行政诉讼中的检察监督论文范文第1篇
代主任、副主任、秘书长、各位委员：
现在，我代表省人民检察院，向省人大常委会报告全省检察机关开展法律监督工作的情况，请予审议。
一、2006年以来开展法律监督工作的情况
我国宪法和法律规定，人民检察院是国家的法律监督机关，依法承担着批准逮捕，审查起诉和提起公诉，查办国家工作人员职务犯罪，对诉讼活动是否合法进行监督的重要职责。2006年以来，全省检察机关在省委和最高人民检察院的领导下，在省人大及其常委会的监督下，按照科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，深入开展社会主义法治理念教育，认真贯彻中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定和省委实施意见，全面落实省十届人大四次、五次会议精神，始终把法律监督作为贯穿各项检察工作的主线，切实加大工作力度，提高执法水平和办案质量，工作取得了新的进展。至2007年6月(下同)，全省共依法批捕各类刑事犯罪嫌疑人104802人，提起公诉123745人，立案侦查职务犯罪案件1898件，提起刑事、民事和行政抗诉964件，为维护公平正义、促进社会和谐发挥了积极作用。
(一)全面加强对刑事诉讼、民事审判和行政诉讼的法律监督，维护司法公正。
加强刑事立案监督。注重监督纠正有案不立、有罪不究、以罚代刑等问题，也注意监督纠正不该立案而立案、违法插手民事经济纠纷等问题，全省共监督侦查机关立案侦查该立而未立的案件1086件，监督侦查机关撤销不该立而立的案件770件。坚持突出重点，着力监督打击严重破坏社会治安秩序、危及群众安全感的犯罪，监督立案侦查故意伤害、强奸等严重暴力犯罪212件，盗窃、抢劫等多发侵财性犯罪258件，寻衅滋事、聚众斗殴等恶势力犯罪141件，涉毒涉赌犯罪55件。注重监督实效，落实监督立案案件的跟踪措施，侦查机关已侦查终结移送审查起诉772人，已经提起公诉的案件中法院作出有罪判决601人，其中判处3年以上有期徒刑164人，死刑缓期执行2人，结案率、重刑率均位居全国前列。认真分析立案监督案件中暴露的问题，采取发检察建议等形式促进刑事立案的规范化，省检察院与省公安厅联合调研，共同制定实施了规范刑事立案工作的制度。
加强侦查活动监督。坚持打击犯罪与保障人权并重，既依法追究遗罪漏犯，又严防冤及无辜，依法决定追捕882人、追诉727人，不捕5113人、不诉1265人。加强对案件的审查和把关，对证据不足的决定不捕1885人、不诉141人，对不构成犯罪和法律规定不予追究的决定不捕1008人、不诉70人。认真贯彻宽严相济政策，对未成年人犯罪、双方当事人自愿和解的轻微犯罪等决定不捕369人，不诉184人。加强对侦查活动合法性的监督，监督纠正刑讯逼供等严重违反程序、侵犯人权问题200件次。针对刑拘中存在的不规范情况，省检察院会同省公安厅开展监督试点，积极探索加强对刑拘后未提请批捕案件的监督。
加强刑事审判监督。重点抗诉纠正确有错误的刑事判决、裁定，共提出抗诉195件，法院已审结152件，改判53件，其中，纠正有罪判无罪2件，重罪轻判38件，轻罪重判6件，改变事实定性7件。如被告人吴道江、王新伟贩卖假海洛因38.9克，一审被分别判处有期徒刑十年和五年。温州市检察院审查后以被告人犯罪未遂，依法可以从轻、减轻处罚为由提出抗诉，二审分别改判为有期徒刑五年和二年。为改变刑事抗诉工作长期相对薄弱的状况，2006年初省人民检察院在公诉部门设立抗诉科，抽调办案骨干充实力量，并实行上级检察院对刑事抗诉书补充说明、分管检察长和处科长带头出庭等措施，切实予以改进和加强。2006年全省刑事案件抗诉数、改判数比上一年分别上升54.7％和37.7％，今年1至6月同比又分别上升5.2％和5％。同时，加强了对审判活动中违反程序审理情况的监督，提出纠正意见24件次。
加强刑罚执行监督。突出加强对刑罚变更执行的监督，建立健全逐案审查、逐件登记、逐人建档的长效机制，对违法减刑、假释、保外就医、不按规定交付执行等情况提出纠正意见782人次，已纠正772人次。认真贯彻省人大内务司法委员会的要求，加强对减刑、假释与罚金挂钩问题的监督，现法院已暂停减刑、假释与罚余的挂钩。开展监外执行专项检查。监督监外执行罪犯142人，提出纠正脱管、漏管意见4人次，监督重新收监执行2人。加强对监管活动的监督，对违法会见、通信、提审等情况提出纠正意见311人次，已纠正307人次。认真开展第二轮派驻监管场所检察室规范化建设，安装应用监所检察管理系统网络版软件，推进派驻检察室与监管单位的计算机联网，促进监所检察规范化、信息化。在公安机关、司法行政机关和监狱管理机关的支持下，有97个检察院实现了与监管单位的计算机联网，82个检察室被评为三级以上规范化检察室，其中，6个被评为全国一级规范化检察室。
加强民事审判、行政诉讼监督。创新基层检察院的民事行政检察职责，突出监督重点，着力抗诉纠正群众反映强烈、社会影响大的案件，共提出民事行政抗诉769件。深入开展民事行政抗诉书说理改革，提高抗诉案件再审改判率，在法院已审结的609件民事行政抗诉案件中，改判230件，调解结案181件，两者共占审结总数的67.5％。在审判机关的支持下，积极开展运用再审检察建议、由同级法院自行启动再审程序工作，共提出再审检察建议388件，法院采纳71件。整合民事行政检察力量集中消化积案，开发应用民事行政检察网上办案软件，民事行政抗诉案件“倒三角”、大量积压在省检察院的情况得到彻底改变。注意从化解矛盾纠纷、促进社会和谐出发，对不服人民法院正确裁判的823件申诉，做好当事人的服判息诉工作。
突出查办司法不公背后的腐败案件。深刻认识惩治司法腐败既是增强法律监督实效的重要手段，更是防止司法不公的治本之策，把惩治司法腐败始终作为诉讼监督的重点，共立案侦查司法人员职务犯罪78件，其中贪污贿赂犯罪36件，渎职侵权犯罪42件。坚持把诉讼监督与查处司法腐败紧密结合起来，恢复民事行政检察和监所检察部门的侦查职能，全省民事行政检察和监所检察部门直接立案侦查民事行政审判人员和监管干警职务犯罪24件。完善侦查监督、公诉等内设机构发现和移送司法腐败线索的责任和奖惩机制，根据内部移送线索立案查处2l件，占司法人员案件总数的26.9％。在查处的司法人员中，科级以上干部34人，担任领导职务的29人，不少案件有影响、有震动，起到了办一案教育一片的作用。
(二)围绕群众反映强烈的问题开展专项监督活动，增强监督效果。
开展逮捕工作专项检查。为了提高逮捕工作质量，2006年，省检察院会同省公安厅，采取各地集中自查、上级重点抽查、各市交叉检查等措施，对2005年受理批捕的69937名犯罪嫌疑人的批捕情况、逮捕执行情况、批捕后变更强制措施情
况等开展专项检查，发现和纠正了把握逮捕条件过宽或过严、执行逮捕不及时、批捕后变更强制措施不当等问题，并共同制定实施了规范批准逮捕和执行逮捕的制度。今年3月，又部署了对2006年度逮捕质量有缺陷案件的专项检查，集中清理纠正犯罪嫌疑人批捕后被判处管制、拘役、单处罚金、缓刑等五类逮捕质量有缺陷的案件。
开展查办破坏市场经济秩序渎职犯罪专项工作。针对一些国家工作人员失职渎职严重扰乱市场经济秩序的问题，2005年8月至2006年12月，开展了集中查办破坏市场经济秩序渎职犯罪专项工作。共查办滥用职权、徇私舞弊等严重破坏市场经济秩序的渎职犯罪196件，其中，重特大案件88件，占45％。今年1月，又部署了查处重大责任事故涉及的渎职犯罪专项行动，同步参加事故调查，严肃查处事故涉及的玩忽职守、滥用职权等渎职犯罪。
集中处理涉检信访问题。根据中央、省委和最高人民检察院的部署，从2003年起连续五年开展了集中处理涉检信访问题专项工作。2006年以来，各级检察院采取重大疑难信访案件领导包案、领导下访巡访、上下级检察院联合接访、邀请人大代表共同接访等措施，对受理的涉检信访进行全面清理，逐案排查。共接待和处理各类信访38636件，其中，重大疑难信访案件526件，已办结492件，息诉282件。为切实解决重复访、来省进京访，今年3月，开展了涉检信访责任倒查专项活动，省、市检察院分别确定10件左右重点案件，正在进行责任倒查。经过努力，全省涉检信访开始回落，今年1至6月涉检信访总量同比下降32％，来省进京访同比下降26.6％。
开展对死刑二审案件的法律监督。紧紧依靠省委、省人大和省政府的重视支持，增设专门工作机构，向全省遴选22名公诉骨干，与省法院一起，在全国较早地开展了死刑二审案件审理方式改革。省检察院从2006年6月1日起对所有死刑二审案件依法进行审查，派员出席法庭，开展审判监督。共对确有错误的死刑判决、裁定提出抗诉6件，法院已审结3件，改判2件；对审判活动中的违法情况提出纠正意见6件次。被告人黄世荣因故意杀人，一审被判处死刑缓期两年执行。省检察院审查认为被告人罪行极其严重，应立即执行死刑，遂提出抗诉，二审依法予以了改判。
巩固已经开展的专项监督成果。从2003年起，根据最高人民检察院部署，全省检察机关先后开展了为期一至二年的经济犯罪立案监督专项行动，打击制假售假、侵犯知识产权犯罪专项立案监督，查办国家机关工作人员利用职权侵犯人权犯罪专项工作，以纠正刑讯逼供为重点的专项侦查监督，集中清理纠正超期羁押专项工作和减刑、假释、保外就医专项检查等六个专项监督活动。2006年以来，各地认真总结经验，不断深化措施，建立长效机制，推动工作取得了新成效。共监督立案制假售假、侵犯知识产权等经济犯罪148件，查办非法拘禁、刑讯逼供等侵犯人权犯罪10件，全省检察环节连续4年实现了无超期羁押。
(三)强化对自身执法活动的监督制约，努力做到公正、严格、文明执法。
自觉接受外部监督。深入学习贯彻中央关于加强和改进党对政法工作领导的意见和监督法，增强党的观念和接受人大监督的意识，建立健全接受党委领导、人大监督的经常化和规范化工作机制。自觉接受政协民主监督、人民群众监督和新闻舆论监督。依法接受公安机关、人民法院对检察机关执法活动的制约，共受理公安机关复议复核不批捕、不起诉决定421件，改变原决定20件。深入开展人民监督员制度试点工作，人民监督员共监督拟作撤案、不起诉和犯罪嫌疑人不服逮捕决定的三类案件245件，不同意原处理意见12件，检察机关采纳5件；探索开展人民监督员对立案不当等五种情形的监督，努力构建刚性的外部监督机制。
深入清理执法中的突出问题。认真开展“规范执法行为，促进执法公正”专项整改活动“回头看”，以职务犯罪侦查等部门和环节为重点，深入清理纠正执法中的不规范问题。采取一季一通报等措施，扎实推进扣押冻结款物专项检查，清退扣押冻结款物3000余万元，进一步完善和落实了扣押冻结款物制度。结合开展社会主义法治理念教育和接受省委巡视，对2005年以来办理的不立案、不批捕、不起诉、撤案、法院判无罪等重点案件进行全面检查，依法纠正处理不当案件14件，决定予以赔偿25件。今年，又以开展作风建设年活动为契机，省检察院党组成员带队，深入11个市广泛征求人大代表、政协委员以及基层检察干警意见，确定重点清理不文明办案、不执行讯问全程同步录音录像和职务犯罪侦查阶段律师会见难等问题。省检察院自身的查摆整改情况，将向全省检察机关通报，接受监督。对发现的问题，坚持边整边改，严肃处理。2005年4月，温州市中级法院决定瑞安市检察院、法院对叶银顺等三人共同承担赔偿责任，但直到今年4月仍未执行。省检察院发现后即责令瑞安市检察院立即纠正，现该院已作了赔偿，并进行了认真整改。
建立健全规范执法的长效机制。认真贯彻最高人民检察院和省委政法委加强执法规范化建设的部署，以建立健全办案流程、执法责任制、案件质量考评机制、内外部监督制约机制、执法公开制度为重点，有针对性地加强执法制度建设，全省共修订制度870项，制定新制度771项。省检察院围绕执法不规范的多发岗位、环节和问题，出台了规范职务犯罪侦查、诉讼监督等4个方面14项涉及检察工作全局的制度规范。在此基础上，省检察院组织起草了涵盖各项工作操作规程、工作流程的《浙江检察工作规范》，今年初已印发全省执行。目前，正在开发集动态管理、流程跟踪、质量监控、考评对接等功能在内的办案软件，力争通过几年努力，基本实现执法办案的网上流程管理、网上审批和网上监督。
改革完善内部监督制约机制。强化内设机构之间的制约，坚持职务犯罪案件受理、立案侦查、审查逮捕、审查起诉、申诉赔偿由不同内设机构承办，前后环节互相制约。强化上级检察院对下级检察院的监督，严格执行职务犯罪案件立案、逮捕报上一级检察院备案和撤案、不起诉报上一级检察院批准的制度。开展检务督察试点，以纠正违法办案、保证案件质量为中心，强化对自身执法的全面动态监督。发挥纪检监察部门的监督作用，加大对违法违规办案的查处力度，共查处违纪检察人员4人。
(四)切实加强法律监督能力建设，为履行职责奠定坚实基础。
着力提高队伍的整体素质。在大力加强思想纪律作风建设的同时，适应执法办案的新形势新要求，实行学历教育、业务培训、岗位技能训练、高层次人才培养和理论研讨“五管齐下”，不断提高队伍的专业化素质。全省检察干警本科以上学历的已达77.2％，其中研究生占5.3％，同时涌现出不少全省、全国有影响的业务人才。在去年全国公诉人评选中，我省有2人同时获全国十佳公诉人，1人获全国优秀公诉人称号；今年全国检察系统获全国“五一”劳动奖章的9人中我省有2人。
目前，我省已有获全国检察业务专家等全国称号的业务人才15人，全省检察业务专家等省级称号的业务人才69人，有83人入选了全国、全省两级各类业务人才库。
积极创新完善法律监督机制。与我省经济社会先发相适应，在深化检察改革的同时，不断探索强化法律监督的有效措施，推动机制创新、工作创优。主要有：推动建立行政执法与刑事司法相衔接的工作机制，省检察院与14家省级执法部门联合制定工作衔接机制，2006年来，共建议有关部门向公安机关移送涉嫌犯罪案件180件，数量居全国前列；在全国率先探索对严重侵害国家利益的民事案件提起诉讼和支持起诉，依法督促、支持民事起诉692件，防止国有资产流失2.3亿余元；增强法律监督的说理性，率先推行民事行政抗诉说理、不捕说理，实行涉检信访疑难复杂案件“公开听证、阳光息诉”与不起诉案件的公开审查，提高执法的公信度。同时，着眼于以理论创新推动机制创新，加强检察理论研究及成果转化工作，连续5年保持了全国领先。
大力加强检察基础工作。去年7月，省检察院制定实施《关于加强检察基础工作的意见》，积极推动各级检察院以加强业务基础性工作、检察工作规范体系、信息化平台、队伍专业化和检务保障五方面建设为重点，以科技应用和机制创新为动力，着力破解法律监督的难点问题。目前，信息化方面，有80％的检察院已安装使用办案、办公管理软件，讯问监控系统、民事行政检察网上办案系统等已在全省实现一体化应用，控告申诉信息管理、网上举报系统等二十余个项目得到不同程度应用，有的检察院已初步实现与公安、法院、行政执法部门的信息交换和共享；完善业务机制方面，确定建立检察机关同期介入重大责任事故调查机制等八个课题，在部分检察院开展了试点，省检察院全面征求各市县检察院意见，修改完善了业务考评机制；强化检务保障方面，依靠各级党委、人大和政府的重视支持，努力解决编制紧张、人才短缺、经费困难等问题，保障和促进了工作的开展。
二、当前法律监督工作中存在的主要问题
(一)法律监督力度、质量和效果需要提高。有的立案监督重点不突出，监督撤案比监督立案案件多，监督立案案件被判处三年有期徒刑以下刑罚的多，有的甚至仅被判处免于刑事处罚，社会效果不好。有的不重视监督纠正侦查活动中的程序违法情况。有的怕影响关系不敢提出刑事抗诉，抗诉水平低，抗诉后自行撤回和被裁定维持原判的多，有的甚至连续三、四年没有抗诉案件。有的不重视监督附加刑，对预缴罚金等违法问题监督不力。有的民事行政抗诉案件少，抗准率低，不重视平等维护双方当事人权益，不注意工作方式方法，有的甚至引发当事人上访。
(二)自身执法不规范的情况仍有发生。有的对职务犯罪嫌疑人长时间连续审讯，使用不文明语言，极个别的甚至搞变相体罚。有的讯问录音录像不同步、不全程。有的自行收取取保候审保证金，甚至罚没取保候审保证金。有的不依法保护诉讼参与人的诉讼权利，不及时安排律师会见当事人。有的不告知当事人不服逮捕决定有权申请人民监督员监督，不组织人民监督员对“五种情形”开展监督。有的二审案件向法院借阅案卷时间过长。少数案件质量不高，2006年以来被法院判无罪的14人。
(三)法律监督能力还不适应工作需要。依法独立查办职务犯罪大案要案的水平不高，办案的科技含量低。刑事抗诉的数量和质量有待提高。民事行政检察力量薄弱，专业人才缺乏，工作机制还不完善。省市检察院对下工作领导、业务指导水平不高，帮助基层检察院解决实际困难不多，业务考核仍然有不科学、不合理的情况。
(四)法律监督的保障机制有待进一步完善。案多人少矛盾极为突出，2006年，我省检察机关以全国1/32的干警办理了全国1/12的批捕起诉案件；一些检察院特别是经济欠发达地区的基层检察院办案用房、专业技术用房紧张，公用经费达不到省检察院和省财政厅共同下发的最低保障标准，在一定程度上影响了法律监督工作开展。
以上问题，省检察院将负起领导责任，积极采取措施，努力加以解决。
三、进一步加强法律监督工作的主要措施
根据我省经济社会发展要求和检察工作实际，当前和今后一个时期，全省检察机关要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，牢牢把握检察机关的宪法定位，全面履行法律监督职责，保障法律的统一正确实施。
(一)要在提高监督意识上下功夫，增强履行法律监督职责的责任感和使命感。深入学习贯彻中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定和省委实施意见，继续扎实开展社会主义法治理念教育，通过学习教育充分认识新形势下加强检察工作的重要意义，进一步明确检察机关的宪法定位，牢固树立监督意识，突出履行职责中的监督主线，不断加强和改进法律监督工作，为我省全面建设小康、继续走在前列贡献力量。
(二)要在加大法律监督力度上下功夫，努力维护社会公平正义。在认真履行批捕、起诉、查办职务犯罪等法律监督职责的同时，进一步加强对诉讼活动的法律监督，重点监督纠正执法不严、司法不公等突出问题。在刑事诉讼监督中，着重监督纠正有案不立、有罪不究以及违法插手经济纠纷、不该立案而立案等问题；切实加强刑事抗诉工作，对确有错误的判决裁定依法抗诉，提高抗诉质量。在民事审判和行政诉讼监督中，重点监督严重违反法定程序以及因贪赃枉法、徇私舞弊而导致错误裁判的案件。不断强化对人权的司法保障，依法纠正侵犯诉讼参与人诉讼权利等违法情况。严肃查处司法人员职务犯罪，坚决清除司法领域中的腐败现象。继续抓住群众反映强烈的问题开展专项监督活动，增强监督的针对性和实效。
(三)要在改革创新上下功夫，不断完善法律监督工作机制。认真贯彻最高人民检察院深化检察改革的意见，加大改革组织实施力度。继续抓好人民监督员制度试点工作。完善检察机关对诉讼活动的法律监督机制，提高法律监督的效率和质量。进一步深化检务公开，增强执法透明度，以公开促公正。同时，深入实施《关于加强检察基础工作的意见》，重点推进信息情报、外部协查、侦查一体化等业务基础性工作和信息化建设，不断夯实法律监督的基础。
(四)要在规范执法上下功夫，促进自身严格公正文明执法。以对党的事业、对检察事业高度负责的精神，继续抓好执法规范化建设。突出规范职务犯罪侦查活动，坚持什么问题突出就重点解决什么问题，什么问题反映强烈就优先解决什么问题。深入抓好《浙江检察工作规范》的学习贯彻，加快开发应用办案软件，促进业务、队伍、信息化“三位一体”建设。健全执法责任和责任查究制度，落实检务督查机制，保证法律监督职能有效实现。
(五)要在加强队伍建设上下功夫，进一步提高法律监督能力。以公正执法为核心，以专业化建设为方向，全面加强队伍建设，不断提高广大干警的政治素质、业务素质和职业道德素质。加强思想政治建设，牢固树立“立检为公、执法为民”的执法观。强化业务能力建设，加大业务培训和人才培养工作力度，大力开展多种形式的岗位技能训练和竞赛，在敢于监督的基础上，提高善于监督、规范监督的能力。加强纪律作风建设，坚持严格教育、严格管理、严格监督，严肃查处违法违纪案件，维护检察队伍的良好形象。
代主任、副主任、秘书长、各位委员，这次省人大常委会专门听取检察机关开展法律监督工作情况的报告，是对检察工作的有力监督和支持，也是我们开展工作的强大动力。希望省人大常委会继续加大对检察工作的监督力度，强化执法检查；继续关心支持检察机关的各项工作，帮助协调解决一些突出问题，促进检察机关更好地履行法律监督职责，为我省全面建设惠及全省人民的小康社会、加快构建和谐浙江、率先基本实现现代化作出新的贡献!
以上报告，请予审议。
行政诉讼中的检察监督论文范文第2篇
[摘 要] 监督环境公益诉讼是检察机关依法履行法律监督职责的具体表现，是人民检察院组织法赋予检察机关的基本职权，是确保环境公益诉讼不偏离公益保护轨道的客观要求。在诉讼监督视角下，环境公益诉讼检察监督应将维护司法的公平正义作为其核心功能，防止公益诉权被滥用。完善环境公益诉讼检察监督机制，重点在于：在检察系统内部将公益诉讼人与诉讼监督者适当分离，以明确监督主体;健全环境公益诉讼起诉标准、受案范围、特殊程序等诉讼规则，以廓清监督内容;建立数据共享平台、构建司法协作机制、加强违法责任追究等，以丰富监督方式。
[关键词] 环境公益诉讼;诉讼监督;检察监督;法律监督
[收稿日期] 2019-04-02
[基金项目] 2018年度安徽省侦查逻辑办案研究会理论研究一般课题 “环境公益诉讼检察监督问题研究”（AHZC2018C03）
[作者简介] 徐本鑫，安徽师范大学法学院副教授，博士（安徽芜湖，241002）;张卓佩，安徽师范大学法学院学生（安徽芜湖，241002）;肖琨，安徽省淮南市凤台县人民检察院检察长（安徽淮南，232100）;宋旭炎，安徽省淮南市人民检察院公益诉讼部副主任（安徽淮南，232001）。
2017年，全国人大常委会通过修改民事诉讼法和行政诉讼法，明确检察机关可以“公益诉讼人”身份在生态环境和资源保护领域对违法行为依法提起公益诉讼。然而，检察机关“公益诉讼人”身份与“法律监督者”地位使得检察机关在环境公益诉讼活动中遭遇“既当运动员，又当裁判员”的质疑以及“谁来监督环境公益诉讼”的疑问。一方面，检察机关作为公益诉讼人有权对环境违法行为提起公益诉讼。在诉讼活动中，检察机关充当“运动员”角色，积极调查取证、参与诉讼。另一方面，检察机关作为法律监督机关有权监督环境公益诉讼活动。在诉讼活动中，检察机关充当“裁判员”角色，依法对提起环境公益诉讼的必要性及司法裁判的合法性进行监督。
环境公益诉讼作为我国司法实践中的新事物，在立案、审判、执行等过程中面临公共利益识别、公益损害认定、法律责任追究等实践难题。权力的天然扩张性使得环境公益诉讼面临偏离公益保护目标的发展风险。不当提起的环境公益诉讼不仅浪费司法资源，而且对行政公信力和企业发展环境均造成直接损害。实践中，检察机关如果出于增加立案量、追求胜诉率、树立检察权威等因素的考量，过于注重提起公益诉讼的案件数量和胜诉比例，极易演化为滥用诉权。例如，有法院在判決书中直言不讳地指出：“公益诉讼制度的目的和意义并非一定要通过进入诉讼程序方能实现，公益诉讼的价值更不能以司法裁判的数量和检察机关胜诉的比例来衡量。无论是审判机关还是检察机关、行政机关等，依法保障和推进公益诉讼制度，维护国家和社会公共利益，都是各方应尽的法定职责，而非某一机关一家之事。”1对环境民事公益诉讼而言，如何保障被告的权利不被侵犯，成为民事公益诉讼制度面临的首要风险[1]。也有专家表示：“诉讼对企业本身的经营造成一定的负面影响，不利于对企业合法权益的保护。” [2]
环境公益诉讼检察监督问题成为公益诉讼制度健康发展和检察机关正当履职过程中的一个重要议题。但是，对检察机关而言，受自身职能定位、外部工作环境和环境法治条件等因素制约，如何履行对环境公益诉讼的检察监督职责，还存在一些亟待厘清的问题。
一、环境公益诉讼检察监督的理论探讨
（一）环境公益诉讼检察监督的概念界定
检察监督是作为法律监督机关的检察机关履行法律监督职责的统称，与各级政府的行政管理、法院的司法裁判处于同一法律层面。检察机关进行检察监督是以履行检察职能的方式体现出来。就检察职能而言，检察机关大致通过司法审查、诉讼职能和监督职能等方式，维护国家法律的统一实施[3]。司法审查主要体现在对刑事案件进行审查，批准或者决定是否逮捕犯罪嫌疑人;诉讼职能主要体现在提起刑事公诉和提起公益诉讼两个方面。而监督职能又具体包括对行政执法活动的监督、对诉讼活动的监督以及对文书执行工作的监督等内容。就监督内容而言，检察监督则包含立案监督、侦查监督、刑事审判监督和民事审判及行政诉讼监督、刑罚执行监督等方面。
本文所论环境公益诉讼检察监督是指检察机关依法对环境公益诉讼活动的监督，是检察机关依法履行诉讼监督职能的具体表现。环境公益诉讼检察监督是一种诉讼监督，侧重于对环境公益诉讼从立案、审判到执行等环节的监督。检察机关对诉讼主体在诉讼活动中的违法行为或错误裁判，通过提出检察建议或提起抗诉等方式督促其纠正违法行为。诉讼监督不同于检察机关对行政主体是否依法行政所进行的行政监督。行政监督是检察机关在行使检察职能的过程中，针对部分行政机关所存在的违法行政行为，可以通过检察建议或提起行政公益诉讼等方式，来督促其依法行政。
（二）环境公益诉讼检察监督的功能定位
环境公益诉讼检察监督的基本功能是维护司法的公平正义、维护国家法律的正确统一实施，这是由检察机关的宪法地位决定的，也是设计检察机关诉讼监督制度的初衷。无论检察机关诉讼监督的对象如何扩张、方式如何创新，维护司法公正的检察监督功能始终未变。但是，制度利用者往往会根据自身需要，淡化制度的核心功能，甚至使制度功能发生异化。
面对环境公益诉讼的复杂性和特殊性，检察机关对环境公益诉讼的监督也面临纠纷解决、权利救济、程序正义等多种核心功能的选择。制度利用者对不同功能的追求体现出不同的工作思路。如追求纠纷解决，便会致力促进检察机关与其他利益相关主体的沟通协调;如追求权力救济，即会更多关注利益相关方的控告申诉;如追求程序正义，则会严格监督环境公益诉讼的起诉标准、诉讼过程。
在环境行政公益诉讼中，检察机关和行政机关具有保护环境公益的共同目标，双方之间不存在权利侵害和行政纠纷，权利救济和纠纷解决难以成为环境行政公益诉讼检察监督的核心功能。在环境民事公益诉讼中，原告方容易在经济利益的诱导下针对企业滥用诉权，也容易迫于压力而在被告认定上选择“捏软柿子”，这些均需要通过明确规定起诉条件和诉讼程序予以防范。故此，我们宜将环境公益诉讼检察监督的核心功能定位于“程序正义的守护者”，确保该起诉的不遗漏，不该起诉的坚决不能起诉，确保环境公益诉讼的程序合法和结果公正。
（三）环境公益诉讼检察监督的法理依据
监督环境公益诉讼是检察机关履行宪法赋予的法律监督职责。《中华人民共和国宪法》第134条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”法律监督就是监督宪法和法律的统一实施。宪法精神应当始终贯穿于国民思想和国家、集体活动中，并成为广大国民的自觉行动[4]。从法理上来说，只要不限定，任何人、任何形式的违法行为，都属于法律监督的对象，检察机关都有权监督[5]。法律监督既是我国检察制度最基本的内涵，也是我国检察制度持续发展的基本方向。
监督环境公益诉讼是检察院组织法明确规定的检察职权。2018年新修订的《中华人民共和国人民检察院组织法》第20条规定“对诉讼活动实行法律监督”是人民检察院的基本职权之一。同时，该法还明确了检察机关行使法律监督职权的手段、方式和程序[6]。近年来，随着司法改革及国家监察体制改革的深入推进，检察机关的主责、主业更加明确。环境公益诉讼因利益关系复杂而潜藏着滥用诉权和违法裁判的风险。检察机关对环境公益诉讼的检察监督，不仅是检察机关的一项权力，也是检察机关应尽的职责。
监督环境公益诉讼是检察公益诉讼试点的成功经验。在检察机关提起环境公益诉讼试点期间，从最高人民检察院到省级和地市级人民检察院都坚持层层授权、分层把控的原则[7]。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第53条规定：“地方各级人民检察院拟决定向人民法院提起公益诉讼的，应当层报最高人民检察院审查批准。”可见，基层人民检察院需要通过层报获得上级批准才可以对个案提起公益诉讼。上级检察机关对下级检察机关提起公益诉讼的审查批准是公益诉讼接受检察监督的生动体现，也积累了丰富的成功经验。
二、环境公益诉讼检察监督的关键问题
环境公益诉讼检察监督需要重点解决三大问题：一是谁来监督谁？二是怎么监督？三是监督什么？这就需要重点关注监督主体、监督方式、监督内容三大方面。
（一）环境公益诉讼检察监督的监督主体
检察机关是环境公益诉讼检察监督的主体。但是，检察机关诉讼监督人手少，监督对象众多。检察机关不仅要监督民事、行政和刑事诉讼，还要监督公益诉讼;不仅要监督法院的违法裁判，还要监督公益诉讼被不当提起;尤其是当检察机关提起环境公益诉讼时，也有可能存在不当起诉、违规取证等问题，检察机关还面临着自己如何监督自己的问题[8]。
环境公益诉讼的检察监督权应当由检察机关内设的专门部门行使。2018 年7月，中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于设立最高人民检察院公益诉讼检察厅的方案》，该方案通过设立最高人民检察院公益诉讼检察厅，为公益诉讼提供组织保障。目前，地方各级检察机关内部也顺应趋势，推进内设机构改革，专设公益诉讼部。公益诉讼部主要负责本院民事、行政公益诉讼的诉前程序审查，依法督促、支持有关组织提起公益诉讼，负责提起本院管辖的民事、行政公益诉讼案件，以及指导下级检察院办理公益诉讼案件等工作。在刑事诉讼中，刑事公诉部门负责审判监督工作，不仅要提起公诉，还承担着监督诉讼活动的责任。对于环境公益诉讼来说，公益诉讼部也应当承担相应的公益诉讼监督工作。
检察机关公益诉讼部行使环境公益诉讼的诉讼监督权，并不表明在环境公益訴讼中的出庭检察官可以直接行使诉讼监督权;相反，提起诉讼者不能直接当庭行使诉讼监督权。检察机关应当坚守一个原则：实现诉讼与监督职能、案件办理与管理职能适当的分离。出庭检察官发现法官违反审判程序的，可以提出异议，但是这种监督方式体现的是一种“权利”，而不是“权力”，这个权利是指检察机关作为诉讼当事人的监督权利。诉讼中诉讼当事人的地位是平等的，诉讼监督不能影响法院依法独立行使审判权[9]。
（二）环境公益诉讼检察监督的监督方式
环境公益诉讼作为一种新型的诉讼制度，立法上并没有为其明确专门的检察监督方式，实践上可以借鉴民事、行政诉讼检察监督的成功经验。在诉讼监督方面，法律规定的监督方式较多，但能够产生威慑力的不多。尤其在监察体制改革背景下，自侦权的剥离带来重要职能和部分骨干人员的转隶，检察机关法律监督刚性力也逐渐被弱化[10]。就环境公益诉讼检察监督而言，如何保障纠正违法通知、检察建议、抗诉等监督方式产生实效，还需要法律进行更明确的制度设计。
在传统的诉讼监督方式中，纠正违法通知一般是在诉讼活动中发生作用，其监督范围主要针对诉讼中有违法行为需要纠正的当事人或者有关单位，以及在审判活动中有较严重违法现象的人民法院 [11]，重点对诉讼程序违法行为进行监督并提出纠正意见。检察建议是检察机关在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规的一种重要方式。抗诉是检察机关针对人民法院已经发生法律效力的判决和裁定进行审判监督的重要方式，具有启动再审审判程序的效力。
以上三种监督方式大多会因缺乏具有法律强制性的程序保障而难以取得理想的监督效果。检察建议这种监督方式最大的软肋在于利刃不够锋利，缺少强制力保障落实检察建议书的内容。环境公益诉讼检察监督中的检察建议书也难以摆脱这一窘境。抗诉虽是一种有效的检察监督制度，但容易被架空。如环境公益诉讼的久拖不决，导致迟迟没有做出生效裁判，这时抗诉监督便难以发挥作用。抗诉毕竟是诉讼活动的事后监督机制，不仅运行成本高，而且囿于现实中的重重阻碍，难以发挥应有的监督效力，更为关键的问题是抗诉难以对环境公益诉讼的不当提起或滥诉问题进行有效的事前监督。因此，完善监督方式与程序立法便成为环境公益诉讼检察监督工作的当务之急。
（三）环境公益诉讼检察监督的监督内容
环境公益诉讼在环境公益识别、损害事实认定、环境责任承担等方面都具有不同于普通诉讼的特殊内容，这就需要为环境公益诉讼的检察监督明确内容与范围。从确保环境公益诉讼的依法提起、公正审理和依法裁判的角度出发，以下三个方面应当成为环境公益诉讼检察监督的重点内容。
首先，监督环境公益诉讼是否符合起诉条件。以环境行政公益诉讼为例，提起环境行政公益诉讼的前提应当是存在法律争议，然而，在已经发生的很多环境行政公益诉讼案例中，行政主体并不否认存在行政违法或行政不作为行为，只是因为客观障碍，无法及时纠正违法行为或履行法定职责[12]。如恢复植被、修复土壤、治理污染等，行政机关主观上有整改意愿，但由于受季节气候条件、施工条件、工期、法律程序限制等客观原因，行政机关无法在检察建议回复期内整改完毕。有些环境行政违法行为还涉及行政执法权的分配，也是难以通过法院的司法裁判进行解决。在这些特殊情况下，检察机关不能为追求公益诉讼的数量而提起诉讼。
其次，监督环境公益诉讼是否符合法定程序。程序是法治和恣意而治的分水岭。在环境公益诉讼中，应防止片面追求胜诉率、结案率等量化指标，而违背诉讼程序的行为发生。例如，诉前检察建议是检察机关提起环境行政公益诉讼的必经程序。在环境行政公益诉讼案件的受理和审判过程中，要重点监督检察机关是否已经向行政机关提出检察建议，行政机关是否按照检察建议依法履责。对于行政机关已经依法启动行政处罚的立案、调查等程序，尚处于做出行政处罚的法定期限内，则应看其是否在法定期限内做出行政处罚决定，是否存在客观障礙，不能一概认定为未依法履行职责。已有实践案例显示，相关行政处罚决定尚没有发生法律效力，行政机关在其职权范围内通过行政行为尚有实现公益保护目的的可能，检察机关就草率提起公益诉讼，产生司法权代行行政机关职责的嫌疑 1。
最后，监督环境公益诉讼的司法裁判是否合法。无论是检察机关还是环保组织提起的环境公益诉讼案件，鲜有被告胜诉的先例。环境公益诉讼“一边倒”的现象有违法治精神和司法规律[13]。实践中，除了少量案件适用撤诉或调解结案，法院基本都支持了公益诉讼人的诉讼请求。从理论上来说，任何诉讼都存在败诉的可能性。在环境民事公益诉讼中，由于相关证据不足、责任主体认定错误等原因，原告方难以胜诉;在环境行政公益诉讼中，因相关法律依据不明、行政职权模糊，也会导致公益诉讼人难以取得胜诉结果。环境公益诉讼案件也应加强对裁判结果的检察监督，避免造成司法不公现象。
三、环境公益诉讼检察监督的机制完善
检察机关受自身职能定位、外部工作环境和环境法治条件等因素影响，对环境公益诉讼的检察监督还面临监督程序不明、监督内容不清和监督信息障碍等问题，权力赋予多，机制供给少，难以提高检察监督效率。有必要从完善程序立法、搭建信息平台，构建协同机制等方面健全环境公益诉讼检察监督机制。
（一）完善环境公益诉讼检察监督程序立法
程序立法对完善环境公益诉讼检察监督机制至关重要。在立法方面，有关检察监督的概括性规定多，程序性规定少，难以应对公益诉讼的特殊性。没有一套完整的监督程序保障检察监督权力的实现，即使检察机关有意做好诉讼监督工作，在监督程序不明的条件下，诉讼监督工作也难以开展。为了使环境公益诉讼案件能够及时有效地接受检察机关的诉讼监督，应着力构建一套诉前、诉中、诉后监督机制。
强化诉前审查批准程序。最高人民检察院于2018年3月印发的《检察机关民事公益诉讼案件办案指南（试行）》和《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》分别在审批程序中规定民事公益诉讼案件和行政公益诉讼案件经过诉前程序，应当制作《诉前审查报告》，明确提出处理意见，并经集体讨论。集体讨论形成的意见，应当报检察长决定。检察长认为有必要的，可以提请检察委员会讨论决定。省级人民检察院可以根据当地情况，建立拟起诉案件审批、备案制度。拟决定不提起诉讼的，应当制作《终结审查决定书》。这样的诉前审查批准程序可以最大限度地避免滥诉的风险。无论是检察机关提起的环境公益诉讼，还是公益组织提起的环境公益诉讼，都需要强化诉前审查批准程序。立法机关应当及时总结这两份内部办案规则的经验得失，适时出台具有更强约束性、更大适用范围的公益诉讼诉前审查批准程序。
创新诉中检察监督程序。在环境行政公益诉讼中，检察机关派检察官出庭参与诉讼，出庭检察官全程参与案件审理。基于检察一体化的优势，出庭检察官发现公益诉讼中的违法行为，即便不可当庭行使诉讼监督权，于诉后向检察机关诉讼监督部门反映情况、移送证据、请求监督也比较方便，能够较好地确保公益诉讼不偏离法治轨道。然而，在环境民事公益诉讼中，检察机关如何进行诉中阶段的检察监督缺乏明确的程序保障，导致检察机关对审判机关在审理环境民事公益诉讼案件时的审判活动并不了解，诉讼监督无法达到预设效果。借鉴行政公益诉讼的办案经验，创新诉中检察监督程序，保障检察机关诉讼监督部门的检察官能够多途径地参与庭审。运用信息技术手段和庭审直播制度，承担诉讼监督职责的检察官，既可以到场监督，也可以在线监督。通过检察机关对环境公益诉讼过程的有效监督，最大限度地实现环境公益诉讼的司法公正。
完善诉后文书抄送程序。《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条规定：“人民法院可以将判决结果告知被诉行政机关所属的人民政府或者其他相关的职能部门。”这部司法解释是办理公益诉讼案件的重要法律依据，有利于被诉行政机关所属人民政府和相关职能部门了解有关行政公益诉讼判决结果。但在具体操作层面上，人民法院在什么情况下应当告知，以何种方式告知，具体告知给哪些部门，都缺乏明确的法律规定。就环境公益诉讼的检察监督而言，如果检察机关诉讼监督部门能够及时、全面获悉环境公益诉讼的裁判结果，无疑有利于检察机关对环境公益诉讼进行诉讼监督。故此，相关立法可以通过完善环境公益诉讼裁判文书的抄送程序，明确人民法院有向人民检察院抄送公益诉讼裁判文书的义务。文书抄送程序不仅可以方便检察机关掌握案件情况，实现及时监督，还可以通过制度稳定性实现对环境公益诉讼的全面监督和彻底监督。
（二）搭建环境公益诉讼检察监督信息平台
检察机关要履行好公益诉讼职能，不仅要提高自身的履职能力，更要深度借力，依靠社会的力量。搭建信息平台，可以弥补检察机关在专业知识、信息数据采集与分析等方面的不足;解决检察机关因“知情难”而导致对环境公益诉讼检察监督“不及时”“不全面”等问题。目前，各地区也在积极探索公益诉讼信息平台建设，但是其主要目的是拓宽案件线索发现渠道和方便管理公益诉讼工作。例如，2018年6月，石家庄市人民检察院公益诉讼监督平台正式上线运营。该公益诉讼监督平台包括线索管理、证据核查、工作调度三项功能，主要服务于检察机关通过公益诉讼进行行政监督，而不是检察机关对公益诉讼进行诉讼监督。
早在2017年最高人民检察院就已经在《“十三五”时期科技强检规划纲要》中提出构建智慧检务，实现从数字化向智慧化的跃升，就检察系统内部管理提出创建信息化管理模式和健全科技强检管理体制。在2018年最高人民检察院又印发了《全国检察机关智慧检务行动指南（2018—2020年）》进一步完善智慧检务工作，指明检察信息化工作发展方向，行动指南还特别强调了推进大数据、人工智能等前沿科技在公益诉讼中的应用。
运用智慧检务理念，开发符合公益诉讼业务特点的检察公益诉讼信息平台，可以为环境公益诉讼的检察监督创新方式、拓宽途径。搭建信息平台主要是方便检察机关利用案件信息开展检察监督工作。借助高清数字审讯系统、便携式同步录音录像设备，将每个案件的相关信息及时、完整地输入系统，实行各类案件卷宗的网络动态管理，可以方便监督，提高检察监督的效率[14]。将这些理念和技术运用到环境公益诉讼检察监督工作中，充分发挥信息平台对环境公益诉讼检察监督的支撑作用，可以保障检察机关诉讼监督部门及时获取诉讼监督所需案件材料，并通过对案件的分析研判，及时发现和纠正违法行为，促进检察机关对环境公益诉讼进行 “动态”“全程”监督，提高诉讼监督质效。
（三）构建环境公益诉讼检察监督协同机制
为了有效执行检察监督工作，提升监督合力，首先要构建检察机关内部协同机制。实践中，无论是最高人民检察院，还是各基层人民检察院都有相应的实践探索。2019年1月，最高人民检察院等九部委联合印发《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》。2018年1月，福建省人民检察院印发的《福建省人民检察院关于建立公益诉讼一体协作办案机制的工作意见（试行）》要求：“省人民检察院要发挥龙头作用，统一领导全省的公益诉讼工作，设区市人民检察院发挥主體作用，跟踪指导每一起公益诉讼案件的办理，而基层人民检察院要发挥基础作用，坚持全院‘一盘棋’。”这些协作意见虽是从公益诉讼办案立场出发，但对公益诉讼的法律监督也具有很强的指导意义。对公益诉讼的检察监督，检察机关内部不同部门之间、不同层级的检察机关之间应建立良好的协作机制，通过检察机关内部的协作解决检察监督工作中的难题，发挥监督工作的实效。
对环境公益诉讼进行检察监督的目的是确保环境公益诉讼不偏离公益保护的法治轨道，在这一点上，行政机关、司法机关和社会公众的目标是一致的。对环境公益诉讼进行监督是检察机关的基本职责，但仅凭检察机关一家之力难以实现。检察机关要重视外部协同机制的构建，这既是解决检察监督线索发现渠道的客观需要，也是解决检察监督遭遇科技难题的有效举措。检察机关可以在上述监督信息平台上邀请具有专业知识的人，如环保协会、生态学专家、法学专家等作为监督员对平台上收集的公益诉讼案件进行监督、发表意见，这样既可以弥补检察机关诉讼监督人员的专业知识不足，又可以缓解检察机关诉讼监督部门的人手不够的压力。加强与公安、环境、资源等行政主管部门的沟通协作，通过信息平台将相关主体聚集在一起，实现多部门联动、多主体协作，共同保障环境公益诉讼工作的健康开展。
四、结语
环境公益诉讼制度不仅具有救济受损生态环境、有效维护环境公益的目标，还具有监督法律统一实施、有效预防环境违法的功能。在制度实施初期，社会各界普遍关注、上级部门严格把关，环境公益诉讼基本沿着公益保护轨道运行，但是面对复杂的社会环境、强劲的利益追求，如何保障环境公益诉讼始终不偏离公益保护轨道则需要相关立法提供充分的制度供给。目前，程序不健全是环境公益诉讼检察监督的最大障碍。从公益诉讼检察监督的发展趋势来看，下一步应在总结公益诉讼实践经验的基础上，适时出台“人民检察院公益诉讼监督规则”，为环境公益诉讼检察监督提供制度保障。充分运用检察监督制度，实现环境公益诉讼的程序正义和实体正义。
参考文献：
[1]李奋飞.检察再造论——以职务犯罪侦查权的转隶为基点[J].政法论坛，2018，36（1）：29-44.
[2]王明远.论我国环境公益诉讼的发展方向：基于行政权与司法权关系理论的分析[J].中国法学，2016（1）：49-68.
[3]陈瑞华.论检察机关的法律职能[J].政法论坛，2018，36（1）：3-17.
[4]刘知临. 环境公益诉讼中检察机关审判监督制度研究[D]. 重庆：重庆大学，2015.
[5]蒋德海.坚持法律监督的宪法原则——监察体制改革以后我国法律监督的趋向思考[J].安徽大学学报（哲学社会科学版），2018（5）：136-144.
[6]李国宝.增强检察监督“刚性”之路径——以修订后《人民检察院组织法》为视角[J].中国检察官，2018（20）：31-35.
[7]卢超.从司法过程到组织激励：行政公益诉讼的中国试验[J].法商研究，2018，35（5）：25-35.
[8]吴如巧，谢锦添.论中国法律监督的主体混同与独立[J].重庆大学学报（社会科学版），2012，18（2）：135-140.
[9]张雪樵.检察公益诉讼比较研究[J].国家检察官学院学报，2019，27（1）：149-160.
[10]季衛华，李强，王胜利.新时代检察机关的职能优化[J].天津行政学院学报，2018，20（6）：24-31.
[11]胡卫列，兰楠，刘小艳.中国特色民事行政检察的制度实践与理论探索——民事行政检察30周年综述[J].国家检察官学院学报，2018，26（6）：65-85，171.
[12]刘超.环境行政公益诉讼诉前程序省思[J].法学，2018（1）：114-123.
[13]徐本鑫.检察机关提起环境公益诉讼的实践隐忧与制度完善[J].创新，2018，12（4）：58-67.
[14]张俊杰，马晓怡，刘德印.大数据+检察监督管理运行创新机制探讨[J].中国检察官，2018（19）：25-28.
[责任编辑：丁浩芮]
The Procuratirial Supervision of Environmental Public Interest Litigation
Xu Benxin Zhang Zhuopei Xiao Kun Song Xuyan
Key words：Environmental Public Interest Litigation; Litigation Supervision; Prosecutorial Supervision; Legal Supervision
行政诉讼中的检察监督论文范文第3篇
我国的民事执行实践，长期以来受到“执行难”和“执行乱”的困扰。“执行难”者，要言之即难于有效实现执行根据的内容；“执行乱”者，则有违法执行之意。在这两者长久都不能得到有效解决的前提下，它们极易互为因果，进一步加剧民事执行的困窘局面。这不仅使当事人的合法权益难以实现，还会使案外人的合法权益受到不应有的侵害，而且也使国家的司法权威遭受损害。当然，产生“执行难”和“执行乱”的根源，是多方面的，例如执行程序的不足、当事人及案外第三人权利保护的不周等。2007年修改后的《民事诉讼法》及近期由最高人民法院颁行的有关司法解释，对此作了一定的完善。但是，无论是立法的修改，还是司法实践，都忽略了一个重要因素，即确立有效的民事执行检察监督机制。因为，民事执行检察监督的缺位，必会导致执行程序机制上权力配比失衡，使法院的权力失去应有的制约，造成怠于执行和违法执行交互存在。例如，在执行财产的评估、拍卖、变卖等诸环节，不时出现以权谋私甚至贪赃枉法的严重现象，皆与此有关。所以，探究民事执行检察监督的模式与程序，建立完备的检察监督制度，是继续完善民事执行制度的必由之路。
一、理念：执行检察监督是制衡执行权的需要
(一)我国民事执行权属于国家司法权能
正确界定民事执行权的属性，关键是确定民事执行权的主体属性，这是确定是否需要执行检察监督的理论前提。针对执行权的主体性，理论上形成了三种基本观点：(1)债权人说。该说认为强制执行权的性质是私权，因此，债权人是强制执行权的主体。尽管由于国家禁止通过私力实现自己的权利，债权人只能将强制执行权委托给国家设立的强制执行机关来行使，但是，强制执行权的主体仍然是债权人。(2)国家说。该说认为，强制执行权是国家统治权的一部分，执行机构行使的权力直接来源于国家，因此，强制执行权的主体是国家。由于强制执行权的主体是国家，所以，债权人不得行使该项权力，而只能请求国家对债务人实施强制执行。(3)折中说。该说认为，强制执行权的主体虽然是国家，但是，国家将其让与债权人行使，而债权人又将其委托给执行机构行使。此说在肯定强制执行权来源于国家的同时，又强调债权人自身的作用，因此是国家说与债权人说的折中。
上述理论在不同历史时期具体的制度实践中都有所体现，但是，在我国，强制执行权的主体只能是国家，强制执行权属于国家的公权力，则无须讨论。《人民法院组织法》第四十一条规定，地方各级人民法院设执行员，办理有关的执行事项。《民事诉讼法》第二百零五条规定，执行工作由执行员进行。人民法院根据需要，可以设立执行机关。相比1991年《民事诉讼法》的规定，2007年修订并于2008年4月1日起实行的新《民事诉讼法》，有关执行机构的设置更为贴近司法实践，避免了现实中高级人民法院的执行机构设置和最高人民法院有关执行工作机构设置的无法可依的尴尬。《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定》(以下简称《执行规定》)第一条规定：“人民法院根据需要，依据有关法律的规定，设立执行机关，专门负责执行工作。”可见，在我国，强制执行是国家司法机关所实施的行为，属于司法权的组成部分。
(二)作为司法权能的民事执行权应当受到检察权的制约和监督
西方的现代民主制，多以分权制衡的理论来规划不同国家机关权力的结构构成。我国实行人民代表大会制，与西方的政治理念不同，但是，这并不意味着我国在确立国家机关权力结构时，没有吸纳权力制衡的有益经验。我国宪法、人民检察院组织法等法律都规定了人民检察院是国家法律监督机关，确立了人民检察院的法律监督权，当这种监督权力针对其他国家机关的具体权力行使的时候，便包含着权力制衡的意义。从逻辑上说，我国实行一元多立的权力架构，即在人民代表大会下，分出审判权、检察监督权、行政权等。虽然这些权力都是由人民代表大会产生，并向人民代表大会负责，但人民代表大会及其常委会对这些权力的监督一般都是从宏观上实行监督，而不可能从具体事项上进行监督。民事执行权作为法院的司法权能之一，需要受到检察权的制约与监督。
从实证的角度，一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。不受监督的权力是可怕的，往往会陷入恣意而违背设立该项权力的目的。事实上，司法实践也反映了上述制度经验。虽然，根据现行法律规定，特别是2007年修订后的《民事诉讼法》以及《最高人民法院关于适用(中华人民共和国民事诉讼法)执行程序若干问题的解释》和《执行规定》等司法解释，已经具有了较为详尽的上级法院对下级法院的执行监督的程序制度，但是这种法院系统内部的监督形式，并没有完全遏制违法执行的发生，法院这种自我监督的权威性与公信力受到了当事人甚至社会的质疑。另外，法院民事执行人员的素质参差不齐，有一部分人的文化水平较低、法治观念较差、法律认知水平与执法能力不高，致使在民事执行中以权压法、以情扰法、有法不依、以权谋私、徇私舞弊、贪污腐败等现象也时有发生。所有这些都表明，在检察监督缺位的情形下，仅靠法院系统内的监督，无法消除民事执行中的违法现象。
(三)我国民事执行权的一元化结构不同于西方国家
在许多西方国家，并不存在检察院对于执行权的监督。对于执行机关的监督，主要是通过执行法院来进行。我国构建执行检察监督的理论障碍，也往往出于这一比较法的立场。但是，究其原因，这是因为在民事执行权的结构方面，我国不同于西方国家。西方国家的执行构成体系，决定了其执行监督模式，具体如下：
1、德国的民事执行机关
《德国民事诉讼法》第753条规定：“强制执行，除应由法院实施的外，由执行员受债权人的委任实施之。债权人委任执行员时，可以请求书记科予以协助。受到书记科委任的执行员视为受债权人所委任。”可见，德国民事执行实行的是法院执行和执行员执行的二元制，即民事执行机关分为执行法院和执行员两种。其中，执行员执行权限的获得还需依法受到债权人或者法院的委任，执行员的执行行为受法院的监督。
执行法院对执行员执行行为的监督职能主要体现是，对执行员的某些行为根据当事人的申请，作出裁定或者命令，以保证执行员行为的合法性。例如，根据《德国民事诉讼法》第766条的规定，在对于民事执行的种类和方式，或者对于执行员在执行时应遵守的程序提出申请、异议与抗议时，由执行法院作出裁判，执行法院在裁判前可以发出暂时命令，尤其是可以命令提供担保或不提供担保而暂停民事执行，或者在债权人提供担保后继续执行；在执行员拒绝接受执行委任，或者拒绝依照委任实施执行行为时，或者在对于执行员所计算的费用提出抗议时，由执行法院作出裁判。
2、法国的民事执行机关
法国自1806年《民事诉讼法典》实施以来的两个世
纪里，其间虽然也出现了许多新的执行手段，但是法国总体上实行的是法官执行、执达员的执行、公证人的执行等多种执行途径，很多方面保留了罗马法甚至法国本土习惯法的特点。1991年，法国民事执行程序法作出了重大修改，法国政府公布了《达罗斯法律与法令汇编》，实施新的司法执达员制度。不过，直到1993年，该法规定的执行法官制度才得以实施。
目前，根据法国民事执行程序法的规定，法国的民事执行机关主要有三种，即执行法官、司法执达员和检察院。在具体实施执行行为时，如果确有必要，市(镇)长、警察或者宪兵当局等社会公共力量可以参与执行，以协助司法执达员的执行。
执行法官的权限很广泛，不过他并不直接采取民事执行措施，其主要任务是对司法执达员的执行进行协助和监督。
司法执达员设在法院内部，是“唯一有资格送达司法文书与判决，并且确保有执行形式的文书或证书得到执行的司法助理人员……司法执达员在确认各项法定条件都已具备时，负责实施所有的执行行为”。司法执达员与债权人之间是一种委托关系，债权人将有效的执行根据交给执达员即是对其给予法定的委托授权，执达员有权利也有义务采取各种法定的执行措施。在执行中遇到困难时，执达员可以申请执行法官给予协助，可以请求检察官、国家公共力量提供协助。只有执达员认为债权人请求采取的执行措施不合法或者这种措施引起的执行费用超过了所要求的债权数额时，执达员才有权拒绝，不过他应当向执行法官报告。
根据《法国民事执行程序法》第11、12条的规定，检察官有义务保障判决与其他执行根据得到执行，在必要时检察官有权在其管辖范围内命令执达员采取执行措施。
目前，在法国，通常都是由执达员负责实施具体的民事执行措施，执行法官仅就执行根据面临的法律困难或者执行程序中的争议作出裁判，不会直接采取执行措施；检察院、社会公共力量是应执达员的请求为其执行提供协助的主体，也不直接进行执行行为。可见，执达员在实施执行措施特别是执行法院判决方面，居于完全的垄断地位。因此，有学者认为，在严格意义上，法国的民事执行机关应属一元制，即只有执达员才能算执行机关。
3、日本的民事执行机关
《日本民事执行法》第2条规定：“民事执行，根据申请，由法院或者执行官实施。”可见，在日本实行的是法院执行和执行官执行的二元体制。
根据日本现行法律的规定，执行官附设于地方法院内部，其任职资格等有关事项由最高法院规定，由地方法院从具有一定公务员职历的人或者具有相当于公务员资历的人中任命。执行官不从国家领取定额薪金，而是将业务中的手续费作为收入。
根据日本执行官法和执行官规则的规定，执行官的地位和职务具有独立性。执行官不受上级组织的指挥，在进行必要调查的基础上就可以做出自己的判断，具有实施自己的意思或决定的权限。不过，执行官受所服务的地方法院监督，执行官的事务分配由地方法院决定。如果执行官的执行行为违反法律规定，关系人事后可以申请执行异议。但执行官在固有的职务权限范围内所为的行为，事前不受所属法院的指挥与命令的约束。
根据《日本民事执行法》第8、11、13条等的规定，法院要对执行官实施民事执行提供协助，并依法进行监督。主要是：第一，对执行官于一般休息日及夜间(下午7时至次日上午7时)执行提供许可；第二，对执行异议作出裁判；第三，对于情况紧急需要停止执行、对于保全处分的停止或继续执行等作出裁判；第四，选任有关民事执行的特别代理人；第五，在动产执行中对限制或扩张禁止扣押的财产范围作出裁判；第六，对动产执行的特别换价程序提供许可。
4、英国的民事执行机关
在英国，民事执行可以分为发出执行命令和实施执行命令两个不同的阶段。执行机关也因此分为发出执行命令的机关和实施执行命令的机关两种。而且，由于作出裁判的法院不同，这两种执行机关也各不相同。根据英国最高法院法和最高法院规则以及郡法院法和郡法院规则的规定，执行高等法院的裁判使用非发令状，执行郡法院的裁判使用执行令；非发令状和执行令都由法院的办公室签发，而且除非裁判作出已经超过6年，或者一方当事人死亡，或者郡法院发出的扣押收入命令已经生效，或者是由于部分合伙人的债务而执行合伙性公司的财产，签发令状不要经过法院许可；非发令状由债务人财产所在地的郡司法行政长官(sheriff)执行，执行令由债务人财产所在地的区镇地方长官(bailiff)执行。
可见，英国的民事执行机关具有浓厚的行政色彩：签发执行令状的是法院的办公机构，而不是审判机构；实施执行令状的则完全是行政长官。
5、美国的民事执行机关与收债人
在美国，通常由地方警官(sheriff)负责实施民事执行措施，包括审判程序中扣押令的执行；一般来说，执行令状经债权人申请由法院的书记官签发，在某些管辖区也可由债权人的代理人签发；扣押令等临时性救济令状由审理本案的法官根据原告的申请签发。地方警官(sheriff)一经依法取得执行令状，即获得实施民事执行措施的合法授权。此外，对于联邦法院作出的裁判，执行令状将交由联邦法警(marshal)执行。
在美国，还有一种私人收债制度，即通过私人性质的收债人(debt collector)实现裁判确认的权利。所谓收债人是指经常替他人收债的人，包括律师在内，但不包括为自己收债的贷款人或者凭信用条件出售货物的人。私人收债的具体做法是：收债人接受债权人的委托，与债务人取得联系，在首次与债务人联系上的5天之内，收债人向债务人发出书面通知，载明债权人的姓名、债务数额、债务人有就金钱债务是否存在及其数额是否准确提出争议的权利等事项，如果债务人不提出争议而履行债务，则该纠纷就已解决，无须诉讼或法院执行。如果债务人提出争议，收债人有义务在30天内就争议的事项进行核实。如果收债人经核实认为债务人的争议没有根据，就可要求债务人履行义务，如果债务人仍不履行义务。收债人可以提出收债诉讼。私人收债只是在债权人与收债人之间形成一种代理或代位的关系，收债人的行为不能构成行使民事执行权的行为，所以，收债人并不是民事执行机关。
通过以上比较法的分析可见，我国实行人民法院一元的执行权体制，民事执行权专属于人民法院，与西方的执行权结构大异其趣。当人民法院自身即为民事执行机关时，如果又仰赖其作为监督机关来保障民事执行权的行使，不啻是一种悖论。因此，我国的执行监督模式应当不同于西方国家，不能以西方国家不存在执行检察监督为由否定我国设立执行检察监督的必要性。同时，正因为执行检察监督的目的是制衡民事执行权，其着眼点在于纠正执行行为的违法之处，检察权不可能借执行监督之机介入执行当事人之间的权利义务关系争议之中，所以所谓执行检察监督会在客观上改变当事人之间的平等与
平衡关系的担心完全是多余而没有必要的。
二、路径：程序内监督与程序外监督的分野
(一)程序内监督与程序外监督分野的由来
对于法院的民事执行，必须由检察院以其检察权进行制约和监督，并非仅限前述所言之逻辑推演，而且还有宪法根据，即宪法规定了检察院作为国家的法律监督机关的法律地位，并规定了体现这种法律地位的检察权。《人民检察院组织法》又规定了检察权的各种形式，规定了检察权宽泛的范围，如“维护社会主义法制”、“保护公民的人身权利、民主权利和其他权利”、“追究侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利的人的法律责任”，这些内容当然应当包括维护相关执行法规范的遵守和执行程序的合法进行，也包括对于执行程序中相关当事人、利害关系人合法权利的保护。
根据公权力设定的基本原理，已为法律规定的公权力，行使该等权力的机关不得随意放弃权力，因为其同时又构成对于国家的义务。可是，现行法又没有关于民事执行检察监督的具体程序规范。此外，我国的民事执行主要由民事诉讼法加以规定，民事诉讼法一方面规定了检察院对“民事审判活动实行法律监督”的职权，另一方面又规定了这种检察监督适用的是审判监督程序，而不涵盖执行程序。
由此，关于执行检察监督出现了模糊现象：执行检察监督既有宪法性规范的根据，又缺乏具体规范的指引。法律这种模糊的规定，导致了一个两难的命题：当在民事执行程序中出现有法院违法的现象时，检察院必须行使检察权予以监督，否则就是失职；当检察院开始行使这一职权时，基于同样的原理，公权力的行使必须遵循法律既定之规范，否则即为滥用职权，可是，对于执行行为的检察监督又没有相关的程序规定。在法律的实践上，这也导致了检察院与法院之间在民事诉讼法律监督的范围、程序等方面长期的争执、分歧和矛盾，使立法目的难以实现，法律秩序没有得到应有的保护。更为危险的是，这种现象还可能伤害社会对于法治的信仰，破坏国家审判机关和检察机关应有的权威，从而动摇法律生活安定的基础。
法律的模糊态度，直接造成了执行检察监督程序内与程序外的分野甚至误识。最高人民法院先后通过“法复[1995]5号”、“法复[1996]13号”批复、“法释[1998]17号”等司法解释，称人民检察院对执行程序中的裁定、先予执行裁定、诉前财产保全裁定提出抗诉，于法无据，人民法院不予受理，人民检察院坚持抗诉的，可以通知的形式退回。2000年最高人民法院又以“法释[2000]16号”批复称“人民检察院对人民法院生效民事判决提出暂缓执行的建议没有法律依据”。在此，由于客观因素无法准确统计检察院曾经有过多少次的努力试图以程序内的路径，对法院的执行行为展开检察监督，但是，我们仍然可以看到一些富有意味的事实：检察院始终没有开通进行执行检察监督的程序内道路，当检察院进行程序内监督的尝试时，法院却用程序外的手段进行抗拒。
针对这种情形，检察院则另辟蹊径，即对于法院的执行行为，检察院认为存在违法现象时，向法院发送检察建议书，以检察建议的形式进行监督。检察建议本来是检察院办理案件过程中，对于发现的一些违法现象需要纠正或者处理的等事项，检察院在自身缺乏相应职权的情况下，向有关部门提出的意见。检察建议是一种典型的程序外途径，充满着机会主义的色彩，是缺乏规范支撑状态的“灵活处理”。但是，同样富有意味的是，在实践中，检察建议有时还能发挥“纠错功能”，只是法院在形式上不接受、检察建议却在实质上以程序内的途径纠正了检察建议指出的错误。
另外，认为对于执行程序中出现违法现象，人民检察院可以通过追究相关人员职务犯罪的刑事责任的方式进行监督的观点，误读了监督权的实质与价值目标。检察院追究犯罪行使的是控诉犯罪的职责，不属于严格意义的法律监督范畴，执行检察监督就其实质与目标而言，其指向的是与检察权相对的执行权，是形成对执行权力机关的制约。更何况，需要进行执行检察监督与需要控诉执行人员的职务犯罪绝对不能画等号，二者的程序途径与程序效果迥然有别。无论追究执行人员的职务犯罪可能产生多么大的威慑力量，它都只能是执行检察监督的周边制度范畴，不可能构成执行检察监督的本体。
(二)程序外监督向程序内监督的路径转变
既定制度的约束和现实的需要，造成了执行检察监督方面程序内外途径的分野。对于这种分野，我们无法不感叹于司法实践的良苦用心，无法不惊叹于它是一种现实制度语境下的创造，但是，无论如何，它都无法掩盖制度供给的窘迫，无法掩盖其可能造成的司法目的异化的严重后果。
如同前述对执行权不受制约的担忧一样，不受制约的检察权也是不可取的。问题是，在具体权能配置与权力结构规划上，每一种公权力的行使都必须有其归属，也应当有其终点。如司法审判权，其确定裁判应当是终局的，不能在审判者之上再设立审判者。检察院的检察监督权，是独立行使的，宪法规定了其不受行政机关、社会团体和个人非法干涉的自由，但是，检察权与司法审判权、执行权之间必须各守其分，检察权不能超越监督的范畴而试图凌驾于司法裁判权之上，检察权绝对不能成为“审判”审判者的裁判权。保障检察权严守其界不是再行设立监督，否则制度的循环无法结束，而是检察权的运行必须进入正当的程序路径，通过公开的程序、各方当事人的充分参与、各种攻击防御资料充分提供和表达，由法院作出裁判，而不是由检察院代替法院作出决定，这才是最为可行之路。
另外，检察建议作为程序外监督的实践形式，固然有其灵活、高效的特点，但是，检察权的行使应当是审慎的，以正义换取效率的做法是不可取的——更何况其本身追求的目的就是法律正义。当然，程序外监督令人产生的担忧还有其他更多方面的因素，具体是：(1)缺乏程序制约，监督权在没有程序规范时，常常发生异化，可能就不再是保障法律实现的监督权，自身也可能成为法律的破坏者；(2)程序外的监督，由于没有当事人充分参与和攻击防御，极易造成监督者与被监督者之间形成不正当的交易；(3)程序外的监督既可能因为缺乏程序法后果而低效甚至无效，也可能因为给予司法裁判者以某种潜在压力，造成代替司法裁判的现象；(4)程序外的监督模式下，监督者及检察官的职责不明，既可能造成滥用职权，又可能造成怠于履行职责。
因此，考究执行检察监督的正当路径，实现由程序外的监督向程序内监督的转型，在民事执行程序推展中，由检察院在必要时启动执行监督，从而保障执行程序的正当性，才是执行检察监督的应然选择。
三、规范：民事执行检察监督的制度建构
实现民事执行检察监督从程序外向程序内的路径转型，应当是在执行程序法中规定执行检察监督的基本制度，从而使执行权受到必要的制衡，而且是有具体程序规范的制衡。当然，在没有对民事诉讼法作出新的修订或者
制定民事执行法之前，现实的做法是可以由全国人大常委会作出法律解释，或者由最高人民检察院与最高人民法院联合作出司法解释，以满足对于执行检察监督的迫切需要。具体来说，确立执行检察监督的制度规范时，应当就以下方面作出比较完善的规定。
(一)民事执行检察监督的范围
民事执行检察监督的范围，应当成为确立执行检察监督制度时首先予以规范的对象。由于执行检察监督的范围，最直接体现了民事执行检察权的限度，所以在确定检察监督范围时，必须结合民事执行权的性质进行考量。
学界和司法实务部门对执行权的性质曾经进行过大量而深入的探讨，讨论的结果是纯粹的行政权说和纯粹的司法权说都无法真正地说服对方从而使自己成为主流的观点，而折中的司法行政权说则占据了一定的优势地位。这在我国目前的执行机构改革实践中得到了充分的体现，法院系统已经在一定程度上接受了执行机构分权的改革思路，认为执行机构的执行行为应当体现出司法权与行政权的双重属性。但是，司法行政权说和目前的相应的执行机构改革似乎并没有使问题得到完全解决。折中的观点给我们带来了很多的不确定性，因为按照这一观点，执行机构设置于法院内部也并不是唯一的必然选择，而且从目前法院系统内部强化执行机构的行政运作模式来看，将执行机构设置于法院之外——甚至设置于行政机关内部，也许更加合理。那么，如果真的将执行机构从法院内部分离出来——从机构设置以及职能上，后果又会怎样呢?“执行难”的问题就此能够得到解决吗?或者进一步来讲，我们强化执行机构的行政运作模式确实是问题的最终的解决方案吗?
要回答上述问题，就必须认真探讨如果从法律制度本身的规律来看，我们强调执行权的行政权性质本身的正当性。强调执行权的行政性的学者认为，实施强制执行措施、实现生效法律文书确定的内容，是公益行为。执行机关实施的执行行为是出于国家职权，是一种非讼事件。执行请求权同行政相对人的请求权相似。然而，那种认为国家行使其权力手段来完成强制执行并不是为了保护私权而是出于自身的目的维护国家秩序的观点，已与市场经济条件下的法律制度不相适应。强制执行是借助国家强制的方法实现法院确定的或者其他有执行力的法律文书确定的债权人的权利的程序，其任务首先是帮助债权人获得清偿。强制执行的最终目的也是使债权人获得清偿——作为一个毫无争议属于私法领域的法律后果。虽然在强制执行程序上也存在公共利益，尤其是体现在对债务人的执行保护上，但是国家的利益只体现在作为职能制度的强制执行上，而不是体现在债权人针对债务人提出的启动国家执行机器的私法请求权的实现上。因此，在强制执行中不可能直接追求国家自己的利益。另外，在行政行为中，国家是为了自己的事务而行为；而在强制执行中，执行机构总是在陌生人的事务中作为第三人为了他人的目的而行为。同时，在执行程序中，异议或者是诉讼的相对人通常是对方当事人，例如，执行异议程序是债权人与债务人或者相关第三人之间的对抗程序，在强制执行程序中，国家与双方当事人之间的位置与在诉讼中并无根本的区别，其仍然不失中立性，在诉讼程序中的一些基本原则例如处分原则在执行程序中依然有效，强制执行通常只能依债权人申请而开始，债权人可以撤回自己的执行申请。
因此，考虑到执行程序保护当事人基本权利的目的和执行程序运行的特点，以及人们企盼执行机构公正的希冀，把执行机关定位为司法机关是恰当的。因而，强制执行理应属于司法行为，执行权属于司法权的组成部分。当然，尊重执行措施的特点，在具体制度规定方面使其更加科学，其实在这方面我国执行机构的改革中强调内部分权或分工的思路是值得肯定的。
综上所述，执行行为既然是司法行为，检察院对执行程序进行监督时，就应当充分尊重司法程序运行的规律与特点，充分尊重当事人的诉讼权利，不能违背程序保障的基本要求，保障程序的中立、程序的公开与程序中各方主体的充分参与。因此，执行检察监督不应当形成对当事人私权的不当干预。属于当事人处分权范围的事项，当事人没有行使权利或者失权的，除非有维护法律秩序的特别需要，检察院不得行使监督权。因此，执行检察监督一般应当限于法院所实施的执行行为，而一般不对当事人及其诉讼行为进行监督。
(二)执行检察监督的管辖
无疑，审判程序在构造上比执行程序更为精致。检察院抗诉引起的再审，包含着监督、纠错与司法救济等诸多内容，而执行检察监督却应当有所不同。因为执行程序追求效率的最大化，尽量避免程序的过于繁琐，并且执行程序具有以具备生效法律文书为前提的特点。因此，执行检察监督也应当以及时纠错为目的。所以，执行检察监督的管辖应当与审判监督程序的管辖不同。笔者认为，为了便于行使监督权，便于调查取证，并不至于过度延滞执行程序的进展，应当由与执行法院同级的检察院进行监督。
例外的，如果同级检察院监督有客观上难以克服的困难，或者受到过度不当干预的，可以报请其上级检察院提级监督，必要时其上级检察院也可以决定由自己行使监督权。
(三)执行检察监督的程序和方式
1、检察监督程序的启动
检察院进行检察监督，通常情形下，应当以当事人或者利害关系人提出申诉为前提。也就是说，在执行程序中，当事人或者利害关系人认为法院的执行行为违法的，应当由当事人或者利害关系人首先依法启动通过法院进行的救济程序，只有当事人或者利害关系人不服法院的裁决或者法院拒绝作出相应处理的，才可以向检察院提出申诉，申请检察院进行监督。
但是，在特别情形下，检察院也可依职权主动进行监督，这些情形是：(1)由于客观原因，当事人及其法定代理人不能或者难以自己行使救济权利，而没有向检察院提出申诉的；(2)法院据以执行的执行根据尚未生效或者依法失去效力的；(3)人民法院的执行人员，在执行该案时因贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为等职务犯罪行为的有罪判决生效，可能导致执行错误，而当事人又没有提出申请的。
2、检察监督的方式
对于法院的执行行为的监督，应当分别不同情形，采取相应的方式和程序：(1)抗诉，对于当事人就执行行为提出的异议，法院作出裁定并生效的，检察院认为该裁定违反法律规定，可以向作出裁定的法院提出抗诉。(2)异议，对于法院采取执行措施的裁定、决定以及其他执行行为，在符合进行检察监督的条件时，由检察院向实施该行为的法院提出异议。(3)监督意见，对于法院实施的重大执行行为，例如执行听证，财产查封、扣押、评估、拍卖等，经法院通知同级检察院，检察院认为根据规定需要派员进行现场监督的，对于法院的违法行为，当事人没有提出，或者虽然提出，法院未予纠正的，由检察院依法向进行该执行行为的法院提出监督意见。
人民检察院进行执行检察监督，从时机来看，既可以在法院实施执行行为之后，也可以与法院实施执行行为同时，即既可以事后监督，也可以进行现场监督；从形式来看，均应当制作正式文书，加盖印章并签署检察员姓名。
3、法院的处理
对于检察院提出的抗诉和异议，法院必须受理并进行审查，除情况紧急必须临时采取的财产保全措施、临时禁制令等，法院应当同时决定中止执行程序的继续进行。
法院审理检察院的抗诉和异议的，必须采取开庭的方式，通知当事人、利害关系人到庭。经过审查，认为抗诉或者异议理由成立的，作出新的裁定、决定，纠正错误的执行行为；认为抗诉或者异议理由不成立的，裁定驳回检察院的抗诉或者异议。
对于检察院的监督意见，法院应当回复。如果有必要的，应当以开庭方式进行审查。
对于检察院抗诉、异议、监督意见的审查处理期限一律应当为30日，不能过长，以便使既有比较充足的审查时间，同时又不过于迟滞执行。
行政诉讼中的检察监督论文范文第4篇
摘 要：行政违法行为检察监督是十八届四中全会赋予行政检察监督的新内涵，体现了行政检察监督职能由诉讼内监督向诉讼外监督拓展的发展趋势，是构建多元化监督格局的重要支柱。目前我国行政违法行为检察监督处于“积极探索”阶段，面对新形式新任务，应当明确行政违法行为检察监督的原则、线索来源、监督范围、方式、程序等，促进行政机关依法行政。
关键词：行政违法行为 检察监督 多元化监督格局
一、坚持行政违法行为检察监督的原则
（一）规范监督原则
行政违法行为检察监督尚处于探索阶段，虽然十八届四中全会明确了检察机关对行政违法行为的检察监督权，但是这一权利的行使缺乏法律层面上的具体操作依据，因此检察监督活动应当在不违背法律基本精神的前提下规范进行，只有规范操作，才能促使作为监督对象的行政机关接受并认可监督的结果。十八届四中全会以来，湖北省人民检察院在法律制度框架内积极审慎地探索行政违法行为检察监督，督促行政机关依法履行职责的检察建议的采纳率高达87%。[1]
最高人民检察院民事行政检察厅在《关于行政检察工作的专题调研报告》（以下简称《报告》）中提到，要以案件质量评查为契机，严格把握行政检察监督的条件，遵循各项办案程序，审慎行使行政检察监督权，促进行政检察监督案件的质量有效提高。如湖北省人民检察院行政诉讼检察处于2016年4月11日向全省行政检察部门下发《关于组织开展行政诉讼监督案件质量评查活动的工作方案》，通过此次评查活动全面总结了全省行政诉讼的工作经验，重点查找和解决了检察机关在行政裁判结果监督、审判程序监督和执行活动监督工作中存在的主要问题和薄弱环节，并且有针对性的提出改进措施，不断推进三项监督工作规范化，进一步提高监督能力和水平。
（二）有限監督原则
行政违法行为检察监督涉及到检察权与行政权之间的关系，由于检察权不同于裁判权，不具有法律上的裁判功能，其对行政行为违法的判断也不具有最终的法律效力，为了协调检察权与行政权之间的关系，必须对检察监督权进行一定的限制。2014年12月6日，北京大学法学院副院长王锡梓提到，检察院要做到两个平衡，一是与法院之间的平衡，二是与行政机关之间的平衡，检察机关在进行行政违法行为检察监督时要谨记法律监督的属性，尊重行政权的运行规律，考虑行政机关面临的实际情况，像很多不作为实际上是受到既存资源的限制，在监督过程中尽职但是不越权，监督但是不代替，尊重被监督机关的自我纠正机制，保持应有的谦抑和理性。
（三）重点监督原则
在全国检察机关工作座谈会上，曹建明检察长明确提出了“六个必须”的基本要求，其中摆在首要位置的就是检察工作必须要服务大局、保障民生，把监督重点放在严重侵害公益和公民合法权益等人民群众反应强烈的突出问题上。行政违法行为检察监督目前尚缺乏法律依据，在探索完善、开展试点的过程中要报经中央批准或者全国人大常委会授权，不能在条件不具备、时机不成熟的情况下，四面开花式的一把抓。
二、丰富行政违法行为检察监督的线索来源
（一）信息不对称阻碍了案件线索来源
线索来源问题是开展行政违法行为检察监督工作要考虑的首要问题，目前行政检察机关主要是通过其他机关交办或转办、公民来信来访以及检察机关自行发现等途径获取案件线索，在现有的线索来源中存在信息不对称的问题，导致线索来源不畅，这些问题主要体现如下：
第一，监督者与被救济者之间信息不对称。浙江省宁波市北仑区出现过一个案例，90多岁的老汉在柴桥街道方家桥有一处房产，他的女儿在其不知情的情况下将房产变更登记到自己名下，之后老汉以房管局为被告向法院提起行政诉讼，法院判决房管局败诉，老汉拿着胜诉判决书去区国土局申请变更土地使用证，但是国土局置之不理、消极不作为。这个案子以检察机关向国土局发出检察建议，督促其依法处理老汉的变更土地使用证申请而告终，但其过程却十分曲折，因为在面临国土局不作为的问题时，老汉根本就不知道该向那个部门寻求救济，幸而后来经当地一名律师的引导，老汉才得知检察机关拥有对行政不作为等违法行为的检察监督权，并在检察机关的帮助下解决了这一难题。相信生活中类似的案子还有很多，但并不是所有人都能够像老汉一样幸运，在面对行政机关不作为时能够得到有效的指引，维护自己的合法权益。而这些屡见不鲜的案子也在不断地给我们传递着这样一个信号，即信息不对称使监督者与寻求权利救济者之间难以实现对接，监督机关无法锁定行政违法行为的受害者，而行政违法行为的受害者们不知道监督者的存在，这使得公民主动向检察机关提供案源的渠道中断。
第二，监督者与被监督者之间信息不对称。检察机关与行政机关就行政执法信息而言存在信息不对称的现象。首先，在实践中检察机关获取行政行为违法的信息一般是通过公民申诉，或者等到行政相对人与行政机关进行诉讼之后在对行政诉讼活动进行监督的过程中获取，但这些途径都存在一个固有缺陷——事后性，检察机关无法在行政行为作出时及时了解行政执法的情况；其次，检察机关通过这些途径获取的信息量在信息传递的过程中难免存在一定量的减损，因为这些途径无法实现检察机关与行政机关的直接对接，要实现双方的直接对接，较为可行的途径是政府信息公开，但是目前政府信息公开的范围有限，而且就公开的部分信息而言也不能保障其与实际情况是相符合的。因此，当前检察机关与行政机关存在信息不对称的问题，同时还存在获取信息的时间差和信息量差，再加上少数行政机关对行政检察监督存在消极抵抗的情绪，对检察机关敷衍了事或不予理睬，加剧了信息不对称的问题。
（二）畅通线索来源渠道，实现信息对称
信息的不对称阻碍了检察监督工作的受案渠道，面对这一困境，我们要加强信息平台的构建，加快相关制度的完善，扭转信息不对称的局面，疏通线索来源渠道。
第一，提高行政违法行为检察监督的认知度。最高人民检察院民事行政检察厅在《报告》中提到，要用好各种传统媒体和新型媒体来加大对行政检察工作的宣传力度，让广大人民群众能够深入了解行政检察职能。但是从更广阔的视野来看，提高认知度不应局限于向人民群众宣传的方式，类似于召开联席会议、向基层派驻检察室等方式，其影响力比简单的宣传和号召更有感染力。
第二，构建信息共享平台。曹建明检察长在2017年全国检察长会议上指出，“探索建立行政执法与行政检察衔接平台”，以此来畅通监督线索来源渠道。具体工作中如何衔接没有先前经验可以借鉴，需要各地检察机关在实践中探索，虽然探索之路不乏艰辛，但总有先行者。
（三）整合案件线索来源信息
当今我们所处的是一个大数据时代，大数据最明显的优势就是能够从海量信息中挖掘出蕴藏其中的有价值的信息，这样可以有助于检察机关精准发力。在全国检察机关民事行政诉讼监督工作座谈会上提到的检察机关对民事行政审判、执行工作的实际情况掌握不足，外部监督还不到位等问题，同样存在于行政检察监督工作中，所以，检察机关需要对行政机关违法行为有更进一步的了解，这样才能更有效地进行检察监督。如何更进一步了解，这需要借助大数据平台，通过上述方式采集到案件线索信息，并且不能止步于此，采集信息只是第一步，第二步便是对这些信息进行分类、提炼、筛选，将这些信息通过丰富的数据可视化技术呈现在我们眼前，[2]让我们能够准确、迅速的判断哪些领域是行政机关违法行使职权的高发领域，哪些是边缘领域，这对于源头整治、积极预防、精准监督都具有十分重大的意义。
三、明晰行政违法行为检察监督的范围
（一）准确把握“在履行职责中”
检察机关对行政违法行为的检察监督应当严格限定在履行职责过程中发现的行政机关及其工作人员违法行使职权或不行使职权的行为。可以看出，十八届四中全会授予了检察机关对行政违法行为检察监督的权力，但是比较审慎，这种态度实际上贯穿于行政检察监督的始终，也与行政检察监督的有限监督原则相一致。就拿行政公益诉讼来说，从一开始提出的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，便明确了试点案件范围是“在履行职责过程中发现生态环境和资源保护……等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为造成国家和社会公共利益受到侵害……”，到2017年6月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过的关于修改《行政诉讼法》的决定，其中新增的行政公益诉讼条款也明确“在履行职责过程中”，这一贯的审慎态度再结合检察监督的有限原则便也不难理解。
但这里存在一种有争议的情形，即：如果行政相对人认为行政机关做出的具体行政行为违法，向检察机关申请检察监督，检察机关能否受理，有的学者认为这种情形不满足“履职”时发现的条件，应当排除在外；[3]也有学者认为不予受理的论断有些偏颇。究其本质原因，是将“启动主体”与“监督主体”的概念相混淆了。[4]
结合目的论的解释方法，后一种观点可能更加合理，第一种观点则有概念法学的倾向，根据碧海纯一的看法，概念法学排除具体情形的目的考量，偏重于形式逻辑的操作，忽视了活的法律之探求。行政违法行为检察监督的目的是促进行政机关依法行政，保障公民的合法权益，如果将公民申请检察机关进行监督的情形排除在外，将会使行政检察监督制度设立的目的落空。
（二）抽象行政行为暂时不予监督
从理论的层面上来讲，行政违法行为检察监督应当既包括具体行政行为又包括抽象行政行为，但是，由于目前检察机关监督能力的限制，现阶段还不宜将抽象行政行为纳入到行政违法行为检察监督的范围内。[5]这种定位与我们国家目前行政检察监督的实际发展情况是相一致的。就检察监督范围而言，大致包括以下几类：一是行政机关基于行政职权或者履行行政职责而主动作出的行政行为，如吊销营业执照、责令停产停业等，这种行政行为一般会给行政相对人带来不利的后果；二是授益性行政行为，如行政许可、行政给付等；三是针对以上两种情形的不作为。
四、规范行政违法行为检察监督权的行使
行政违法行为检察监督包括提出检察建议、支持起诉、督促起诉、提起行政公益诉讼等多种监督方式。其中督促起诉和支持起诉没有什么太多要注意的，这里主要是分析一下检察建议和行政公益诉讼。
（一）规范使用检察建议
根据实践中的调研报告来看，检察建议存在运行不规范、质量不高等问题，这将大大折损检察建议的监督权威。内蒙古自治区人民检察院检察长马永胜在内蒙古自治区检察机关行政检察工作电视电话会议上提到，要以专项整治为契机，切实规范监督行为，着重查找、加强整改行政检察工作中不公正不规范的检察行为，要严格按照法律规定的条件和情形开展检察监督工作，特别是要严格规范适用检察建议。检察建议的规范使用特别重要，因为检察建议相对于其他监督方式而言是一种柔性的监督方式，强化检察建议的效力，不在于提升其强制效力，而在于规范检察建议的使用，提高检察建议的质量，[6]行政行为确实违法且行政机关拒不改正的，则应当采用其它监督方式。
（二）审慎提起公益诉讼
从全国人大常委会授权最高人民检察院《关于在部分地区开展公益诉讼工作的决定》，到《检察机关提起公益诉讼试点方案》的出台，再到《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》中新增的行政公益诉讼条款，不难看出行政公益诉讼十分注重诉前程序，在诉前能够通过向行政机关提出检察建议的方式督促其依法履行职责或纠正其违法行为的，就不用再走诉讼程序了，其目的主要在于节约司法资源、发挥行政机关的自我纠错功能以及提高检察监督的效率。所以能够以向行政机关提出检察建议的方式督促行政机关纠正违法行政行为的，就不要提起行政公益诉讼，只有在提出的检察建议没有得到预期的效果时，再考虑进一步的检察监督方式。
五、行政违法行为检察监督的程序
（一）程序的启动
在上文中有探讨行政违法行为检察监督的范围，如果行政相对人认为行政机关做出的具体行政行為违法，向检察机关申请检察监督，检察机关应当受理，那是不是意味着请求或建议检察机关进行行政检察监督的主体都可以作为启动主体？并非如此，案件受理并不等于程序启动，启动的决定主体是检察机关，因为不能排除有些行政相对人或利害关系人基于心理不平衡等因素无理取闹的情形，如果任何主体都能启动行政检察监督程序，程序启动的太过随意，程序的严肃性将无法体现。
（二）调查程序
不经调查无法判断一项行政行为是否违法，这一过程是掌握行政行为违法的证据，是让行政违法行为检察监督变得有理有据的重要阶段。河南省人民检察院检察长在河南省检察机关行政检察工作座谈会上的讲话中提到，强化行政违法行为检察监督要依法用好调查核实权，通过查询、调取、复制相关证据材料，询问案件当事人或者案外人，咨询有关专业意见等调查方式，及时发现并有效纠正行政执法人员的违法行为。三门县检察院联合县法制办、县环保局等10个部门联合会签的《关于加强行政检察监督协作配合的若干意见》的第6条就明确列举了检察机关享有调阅、复制、询问等六项调查核实证据的权力。
（三）作出决定
经过调查程序，若根据已有证据能够证明行政行为违法，则应当向作出该行政行为的行政机关提出检察建议，督促其履行职责或者纠正违法行政行为，同时要附上理由说明。作出决定之后，行政机关应当对落实的情况以书面方式予以回复，不予以改正的，检察机关可以考虑采取进一步的监督措施。
就具体个案而言，检察监督的程序到这里就可以画上一个句号了，但是就整体来看，要强化行政检察监督的效果还应与被监督者进行沟通，在加强个案监督的同时，针对监督过程中发现的普遍共性问题可以通过专项报告、联席会议等方式与相关政府部门进行协调沟通，共同维护法治國家的建设。这方面有类似的成功经验，北京市检察院行政检察处在正式成立前后与民事检察处一起采用诉讼监督通报方式，对法院进行整体诉讼监督工作，在监督过程中，检察院通过对法院在行政诉讼活动中存在的问题进行系统梳理、归纳分析，从认定案件事实不准确、适用法律错误、裁判标准不一、知产行政案件审理不符合行政诉讼规则等方面召开专题座谈会向法院进行了通报，让法院能够明确哪些方面存在问题，继而可以有针对性的加强和改进，这对于后续潜在问题的提前预防有很大的作用。原副检察长姜建初对北京市检察院的这种做法给予了很高的评价：“北京市院向北京高院发出通报的做法很值得在全国范围内推广，是提高监督质量、监督层次、整体监督的成功经验。”在行政诉讼监督过程中检察院可以采取向法院采用行政诉讼监督通报的方式提高整体监督效果，那么，在行政违法行为检察监督中，检察院也可以向行政机关发出通报，让行政机关明确自身问题，进而有针对性的改进，对后续潜在问题进行提前预防。河南省人民检察院检察长在河南省检察机关行政检察工作座谈会上的讲话中提到：“监督工作要紧紧围绕促进依法行政的目的，不能简单地为了监督而监督，要注重分析案件背后的原因等深层次问题。”[7]
注释：
[1]最高人民检察院民事行政检察厅：《民事行政检察指导与研究》，中国检察出版社2015年版，第256页。
[2]参见白建云：《建立检察机关行政执法检察监督大数据平台三点设想》，载《检察技术与信息化》2017年第1期。
[3]参见李志林：《行政违法行为法律监督制度初探——以检察改革为视角》，载《辽宁公安司法管理干部学院学报》，2015年第4期。
[4]参见谢玉美、刘为勇：《行政违法行为检察监督程序论》，载《行政法学研究》，2017年第1期。
[5]参见郑新俭：《推进行政违法行为检察监督》，“第十七届全国检察理论研究年会专题”，载《人民检察》2016年第11期。
[6]参见肖晓峰：《坚持问题导向，推动民行检察理论研究——中国检察学研究会民事行政检察专业委员会第五届年会观点综述》，载《人民检察》2016年第14期。
[7]同[1]，第30页。
行政诉讼中的检察监督论文范文第5篇
在现代民主社会，立法机关把大量的政策制定权授予行政机关已经是一个普遍的现象，但是对于授权的结果，学者持两种截然相反的观点。以亨廷顿、尼斯坎南为代表的学者认为，行政机关的成员具有更多的信息和专门技术，而立法机关的成员往往不具有这种信息和专门技术，如果立法机关和行政机关的偏好不一致，那么行政机关的政策方案就可能偏离授权的目标，甚至使得新方案比现状更加糟糕，于是立法机关的授权实际上就成了弃权。以麦克宾斯、施瓦茨、温格斯特为代表的学者却认为，立法机关的监督、预算、行政程序等手段足够用来减轻授权可能带来的有害后果。
最早提出巡警式监督和火警式监督这一对概念的是美国学者马休·麦克宾斯(Mathew D.McCubbins)和托马斯·施瓦茨(Thomas Schwartz)。在他们提出这对概念之前，有很多学者抱怨，立法机关授权之后正在忽视它们的监督职责，对于行政机关的行为，它们几乎失去了控制。但麦克宾斯和施瓦茨却认为，立法机关表面上看是无所作为，抛弃了它们的监督职责，实际上是选择了一种更加理性和有效率的监督方式而已，即监督方式从巡警式监督转向了火警式监督[1] 。
根据监督的启动机制不同，以及立法机关在监督过程中的主动性、集中性、直接性不同，可以把立法机关对行政机关的监督分为“巡警”式监督和“火警”式监督。
巡警式监督是指，立法机关如同巡逻的警察一样，积极主动地审查行政机关的行为，以查明其是否违反授权目的，并对违法的行为采取一定的补救措施。立法机关审查的方法多种多样，比如查阅文件、进行实地考察、询问、质问、举行听证会听取官员和利益相关者的意见等等。巡警式监督具有权力集中、主动、直接等特点。
火警式监督是指，立法机关无需主动审查行政机关的行为是否违反授权的目的，而是通过建立一套规则、程序以及非正式的惯例，赋予单个公民和有组织的团体一定的权利，使他(它)们可以审查、检举、揭发行政机关的违法行为(包括预期违法行为)和其他目标偏离行为，立法机关或其他国家有权机关根据公众的报警而采取一定的补救措施。在立法机关建立的这套规则体系中，有的规则为公众提供了信息知情权和行政决策的参与权，有的规则为公众提供了向上级行政机关、法院、立法机关申诉的权利，有的规则赋予了其他国家机关监督行政机关的权力，还有一些规则有助于分散的公民采取集体行动的权利。而立法机关的角色主要在于创建并完善这套规则体系，偶尔也对公众的抱怨和申诉进行积极回应。麦克宾斯等人为火警式监督做了个形象的比喻：“(立法机关)不用到处巡视火灾的情况，他只要在街角放一个火警报警器，在附近建一个消防站，有报警的时候分派一下吊钩和梯子就可以了!”
火警式监督与巡警式监督各有特点。巡警式监督集中、主动、直接，有利于追踪行政官员的行为。但是对立法机关而言，火警式监督虽然不如巡警式监督那样集中、主动和直接，但它具有成本上的优势，因为立法机关以外的当事人分担了部分成本。这也是麦克宾斯和施瓦茨认为巡警式监督比火警式监督更优的基础所在。针对学者对立法机关忽视监督职责的批评，麦克宾斯和施瓦茨争辩说，立法机关看似忽视了自己的监督职责，实际上是选择了火警式监督这种更加有效率的监督方式而已。
当然，这两种方式也各有自己的缺陷。巡警式监督的缺陷在于它所需要的时间和资源成本高昂，因而导致立法机关不可能大量实施这种方式。火警式监督的缺陷在于火警可能出现不真实、不可靠的情况，这些不真实的警报会误导立法者，使得立法者很难区分真实的和虚假的情报，从而导致火警式监督失灵。就像麦克宾斯自己所说的那样：“那些被赋予报警机会的人同时也获得了一个通过报警欺骗立法者从而获利的机会。总之，错误的警报随时可能发生。”[2]
二、巡警式监督与火警式监督有效实施的条件
巡警式监督的有效实施要求立法机关有足够强的监督能力，包括立法机关应该有充足的预算，以及拥有一支数量庞大、专业知识过硬的人员队伍。而火警式监督的有效实施不仅依赖于立法机关自身的权威，而且依赖于立法机关与社会公众之间保持良好的沟通与合作。因此，火警式监督的有效实施首先需要一定的社会文化心理基础，比如公众参与的愿望和能力，其次需要一套完整的规则制度，在此规则制度之下，公众能够积极有序地参与。具体而言，这些规则制度至少应该包括以下几个方面。
1. 火警式监督的有效实施首先需要保障公众的知情权。普通公众“报警”的前提是，他必须获得有关行政机关违法或违反授权目的的信息，但行政机关和普通公众之间存在严重的信息不对称，普通公众明显处于信息的劣势地位。因此，立法机关有必要制定相关的法律，要求行政主体在行使行政职权时，除涉及国家机密、个人隐私和商业秘密外，必须向行政相对人及社会公开与行政职权有关的事项，赋予公众通过查阅、复制、下载等形式利用政府部门信息的权利。许多国家制定了相关的法律来敦促行政公开、保障公民的知情权，其中影响最大、体系最完备的莫过于美国国会1966年制定的《情报自由法》、1974年制定的《隐私权法》及1976年制定的《阳光下的政府法》。《情报自由法》规定政府文件具有公共财产的性质，除国家机密信息等可以不公开的九种情形外，政府文件都应公开;一切人都具有了解政府文件的同等权利，任何人均有权向行政机关申请查阅、复制行政情报;如果行政机关拒绝提供政府文件，公民或社会机构可诉至法院寻求救济。《隐私权法》则赋予公民对个人信息最大限度的知情权和政府官员最低程度的隐私权。《阳光下的政府法》规定了合议制行政机关的会议必须公开，目的在于让公民充分了解联邦政府作出决定的程序。我国也有信息公开方面的规定，但散见于不同级别的法律文件中，且大部分规定信息公开的文件效力层次较低[3] 。随着电子信息技术的发展，公众获取信息的渠道越来越宽广，获取信息的成本也会越来越低廉，这将有助于实现公民的知情权。
2. 火警式监督的有效实施还需要保障公众在行政决策过程中的参与权。公众仅有知情权是不够的，因为缺乏参与权的知情权仅仅是一种信息的单向传输，公众只能被动接受决策的结果，不利于事前预防和控制行政机关的违法与偏离行为。公众参与行政决策过程可以解决以下控制难题：首先，在多方利益群体参加决策过程的情况下，行政机关能以低廉的价格获取决策相关的信息，因为相互竞争的利益群体会把所有的信息披露出来，基于充分信息的决策才可能更加理性和科学。其次，通过公众参与程序，使得所有受行政决策影响的利益相关者都能参与到行政决策过程中来，这样行政机关面临的环境更接近于立法机关面临的环境，即行政机关的政策选择直接体现了政治上占优势的政治力量的利益，确保了立法决策和行政决策的一致性。换句话说，公众参与程序将立法决策面临的政治环境“映射”到了行政决策过程中，使得行政决策更真切地反映立法机关的授权意图。最后，公民的参与还能提升公民对决策结果以及对政治制度的满意度，从而保证政策的合法性和有效执行。为保障公众的参与权，立法机关往往制定一些程序性规则，要求行政机关在制定规范性文件或作出某项行政决定时，听取行政相对人的意见。例如，美国1946年制定的《联邦行政程序法》为行政立法过程设定了正式的和非正式的程序，即通常说的“听证程序”和“通知与评论程序”，这两种程序的目的在于保护公民权利、扩大政治参与、增加行政公开透明度。我国的《行政处罚法》《立法法》等法律也设立了听取公民意见的各种制度。
3. 火警式监督的有效实施要求立法机关对弱势群体给予特别的关注。火警式监督的运作机制是，立法机关并不主动审查行政机关的行为，而是根据有关行政相对人的举报或申诉来启动审查和救济程序。然而，公众的利益并非一块整石，不同社会群体的利益和表达能力是有差别的。对于那些组织良好的强势利益集团，火警式监督无疑给他们提供了一个维护自身利益的绝好机会，而那些弱小的、利益分散的群体的声音很可能被湮没。为了维护社会整体的公平，维系社会体系的健康、顺利运转，需要立法机关有意识地采取倾向性措施，保证弱势群体的利益得到适当“照顾”。这些措施包括：立法机关必须保证分散的公众有足够的利益诉求渠道，如言论自由、出版自由、集会自由、结社自由、罢工自由、游行自由等，由于他们人数的众多，采用这些方式也更有利于引起有关人士和权力机关的重视;立法机关应加强弱势利益群体的组织化，并赋予代表其利益的中介性团体组织以法律上更高的地位和决策中更大的发言权 [4] 。
4. 火警式监督的有效实施还依赖于对说谎者的惩罚机制。巡警式监督为利益相关方提供了一个披露信息的渠道，也为立法机关获取信息提供了一个相对廉价的渠道，但是，报警者为了自身的利益有可能撒谎，从而导致立法机关无法准确辨别信息的真伪，也难以判断行政机关的方案是否偏离授权目标。如果存在一个对撒谎者的惩罚机制，那么报警者撒谎的可能性就小很多，且立法机关还可根据报警者提供的信息准确推测行政机关的方案是否偏离授权目标。惩罚机制的存在改变了报警者的成本—收益计算，除非撒谎的收益大大高于撒谎所付出的成本，否则报警者没有撒谎的动机。对撒谎处罚的力度越大，报警者提供的信息的真实性就越高。根据报警者提供的信息，立法机关可以更加准确地推测行政机关的方案和现状之间的差距。关于惩罚机制在火警式监督中的作用和运作机制，麦克宾斯等人在《从监督中学习：火警式监督和巡警式监督的重构》一文中给出了详细的论证 [5] 。
5. 火警式监督的有效性还取决于立法机关的权威性。火警式监督是由公众启动的，但公众本身并不直接具有惩戒的强制性权力，而要依赖于立法机关对这些申诉的回应。当社会公众对行政机关的违法行为提出申诉时，立法机关应该有强有力的救济方式，这种救济可以由立法机关亲自参与，也可以授权其他机关。但无论是哪个机关采取救济方式，这种方式的法律后果必须足以震慑违反法律和授权的机关和个人。如果行政机关违法和偏离授权目标的行为得不到有效惩戒的话，“报警”的公众的积极性将会受到严重打击，从而导致火警式监督的失灵。由于立法机关在宪政结构中的特殊地位，各国立法机关都拥有一系列制约行政机关的资源和技术，例如财政拨款权、对高级官员的任命权等等，只要立法机关的成员们能够同心协力，完全有充裕的资源对行政官员进行奖励或者制裁，从而引导他们按照立法机关的意图行事。温格斯特(Weingast)和莫兰(Moran)曾经对美国联邦商务委员会的行政行为进行研究，研究结果表明，行政机关的行为随着国会委员会组成人员及其偏好的变化而变化[6]。这充分说明了立法机关对行政机关的影响力和控制力。
三、两种监督机制对我国人大监督的启示
从法理上讲，我国人大具有至上的权力和最高的权威，人大对行政机关的监督是具有最高法律效力的监督。然而，在过去的很长一段时间内，人大被认为是“橡皮图章”，人大的监督效果离人们的期望相去甚远。为树立人大监督的权威，健全人大监督的机制，各级人大和学者们进行了积极的探索。学者们从不同角度分析了人大监督不力的原因，指出了完善人大监督机制的思路与方法，如设立人大专门监督机构、建立督察员制度、实行人大代表专职化制度、引入公共预算的绩效评估制度等;全国人大常委会于2006年制定了《监督法》，该法规定了听取汇报、质询、询问、检查、特定问题调查等监督措施的内容和程序。但是，不管是学者提出的改革建议，还是《监督法》规定的监督措施，基本上可以归入巡警式监督的方式。虽然这些建议和措施在特定时期、特定地区对特定的事项能起到明显的效果，但局限性是明显的。我国地域辽阔，人口众多，人大代表数量相对较多，而且百分之九十以上代表都是兼职代表，这些因素决定了巡警式监督难以取得良好的效果。因此，人大要真正担负起监督的重任，除了完善巡警式监督的各项制度外，还要注重对火警式监督机制的应用。
事实上，我国已经具备了实施火警式监督的思想基础。改革开放以来，特别是随着我国社会主义市场经济体制的确立和完善，个人的独立自主意识和自由、民主、平等观念大大增强，人权和法治意识逐渐深入人心，公民要求限制政府权力和参与政治过程的愿望日益强烈。我们可以从近年来学术界讨论的热点议题中窥见这种社会文化心理的转变，比如，国家—市民社会理论的复兴、治理理论的兴起、非营利组织研究的蓬勃发展等等。火警式监督机制的提出顺应了这种社会文化心理的转变，且与人大监督权的治理范式[7]相吻合。在现实生活中，也涌现了一些成功运用火警式监督机制的案例，例如，人大与传媒携手合作，实施了一系列成功的监督[8] 。但是，从总体上讲，火警式监督机制还未能得到大量的实施，其优势也未能得到充分的发挥。诚如上文所分析的那样，火警式监督除了需要一定的社会文化基础以外，还需要具备一定的实施条件，但目前许多条件还不完全具备。因此，为了充分发挥火警式监督的优势，人大应该为火警式监督机制的实施创造各项条件。首先，尽快制定《信息公开法》《行政程序法》《新闻自由法》等一套完整的法律制度，保障公众的信息知情权、行政决策的参与权、信息披露的自由权，以便最大可能地动用社会监督资源。其次，赋予司法机关更多的审查权，保障“报警”的公众能够得到及时有效的回应。最后，完善对弱势群体的各项援助制度，保障他们的话语权，防止火警式监督可能出现的社会不公平。
参考文献：
[1] Mathew D. McCubbins, Thomas Schwartz. Congressional Oversight Overlooked: Police Patrol versus Fire Alarms [J]. American Journal of Political Science. 1984, (28): 165.
[2][5]Mathew D. McCubbins, Arthur Lupia. Learning from Oversight: Fire Alarms and Police Patrols Reconstructed. Journal of Law, Economics, &Organization. 1994,(1): 98; 104~110.
[3] 韩大元、杨福忠：《试论我国政府信息公开法治化》，载《国家行政学院学报》2004年第2期。
[4] 郭俊：《利益集团与立法之互动》，http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=830.
[6] Weingast B.R., Moran M.J. Bureaucratic Discretion or Congressional Control: Regulatory Policymaking by the Federal Trade Commission[J]. Journal of Political Economy. 1983,(91): 765~800.
[7] 杨雪冬：《地方人大监督权的三种研究范式》，载《经济社会体制比较》 2005年第2期。
[8] 刘岚、王洪伟：《传媒监督与人大监督的组合张力》，载《新闻业务研究》2002年第18期。
(作者单位：西南大学文化与社会发展学院，西南大学政治与公共管理学院。本文为国家社科基金“领导干部问责制度研究”[08CZZ013]阶段性成果，本文受西南大学青年基金资助)
行政诉讼中的检察监督论文范文第6篇
近年来，北京市人大的监督工作得到了党委的大力支持，得到了“一府两院”的自觉接受，得到了广大群众的广泛认可，也得到了社会舆论的充分肯定，最重要的是还取得了比较好的监督效果。因此，对近年来北京市人大监督工作进行必要的总结与思考，就是一件非常有意义的事情了。在这篇短文里，当然不可能全面地做这件事情，但也想不揣冒昧，做些尝试，以期抛砖引玉。
一、 关于监督工作的基本理念
我认为，北京市人大的监督工作之所以富有成效，首先是形成了比较符合实际而且比较先进的监督理念。这主要体现在形成了一个比较合理有效的监督工作格局。对于这个格局可以做这样的表述，即：以监督权力运行为核心；以“该做能做、有用有效”为原则；以预算监督和司法监督为两翼；以民生、民权、治理城市病为重点；以各种方式的综合有效运用为方法；以促进依法行政、司法公正、完善首都功能、提高人民生活为目标[1]。这个格局应该说是在多年监督工作的实践中形成的，是客观存在的东西。我这里对这个格局略作解读。
这个格局包含了六个方面的内容。
一是以监督权力运行为核心。人大监督是监督什么？对于这个问题，是有不少说法的，但却没有一致的结论。有人主张人大监督是对事的监督，有人主张人大监督是对人的监督。这些说法都有一定道理，但似乎又都不够准确和全面。如果说仅仅是对人的监督，那么管不管事呢？如果说仅仅是对事的监督，那么管不管人呢？这就需要思考。针对这种人大监督中的单一因素论，许多同志进行了思考。思考的结果产生了这样一个认识，那就是人大监督既不是仅仅针对人的，也不仅仅是针对事的，是包括了人和事、甚至是人财物等多个方面的，就是说，它不仅仅是针对某一个单独因素的监督，而是综合公共权力运行中所涉及的各种因素进行的监督。但是，这种说法还需要进一步深化。这就需要我们在监督涉及的各种因素中抓住一个本质性的东西进行概括，这个本质性的东西是什么呢？就是公共权力的运行。这个权力运行，在监督对象中是核心性、综合性、根本性的东西，人大监督就是要抓住这个东西。所以，人大的监督就可以简单地概括为是对权力运行所进行的监督。这就抓住了问题的要害，而且避免了监督中单一因素论的不准确问题。当然，在不同的监督类型、甚至是在不同的监督项目中，这种监督的针对性，特别是重点针对性，又是可以而且也应该有所不同的，可以而且也应该有所变化的。比如，在工作监督、法律监督、人事监督中，这个重点针对性就会有所不同。比如，在对民生问题、司法问题等的不同监督项目中，其重点的针对性也会有所不同。但是，具体的监督对象、监督内容无论如何不同，总有一个东西是共同的，那就是公共权力的运行问题，即都是围绕着权力运行中发生的问题展开监督的。可以说，监督权力运行，是人大各种监督中的共同问题、要害问题、关键问题、本质问题。所以，这个说法比较其他说法来，可能要更准确、更到位一些。
二是以该做能做有用有效为原则。“该做能做、有用有效。”[2]作为人大工作特别是监督工作的一个原则，提出于2008年。它的意思是，选择正确的事情去做、并且把选定的事情做得有用有效。它的基本思路是面对众多应该做的事情中，要有所不为而后有所为，或者说是用某些方面的有所不为换取某些方面的有所作为甚至是大有作为。比如说，在人事监督方面暂时难于作为，那就在法律监督和工作监督方面多加作为，在专题调研、议案办理、建议办理方面多加作为。这个原则还有一层意思，就是在可以作为的领域里，在监督的议题方面也要精心选择。比如，北京市人大常委会2012年第一次开展专题询问，就选择了大额专项资金的使用和管理这样一个涉及11个类别、总额达250多亿的题目；在连续4年开展这一主题的监督之后，叫停了某些专项资金的拨付，规范了绝大部分专项资金的使用，取得了非常可观的效果。比如，近10年来办理的30余个议案，都是围绕着垃圾处理、大气污染、水系污染、交通拥堵等破解大城市病和食品安全、养老困境等社会紧迫问题展开的，这些题目究其实质也都是监督性问题。由于这些题目选择得比较准确，产生了很好的社会效果和很大的社会影响。应该说，监督题目的选择，与监督工作的质量和效果关系极为密切。
三是以预算监督和司法监督为两翼。这里说的两翼，实际上说的就是监督的两大重点领域。预算监督不论从理论还是实践上说，都应该是人大监督的重点领域，这本不应该成为问题。但是由于种种原因，人大在这方面的监督非常不足。北京市人大这些年在这方面是下了很大工夫的。先是确定了预算监督的格局，那就是：建立科学、民主、依法的财政预算管理制度，确保财政资金规范运行和有效使用的目标，把对预算编制、调整、执行的监督与预算资金使用绩效的监督结合起来，把加强人大监督与促进政府内部监督结合起来，把解决问题与促进制度建设结合起来。而后就是确定预算监督的路径，那就是：用绩效监督倒逼预算改革。自2008年开始的新一届的预算监督并不是从预算本身入手的，而是从绩效监督开始的。预算监督是一个比较复杂的问题，具有相当的专业性和一定的敏感性。常委会领导的设计思路是：我先不管你的錢是怎么分的（指预算分配），我先看看你分后的钱是怎么花的，看看你的钱用的是否有效（指绩效状况）。如果钱使用的绩效不高，存在问题，那就反过来说明你的钱分的有问题。简单说，这个思路就是用绩效中发现的问题倒逼预算中的问题，并解决预算中的问题，同时也就提高了花钱的绩效。这种以预算绩效监督为切入点、推进政府预算绩效管理制度改革和建设的路径，是北京市人大常委会开展预算监督的一个重要特点。从2009年开始，常委会推动财政部门开展预算绩效评价工作，年年听取审计部门的绩效审计情况报告，发现了很多重要问题。两年后，与政府共同召开了加强预算绩效管理与监督的研讨会，形成了共识，建立了制度（会议之后政府和相关部门相继出台了4个文件），预算监督收到了成效。同时，配合其他方面监督措施的改进，使得预算监督收到了很好的成效。
司法监督是北京市人大监督工作的另一个重点领域。从2008年以来，北京市人大对司法方面的监督就成为监督工作的重点之一，年年有题目，家家有项目，就一直没有停止过。尤其是对于法院、检察院两家的监督更是逐年推进，步步紧逼。所采取的方式有，一是听取两家的专项工作报告，而且年年项目不同，比如今年是民事方面的，明年是刑事方面的，后年是专利方面的。二是开展执法检查。2013年修订后的刑事诉讼法开始实施，人大常委会就对与此相关的各个实施主体进行执法检查，监督相关部门实施准备情况和实施具体举措，以及各个部门之间的衔接状况，基本上与实施工作同步展开，对于促进该法的实施起步工作收到了较好的效果。近年还对律师法的实施情况进行了执法检查，也收到了实效。这在人大很少开展对司法系统进行执法检查的背景下，具有一定的开创性。三是除了以人大常委会名义开展对司法工作的监督之外，还以专门委员会的名义分别对法检两家提出监督科目，要求两家分别对涉诉涉访的积压案件进行逐一自查，然后向人大专门委员会作出报告，推动了一批问题的解决并提高了自我监督的意识、健全了自我监督的机制。四是把监督权与决定权的实施结合起来。2008年，北京市人大常委会在听取检察院诉讼监督情况专项工作报告的同时，作出决定，要求检察院加强对诉讼工作的监督。这一决定引起了全国检察院和最高法院的关注，也促进了各地人大对相关工作的开展。应该说，这件事情的意义远不止于此，它是抓住了对监督者的监督这个法门，撬动了体制内部固有的监督机制，激活了监督者自身的角度活力。此事曾经被法律专家给予高度评价。当然，这些对司法工作的监督都是围绕着司法公正和提高司法公信力这个大目标开展的，而且也的确起到了这个作用。这些在人代会上“两院”报告越来越高的得票率，也证明了这一点。司法公正是社会正义的最后底线，是老百姓社会信念的最后根据，人大为这一点付出多大努力都是值得的。
三是连续发力。这是指对我们所监督的事情，有时候远远不是监督一次、甚至监督一年就能够见到效果的，往往需要连续几年才能收到效果。这就需要人大在同一个监督题目上持续性地开展工作。在这个问题上，北京市人大常委会采取的做法是对这同一个题目，一年换一个方式，进行连续性监督。比如，常委会领导有个说法，就是“一年办建议，二年办议案，三年听专项，不见成效，决不收兵”。在监督垃圾处理、水系治理、交通拥堵、大气污染等城市病的防治方面，基本上都采取了这种换招不换题的办法。功夫不负有心人，你较真了，事情当然也就能够有所推动了。人大常委会监督司法工作方面，基本上也是用的这个办法。在上一届的连续五年中，就“两院”司法工作，从不同角度，年年听专项工作报告。比如今年听民事方面的，明年听刑事方面的，后年听行政方面的，换肩不歇脚，换气不松劲，促使“两院”工作有很大改进，司法公信力有很大提高，代表对“两院”报告的满意率连年上升。上面说的重大专项资金的专题询问也是一干三年，而且还是跨届进行的，终于取得了较大成效。
四是借力发功。2008年是北京市第十三届人大常委会的开局之年。当时，正值监督法出台之后不久，许多地方人大创造的监督形式不好再用了，比如述职评议、工作评议、案件监督等。面临这种情况，人大常委会只好另辟蹊径。在这一年，通过了一个加强检察院对诉讼监督的决定。这个决定的实质，就是激活检察院内部固有的对法院等开展诉讼审判活动进行个案监督的机制，促使其加大个案监督的力度，以弥补人大在这个问题上不好作为的缺陷。这个决定引起了最高检察院的关注，发了文件在全国检察院系统推广，而后的几年里全国三十几家省级人大都作出了相关决定。不仅如此，人大常委会还要求法院、检察院分别进行了案件评查工作，并将评查结果向人大报告。就是说，我不进行个案监督了，但你得替我做。还有一个绩效审计监督，前面已经说过，也属于这个方面的，就是激活政府内部固有的财政监督机制。这是一个借力发力的高招，能够起到四两拨千斤的作用。把体制内部固有的监督机制激活了，不但可以弥补人大监督之缺失，而且可以发挥长效作用。常委会领导认为，就是要以对监督者的监督来实现人大的监督。有学者对此给予高度评价，认为这是人大监督的特有高效手段。
五是多级联动。在监督方面，还有一个比较有效的做法，那就是多级联动，即两级或者两级以上的人大联合行动开展同一主题、同一形式的监督。2010年，我们在进行乡镇人大调研时，在怀柔人大发现了区镇两级人大监督联动的经验，即他们两级人大，经过协商采取联合行动的一种监督方式。具体做法是，区人大常委会在与镇人大取得共识的基础上，由区人大提出工作计划，两级人大统一主题、统一时间、统一要求，在全区范围内对两级政府进行的监督。在怀柔区近年来开展的工作评议和执法检查中，都是采取这种方式进行的。在我看来，这是一个很好的经验。其最大的好处就在于，区人大常委会牵头，带动并教会了乡镇人大的监督工作。特别是在那些乡镇人大还不晓得怎么进行监督的区县，尤其值得效法。现在，北京不少区县人大也已经提出了区乡两级人大工作联动的问题。其实，全国人大常委会就有这个做法。在他们组织执法检查的时候，往往委托某几个省级人大常委会就同一主题在一定时间内进行执法检查，然后将检查结果上报，一并写入他们的执法检查报告。这些年，北京市人大也有这个做法。比如，开展食品安全执法检查时，就要求区县人大联合行动，在同一时间就同一主题进行检查，并将检查结果汇总，写进总检查报告。有的题目，并不要求各个区县全部参加，而只是选择若干相关区县联合行动。比如，在开展维护少数民族权益执法检查时，就只要求这方面工作任务比较重的几个区县联合行动。这种几级人大监督联动的做法，好处是声势大、范围大、力度大、工作细、效果好。
六是由事入制。就是说，监督工作也不能就事论事，而是每做一件具体事情，就想到这个事虽然解决了，但长远的怎么办，就是在解决这个具体事情时，考虑关于这个事情的制度建设问题。要随着具体事情的解决建立起一套长远管用的制度来。比如，北京市人大常委会开展财政绩效监督，就是如此。关于这项监督，其设计思路就是：我先不管政府怎么分钱，而是先管管你分钱之后这个钱用的绩效如何，这就得用审计局，年年要你的绩效审计报告，从发现绩效中的问题来倒逼你在分钱上的问题即预算中的问题。但事情还不止于此，而是在发现问题之后，让你建立制度来堵塞漏洞、解决这些问题。就是说，我要的不仅是一时一事的具体效果，而且还要长期管用的制度效果。这样搞了几年后，就督促政府建立起了若干项有关预算、绩效方面的财政制度。这就是由事入制，即我监督的是具体事情，但我收获的不仅仅是具体效果，还要取得长期管用的制度上的效果。由事入制，体现了人大工作的一个特性，那就是纠正性（有时候是保障性）和建设性的结合或统一。这个提法是北京市人大常委会领导提出来的，而且在他看来人大工作中的建设性比纠正性（保障性）还要重要。做一个事，获得两个收获、达到两个目的，这当然是事半功倍的事情。
应该说，监督工作是地方人大工作最大量、最繁重的任务，但是也面临着一个难题，这难题就是力量相对较弱、实效相对较小。这种状况，我估计各地可能都差不多。应该说，北京市人大的这些做法对于破解这个难题具有一定的启发性。这些做法与以往不同的地方在哪里呢？我觉得，很可能在于采取的方式方法比较得当。这是在完善常委会工作方式这个大题目下工作几年下来形成的有效经验。这也是中共中央有關文件在讲到监督的时候强调监督的方式方法的原因。看来，有些问题老是坐而论道不一定行得通，有时候还真需要在讲究方式方法上做文章才行，所谓“偏方治大病”，找对了方法可能就找到了问题的症结所在，也就找到了治疗痼疾顽症的特效药物。
三、从北京人大监督工作所想到的
最后，我想从北京人大的监督工作出发就宏观上的人大监督问题，谈点想法。前面我们讲了北京市人大监督工作的理念和方法，主要着眼于成效和经验方面，给出了一些介绍。其实，北京市人大的监督工作，也还存在着不少缺陷和不足。比如，它所使用的监督方法，主要是法定监督方式，并没有太多的创新，甚至十几年前开展的述职评议也没有再做。比如，在法定监督方式中，它所运用的也主要是比较柔性的监督方式，那些比较刚性的监督方式像质询、特定问题调查等也没有使用过。比如，它在进行监督的过程中，也没有像其他地方人大一样，采用量化测评的方式，给予监督对象施加更多的压力。由此，它的监督效果尽管不可低估，但也有不够理想、不够到位的地方。如果说，北京人大监督中的经验有它比较独特的创造的话；那么它的弱点却是各个地方比较普遍性的问题了。由此，我想展开一点，从宏观角度说说人大监督的转变与进展问题[4]。
（一）地方人大开展监督的三个做法，应该积极借鉴
从目前各级地方人大提高监督实效的做法来说，主要有三个方面的做法或者说经验。
一是量化监督。即把对监督目标的评估进行量化。比如针对听取专项工作报告后审议意见的落实情况、针对执法检查意见的整改情况、针对代表建议批评意见的办理结果、针对人大选任干部的述职报告等，由常委会组成人员进行量化测评，就是很多地方采用的一种监督形式。也就是对进行监督的目标由监督主体进行量化的打分测评或者进行定性的投票表决，然后计算其得分情况或者得票率高低，当场公布，对监督对象形成一定的压力，以求提高监督实效。这种方式有点类似于代表大会上各项报告的得票率，也的确会对报告主体形成一定的压力。而且，量化结果达不到要求分数时（比如60%或者70%），可以在规定时间内二次报告，二次报告仍然通不过时，可以启动对责任人的问责等。许多地方已经在 这样做了，取得了比较好的效果。
二是精准监督。即对监督对象或者监督事项存在的问题进行精准化的调查研究和意见表达，以提高监督实效。比如，浙江温岭组织代表和群众提前介入预算编制和审查的做法，为预算监督的精准化提供了很好的经验。比如，浙江丽水就政府财政存量问题，开展了特定问题调查，目的是搞清楚自己的家底。这也都是在朝着监督精准化的方向发力。在北京，市人大这几年预算监督实行各个委员会分兵把口，也是在追求精准化。当然，除了预算监督需要精准化，其他方面的监督也都需要向精准化方向努力，特别是对比较专业的领域。比如，湖南永州、四川广安的特定问题调查，搞得都非常细致，以求事实清楚准确。精准化的关键是监督的主体对监督对象的情况得摸得深、吃得透，这样提出的问题才能精、准、狠，击中要害、入木三分，才能解决问题、产生效益。这样的监督就有力度了，就有效果了。
三是硬化监督。即采取比较有力度的监督形式，从柔性软性监督逐步向硬性刚性监督过渡，以提高监督实效。专题询问、述职评议、质询、个案监督、特定问题调查等，都是这种类型的监督形式。比如，现在，不少地方开展专题询问已经脱离了早期那种摆样子、作秀的局面，搞得比较硬实了，在一定范围里可以随机发问、可以进行追问，直到把问题搞清楚、弄明白为止。有报道载，咱们全国人大常委会的委员长自己也经常发问、追问，你们去年开展的专题询问也是搞得有一定力度的。比如，现在不少地方已经恢复了述职评议，安徽、陕西、辽宁、江西、江苏等都有，这在近期的《中国人大》《人大研究》上都有介绍。比如，质询、特定问题调查、个案监督等比较刚性的监督形式，也已经有不少地方用起来了。比如，像前面提到的浙江丽水2015年搞的财政存量方面的特定问题调查，还有湖南永州、四川广安针对水质污染的特定问题调查。比如，浙江丽水对污水处理厂的质询案；广西梧州对检察院的质询案；比如，安徽贵池市贵池区介入案件审理等。这些新气象都表明，监督工作在逐渐发生转变，在逐渐走向硬化。
（二）在人大监督方面，应该努力实现三个转变
一是监督方法上要从单一监督形式为主向综合运用多种监督形式转变。现在我们的人大监督从形式运用上看，是比较单一的，即听取审议专项工作报告就是听取审议专项工作报告，执法检查就是执法检查，一般就是单独进行。我觉得，这种监督形式单一运用的方法可以有所改进，逐步走向在必要时可以实行各种监督形式的综合运用。这种改进也有几种情形。
其一，可以多种监督形式结合运用。比如，把执法检查和法律评估结合起来，既是对法律实施的监督，也是对立法质量的监督；把听取审议专项工作报告和专题询问结合起来；既是对“一府两院”某一专项工作的审议监督，也是对该项工作的询问监督。这样做显然比单独运用一种监督形式要深入和有效得多。
其二，可以多种职权结合运用。比如，把行使监督权与行使决定权结合起来，像听取审议专项工作报告与就相关问题作出决定相结合（2008年北京市人大常委会在听取审议检察院诉讼监督专项工作报告后作出关于加强检察院诉讼监督工作的决定，引起全国性反响，就是很好的例子）。比如，把议案办理工作与听取审议专项工作报告结合起来，都可以起到既能把监督引向深入，又能从另外角度推动该项工作的作用。北京市人大常委会近年来经常这样做，取得了很好的效果。
其三，把不同的监督形式、工作形式从纵向上结合起来连续几年使用，可以把那些一年解决不了需要多年才能解决的老大难问题，连续推进最终得以解决。比如，北京市人大常委会“一年办建议、两年办议案、三年听取审议专项工作报告，不见成效不收兵”的做法，就很有效果。
总之，这些做法可以使现有的监督形式在运用上更加丰富多彩，在效果上更加深入扎实。而且这样做，也不需要有特别的创新与改革，比较容易实施。
二是监督力度上要从柔性监督为主向刚性监督和柔性监督并重转变。目前的人大监督，基本上是柔性为主的，可以说手段捡软的用、柿子捡软的捏，已经成为人大监督的一种习惯性路径选择。这种局面的形成，当然有多方面的原因（体制方面、认识方面、力量方面都有），我们也都能够懂得，无须多说。但是，如果真要改进我们的监督工作，那就需要逐渐实现从柔性监督为主向刚柔并重的转变，这确是各级人大面临的一个重要问题。如果我们不能完成这样一个转變，是不能把我们的监督工作向前推进的。
所谓刚性监督手段，主要是指质询、特定问题调查、罢免和撤职等，这些手段都需要在必要时得到适当的应用。对这些手段的运用，首先是人大常委会领导得有这个自觉意识，如果从你那里就觉得为难、就抹不开面子，那也就不好开展了，因为事情总得有人发起，总得有人张罗。如果既没人发起，也没人张罗，也就无从谈起。其次是需要得到党委支持。党委对人大监督的重视程度当然是一个重要因素，有时甚至是决定性的因素。但是，就像前面已经说到过的，党委从来不会说不支持人大工作，但却也很少有主动给你派活的情况，只有你先有这个意思，你的话又能够让党委听得进去，它才能给你支持，否则不太可能。再次，当然是监督对象的配合。这一点，主要是政府的态度，因为“两院”问题不大，与政府比较，他们在一定意义上也处于相对弱势，在很大程度上也需要权力机关支撑。而政府则有所不同，有些事情它很愿意让你监督，特别是有些事情它也需要人大的监督来推动的时候。但是有些事情它却是不愿意让人大介入、甚至是不愿意让人大知情的。这就需要在党委的支持下，发挥人大的作用了。这里，既需要法律法规的支撑，也需要代表和委员的给力，但更需要的是常委会领导的智慧。
当然，在监督力度问题上，我们也不能一味地追求刚猛之路，还是要刚柔并重，该刚则刚、该柔则柔的好。因为刚有刚的用处，柔有柔的用处，而且以柔克刚还是极为高明的手法。我们可以探讨甚至发明一些刚柔兼而有之的新的监督形式，比如专题询问、述职评议、个案监督等，就有可能发展成为这样一种刚柔相济的监督形式。
三是监督制度上要从意见监督为主向制约监督为主转变。这里，再从监督制度的角度谈点不成熟的想法。人大监督，按其本质来说，是一种权力制约，因为人大是权力机关，人大监督是来自权力机关的监督，是使用各种监督权力对执行机关有可能发生的滥用人大授予的行政权力、审判权力和检察权力的监督。关于人大监督的实质是权力制约权力这个观点，并不是我个人的观点。它首先是党的领导人的观点，江泽民就说过人大监督是对监督对象的制约的话，不少人大制度研究专家和权威也是这样认识的。
我认为，我们现在的监督，基本上还是处在以“意见监督”为主的阶段（这可以以各种形式的“审议意见书”为标志），还没有真正进入权力制约的阶段。就是说，人大及其常委会的监督尽管具有最高的法律效力，但是我们在提出监督意见或者甚至作出监督决定之后，如果它并不照办或者偷工减料，似乎也没有让它非这么办不可的后续手段。我本人就经历过这么一件事情：有一年市人大常委会委托我所在的民族宗教侨务委员会跟踪监督政府落实上一年常委会审议意见书情况，发现对其中关于经费增长的要求并没有着落。由于这是常委会主任亲自过问的事情，我就在餐桌上跟他非正式汇报了此事。他出了这样一个主意：以委员会的名义就此事起草一个意见，措辞要有点分量，请主管副主任批给主管副市长办。结果副市长批给民委，民委拿着批件找财政重新运作，终于使问题基本得到解决。这个运作过程一方面挟了意见书这个具有一定法律效力的文件的分量，另一方面也还是挟有几位领导个人的面子在里面，不然还真不好办。由此我们可以体会到，人大要想办成点事还是很难的。
我们现在的人大监督应该逐渐向着以权力制约权力的监督阶段过渡。所谓以权力制约权力，就是人大发布的具有法律效力的文件，被监督对象必须照办，而且是不折不扣地照办；否则就可以启动相应的权力制裁程序，对负有直接责任的官员动用处置权，进行问责甚至是必要的处分或制裁，直至动用撤职罢免等权力。这里，我们想对人大监督权问题从理论上多说几句。简单说，人大的监督权可以分为两大类，一类是非处置性监督权，包括知情权、检查权、审议权；一类是处置性监督权，包括撤销政府规章、地方性法规、规范性文件，也包括对官员的撤职、罢免等。应该说，使用非处置权，不一定引出处置权的行使，但处置权的行使是一定要以非處置权的行使为其基础和前提的。我们这里所说的从意见监督向权力制约转变，主要是指处置性权力的合理与适当的运用。当然，要能够动用处置权，就应该具有比较多的可动用的处置权资源，目前，法律规定的这种资源是比较少的。这就使得我们应该进一步丰富处置权的行使方式，这就需要在这方面有所借鉴、有所创新。比如，为了丰富这方面的资源，同时也为了避免对官员直接使用撤职罢免权，我觉得可以增加一些过渡性处置形式，比如戒勉权、警告权、处分权、弹劾权等等。当然，这需要首先从法律上对相关规定进行丰富和完善。
其实上面的许多想法，我们党和国家领导人多有论述。比如，江泽民说过要“建立健全依法行使权力的制约机制”；胡锦涛说过“加强对权力的制约和监督，是社会主义民主政治建设的重要任务”，“要完善权力制约和监督机制，综合运用各种监督形式，增强监督合力和实效”。十八届三中全会决定专门以一章的篇幅论述“强化权力运行制约和监督体系”，要求“形成科学有效的权力制约和协调机制”。在这些论述和文件中，无疑传达着一个重要信息，那就是我们党和国家高层对权力制约这种监督的有效形式，是有着深刻的认识和迫切的愿望的，是他们从这些年的执政实践中认识到的体现权力运行和监督规律的真理。我们应该在推动人民代表大会制度与时俱进中把握人大监督的这个大课题，推动人大监督的不断进步。在我看来，只有实现从意见性监督向制约性监督这个转变，我们的人大监督才能够真正实现升级换代（《中国人大》2016年第4期卷首语标题就是“人大监督实现升级换代”）、才能够真正实现与时俱进。
注释：
[1]笔者在北京人大这些年的权威性文件中，并没有发现对于人大监督工作的总体格局进行概括，现在的这个概括是笔者从其他文稿中偶然发现的。但笔者认为，这个概括是符合这些年北京市人大监督工作的实际的，而且比较准确。
[2]“该做能做、有用有效”，作为北京市人大工作的一个原则或者叫方针，提出于2008年4月，在这些年里对北京人大各个方面的工作都发挥了重要的指导性作用，尤其对于监督项目的选择所起的作用更大。笔者曾经对这个问题进行过专门论述，有兴趣的同志可以参阅《“该做能做、有用有效”论稿》一文（载2012年第7期《北京人大》）。
[3]从这几个方面对北京人大在监督工作中所采取的方法进行概括，第一次是在2014年4月与通州区人大常委会领导同志进行座谈的时候。2015、2016年作为对北京市人大常委会监督方法的介绍，出现在《关于人大监督的几个问题》讲稿中。该讲稿在全国人大北戴河培训基地和北京市的几个区分别做过讲授。该讲稿的全文可以参见笔者所著《人民代表大会工作十五讲》（红旗出版社2016年出版）一书。
[4]这部分内容的第一个问题，最早出现在笔者于2016年7月在北京市石景山区人大常委会组成人员的专题研讨会上的发言中。其他内容也出现在《关于人大监督工作的几个问题》一文中。
（作者单位：北京市人大制度理论研究会。2017年初应全国人大研究会2017年2月年会暨人大监督专题研讨会撰写，并收入该会议论文集。会后对个别文字有所调整。本文第三部分已在《北京人大》2016年第9期刊发）