，第一，从当前复议实践看，随着计划经济向市场经济的转变，行政管理也日趋多样化，内容也更加复杂，渗透到了社会生活的各个方面。公民、法人或者其他社会组织与行政管理机关在具体行政行为问题上产生争议是不可避免的。但对于一个老百姓来说认为自己受到了侵害，往往不知道采取什么补救措施，知道了救济途径又很难在短时间内找出确凿的理由和依据提出复议申请或者提起行政诉讼以维护自己的合法权益，一般是需要一定的时间进行了解或者寻求法律上的帮助。因此，为了更有利于保护公民、法人或者其他组织的合法权益，使那些准备申请行政复议的行政管理相对人不致于因为时间太紧而丧失了申请行政复议的权利，本条将申请复议的期限适当延长，明确规定为“六十日”;第二，本法第七条规定，公民、法人或者组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规定不合法，对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请，首次将对抽象行政行为的审查纳入了行政复议的范围，行政管理相对人如果要根据这一规定提出附带审查抽象行政行为的复议申请，难度会更大，很多都需要有律师或者有关法律专家的帮助，规定“六十日”，是适应扩大了的行政复议范围的需要;第三，从其他国家和地区关于行政复议申请期限的规定看，一般也超过了十五日，大多规定为三十日或者六十日，如：日本规定为六十日，韩国和我国台湾地区规定为三十日;第四，从现有的一些单行法律关于行政复议申请期限的规定看，有些也超过了“十五日”，如：《中华人民共和国税收征收管理法》第五十六条规定：“纳税人、义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照法律、行政法规的规定缴纳或者解缴税款及滞纳金，然后可以在收到税务机关填发的缴款凭证之日起六十日内向上一级税务机关申请复议。上一级税务机关应当自收到复议申请之日起六十日内作出复议决定。对复议决定不服的，可以在接到复议决定书之日起十五日内向人民法院起诉。”考虑当前各单行法律对行政机关作出的各类具体行政行为不服申请行政复议期限的不同规定，适当地延长了申请期限的规定，使各单项法律关于复议申请期限的规定基本上都纳入了行政复议法的规定范围，有利于行政复议期限的基本统一。

但需要注意的是，复议法实施以后，单行法律规定的复议申请期限少于“六十日”的，应当依照复议法修改延长到“六十日”，如果单行法律尚来不及修改的，具体复议工作中也应当依照行政复议法的规定执行。因为本法第四十二条规定：“本法施行前公布的法律有关行政复议的规定与本法的规定不一致的，以本法的规定为准。”此外，本条还规定“法律规定的申请期限超过六十日的除外”，这为个别特殊的行政管理领域需要延长复议申请期限提供了法律依据。

关于申请行政复议期限的计算问题，根据本条的规定，要从公民、法人或者其他组织知道具体行政行为之日起计算。也就是行政管理相对人通过法定途径，得以了解具体行政行为已经作出并知晓其内容的时间。在实践中，知道具体行政行为之日主要通过三种途径：一是当场作出的具体行政行为，在行政机关作出具体行政行为的决定书上会注明日期，这个日期就是管理相对人知道具体行政行为之日;二是送达的具体行政行为决定书，送达日期就是管理相对人知道具体行政行为之日;三是具体行政行为决定无法送达，通过公告作出，公告中所注明的日期或者公告日，就是管理相对人知道具体行政行为之日。当然如果出现特殊情况，无法准确判断公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的准确时间，难以认定管理相对人提出行政复议是否已超过了法定申请日，在这种情况下，就要由行政复议机关经过调查了解根据相关情况依法确定。

本条第二款规定，因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。这是对发生了法定的意外情况复议申请期限可以延期的规定。根据本款的规定，可以适当延期的情况有两类：一是因不可抗力的发生耽误了法定申请期限，关于不可抗力，我国民法通则第一百五十三条有明确的规定：是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。如地震、水灾、战争等;二是其他一些正当理由耽误了法定申请期限的，如法人处于合并或者改组阶段，复议申请人病重等。根据本款的规定出现上述两种情况耽误了法定申请期限，申请期限自障碍消除之日起继续计算。这里讲的继续计算是指把因不可抗力或者其他正当理由而耽误的期限补足，如，法定申请期限为六十日，而在期限开始的第二十一天发生了某种障碍，申请人在这一障碍消除后，还有四十天的申请复议期限。也就是说在不可抗力或者其他正当理由出现时，申请复议期限处于中止状态，因此当这些障碍消除后，申请复议期限继续计算，注意这里不是重新计算。此外，本款的规定取消了行政复议条例关于延长期限需要申请批准的程序，规定障碍消除后期限继续计算。这一规定有利于提高行政复议工作的效率，有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益，可以有效地避免个别行政机关借期限问题限制管理相对人依法行使复议权利的情况，当然对于是否属于因不可抗力或者其他正当理由耽误了复议申请期限，行政复议机关在审查行政复议申请时还是可以一并审查的，对于确实超过法定期限又不符合本款规定的，复议机关有权力不予受理。

第十条 依照本法申请行政复议的公民、法人或者其他组织是申请人。

有权申请行政复议的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复议。有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，其法定代理人可以代为申请行政复议。有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的，承受其权利的法人或者其他组织可以申请行政复议。

同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。

公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。

申请人、第三人可以委托代理人代为参加行政复议。

【释义】 本条是关于复议申请人、第三人和被申请人的规定。

行政复议是指公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定的活动。进行行政复议首先要具备以下几个条件：一是申请人是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织;二是有明确的被申请人;三是有具体的复议请求和事实依据;四是属于申请复议范围;五是属于受理机关管辖;六是法律、法规规定的其他条件。本条对复议申请人、复议申请代理人、第三人、被申请人等作出了规定。

本条第一款对复议申请人作出了规定。复议申请人是指向行政机关提起行政复议申请的公民、法人或者其他组织。依照本法的规定，申请人应当具备以下几个条件：一是认为具体行政行为侵犯了自己的合法权益，当然这里只是申请人自己“认为”就可以，事实上这种“认为”可能有对有错，但不影响其申请行政复议的权利。二是依法向复议机关提出复议申请。三是对于公民来说，通常情况下申请人大多是有权申请行政复议公民本人，由自己提出复议申请，但有两种情况下有权申请行政复议的公民本人不能亲自提出复议申请，第一种是该公民是无行为能力人或者是限制行为能力人，不能自己申请行政复议，必须由法定代理人代为申请，需要注意的是这里的申请人仍是无行为能力或者限制行为能力的有权申请行政复议的公民;第二种是有权申请行政复议的公民死亡，其近亲属申请复议，由于该公民已经死亡，其近亲属就是申请人。四是对于法人或者其他组织来说，申请行政复议的多是法定代表人，当然也可以委托代理人提出复议申请。

本条第二款对几种特殊情况下的复议申请问题作出了进一步明确的规定。大致包括三个层次的内容：第一层内容是规定了有权申请行政复议的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复议;这里主要解决的是复议申请人资格的继承问题，也就是说，有权申请行政复议的公民由于死亡而无能力再进行复议申请，其合法权益是否还给予保障，依照本法的规定该公民的近亲属，包括：配偶、父母、成年子女、兄弟姐妹等有权以自己的名义申请行政复议，从而维护有权申请复议公民和本人的合法权益，由于法律赋予了近亲属这种复议申请的继承权，在这里近亲属申请复议其地位应当等同于申请人，而不是法定代理人。第二层内容是规定了有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，其法定代理人可以代为申请行政复议;这里主要解决的是有权申请行政复议的公民行为能力欠缺，如何申请行政复议问题。根据我国民法通则的规定：不满十周岁的未成年人和不能辨认自己行为的精神病人，是无行为能力人;十周岁以上的未成年人和不能完全辨认自己行为的精神病人，是限制行为能力人。依照本法的规定，这两种人申请行政复议，要由其法定代理人代为申请。根据民法通则的规定，无行为能力人和限制行为能力人的法定代理人是其监护人，主要包括：未成年人的父母，如果父母已经死亡或者没有监护能力，其祖父母、外祖父母、兄、姐等;精神病人的配偶、父母、成年子女以及其他近亲属等。作为有权申请行政复议公民的法定代理人，在提出复议申请和参与复议过程中，有权依法行使代理权，同时承担相应的代理义务，在这里，有权申请行政复议的公民虽是无行为能力人或者是限制行为能力人，其行为能力欠缺，但仍具有权利能力，在复议过程中，该公民仍然是复议申请人。第三层内容是有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的，承受其权利的法人或者其他组织可以申请行政复议。这里主要解决的是申请人资格变更问题。这种情况大致有两类，一是有权申请行政复议的法人或者其他组织分立，一是有权申请行政复议的法人或者其他组织合并。在当前市场经济的条件下，这两种情况都会是经常发生的。对于合并成为一个新的法人或者组织的，这个新法人或者组织对合并前法人或者组织的权利和义务有合法的继承权，复议申请权也可以继承，新法人或者组织有权对行政机关作出的侵犯原法人合法权益的具体行政行为以自己的名义提起行政复议申请。但是对于分立的法人或者组织来说，就要具体问题具体分析，看原法人有权提出的行政复议问题侵犯的合法权益与分立后的哪个法人有关，这一权益就由谁继承，如果与两个分立的法人都有关，两个新法人都有复议申请权。但通常是这一权益只与其中一个法人有关，那么那个法人就有权作为复议申请人以自己的名义申请行政复议，而另一个法人则无权就此事作为复议申请人申请复议。总之，本款对这三种情况的规定，是为了使有权申请行政复议的公民、法人或者其他组织申请行政复议的权利得以充分发挥，是为了保障管理相对人的合法权益，对防止和纠正违法或者不当的行政行为，保障和监督行政机关依法行使职权有着积极的作用。本款的规定充分体现了行政复议法的立法宗旨。

本条第三款对行政复议第三人作出了规定。行政复议第三人是指，与行政复议的具体行政行为有利害关系，为维护自己的合法权益，经复议机关同意参加复议的公民、法人或者其他组织。根据本款的规定第三人要具备以下几个要件：第一，同申请行政复议的具体行政行为有利害关系;这种利害关系可以是直接的，也可以是间接的。例如：某村民向镇政府申请建房，虚报多报户口，瞒报少报已有宅基地，镇政府工作人员未认真核查，发给其建房许可证，该村民开始建房，后经县土地管理局查明，对该村民给予行政处罚要求其退还非法占地，并处以罚款，该村民不服提起行政复议，这里镇政府就是以第三人的名义参加复议，因为镇政府与这一具体行政行为有直接利害关系。再如：某甲经工商局批准在一繁华地段摆摊售货，而某乙以某甲摆摊为由，对工商局不批准其在该地段摆摊，向上一级工商局提起行政复议，这里某甲与这个不批准摆摊的具体行政行为之间，有间接的利害关系，因此，某甲也是以第三人的身份参与这个行政复议。第二，第三人参与到复议中间来，一定是在复议申请已经受理，复议活动尚未终结的时候，如果行政复议还未开始，或者已经结束，都不会再有第三人的问题。第三，符合前两个条件，要想参加行政复议，成为第三人，还要经过复议机关的批准，这是为了一方面要保护第三人的合法权益，同时也要保护复议申请人的合法权益，防止不必要的干扰行政复议活动的情况发生。本款规定允许第三人参加行政复议，有几个目的：一是由于第三人与申请复议的具体行政行为有利害关系，第三人的参加，可以有助于对该具体行政行为多角度的审查，有利于复议决定的准确性;二是相关问题在一个复议活动中得以解决，有利于节省人力、物力;三是有利于保障公民、法人和其他组织的合法权益，维护行政行为的公正、合理。无论是复议申请人、还是第三人经过行政复议审查后，合法权益会受到保护，违法行为得以纠正，从而保障行政管理有效的实施。

本条第四款规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。具体的说，被申请人是指申请人认为侵犯了其合法权益，复议机关通知其参加复议的行政机关。能够成为被申请人必须具备以下几个条件：一是应当是行政机关，而且是具有外部管理职能的行政机关(包括一些经法律、法规授权施行行政管理职能的组织)，其共同的特点是对外有行政管理职能，监察部门。机关事务管理局尽管也是行政机关，由于其不行使对外的管理职能，不会成为行政复议的被申请人;二是实施了申请人认为侵犯其合法权益的具体行政行为，也就是说该行政机关(包括经法律、法规授权的组织)实施的具体行政行为与申请人提出的复议请求有必然的因果关系;如果没有实施申请人所指控的具体行政行为，或者实施的行为与复议请求无因果关系，不能成为行政复议的被申请人;三是经复议机关确认并通知其参加行政复议，说明行政复议机关已经受理了申请人的复议申请，并确定该行政机关或者组织为被申请人。

通常情况下，行政复议的被申请人应当是作出具体行政行为的地方各级人民政府及其所属部门且一般只有一个，但是由于行政管理的复杂性使作出具体行政行为的主体也变得十分复杂，行政复议的被申请人还可能有以下几种情况：一是人民政府依法设立的派出机关(包括地区行署或者盟、区公所、街道办事处)作为被申请人;根据地方组织法第六十八的的规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”根据这一规定，目前在我国县级以上地方人民政府设立的派出机关有三种：一是省、自治区政府派出的行政公署、盟;二是县、自治县政府设立的区公所;三是市辖区、不设区的市设立的街道办事处。从派出机关的性质看，它不是一级国家机关，不设与之相应的国家权力机关，但在其所管辖的范围内对本辖区的经济、社会、文化、治安等社会生活的方方面面行使着管理权，以自己的名义实施具体行政行为引起了行政复议，自然成为被申请人。二是政府工作部门依法设立的派出机构作为被申请人;当前一些政府工作部门，根据有关法律、法规和规章的规定，设立了一些派出机构，如：公安派出所、税务所、工商所等。这些派出机构有的依据法律、法规或者规章的规定可以以自己的名义作出具体行政行为。如：《治安管理处罚条例》第三十三条规定，“对违反治安管理行为的处罚，由县、市公安局公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决。警告、五十元以下罚款，可以由公安派出所裁决。”这一规定明确了对公民违反治安管理处以警告或者五十元以下罚款时，公安派出所可以以自己的名义实施处罚。像这样的派出机构有权作出具体行政行为，因而引起了行政复议，自然可以成为行政复议的被申请人。三是法律、法规授权的组织作为被申请人;根据有关法律的规定，具有公共管理职能的组织经过法律、法规的授权，可以行使行政管理权。所谓授权是指：法律、法规将某些行政管理权授予非行政机关的组织行使。经过授权，该组织取得了行政管理的主体资格，可以以自己的名义行使行政管理权，以自己的名义独立承担因行使行政管理权而引起的法律后果。授权的产生是由于现有的行政机关和公务员不足以满足现实行政管理的需要，由法律、法规授权一些组织行使一定的行政管理权，同时规定相应的责任。由于这些组织是以自己的名义作出具体行政行为，那么公民、法人或者其他组织对于这些组织作出的具体行政行为不服，申请复议，这些组织就成为了被申请人。四是以共同的名义作出具体行政行为的两个以上行政机关作为被申请人;与前面介绍的情况不同的是，作出这个具体行政行为的主体不是一个机关，而是两个或者两个以上机关。出现这种情况，可能是地方政府相关部门组织联合大检查;也可能是依据几个部委联合下发的文件地方多个部门综合执法;还有政府部门联合办公等等，凡是对以两个或者两个以上机关的名义作出的具体行政行为不服申请复议的，这两个或者两个以上机关就成为被申请人。五是作出具体行政行为的机关被撤销，继续行使其职权的行政机关成为被申请人;随着我国市场经济的发展，政府职能的转变，各级政府都面临着体制改革问题，政府各部门的撤销重组，个别的分立都时有发生，这种情况的发生带来了行政管理职能的变化，使一些行政机关由此丧失了主体资格，使其主体资格随着管理职能的转移而转移到其他行政机关。行政机关的主体资格变了，但是，行政机关作出的具体行政行为还客观存在，对于行政管理相对人来说仍然发生着法律效力，因此，行政管理相对人对这一具体行政行为不服，仍有申请行政复议的权利，这时该行政复议的被申请人就是继续行使其职权的行政机关。

本条第五款规定还明确规定申请人、第三人可以委托代理人代为参加行政复议。本法第二十条规定，“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”在这种情况下，如果复议申请人或者第三人认为必要，可以委托近亲属或者聘请律师代为参加行政复议，以更好的维护自己的合法权益。需要明确指出的是，行政复议法只规定了申请人和第三人可以委托代理人参加行政复议，而没有规定被申请人可以委托代理人，所以被申请人是不可以委托代理人参加行政复议的，如果行政复议机关组织情况调查会，向有关人员了解情况，被申请人必须到场，不可以委托律师等代理人。

第十一条 申请人申请行政复议，可以书面申请，也可以口头申请;口头申请的，行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。

【释义】 本条是关于行政复议申请形式的规定。

行政复议的申请方式，是公民、法人或者其他组织提出复议要求和表达复议意愿的具体表现形式。依据本条的规定，提出复议申请可以有两种形式：一种是书面形式，即申请人向行政复议机关提出的据以请求复议机关启动复议程序的申请文书;另一种是口头形式，即不向复议机关递交书面申请，但有明确的意思表示向复议机关申请行政复议。这两种申请形式的区别是前者是要式的申请形式，后者是非要式的申请形式。从我国多年的行政复议工作实践看，书面申请形式一直是被普遍认可的复议申请形式，国务院制定的行政复议条例对申请行政复议的只规定了一种形式，即：必须采取书面形式，规定“申请人向行政机关申请复议应当递交复议申请书”，同时对复议申请书应当载明的内容也作出了明确的规定。应当说复议申请采取书面形式有许多优越性，一是能够保证复议申请内容明确具体，使复议的理由和复议的请求清晰明了;二是有利于维护行政复议工作的严肃性;三是有利于行政复议程序的完整，便于复议机关依据申请人的书面申请对具体行政行为进行调查，作出行政复议决定。正是因为复议申请采取书面形式有许多优越性，因此，可以肯定的说，在今后的行政复议实践中申请复议采取书面形式的还是会占主导地位。那么行政复议书面申请应当载明哪些内容呢，本法没有明确规定，根据多年来的行政复议工作实践，复议申请书大致应当载明下列内容：

(一)申请人的姓名、性别、年龄、职业、住址等(法人或者其他组织的名称、地址、法定代表人的姓名);

(二)被申请人的名称、地址;

(三)申请复议的要求和理由;

(四)提出复议申请的日期。虽然说以上这四项都是复议申请书的必备内容，但最核心的还是第三项内容，因为它是复议申请的关键。关于申请复议的要求，必须写明对哪个被申请人的何种具体行政行为不服，同时明确复议请求：包括对被申请人错误的决定要求撤销或者变更，对被申请人应当作为而不作为的要求必须尽快作为，给申请人造成损害的要求依法赔偿等等。关于申请复议的理由，必须写明被申请人作出具体行政行为的事实情况和依据;申请人认为被申请人作出具体行政行为的错误在于认定事实不准确或是法律依据不合理，同时要从事实和法律的角度加以论证;最后对于依据哪个法律规定申请行政复议也必须明确，并对其他准备提交的材料加以注明。

行政复议申请可以口头提出，这是本法新增加的规定，为什么以法律的形式肯定了行政复议申请的口头形式呢，主要是为了普通公民申请行政复议、在我国，行政管理浸透到了社会生活的各个方面，实际生活中一些普通百姓不服行政机关的决定想讨个说法的为数不少，但有的却是苦于自己不会写复议申请书又找不到人帮忙而无法为自己伸张正义。考虑到我国目前的实际情况，立法者认为，规定相对灵活的复议申请形式有利于行政复议工作的普遍开展，有利于保障行政管理相对人的合法权益，有利于更好地监督行政机关依法行使职权，这同本法的立法宗旨也是一致的。当然，为了保证行政复议工作的顺利进行，本法对口头提出复议的也规定了明确的要求，规定行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实理由和时间。也就是说，口头申请行政复议，也必须对复议申请的主要问题—一表达清楚，因为复议申请是复议机关据此决定是否受理并对该具体行政行为进行审查的依据。当然相对于书面申请来说，对口头申请的要求还是简单了许多，但是为了保证行政复议程序的完整，使行政复议工作每一步都有案可查，对口头申请的，法律要求复议机关的工作人员必须要有明确的笔录，应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。

第十二条 对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。

对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。

【释义】 本条是关于不服县级以上地方各级政府工作部门作出的具体行政行为，如何确定复议管辖问题的规定。

对县级以上地方人民政府工作部门的具体行政行为不服的，申请人是向本级人民政府申请复议，还是向上一级主管部门申请复议?按照多数现行法律的规定，只能向上一级主管部门申请复议。1990年国务院制定的行政复议条例也明确规定，“对县级以上的地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服申请的复议，由上一级主管部门管辖。”按照这一规定，行政复议要由“条条”管辖。对此，不少群众有意见，一是，下级主管部门在作出具体行政行为时，往往向上级主管部门事先请示、沟通，如果只能向上一级主管部门申请复议，难以避免部门保护的影响，不利于保护申请人的合法权益;二是，向上一级主管部门申请复议，多数要到异地，往往会给复议申请人带来不便;三是根据地方组织法的规定，“省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。”从以上的规定不难看出，县级以上地方各级人民政府工作部门是同时受本级人民政府和上级人民政府主管部门双重领导的，对其作出的具体行政行为不服，两个机关都有行政复议权。考虑到这些，国务院于1994年对行政复议条例进行了修改，主要是对复议管辖的规定由以“条条为主”修改为“条条”和“块块”都有管辖权，即：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服申请的复议，由本级人民政府或者上一级主管部门管辖。但是，法律、法规规定由本级人民政府管辖的，从其规定;法律规定由上一级主管部门管辖的，从其规定。”但是由于现行法律、法规对复议管辖规定由同级人民政府管辖的很少，只有一部集会游行示威法和一个卫星接收设施接收外国卫星传送电视节目管理办法，因此，根据绝大多数现行法律、法规的规定，我国目前的行政复议管辖实际上仍以“条条”为主。为了真正实现行政复议的“公正”、“便民”的原则，保护公民、法人及其他组织的合法权益，使公民、法人及其他组织在符合法律规定的前提下可以自愿选择申请复议的行政机关，经同地方、部门和专家反复研究，达成共识，对行政复议法关于行政复议的管辖问题在行政复议条例规定的基础上又作出进一步明确的修改，规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”其他法律、法规关于行政复议管辖问题的规定与本法规定不一致的，服从本法的规定。

从目前各单行法律规定的情况看，对行政管理相对人不服县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为向哪个机关申请复议问题，大致有四种规定。第一种明确规定由上一级主管部门管辖，如：《中华人民共和国治安管理处罚条例》第三十九条规定：“被裁决受治安管理处罚的人或者被害人不服公安机关或者乡(镇)人民政府裁决的，在接到通知后五日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关在接到申诉后五日内作出裁决;不服上一级公安机关裁决的，可以在接到通知后五日内向当地人民法院提起诉讼”。第二种是明确规定由作出具体行政行为的行政机关的本级人民政府管辖，如：《中华人民共和国游行示威法》第十三条规定：“集会、游行、示威的人对主管机关不许可的决定不服的，可以自接到决定通知之日起三日内，向同级人民政府申请复议，人民政府应当接到申请复议书之日起三日内作出决定”;第三种是笼统规定由上一级行政机关管辖，如：《食品卫生法》第五十条规定：“当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议;当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日内直接向人民法院起诉”;《行政诉讼法》第三十七条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼，也可以直接向人民法院提起诉讼”;第四种没有明确规定向哪个机关申请复议，只规定依法提起行政复议，如：《中华人民共和国执业医师法》第十五条规定：“受理申请的卫生行政部门对不符合条件不予注册，应当自收到申请之日起三十日内书面通知申请人，并说明理由。申请人有异议的，可以自收到通知之日起十五日内，依法申请复议或者向人民法院提起诉讼。”由于新制定的行政复议法对行政复议的管辖明确了“条条”管辖还是由“块块”管辖由申请人选择的原则，同时本法第四十二条又规定：“本法施行前公布的法律有关行政复议的规定与本法的规定不一致的，以本法的规定为准。”所以对出现的单行法律关于复议管辖问题的规定与本法规定不一致的情况，就应当以本法规定为准。也就是说凡是在法律中明确规定只能由上一级主管部门管辖或者只能由本级人民政府管辖的，除符合本条第二款规定的情况外，在复议管辖问题上都是要依照本法规定执行的，申请复议应当由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。

本法第一款对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，规定了可以由申请人选择申请行政复议机关，但同时也规定了例外条款，本条第二款明确规定：“对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议，但是法律另有规定的除外。”为什么要规定例外条款，主要是考虑到我国行政管理领域的多样性和复杂性，特别是对于那些实行垂直领导的行政机关，行政管理主要是以“条条”为主的，相关法律、法规、规章的专业性较强，在行政复议管辖问题上如果规定“一刀切”的政策，不符合当前我国行政管理工作的实际，也不利于行政监督工作的有效开展，因此，本法作出了特殊的规定。但需要指出的是，这一特殊规定所适用的范围第二款已作出了具体的规定，不宜随意扩大，如：在立法过程中曾有一些同志建议规定，对县级以上地方人民政府公安部门的行政拘留决定不服的，向上一级公安部门申请行政复议。但考虑到行政拘留涉及公民人身自由，在实施过程中也出现了一些问题，同级人民政府对此应当实施监督，不应只允许向上一级公安部门申请复议，因此，这一意见没有被采纳。在今后行政复议工作实践中，一定还会有一些部门根据本部门工作的特殊性提出在行政复议问题上给予特殊规定，这些必须依照法律规定的程序进行，任何部门不能违反法律的规定，限制行政管理相对人向其有权提出申请的行政机关申请行政复议。

第十三条 对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。

对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。

【释义】 本条是关于不服地方各级人民政府的具体行政行为复议管辖问题的规定。

我国地方组织法第五十九条对县级以上地方各级人民政府行使的职权规定了十项，但从总体上讲，地方各级人民政府在行政管理方面主要是以宏观管理为主，因此，由其亲自实施的具体行政行为较之由政府工作部门实施的具体行政行为要少得多。主要有土地、矿产、森林等管理领域。对于县级以上地方各级人民政府作出的具体行政行为不服，只能向上一级地方人民政府申请复议，因为，地方组织法明确规定，地方人民政府的工作是受同级人民代表大会和上一级国家行政机关监督的，上一级政府的工作部门同下一级人民政府没有领导关系，所以无权对下一级人民政府作出的具体行政行为进行复议。

本条第二款明确规定了对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。这是根据我国的实际情况作出的专门规定。因为，根据一般规定，对县级人民政府的具体行政行为不服，应当向领导它的上一级人民政府即省、自治区、直辖市、设区的市、州的人民政府申请复议。但是，我国地方组织法明确规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。”这些派出机关(地区行政公署或者盟)在省、自治区的范围设立，受省、自治区人民政府的委托指导下级国家行政机关工作并负责办理各项事宜，它不是一级独立的国家机关，受派出它的机关的领导，同时又代表派出它的机关指导和管理下级行政机关完成行政管理任务。正因为在我国有这样一个特殊的行政管理方式，所以，对于县级人民政府作出具体行政行为的复议管辖问题就不能只遵循一个一般规定，应当对特殊问题作出特别规定，对由省、自治区的派出机关(地区行政公署或者盟)指导和管理下的县级人民政府作出具体行政行为行政管理相对人不服的，行政复议申请应当向派出机关(地区行政公署或者盟)提出。这样规定符合我国当前的行政管理实际，也符合行政复议的便民原则。

第十四条 对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起诉讼;也可以向国务院申请行政复议，国务院作出的行政复议决定为最终裁决。

【释义】 本条是关于不服国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为复议管辖问题的规定。

对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，按照向上一级行政机关申请复议的原则，理应向国务院复议。但是，考虑到国务院是最高国家行政机关，它主要是制定方针政策的，从全局上处理行政事务，一般不宜、也难以处理大量的具体行政事务。如果规定国务院也要受理复议决定，可能不胜其繁，影响国务院的正常工作。因此，本条规定：对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。但是在对本法草案征求意见过程中，常委委员和一些专家、学者也提出了几点不同意见，一是规定由本机关复议自己作出的具体行政行为，从法律制度上说不够合理，难以保障行政复议的公正性，也不利于充分保护公民、法人和其他组织的合法权益;二是国务院部门和省级人民政府作出的行政行为一般都涉及行政管理相对人重大利益，由其自己复议本机关作出的具体行政行为，自己作自己的法官，会对行政管理相对人带来负面影响;第三，由国务院受理行政复议申请，有利于发现和纠正部委和省级政府的违法或者不当的行政行为，加强对国务院部门和省级政府的监督，同时也能在广大人民群众中树立有错必纠的良好形象，取信于民;第四，行政复议本身就具有层级监督的性质，对国务院部门的具体行政行为应当由国务院来监督，国务院应当适当地承担行政复议职责;第五，从近期有关行政复议法立法调研的情况看，广西、广东、江西等省区近年来均未出现因对省级政府的具体行政行为不服而提起的复议案件，可见行政复议法出台后也不会出现大量对省级政府作出的具体行政行为不服的复议申请，即使此类复议规定由国务院复议管辖，也不会出现国务院受理复议案件不胜其繁的问题。建议在对国务院部门和省级人民政府作出的具体行政行为申请复议管辖问题的具体操作上作出适当灵活的规定，可采取“或议或审”的方式。为此，本法综合了各方面的意见明确规定了两步走的原则，即对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，应当先向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起诉讼;也可以向国务院申请行政复议，国务院作出的行政复议决定为终局决定。需要注意的是，这里首先规定了对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府作出的具体行政行为不服必须先由本机关复议，对该复议仍不服的，作出了可以选择的规定，即可以选择向人民法院提起行政诉讼，也可选择向国务院部门或者省、自治区的上一级行政机关即国务院申请裁决。这一规定的根本目的是为了保证更有效地纠正不当的行政行为，保障公民、法人或者其他组织的合法权益。同时也体现了国务院对下级行政机关实施的具体行政行为负有监督权力和职责，体现了司法对行政权的监督。但必须要注意，这两条救济途径的选择是择一的，也就是说，选择了向人民法院提起行政诉讼，就不得再向国务院申请裁决了;选择了向国务院申请裁决，就不得再向法院提起行政诉讼，国务院作出的行政复议决定为终局决定。

第十五条 对本法第十二条、第十三条、第十四条规定以外的其他行政机关、组织的具体行政行为不服的，按照下列规定申请行政复议;

(一)对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议;

(二)对政府工作部门依法设立的派出机构依据法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议;

(三)对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议;

(四)对两个以上行政机关以共同的名义作出的具体行政行为不服的，向其共同上一级行政机关申请行政复议;

(五)对被撤销的行政机关在撤销前所作出的具体行政行为不服的，向继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关申请行政复议。

有前款所列情形之一的，申请人也可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请，由接受申请的县级地方人民政府依照本法第十八条的规定办理。

【释义】 本条是关于对不服地方人民政府及政府工作部门以外的其他行政机关、组织作出的具体行政行为复议管辖问题的规定。

本法第十二条、第十三条、第十四条分别对申请人不服地方各级人民政府工作部门、地方各级人民政府以及国务院各部门、省、自治区、直辖市人民政府作出的具体行政行为提出复议申请的复议管辖问题作出了规定，本条规定的是对这三条规定以外的其他行政机关、组织的具体行政行为不服，申请复议的管辖问题。本条规定了五种特殊的情况：

一、对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议;根据地方组织法第六十八条的规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”根据这一规定，目前在我国县级以上地方人民政府设立的派出机关有三种：一是省、自治区政府派出的行政公署盟;二是县、自治县政府设立的区公所;三是市辖区、不设区的市设立的街道办事处。从派出机关的性质看，它不是一级国家机关，不设与之相应的国家权力机关，但在其所管辖的范围内对本辖区的经济社会文化治安等社会生活的方方面面行使着管理权。归纳起来这些派出机关有四个特点：第一，它不是一级独立的行政机关;第二，从属于派出它的机关，受派出它的机关的领导;第三，派出机关的任务主要是受派出它的机关的委托代表派出它的行政机关，指导和管理下级行政机关完成行政管理任务;第四，地方人民政府设立派出机关是依照法律规定并经上一级人民政府批准的。应当说这些派出机关在社会生活和行政管理工作中，发挥了十分重要的作用。从实际情况看，它们不是一级政府，但受政府委托履行了一级政府的职能，以自己的名义实施具体行政行为引起了行政复议，自然成为被申请人，而管辖这一复议案件的理应是设立它的地方人民政府，从另一个角度讲，行政复议工作也是上级行政机关监督下级行政机关的一个重要手段，人民政府对它自己的派出机关有领导和监督的职责，复议管辖由派出它的人民政府负责应当说是即合理又便民。具体的说就是：对行政公署(盟)作出的具体行政行为不服，向派出它的省或者自治区人民政府申请复议，对区公所作出的具体行政行为不服，向派出它的县或者自治县人民政府申请复议;对街道办事处作出的具体行政行为不服，向派出它的市辖区或者不设区的市人民政府申请复议。

二、对政府工作部门依法设立的派出机构依据法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议;当前一些政府工作部门，根据有关法律、法规和规章的规定，设立了一些派出机构，如：公安派出所、税务所、工商所等。虽说都是派出机构，但不是都有权力以自己的名义作出具体行政行为，更不是在哪个方面都有权力以自己的名义作出具体行政行为。如：一些市、县税务局派出的税务所，有权以自己的名义行使征税的职权，但对违反税收征管的处罚有的税务所就无权以自己的名义实施了。关于哪些派出机构可以以自己的名义实施具体行政行为，实施何种具体行政行为，必须要有法律、法规或者规章的依据。如：《治安管理外罚条例》第三十三条规定：“对违反治安管理行为的处罚，由县市公安局公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决。警告五十元以下罚款，可以由公安派出所裁决。”这一规定明确了对公民违反治安管理处以警告或者五十元以下罚款时，公安派出所可以以自己的名义实施处罚，因此引起了行政复议，公安派出所是复议的被申请人。对于这些政府工作部门设立的派出机构作出的具体行政行为引起的复议案件由谁来管辖，一是可以由派出它的政府工作部门管辖，如：对公安派出所作出的具体行政行为提起复议由公安分局管辖，因为公安分局对自己设立的公安派出所有领导和监督权，进行复议管辖义不容辞;二是也可以由该部门的本级人民政府管辖，如：对县税务局派出的税务所作出的具体行政行为提起复议可以由县人民政府管辖。这一选择的规定同样体现了行政复议法的便民、公正的原则。

三、对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管辖该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议。所谓授权是指：法律、法规将某些行政管理权授予非行政机关的组织行使。经过授权，该组织取得了行政管理的主体资格，可以以自己的名义行使行政管理权，以自己的名义独立承担因行使行政管理权而引起的法律后果。授权有几个要件：一是授权主体是特定的国家机关，它以制定法律、行政法规和地方性法规的形式作出授权;二是被授权的行政管理权是共有权力，类似行政拘留这样的专有权力不能授权;三是应当授权给有公共事务管理职能的组织，被授权的组织应当有一定的管理和承担责任的能力;四是经授权后被授权组织取得了在某一方面或者某几方面以自己的名义独立的行使行政管理权的权力，同时承担由此引起的法律后果。为什么要授权有关组织行使行政管理权?从行政法理论上讲，国家的行政权应当由行政机关和公务员行使，其他组织个人无权对公民法人等实施行政管理。但是，随着社会的发展，社会生活日趋复杂，国家对社会生活的干预无论是广度还是深度都在加强，行政管理的范围也越来越大，行政机关和公务员不可能无限制的增加，为了满足现实行政管理的需要，一些法律、法规就授权一些有公共事务管理职能的组织来代行一些行政管理权，同时，随着我国政府职能的转变，国务院的一些行政部门转变为企业，组建了全国性的公司，但仍行使着一部分行政管理权。凡此种种，从我国的现实情况看，都有必要由法律、法规明确授权一些组织享有一定的行政管理权，同时规定相应的责任。对于这些组织作出的具体行政行为不服，应当向谁提出复议申请，要看这个组织由谁直接管理，本条规定了三种情况，一是由地方人民政府直接管理的组织，向地方人民政府申请复议，如：市里某一组织是直接从属于市人民政府的，就由市人民政府进行复议管辖;二是由地方人民政府工作部门直接管理的组织，向地方人民政府工作部门申请复议，如：县卫生防疫站由县卫生局直接管理，就由县卫生局进行复议管辖;三是由国务院部门直接管理的组织，向国务院部门申请复议。

四、对两个或者两个以上行政机关以共同的名义作出的具体行政行为不服的，向其共同的上一级行政机关申请行政复议;共同的行政行为是指两个或者两个以上的行政机关以共同的名义作出的具体行政行为;与前面介绍的情况不同的是，作出这个具体行政行为的主体不是一个机关，而是两个或者两个以上。出现这种情况，可能是地方政府相关部门组织联合大检查;也可能是依据几个部委联合下发的文件地方多个部门综合执法;还有政府部门联合办公等等，但必须注意的是，看这个具体行政行为是一个机关作出的还是两个或者两个以上机关作出的，不能只看表面形式，要看最后作出的具体行政行为是谁的名义，有些联合检查，各部门调查讨论都是在一起，但作出决定是以自己单位的名义，对于这样的决定不服，行政管理相对人不能将几个机关都视为行政复议对象，只能对具体作出行政决定的机关申请行政复议。根据本条的规定，对共同行政行为不服的，应当向其共同的上一级机关申请复议。在实践中可能有这样几种情况：一是同一政府两个或者两个以上工作部门以共同的名义作出具体行政行为，如：同一个市的公安、消防、工商管理部门在联合执法过程中以共同的名义作出的具体行政行为，由其共同的上一级行政机关市人民政府进行复议管辖。二是不是同一个地方政府的两个所属的工作部门以共同的名义作出的具体行政行为，这还可分两种情况，第一种情况是，两个部门隶属于同一个行政主管部门，如：同一省两个市的规划局以共同的名义作出的具体行政行为，由其共同的上一级行政机关省规划局进行复议管辖;第二种情况是;两个部门不属于同一个行政主管部门，如：一个市的物价局和一个县的工商局以共同的名义作出的具体行政行为，由其共同的上一级行政机关省人民政府进行复议管辖。三是两个或者两个以上地方人民政府作出的具体行政行为，如：宣武区政府和崇文区政府作出的具体行政行为，由其共同的上一级北京市人民政府进行复议管辖。

五、对被撤销的行政机关在撤销前所作出的具体行政行为不服的，向继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关申请行政复议;本项规定解决的是行政复议被申请人变更后，行政复议由谁管辖问题。随着我国市场经济的发展，政府职能的转变，各级政府都面临着体制改革问题，政府各部门的撤销重组，个别的分立都时有发生，这种情况的发生带来了行政管理职能的变化，使一些行政机关由此丧失了主体资格，使其主体资格随着管理职能的转移而转移到其他行政机关。这种情况可能是同一政府的两个职能部门合并;也可能是一个部门被另一个部门吸收成为该机关的一个组成部分;还有的由于行政管理的需要作为一个行政部门一部分分立出来成为一个新的政府部门等等。无论主体资格如何变化，行政机关作出的具体行政行为都是客观存在的，对于行政管理相对人来说仍然发生着法律效力，因此，行政管理相对人对此具体行政行为不服，仍有申请行政复议的权利。那么这类行政复议由谁来管辖呢?首先要找到这个复议活动中的被申请人是谁，原本应当成为被申请人的行政机关已经撤销，现在承担其行政管理职能的那个行政机关就是此项行政复议的被申请人，这个申请人的上一级行政机关即是这个行政复议的复议机关。因此本条规定不服被撤销的行政机关在被撤销前所作出的具体行政行为提起复议，由继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关来管辖。

此外，本条第二款规定，出现了本条规定的五种特殊情况，除了依照前面介绍的办法来申请行政复议外，申请人也可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府申请复议，由接受申请的县级地方人民政府依照本法第十八条的规定办理。根据本法第十八条规定，接受申请的地方人民政府在自接到申请的七日内，应当转送有关行政复议机关，并告知申请人，接受转送的机关应当对申请人的申请进行审查，作出是否受理的决定。这一规定也充分体现了行政复议法的便民原则。

第十六条 公民、法人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。

公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。

【释义】 本条是关于公民、法人或者其他组织如何处理行政复议和行政诉讼的关系的规定。

行政复议和行政诉讼是解决行政争议的两种不同法律制度，两者都是由不服具体行政行为的行政管理相对人提出。由于两者都为了解决行政争议，而又用两种不同的法律途径去解决，这就不可避免地会发生冲突，即行政争议一旦发生，不服具体行政行为的行政管理相对人到底采取哪种方式来解决行政争议。这就涉及到申请复议与提起行政诉讼的关系。根据我国现行法律的规定，对这两者的关系有两种规定，一是自由选择制度，即行政管理相对人可以选择解决行政争议的方式，可以申请复议，也可以申请诉讼。二是复议前置制度，即行政管理相对人能否提起行政诉讼，是以是否经过复议为前提的，只有经过复议，对复议决定不服才能提起诉讼。

本条第一款规定的是行政复议程序正式启动后，在法定的行政复议期限内，行政复议申请人不得再向人民法院提起行政诉讼的问题。这一规定包括了两种情况，一种情况是申请人可以自由选择时申请复议和提起行政诉讼的关系，在通常情况下，依照法律、法规的规定，行政管理相对人对行政机关作出的具体行政行为不服，可以采取两种救济手段，一是向复议机关申请复议，二是向法院提起行政诉讼，如：《矿山安全法》第四十五条规定：“当事人对行政处罚决定不服，可以在接到处罚决定通知之日起十五日内向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议;当事人也可以在接到处罚决定书通知之日起十五日内直接向人民法院起诉。”在这种情况下，如果行政管理相对人选择了向行政复议机关申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，在法定行政复议期限内不得申请行政诉讼。第二种情况是对复议前置情况下申请复议和提起行政诉讼的关系，根据法律、法规的规定行政管理相对人对行政机关作出的具体行政行为不服，必须先向行政复议机关申请复议，不允许未经过行政复议程序直接向人民法院提起行政诉讼，只有对行政复议决定不服，才能到法院提起行政诉讼，如：《税收征收管理法》第五十六条规定：“纳税人、义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照法律、行政法规的规定缴纳或者解缴税款及滞纳金，然后可以在收到税务机关填发的缴款凭证之日起六十日内向上一级税务机关申请复议。上一级税务机关应当自接到复议申请之日起六十日内作出复议决定。对复议决定不服的，可以在接到复议决定书之日起十五日内向人民法院起诉。”在这里行政复议程序是提起该行政诉讼案件的必经程序。在复议前置的情况下，行政管理相对人必须先向行政复议机关申请行政复议，只有出现了以下三种情况，申请人才可以向人民法院提起行政诉讼。一是行政复议机关明确告知不予受理;二是复议机关作出了行政复议决定，申请人不服;三是已超过了法定的行政复议期限。

什么是“行政复议机关已经受理”，什么是“法定行政复议期限”呢?本法第十七条对行政机关受理行政复议问题作出了规定：“行政复议机关接到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，由行政复议机关决定不予受理，并书面告知申请人;对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关内负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”从这一规定不难看出，申请人向行政复议机关提出复议申请，如果在申请提出的五日内(法律规定的复议机关对复议申请进行审查的法定期限)，没有接到复议机关不予受理的书面通知，也没有被告知该复议申请不属于该复议机关受理的复议事项，需再向其他行政复议机关提出复议申请，申请人就有理由认为行政复议机关已经受理。关于行政复议期限，本法第三十一条也明确地规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定;但是法律规定行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人;但是延长期限最多不超过三十日。”根据行政程序的一般原则，行政程序往往要先于司法程序，行政程序正在进行时，司法程序不能介人。如果行政复议机关已经受理了该复议申请，在这一规定的行政复议期限内，申请人不得向人民法院提起行政诉讼。

本条第二款规定的是行政管理相对人向人民法院提起行政诉讼并已受理的，不得再申请行政复议的问题。《行政诉讼法》第三十七条规定：“公民、法人或者其他组织如果对行政机关的具体行政行为不服，可以先申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起行政诉讼。”这里要介绍的就是行政管理相对人如果选择直接向人民法院提起行政诉讼，是否还可以再申请行政复议的问题。这大致有两种情形：一是如果行政管理相对人向人民法院起诉，人民法院决定立案，意味着司法程序已经开始，对原告来说，表明了其已经选择了司法救济的途径，行政救济程序便告终结，因此，不得再申请行政复议。二是人民法院未决定立案，行政管理相对人仍可申请行政复议。需要注意的是，人民法院审查起诉的期限为七日，如果尚未到期，又未告知不予立案，最好在等到审查起诉期满后，如果审查期限已过仍未立案，可视具体情况向有关行政机关申请行政复议，但应当主动到法院撤回起诉。

本条规定了如何处理行政复议和行政诉讼关系的问题，对充分保障公民、法人及其他组织的合法权益有着积极的作用，也便于行政复议机关和行政审判机关对案件的受理和审查，通常来说，根据行政程序的一般原则，行政程序一般要先于司法程序，行政程序正在进行时，司法程序不能介入。进入了司法程序，司法程序的决定往往是终局决定，因此，选择进入了司法程序，也就意味着对行政程序的放弃。本条对行政复议和行政诉讼关系的规定，也是遵循了这样一个原则。 第四章 行政复议受理

第十七条 行政复议机关接到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人;对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。

除前款规定外， 行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。

【释义】 本条是关于行政复议受理期限的规定。

行政管理相对人提出行政复议申请后，行政复议机关通过对行政复议申请的审查，认为该申请符合法定条件时，接受申请，并予以立案。通常人们把行政复议机关的这一活动，称为行政复议的受理。

行政复议机关在收到行政复议申请书后，应当及时审查行政复议申请的内容，并在一定期限内作出是否受理的决定。如何合理规定这一期限，应体现行政复议制度的效率原则，还得顾及实际操作中的可行性问题。行政复议法规定：“行政复议机关接到行政复议申请后，应当在五日内进行审查”。

行政复议机关对行政复议申请进行审查，是确保行政复议活动正常进行的重要环节。做好这一工作，既可以保证管理相对人正确行使自己的权利;也可以避免行政复议机关盲目立案，为顺利地开展行政复议活动创造有利条件。对于行政复议申请的审查，应主要审查以下几个方面的内容，是否符合本法规定。

一、行政复议申请是否属于行政复议的受案范围

《行政复议法》第六条规定了公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵害了自己的合法权益，可以申请行政复议的具体受案范围;第七条规定了公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规范性文件不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请的具体范围;同时第八条还规定了关于行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，不是行政复议的受案范围。还应当指出的是，对国防、外交等国家行为不服的，也不属于申请行政复议的范围。

二、行政复议申请是否超过法定期限;超过法定期限有无正当理由

《行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”

三、行政复议申请人是否符合条件

《行政复议法》第十条规定：“依照本法申请行政复议的公民、法人或者其他组织是申请人。有权申请行政复议的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复议。有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，其法定代理人可以代为申请行政复议。有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的，承受其权利的法人或者其他组织可以申请行政复议。”申请人必须是认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。

四、行政复议申请书是否符合条件

审查申请书的格式和内容是否符合要求。《行政复议法》第十一条规定：“申请人申请行政复议，可以书面申请，也可以口头申请;口头申请的，行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。”申请人和被申请人的基本情况包括：申请人的姓名、性别、年龄、职业、住址等(法人或者其他组织的名称、地址、法定代表人的姓名);被申请人的名称、地址。

五、行政复议申请是否属于本行政复议机关的管辖范围

《行政复议法》第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管机关申请行政复议。”第十三条规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。”第十四条规定：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起诉讼;也可以向国务院申请行政裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”第十五条还规定了对老百姓往往难以弄清楚向哪一个行政机关申请行政复议的复杂情况，可以直接向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出申请，由该县级地方人民政府负责转送。

六、行政复议申请提出之前，是否已向人民法院提起诉讼

根据我国法律的规定，在管理相对人既可选择请求行政复议又可选择提起行政诉讼的情况下，行政复议总是先于行政诉讼，如果对行政复议决定不服，管理相对人仍然可以提起行政诉讼。但是，这两种程序不能同时进行。管理相对人一旦提起行政诉讼，则表明其已放弃了行政复议救济程序。

以上是行政复议机关对行政复议申请进行审查的几个主要方面。经行政复议机关审查，符合本法规定的条件的，应当立案受理，决定受理的不需要再作出书面的行政处理决定，可以直接进入行政复议审理阶段，通知被申请人参加行政复议;如果认为行政复议申请不符合法定要件，如：或者超过法定期间且无正当理由，或者已经提起行政诉讼，或者不属本行政复议机关的管辖范围，应当裁定不予受理，并书面告诉行政复议申请人不予受理的理由。

最后，应该指出，第一，行政复议机关在对行政复议申请进行审查的过程中，如果是由于行政复议申请书不符合要求，或应提供的材料不足，而难以进行审查和判断的，应该将行政复议申请书发还行政复议申请人，说明有关情况及问题，要求行政复议申请人在限期内予以补正，然后再申请。

第二，发现下列情况，应当告知申请人：不符合申请人资格的，应当更换符合申请人资格的人申请;没有明确被申请人的，应当查明被申请人后再申请;行政复议请求不具体的，应当补充写明;应当由申请人提供的事实根据没有提供的，应当写明案情事实，补充证据。

第三，对于符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。也就是说，在行政复议受理过程中，有些情况不是非此即彼，而是可以补救以符合受理要求的。这些做法符合行政复议法的立法意图，有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益。在受理日期的计算上，应该是，“除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”《行政诉讼法》第四十二条也规定：“人民法院接到起诉状，经审查，应当在七日内立案或者作出裁定不予受理。原告对裁定不服的，可以提起上诉。”行政复议机关审查申请书、决定是否受理，关系到申请人的合法权益能否得到应有的保护，行政机关违法的行政行为能否得到纠正，所以，行政复议机关对申请书应认真地进行审查，凡符合受理条件的都应当在接到申请书之日起，五日内立案。申请人对行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，有权依法向人民法院提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。

第十八条 依照本法第十五条第二款的规定接受行政复议申请的县级地方人民政府，对依照本法第十五条第一款的规定属于其他行政复议机关受理的行政复议申请，应当自接到该行政复议申请之日起七日内，转送有关行政复议机关，并告知申请人。接受转送的行政复议机关应当依照本法第十七条的规定办理。

【释义】 本条是关于县级人民政府负责转送行政复议申请的规定。一般说来，应该是行政复议的案件多于行政诉讼才合情理。但是，据了解，行政复议条例实施以后的前五年，全国行政复议案件总数不足十五万起，低于同期各级人民法院受理行政诉讼案件总数(近二十万起)。另据黑龙江省政府法制局调查，该省每年信访、上访数约六万起，其中有关行政侵权、可以纳入行政复议程序的占25—50%，依此估算，至少有一万五千起可以成为行政复议案件。事实上，黑龙江各级行政机关每年所受理的行政复议案件总计不超过二千起。造成行政复议案件数量上不来的原因很多，但是，申请行政复议的条条框框较多，公民、法人和其他组织申请行政复议不方便，是一个重要原因。

因此，这次制定行政复议法，特别注意坚持便民原则，不能让老百姓处处感到不方便。如尽量减少行政复议案件的异地审理，方便申请人参与行政复议活动。法律规定，行政复议申请期限从目前规定的一般十五天延长到一般六十天;申请行政复议可以书面申请，也可以口头申请;对老百姓往往难以弄清楚向哪一个行政机关申请行政复议的复杂情况，他们可以直接向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出申请，由该县级地方人民政府负责转送。如，《行政复议法》第十五条规定，申请人可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请，由接受申请的县级地方人民政府依照本法第十八条的规定转送处理。

需要指出的是，在这种情况下，如果申请人能够弄清楚应该向哪一个行政机关申请行政复议，他们可以直接向有关行政机关申请行政复议，这样省时省力，最为理想，符合行政复议法的立法意图。但是，有些复杂情况，申请人往往难以弄清楚向哪一个行政机关申请行政复议，规定他们还可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请，由接受申请的县级地方人民政府依照本条的规定办理。这是为了方便申请人特殊规定的由县级地方人民政府转手的途径。

依照本法第十五条第二款的规定接受行政复议申请的县级地方人民政府，接到行政复议申请后，区分两种情况：对于属于自己受理的行政复议申请，要依照本法第十七条的规定办理;对依照本法第十五条第一款的规定属于其他行政复议机关受理的行政复议申请，应当自接到该行政复议申请之日起七日内，转送有关行政复议机关，并告知申请人。需要强调的是，县级人民政府有义务将申请人的行政复议申请按时转送有关行政机关，而不是可做可不做。接受转送的行政复议机关应当依照本法第十七条的规定办理。

第十九条 法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。

【释义】 本条是关于行政复议与行政诉讼的关系的规定。

本条涉及到以下几个问题：

一、申请行政复议和提起行政诉讼的关系

《行政诉讼法》第三十七条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起诉讼。法律。法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”依照行政诉讼法的规定，在提起行政诉讼之前是否需要经过行政复议，分为两种情况：第一，在法律、法规没有规定需要先向行政机关申请行政复议，对行政复议不服才能向人民法院起诉的情况下，当事人可以先向行政机关申请行政复议，对行政复议不服再向人民法院起诉;也可以不经过行政复议，直接向人民法院提起行政诉讼。这是一种由当事人自己选择的办法，属于这种情况的有：(1)行政机关所作出的具体行政行为没有法律、法规作为依据，也没有可以参照的规章，应当依照行政诉讼法的规定。比如，某地乡政府要求当地农民一律在某月、某日开耕，否则，迟耕一日罚款五元，在这种情况下，被处罚的人可以先向县级人民政府有关主管部门申请行政复议，对行政复议决定不服的，再向人民法院提起行政诉讼;也可以直接向县级人民法院提起行政诉讼。(2)行政机关作出的具体行政行为虽然有法律、法规的规定作为依据，但是法律、法规中未规定可以申请行政复议或者提起行政诉讼的问题。例如，《文物保护法》第三十条规定，对发现文物隐匿不报，不上交国家，以及私自经营文物购销活动等行为，可以给予警告、罚款。没收非法所得等行政处罚，但没有规定被处罚人对行政处罚决定不服可以申请行政复议或者提起行政诉讼。在这种情况下，当事人也可以自己选择先申请行政复议或者直接向人民法院提起行政诉讼。(3)法律、法规虽然规定了当事人对行政机关作出的具体行政行为不服可以向人民法院提起行政诉讼，但是未规定申请行政复议的问题的，当事人可以先申请行政复议。例如，《森林法》第十四条和《草原法》第六条都规定了当事人对人民政府处理决定不服的，可以在接到通知书之日起一个月内向人民法院起诉，但又都没有对申请行政复议问题作出规定，在这种情况下，当事人也可以先申请行政复议，对行政复议不服再提起行政诉讼。(4)法律、法规本身就规定可以由当事人自由选择的。例如，《海关法》第五十三条规定，当事人对海关的处罚不服的，可以向作出处罚决定的海关或者上一级海关申请复议，对复议仍然不服的，可以向人民法院起诉;当事人也可以直接向人民法院起诉。

需要注意的是，公民、法人或者其他组织在选择申请行政复议或直接向人民法院提起行政诉讼时，不得就同一内容既向行政机关申请复议又向人民法院提起行政诉讼。选择行政复议的，需经行政复议后，对行政复议决定不服的再向人民法院提起行政诉讼。选择直接向人民法院提起行政诉讼的，不能再向行政机关申请行政复议。

第二，在法律、法规规定应当先向行政机关申请行政复议，对行政复议不服的才能向人民法院提起行政诉讼的情况下，公民、法人或者其他组织必须依照法律、法规的规定，先经行政复议后，才能向人民法院提起行政诉讼。在这种情况下，行政复议成为提起行政诉讼的前置条件，不经行政复议直接向人民法院提起行政诉讼的，人民法院不予受理。比如，被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人不服公安机关或者乡(镇)人民政府裁决的，在接到通知后五日内，依照治安管理处罚条例的规定，必须先向上一级公安机关提出申诉，不服上一级公安机关裁决的，才能向当地人民法院提起诉讼。行政复议法本条规定的是这种情况。

二、司法最终裁决原则

经过行政复议解决争议是值得提倡的。行政复议制度有着许多优点。它不但程序简易，能够迅速解决争议，而且由于复议机关不仅可以撤销或变更违法的行政行为，还可以对具体行政行为中不尽合理之处，即不当的具体行政行为进行纠正，使争议能够得到合理的解决。另外，通过行政复议，也便于上级行政机关对下级行政机关的行政行为实行监督，有利于提高行政机关和行政机关工作人员的业务水平和法制观念。总的来说，行政复议机关是依照法律、法规规定来对具体行政行为进行重新审查的，绝大部分争议都能通过行政复议得到合理的解决，据有关资料统计，从1991年1月，行政复议条例开始实施，至1997年底，全国共发生行政复议案件约二十二万件，平均每年发生三万件。从行政复议机构作出的行政复议决定看，维持原具体行政行为的约占50%，撤销的约占20%，变更的约占10%，以其他方式结案的，如申请人撤回行政复议申请、责令被申请人履行职责等，约占20%。申请人不服行政复议决定，提起行政诉讼的约占全部行政复议案件的25%。即使出现错误，申诉人仍可以向人民法院提起行政诉讼，经行政诉讼使自己的合法权益得到保护。因此，经过行政复议解决争议是值得提倡的。但是，同时，在法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起诉讼的情形下，往往存在着行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的情况。在这种情况下，为使公民、法人或者其他组织有一个请求解决问题的渠道，法律规定，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。可以使公民、组织能够充分行使救济权利。

实际上，行政复议机关作出的行政复议决定，除非有法律特别规定，并不具有最终法律效力，行政复议申请人不服还可以依法向人民法院提起行政诉讼。人民法院对提起行政诉讼的具体行政行为享有最终裁决权，即人民法院有权对行政复议案件作出有最终法律效力的判决。这是行政法的一项原则，称为“司法最终裁决”原则。

由于行政复议机关往往是作出具体行政行为的行政机关的上级行政机关，有的具体行政行为在作出之前已经征求上一级行政机关的意见，有的是经过上一级行政机关批准之后才作出的，因此，再经行政复议程序，有可能使错误的具体行政行为得不到及时的纠正。比如，对违法的具体行政行为应该撤销的不撤销，对不当的具体行政行为应该变更的不变更。公民、法人和其他组织对上级行政机关能否公正审查下级行政机关的决定往往也有疑虑。比如，一般说来，应该是行政复议的案件多于行政诉讼才合情理。而目前在我国，行政诉讼和行政复议相比，行政诉讼的案件远远超过行政复议，现在这种情况，说明了一定的问题，必须予以考虑。行政复议案件上不来的主要原因之一是行政复议缺乏一定的公正性。因此，当人民认为行政机关的裁决失之公正时，为保证行政复议得到公正的解决，原则上必须给其留有诉诸法院的出路，应当允许一切行政争议都可以最终诉诸法院作出裁决。

由法院对行政争议作出最终裁决，既表明国家对保护公民的诉权及合法权益的强烈意愿，又表明国家把法院作为监督行政机关依法行使权力的一种外部制约力量。它有利于强化行政机关及其工作人员依法办事的观念，督促处理行政争议的行政机关及其工作人员依法公正办案，尽管这种监督和督促力量在许多情况下是潜在的，但它确实对于在制度上保障行政争议在法院外得以公正地解决发挥着重要作用，使行政机关裁决行政争议的制度得以健康的发育和成长。

三、期限问题

本条规定：行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。这也可以说是一种不服行政复议提起行政诉讼一般期限的规定，不过第二种情况并非行政复议机关已经作出行政复议决定，而是法律规定对行政复议机关到期未作出决定的，视为已经作出决定，允许申请行政复议的人直接向人民法院提起行政诉讼。这样规定的目的，是为了敦促行政复议机关在法定的行政复议期限内完成行政复议行为，使申请行政复议的人能够及时地行使诉权，有效地保护其合法权益。同时，有助于保证行政效率，及时了结行政争议。该规定不仅适用于行政复议机关在一般期限内逾期不作出决定的情况，同时也适用于行政复议机关应当在特别期限内作出行政复议决定而逾期未作出决定的情况。总之，凡在法定期限内行政复议机关未作出行政复议决定的，申请行政复议的人可以在行政复议期满之日起十五日内向人民法院提起行政诉讼。

四、实体权还是程序权问题