一、中哈跨界水资源分布及分水规则现状
中国与哈萨克斯坦间跨界河流多达二十余条, 较大河流有额尔齐斯河、伊犁河、塔拉斯河、霍尔果斯河等。虽说互有流入和流出, 但从主要河流条数和跨界河流总数及流量上看, 对于中方来说都是流出远大于流入。据统计:2014年我国的人均水资源量只有2300m3, 仅为世界平均水平的1/4。根据哈萨克斯坦《2014年环境统计年鉴》数据显示, 哈国全国年均可以利用水资源量约1055亿m3, 平均每平方公里3.7万m3, 人均6000m3。
中哈间的跨界水交涉始于二十世纪六十年代, 1965年中哈签署了《霍尔果斯河水资源分配和利用协定》, 在接下来的二十年间, 对此条约进行了修改和补充。1989年签署了《苏木拜河水资源分配和利用临时协定》。1992-1993年间签署了《关于联合建设霍尔果斯联合引水枢纽的草案》。苏联解体后, 1992年2月哈政府向中国提交了有关联合里利用和保护跨界水资源国家间协定的草案。同年哈政府组团访问中方, 时任哈国家水资源委员会主席吉普沙克巴耶夫 (Кипшакбаев) 与时任中国水利部部长杨振怀就利用和保护跨界河流问题举行了工作会谈。
2001年9月12日, 在中国总理朱镕基对哈萨克斯坦进行正式国事访问期间双方首次签署了《共同利用和保护跨界河流的政府间协定》 (下称合作协定) , 并于2002年在哈政府的政府工作报告中得到确认。这对双方进一步在跨界河流领域的合作开拓了广阔的前景。随后, 经过双方努力达成了一系列以《合作协定》为主的, 包括《关于双方紧急通报跨界河流自然灾害信息的协议》、《关于相互交换主要跨界河流边境水文站水文水质资料的协议》在内的基础性协议, 而就跨界河流水量分配的实质性问题, 合作还处于初级阶段。
而依据中哈两国于2001年9月签署的《合作协定》第4条规定的内容:“考虑到双方的利益, 任何一方不得限制另一方对跨界河流水资源的合理利用和保护。”这样一来在针对现实发展和人口增长的压力面前, 双方都对水资源的需求越来越大, 《合作协定》的条款就显得因内容宽泛而缺乏约束力, 双方都能够凭借条款的法效依据来声张自身用水的紧迫性和必要性。在2006年12月《中哈国界管理制度的协定》以及2013年9月的《中哈关于进一步深化全面战略伙伴关系的联合宣言》中在上述协议的基础框架上又做了一些具体内容上的补充和完善, 2013年9月、2014年5月, 中哈两国元首共同发表的《中哈关于进一步深化全面战略伙伴关系的联合宣言》和《中哈联合宣言》明确“2015年起着手研究和协商中哈跨界河流水量分配协议草案”。今后的任务是还需要将《合作协定》继续细化到解决具体实际问题的层面。
二、中哈双方水资源关切
(一) 中方对水资源的关切
中国西北的新疆地区处于中哈两国的交界地带, 该地区的两大跨界河流伊犁河与额尔齐斯河是当地的重要水资源, 目前新疆水资源利用结构不甚合理, 农业用水占经济社会总用水量的90%以上, 相对下游地区干旱较重, 一些湿地和湖泊出现退化。为缓解水资源短缺压力, 近年来国家对水利基础设施和灌溉设施建设的投入持续加大。目前当地国内河流的水资源利用率远高于跨界河流, 而跨界河流水资源利用不到地表径流量的1/4, 伊犁河和额尔齐斯河两河平均地表径流量占全疆地表径流总量的1/3, 出、入境径流量分别占当地跨界河流总出、入境量的91.3%和27.2%。随着当地工农业生产发展的需要, 必然要增加对跨界河流取用水量。
(二) 哈方对水资源的关切
哈萨克斯坦在苏联解体之后转变成为一个独立主权国家, 源于其对于跨界水资源利用的紧迫性, 视伊犁河为重要的水安全保护对象, 急于解决哈中跨界河流问题, 希冀建立联合监督机制, 早已把与中方就此问题的接洽提上日程。
《哈萨克斯坦到2015年工业创新发展战略纲要》提出将提高水资源利用率作为一项重要国策。水资源第一次提升到国家经济战略层面, 成为反映国家竞争力和人民生活水平提高的标志之一。由此确定了水作为战略资源, 与石油和天然气等不可再生能源同等重要的地位。
在2014年4月4日发布的“哈萨克斯坦国家水资源管理规划”中, 提出由于气候条件和跨界河流众多的因素限制, 预计到2040年哈年均地表水资源量将减少至年均11.4km3。而造成水资源保有量逐年较少的最主要原因是, 2040年前跨界河流涌水量从年均44.7km3减少到年均32.6km3。此预测的依据在于, 近年来邻国迫于经济社会发展的需要, 对跨界河流的引水量有所增加。其中涌水量减少最突出的跨界河流为额尔齐斯河和伊犁河, 中国是两条河的上游国, 造成年均径流量减少7.7km3。
可见, 哈萨克斯坦在经济发展的大环境下, 制定了一系列需水目标, 而依照当前的用水量统计, 在不久的将来将出现严峻的水资源短缺问题, 制约经济发展。而从中国流入的跨界河流水资源体量大, 是哈国目前主要关注的焦点, 希望通过与中方积极磋商的方式赢得更多的跨界水资源水量。
三、国际水法基本原则在中哈跨界水资源问题当中的适用
从一些逐渐形成的国际社会上普遍接受的习惯国际法原则以及跨界河流分水案例实践当中可归纳得出跨界水资源分配的基本原则是:每个流域国有权公平合理地共享跨界河流水资源及其开发效益, 有责任防止实质性危害。正如国际法的许多领域是不确定的, 或包含着不能轻易适用于具体问题的原则。原则的具体应用与实践通常是相关流域国之间根据各流域国径流贡献情况、水资源利用现状、河流径流特征等多方面因素考虑, 达成具体协议指导流域国行为, 国际法原则性条文并未规定统一的具体标准, 而是要求综合考量各方面因素的权重之后得出对水资源最佳开发利用的整体方案。例如在《国际水道非航行使用法公约》第6条第3款指出“在确定是否为公平合理使用时, 一切相关因素需同时考虑, 在整体基础上作出结论”;在《国际河流利用规则》 (1966) 第5条第三款中规定“上述每一项与公平合理有关因素需与其他有关因素相比的重要性决定”;同时在《关于水资源法的柏林规则》 (2004) 中也有相同的规定。这些原则规定了任何水道国对其境内水资源的任何利用均没有固定的优先权, 而只在具体情况下由各水道国协商确定水利用的优先权和优先权序 (不止一个用水目标时) 。
在众多国际水法原则中, 公平合理利用的原则具有普遍意义, 在许多重要的国际公约和国际条约中都有直接或间接的反映, 在国际水法有关于水资源使用的具体条款集中体现在对公平合理利用原则相关因素的解释上, 如:1958年, 国际法协会在纽约的会议上指出“各沿岸国均有权合理和公平地获益流域水资源的利用”;1966年国际法协会指定的《赫尔辛基规则》第二章第4、5、6、7条;国际法委员会在1983年起草的报告;国际法委员会的《非航行使用法》第5条等等。都表达了一个共同的主题“公平合理”, 即承认当事国在对有关跨界河流的使用和收益方面有着平等的权利。
有关公平合理原则需要考虑的相关因素总结如下:一是产水量及流域面积因素, 二是流域生态环境保护因素, 三是流域人口与人均水资源占有量因素, 四是社会和经济需要因素, 五是国际水道水资源的保护、养护开发和节约使用因素等。
公平着眼于沿岸国在河流的使用和收益上的平等权利, 但要与实际的均等使用和收益区分开来, 因为实际操作层面上的均等是不可能达成的。合理着眼于整个河流的利用和保护, “使其实现最佳可持续利用和最大效益, 同时考虑到有关水道国的利益。”通俗讲, 就是一国参与到了河流的使用和收益中之后, 不能放手不管, 同时必须参与到对河流的保护以及开发河流方面进行合作中来。总之, 公平合理原则所阐释的行为义务是相对的, 不要求实现绝对的公平, 也不要求绝对的追求河流的最佳和可持续利用。
四、中方利用跨界水资源的国际法正当性分析
(一) 上、下游国家开发利用跨界水资源的国际法权利
1.“权利与义务相对等的原则”。
联合国在一系列国际法文件中多次阐明国家对其自然资源的永久主权, 这已经成为了一项公认的国际法原则。在这一原则下, 上游国家往往强调的是主权, 下游国家往往由地理因素开发利用较早则强调其历史性权利。上、下游双方对水资源的开发与利用应该本着“权利与义务对等的原则”进行协商与合作, 既不能上游国为了本国利益不考虑对下游国的损害而过度开发利用, 也不能下游国因为历史优先权要求上游国放弃开发利用, 这显然也是不符合国际法公平合理原则的。
2. 国际水法基本原则之一———不造成重大损害原则。
出于国家本位利益考虑, 处于上、下游位置的沿岸国对此一原则理解不尽相同。上游国认为其对下游国造成损害影响具有片面性, 下游国声称这是专门针对上游国设置的一项独立任务。当代国际水法表明不造成重大损害不能被认为是上游国的专属义务, 而是“水道国 (或各流域国) 有义务防止对其他水道国损害”, 得出损害可以来自流域国的任何一方, 并非单纯“顺水流动”, 下游国同样有机会妨碍上游国未来利用的权利。假设只有上游国出于审慎注意义务 (due diligence) 过度担心利用跨界水资源给下游国造成损害, 将导致上游国不能开发, 而下游国开发无所顾忌的现象。史蒂夫·麦卡福利 (Stephen Mc Caffrey) 在其著作《国际水道法规》当中同样提出“就像一个下游国可能受到上游国的损害一样, 上游国如果为了满足下游国从而限制自身目前或者未来的使用, 同样也会受到损害”。
(二) 中国开发伊、额河水不会对其他国家造成重大损害
其一、中方为解决乌鲁木齐经济区建设和北疆油田开发的用水困难, 发展沿线地方及兵团农牧业灌溉, 促进北疆特别是阿勒泰地区和农十师的经济发展, 新疆维吾尔自治区兴建的引额尔齐斯河北水南调工程, 从额尔齐斯河调水34亿m3。这意味着新疆635处最大引水量约30亿m3。然而根据联合国粮农组织的统计资料, 额尔齐斯河中国段年均产水量95.3亿m3。因此即使“引额济乌、济克工程”引水达到极限状态———30亿m3, 也仅占额河出境水量的30%左右, 对下游国家影响不大。
其二、中国在伊犁河的用水量没有超过水资源总量的45.5%, 根据中国的用水需求因素和对水资源的贡献率, 是符合国际法准则以及国际惯例的。
其三、习近平主席在《关于中国如何发展的几点看法》文章中指出:中国发展绝不以牺牲别国利益为代价, 绝不做损人利己的事情。中国政府一直十分重视西部地区的生态建设, 在西部大开发中, 将生态建设设最为一项重点任务, 力求通过加强生态建设来建设山川秀美的新西部。
从中国政府官方表态及两河水资源利用实际来看, 确实没有对邻国环境产生重大影响的现实情况和潜在影响。至于个别媒体的相关言论, 忽视了中国调水工程对周边地区建设将带来的积极效应。而中方的对外宣传工作环节的薄弱造成了他国一些人的误会和曲解。
其四、现有的跨界河流国际法原则体系规制着中国的跨界河流开发利用行为, 虽然中国在联合国大会表决通过《国际水道非航行使用法公约》时投了反对票, 但反对意见限于公约对计划措施、损害补偿条款对上游国家显失公平的考虑。事实上, 中国在实践中积极接受了被广泛公认的公平合理利用、国际合作等重要原则。
五、对中哈跨界水资源合作模式法律框架建议
(一) 加强交流, 管控分歧
中哈双方应增进包括信息共享、科研成果共享在内的交流活动。首先, 常规的数据信息交换是流域国合作的第一个层次, 也是实现更高程度合作的必要前提。中哈间由于信息沟通不畅, 哈方没有及时准确获取中方建设水利工程信息, 导致不实信息被哈方夸大的报道时有发生, 表明中哈间信息交流环节较为薄弱。因此, 提高工程规划信息透明度、履行通知义务等是消除隔阂、化解争端、达成共识的必要前提条件。
中哈两国分处跨界河流上下游位置, 对水资源利用的认识差异和开发目标存在分歧。因此, 通过非正式论坛形式开展联合研究, 搭建学术交流平台, 为科学正确决策提供建议, 公正、客观、共享的科研交流成果能为更好的履行水道国合作保护及开发水道的义务铺平道路, 进而消除哈方对中方公平合理利用水资源的误解。
(二) 扩大流域机构职权范围, 引入全流域评价机制
虽然中哈两国利用跨界水资源的侧重点不同, 但流域有必要进行整体合作规划。2001年9月中哈双方签署的《合作协定》中正式确立了“中哈利用和保护跨界河流联合委员会”机制, 工作范围限于联合监测和信息交流方面, 职能偏于单一。实际上, 流域组织机构的职能、活动和覆盖范围决定了缔约国的合作程度和未来的合作进程。中哈如期望在水量分配、水质保护、调查研究及解决争议方面有所收获, 扩大流域组织职权范围是基础性前提, 也是重要突破口。
从全流域的角度和高度出发的组织机构和流域条约胜于从部分流域国的利益考量。在中哈跨界水资源问题上, 哈方一再希望引入第三方对话机制, 在上合组织框架下对中方产生影响, 笔者认为这种考虑有其正当性, 反映了流域现实情况。额尔齐斯河为鄂毕河 (俄境内河流) 支流, 流经哈萨克斯坦后汇入俄境内, 从全流域和共同利益角度考虑, 俄罗斯也是当事国, 其对问题的介入有一定必要性。目前中国在解决此地区跨界河流水资源利用问题上存在双边倾向, 这在一方面可以加快中哈就特定事项达成协议的进程, 在另一方面也可能由于问题解决不彻底导致第三方俄罗斯污染和潜在利用等一系列新问题。典型的例子是尼罗河流域, 尽管埃及与苏丹有双边协议存在, 但新的冲突却频繁出现。因此达成全流域条约符合公平合理利用的法理内涵, 是利用国际水资源较为理想的途径。在中哈跨界水资源问题上, 考虑流域特点, 引入俄罗斯方面, 综合考虑各国对流域水资源的需求, 可以在上合组织框架下商讨引入全流域评价机制等问题, 也符合国际合作大背景下的未来方向。
(三) 推进全流域生态文明建设, 倡导中哈双边平衡发展
生态是全流域的生态, 即全流域整体生态系统健康状况需维持在一个平衡的状态, 即不仅为中下游地区考虑生态用水需求, 同时上游地区也需要维持与下游地区相当的生态健康状况。
依据当前中哈跨界河流上下游生态环境现状的态势分析, 哈方所在的中下游地区的经过长期采取的措施 (包括大范围的农作物灌溉面积对生态系统的维护) , 其生态环境水平已远超过中方新疆所在的上游地区。经统计分析, 新疆地区生态环境脆弱, 伊犁河与额尔齐斯河流域所在的新疆地区的生态环境最基本特征是干旱, 沙漠、戈壁面积较大, 生存形势严峻;植被稀疏, 森林覆盖率低, 生态服务功能受到限制。中共十八大首次确立“美丽中国”的建设目标, 生态文明在国家发展与建设中的作用不断凸显, 将生态建设置于“五位一体”总体布局的战略地位;一面着力破解制约生态文明建设的体制机制障碍, 一面在源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的总体思路下严守资源环境生态红线, 健全生态保护补偿机制。这反映了中国作为为哈方提供跨界河流水源的上游国家, 为不破坏跨界河流的水资源和生态环境, 采取积极措施主动规范和约束其行为。
参照国际上已有的跨界河流水资源分配模式, 以及国际水法当中有关公平合理利用和生态系统维护与保持的原则表述, 下游国应承认上游国的合理用水权利, 上游国家生态保护行为给下游国带来利益, 也有权要求回报。中方也有权以此为立足点伸张中方上游段水资源利用的正当性, 哈方应尊重中方作为上游国家的开发权利, 正视中方当前的使用和潜在的社会经济发展需求用水量, 为中方的水资源利用留有余地。最终能够达成满足中哈双方发展需求、维护生态与互补开发的水资源分配方案, 以实现流域水资源的可持续利用和全流域效益最优的目标。
总之, 理想的水资源分配方案应当兼顾各国的发展需求和生态流域维护的目标, 秉承上、下游国家的生态健康具有同等重要的理念, 同时获得利益者应当给予利益贡献者一定补偿, 方能体现跨界水分配的公平性。
摘要：中国与哈萨克斯坦间跨界河流流域范围广, 涉及人口众多, 流域内双方社会经济发展水平不同, 上下游生态环境也存在较大差异, 双方对跨界水资源潜在使用需求量与日俱增。中哈跨界河流开发利用问题产生的根源是利益博弈。本文运用国际水法理论对双方开发利用权利、分水规则、双方关切及公平合理利用原则的适用进行分析, 着重关注中哈双方目前的开发利用行为应得到怎样的国际法解释、对国际法原则的践行方式应当怎样根据本国实际做出理性选择和让步, 而后提出水资源合作框架建议。
关键词：中哈,跨界水资源,合作,国际水法
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