行政立法范文第1篇
关键词： 行政程序立法 缺陷 对策
从1986年第一次提出，《行政程序法》经行政法学界倾25年之力推动，曾被写入全国人大立法计划，却遭搁浅，时至今日仍未提上立法日程。而现在似乎迎来了重大转机。2010年3月，温家宝总理在国务院廉政工作会议上提出，今年各级政府要把建立和完善行政程序，作为推进依法行政和政府立法的重点任务。“行政执法更要注重程序。只有将执法的每一个环节、实施步骤程序化，才能让执法人员有所遵循，才能避免执法的随意性”。温家宝的上述讲话被认为是推进《行政程序法》立法新的契机，受到各方瞩目。
一、行政程序立法的重要性
1.行政程序立法是建立完善社会主义市场经济体制的客观要求。
从计划经济体制向市场经济体制的转型，特别是我国加入WTO后政府行为方式的转变，对行政程序立法提出迫切的要求。因为市场经济的要求从本质上说是保障权利，限制权力。行政程序立法体现了市场经济的要求，同时也为市场经济的进一步发展和完善提供了保障和条件。［１］市场经济的发展和我国加入WTO的需要向我们提出了转向以行政程序法为核心，重点构筑我国行政法体系的客观要求。
2.行政程序立法是加强社会主义民主政治建设的重要保证。
民主政治的建设首先要求人民具有参与管理国家事务的权利。国家管理内容要渗透到社会生活的各个层面。无论是立法、执法、司法、守法、法律监督，还是实施具体的行政行为，要让人民能够参与进去，必须有程序方面的立法保障。在具体的行政行为过程中根据人民参与、监督和评价的程序机制，使行政决定尽量吸纳民意，从而增强行政决策的民主化程度。其次要求人民能够对政府活动进行监督。因为人民监督政府必须通过一定的途径和方式进行，人民了解了政府行使职权的行为方式，才能知道政府做什么，以及怎么做，才能够监督政府的活动。最后，强调权力的互动性，坚持权力制约原则，这也是依法治国的核心内容之一。
3.行政程序立法是加强法制建设，实现依法治国的重要内容。
行政程序法是行政法制的核心问题，然而我国目前还没有一部系统完整的行政程序法典，行政程序立法很不健全。除了《行政复议法》、《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政监察法》以外，许多种类的行政行为还没有各自专门的程序法律规范。［2］在我国的行政执法实践中，存在一些违法、越权、滥用权力等现象。只有加强行政程序立法，才能进一步完善社会主义法治建设，只有高举社会主义法治大旗，才能更好地完善行政立法。
4.行政程序立法是当前行政管理执法现状提出的客观要求。
当前一些行政司法工作人员在执法的过程中存在着缺乏程序意识的现象。一些行政执法人员为尽快达到行政管理的目的，有时不顾执法方法、执法步骤等程序性规定，任意简化程序；一些行政执法人员忽视相对人在行政管理中应当具有的程序性权利，等等，这些只顾效率不顾公平的现象是公然违反乃至践踏程序的行政行为，严重损害了行政机关与执法人员的形象，损害了行政相对人的利益，也易激化社会矛盾，引发社会不满，这显示出了制定专门的行政程序法律的必要性与紧迫性，同时也显示了贯彻落实社会注意法治理念重大理论成果的迫切性。
二、我国行政程序立法存在的缺陷及原因分析
从宏观上看，法律程序建设还远不能满足依法行政和建设社会主义法治国家的需要，还存在着许多缺陷。主要表现为：（1）现有的程序制度在体系上存在许多零散性，缺乏必要的衔接及一致性，因此可能引发程序制度体系内部原则或规则之间的冲突；（2）一些重要的行政决定制作过程仍然缺乏法定程序规范，行政权的行使在程序上享有过度的自由裁量权，难以保障程序公正和程序理性；（3）相对方在程序上享有的权利“量”太小，即使是已经享有的某些程序权利也因为缺乏相应的配套制度而难以得到保障，相对一方在程序中的积极性得不到充分发挥；（4）与程序立法中对“程序合法性”意识的增强相比，“程序合理性”问题仍然没有得到法律的足够关怀，缺乏实现程序公正的保障机制，一些蕴含程序公正主要价值的基本原则没有得到法律的明确规定，在程序作业中也不具有直接的法律效力；（5）程序规则之间的抵触现象比较严重，显示出程序设计上的随意性；（6）程序的简化欠缺明确化、具体化的条件，为程序操作过程中的恣意留下了空间；（7）行政管制过程和规则制定过程中的大众参与在范围上和程度上仍然不够，参与的制度化有待改进，有效参与的要件仍然欠缺；（8）对于违反法律程序、侵犯程序权利行为的法律责任不够明确，甚至没有规定相应的法律责任；（9）行政机关及其工作人员的程序法治意识不强，实践中不按程序办事的情况比比皆是；（10）公民、法人或其他组织的程序权利意识依然比较淡薄，等等。
程序改革所面临的上述问题可以被归结为两类：第一类是主观方面原因造成的。长期以来我国法律传统中对法律程序的误解、偏见和冷漠，可以说是一个最重要的原因。例如，有些行政机关认为法律程序只是其用以管理与控制社会的手段，只能施予“被管理者”，而不能管理管理者，否则就会“捆绑自己的手脚”；认为程序只是实现行政目的的手段，因而如果程序不能为行政机关的目的服务，就可以违反之。［3］同理，社会成员法律程序、程序权利和程序公正意识的淡薄也主要是一个法治观念问题。第二类是由客观原因造成的问题。主要是学理研究和程序设计等技术方面的原因。其中包括对法律程序的结构、程序合理性和程序公正性的条件、正当程序的制度装置等方面的认知和把握不足。由此会导致相应的程序设计方面的问题。相应的，程序的改革也必须从以上方面入手。
三、完善我国行政程序立法的对策和建议
1.行政程序立法既要合理借鉴国外经验，更要重视法律本土资源。
现代行政程序法源于发达国家的理论与实践，许多西方法治国家都在20世纪制定了各自的行政程序法典。我国的行政程序立法必须积极借鉴西方发达国家在行政程序法典化方面的成功经验，尽量避免走弯路。同时，要重视法律本土资源的开发与利用。日本自明治维新以来，在移植西方法律文化的同时，结合本国实际，加以融合创新，如创立了行政指导、公听会等，成效显著。我国也具有许多宝贵的法律本土资源，如“兼听则明，偏听则暗”的传统法制思想，新中国成立以后形成的走群众路线的工作方法和为公众熟悉的“座谈会”等，需要我们在借鉴西方的过程中很好地加以吸收和继承。
2.行政程序立法的指导理论应予以变革和突破。
国外行政程序立法中的“控权论”和我国原来的“管理论”都是不妥的。“控权论”以控制权力为旨归，突出对公民权利的保护，固然有其一定的合理性，但它忽视了现代社会中行政权与公民权利相一致的一面，将二者截然对立，无法解释多元利益共生并存的辩证现实，将行政程序之作用简单地归于控制政府权力，实质是降低行政程序的意义。“管理论”则走向了另一极端，强调对相对人的控制和管理效率，其结果有可能使相对人与政府之间的摩擦和利益冲突加剧，从而降低行政活动效率。对此，有学者提出了“现代行政法的理论基础是平衡法”的命题。［4］平衡论应成为我国行政程序立法的理论指导，由于行政实体法中业已存在的行政主体与相对人地位之不对等，行政程序的作用一方面应考虑注重对相对人权利的保障，从而缓和实体法中不平衡的局面，另一方面又不简单地以控制行政权为目的，而要将对行政权恣意行使的控制与促使其有效率地运行两方面结合起来，从而全面发挥行政程序法的作用。
3.行政程序立法的模式应该是近期单行法律，远期统一法典。
我国行政程序立法以制定统一的行政程序法典为目标，但采取一步到位式的立法存在诸多困难。如应松年教授所指出的：“行政程序法的立法毕竟是一项巨大的工程，立即动手制定一部包括各方面内容的全面系统的行政程序法，准备工作尚嫌不足因此，是否可以化整为零，各个击破。”［5］国家立法部门采纳这一意见，即我国行政程序立法采取两步走的办法，逐步推进。具体来说，第一步，争取利用时间，选择那些与百姓利益紧密相关，实践中条件比较成熟的方面，先逐个制定单行的行政程序法律。第二步，在取得阶段性立法成果的基础上，待到时机成熟时再制定一部统一的行政程序法典。采用这种分步到位的方法，面临单行法与统一法的协调问题。分步立法必须按照统一立法的思路具体进行，每个阶段的立法都应充分考虑统一程序法的内容，保证立法的统一性。另外，分阶段单行立法应当尽可能避免重复和冲突，对于各个单行程序法共通的程序内容要协调一致。最终完成的行政程序法典结构上应该是开放式的，它的具体规定要能够适应社会形势发展而不断修改和补充。
简言之，行政程序立法在诸多方面还存在不足，需要广大学者和立法者实事求是、循序渐进、不断努力，而不可一蹴而就，从各方面加以研究、完善。
参考文献：
［1］章剑生.行政程序法学原理［M］.中国政法大学出版社，1993.
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［5］皮纯协.行政程序比较研究［M］.中国人民公安大学出版社，2000.
行政立法范文第2篇
一、建立统一的行政立法程序标准。目前，我国行政立法方面存在的问题虽多但基本上可以通过建立统一的程序标准得到解决。因此，建议全国人大制定行政法规(含规章)制定程序法，统一行政立法的程序模式。这不仅有助于规范行政机关的立法活动，更重要的是有利于加强中央政府的宏观控制能力。目前国务院正在研究制定有关的条例。不过笔者认为，基本的行政程序模式包括行政立法的程序模式应当由法律规定。近年来，全国人大已经先后制定了行政处罚法、行政复议法等单行行政程序法律。制定行政法规、规章属于立法行为，其重要性远非具体行政行为所能比拟。制定行政立法程序规则的重要性远远大于制定具体行政行为的程序规则。因此，由全国人大制定行政法规制定程序规则理所当然。
二、建立严格的行政立法规划、审查制度。由于资源有限，管理所需规则甚多，而且每一项立法的发展都是一个过程，因此，根据轻重缓急制订立法规划意义重大。在美国，自里根政府开始就建立了旨在对行政机关的立法活动进行事前控制的管制计划程序，克林顿总统执政时，进一步强化了计划机制。我国也应当建立行政立法的规划制度。一方面将立法规划分为年度计划、两年或者三年计划和五年计划。另一方面，严格计划制订的程序。首先，立法项目尤其是年度立法项目必须进行严格的必要性论证。其次，列入中期计划的项目通常应当是已经列入五年计划的项目，而列入年度计划的项目必须是已经列入中期计划的项目。最后，立法计划应当经过批准并应严格遵守。
加强对法规规章草案的审查是对行政立法活动进行事中控制的重要措施。审查分为两个环节，一是立法机关的法制部门对法规或者规章草案的初步审查，二是制定机关对法规或规章草案的审议。审查的重点应当包括法规规章的合法性、必要性和可行性，实施法规规章的成本和效益，法规规章对企业或农民的经济影响，对就业、投资环境的影响和对生态环境的影响等。特别应对法规规章的必要性进行详尽的审查，无论是在哪一个环节只要发现立法并非非常必要，都应当终止制订程序。
三、树立成本效益观念。管理是有成本的，同时也会产生效益。如果实施一项管理所需的成本或者社会为此付出的代价等于甚至大于所获得的效益，该项管理就不必要或者没有意义。因此，在行政立法时进行管理成本与效益分析十分重要。美国联邦政府自尼克松总统开始就要求行政机关在起草法规时进行成本效益分析。八十年代，总统对行政立法的控制达到了空前的程度。根据当时的规定，联邦行政机关在拟定“重要”法规时必须进行管制影响分析，内容包括执行法规可能产生的效益以及谁受益;执行法规可能产生的成本以及谁负担;法规产生的净效益预测以及关于可以达到大体相同目标的替代方案的说明。在我国似乎还很少在立法时对实施法规或者规章的成本和效益进行分析。由于规章的制定不是建立在对其成本和效益的定量分析基础上，因此，决策者在审议规章草案时往往不对立法的必要性作深入的审查，不对实施规章的成本作出估量，也基本上不关心规章的实施可能产生的后果。于是，一些不必要甚至不良的规章出台了，即使必要的规章也由于没有解决好成本问题而使其实际作用大打折扣。因此，应当将成本效益观念引入行政立法并有相应的程序保障。
四、赋予行政管理相对人参与行政立法的程序权利。首先，管理相对人应当享有行政法规或者规章的制定、修改和废除的建议权。现在启动行政立法程序基本上属于行政机关的自由裁量权，管理相对人没有要求制定、修改或者废除行政法规、规章的法定的程序权利。而现实生活中管理相对人要求制定、修改甚至废除某个规范的情形时有发生。因此应当赋予行政管理相对人要求发布、修改或废除行政法规或规章的程序权利。第二，管理相对人应当享有行政立法的实际参与权。为此，除例外情况行政机关应当公开发表法规或规章草案，让相对人通过向制定机关提交书面材料，参与制定机关举行的有关调查，出席有关的听证会等方式表达自己的意愿和诉求。第三，管理相对人应当享有请求审查、撤销行政法规规章的程序权利。
五、重视法律专家的作用。行政立法是一项技术性很强的专业工作。法律专家包括行政法专家参与制定行政法规规章的过程具有特别重要的意义。就起草行政法规或者规章而言，法制部门的工作人员、具有丰富实践经验的行政人员加上法律专家其中包括行政法专家可能才是一个最佳的组合。由这样的群体起草法规规章不仅能降低立法成本，而且能取得事半功倍的效果。因此，在行政立法程序中，法律专家参与法规或者规章的起草或者咨询法律专家应当作为强制性程序规则并有相应的保障。
行政立法范文第3篇
近年来，北京市人大的监督工作得到了党委的大力支持，得到了“一府两院”的自觉接受，得到了广大群众的广泛认可，也得到了社会舆论的充分肯定，最重要的是还取得了比较好的监督效果。因此，对近年来北京市人大监督工作进行必要的总结与思考，就是一件非常有意义的事情了。在这篇短文里，当然不可能全面地做这件事情，但也想不揣冒昧，做些尝试，以期抛砖引玉。
一、 关于监督工作的基本理念
我认为，北京市人大的监督工作之所以富有成效，首先是形成了比较符合实际而且比较先进的监督理念。这主要体现在形成了一个比较合理有效的监督工作格局。对于这个格局可以做这样的表述，即：以监督权力运行为核心；以“该做能做、有用有效”为原则；以预算监督和司法监督为两翼；以民生、民权、治理城市病为重点；以各种方式的综合有效运用为方法；以促进依法行政、司法公正、完善首都功能、提高人民生活为目标[1]。这个格局应该说是在多年监督工作的实践中形成的，是客观存在的东西。我这里对这个格局略作解读。
这个格局包含了六个方面的内容。
一是以监督权力运行为核心。人大监督是监督什么？对于这个问题，是有不少说法的，但却没有一致的结论。有人主张人大监督是对事的监督，有人主张人大监督是对人的监督。这些说法都有一定道理，但似乎又都不够准确和全面。如果说仅仅是对人的监督，那么管不管事呢？如果说仅仅是对事的监督，那么管不管人呢？这就需要思考。针对这种人大监督中的单一因素论，许多同志进行了思考。思考的结果产生了这样一个认识，那就是人大监督既不是仅仅针对人的，也不仅仅是针对事的，是包括了人和事、甚至是人财物等多个方面的，就是说，它不仅仅是针对某一个单独因素的监督，而是综合公共权力运行中所涉及的各种因素进行的监督。但是，这种说法还需要进一步深化。这就需要我们在监督涉及的各种因素中抓住一个本质性的东西进行概括，这个本质性的东西是什么呢？就是公共权力的运行。这个权力运行，在监督对象中是核心性、综合性、根本性的东西，人大监督就是要抓住这个东西。所以，人大的监督就可以简单地概括为是对权力运行所进行的监督。这就抓住了问题的要害，而且避免了监督中单一因素论的不准确问题。当然，在不同的监督类型、甚至是在不同的监督项目中，这种监督的针对性，特别是重点针对性，又是可以而且也应该有所不同的，可以而且也应该有所变化的。比如，在工作监督、法律监督、人事监督中，这个重点针对性就会有所不同。比如，在对民生问题、司法问题等的不同监督项目中，其重点的针对性也会有所不同。但是，具体的监督对象、监督内容无论如何不同，总有一个东西是共同的，那就是公共权力的运行问题，即都是围绕着权力运行中发生的问题展开监督的。可以说，监督权力运行，是人大各种监督中的共同问题、要害问题、关键问题、本质问题。所以，这个说法比较其他说法来，可能要更准确、更到位一些。
二是以该做能做有用有效为原则。“该做能做、有用有效。”[2]作为人大工作特别是监督工作的一个原则，提出于2008年。它的意思是，选择正确的事情去做、并且把选定的事情做得有用有效。它的基本思路是面对众多应该做的事情中，要有所不为而后有所为，或者说是用某些方面的有所不为换取某些方面的有所作为甚至是大有作为。比如说，在人事监督方面暂时难于作为，那就在法律监督和工作监督方面多加作为，在专题调研、议案办理、建议办理方面多加作为。这个原则还有一层意思，就是在可以作为的领域里，在监督的议题方面也要精心选择。比如，北京市人大常委会2012年第一次开展专题询问，就选择了大额专项资金的使用和管理这样一个涉及11个类别、总额达250多亿的题目；在连续4年开展这一主题的监督之后，叫停了某些专项资金的拨付，规范了绝大部分专项资金的使用，取得了非常可观的效果。比如，近10年来办理的30余个议案，都是围绕着垃圾处理、大气污染、水系污染、交通拥堵等破解大城市病和食品安全、养老困境等社会紧迫问题展开的，这些题目究其实质也都是监督性问题。由于这些题目选择得比较准确，产生了很好的社会效果和很大的社会影响。应该说，监督题目的选择，与监督工作的质量和效果关系极为密切。
三是以预算监督和司法监督为两翼。这里说的两翼，实际上说的就是监督的两大重点领域。预算监督不论从理论还是实践上说，都应该是人大监督的重点领域，这本不应该成为问题。但是由于种种原因，人大在这方面的监督非常不足。北京市人大这些年在这方面是下了很大工夫的。先是确定了预算监督的格局，那就是：建立科学、民主、依法的财政预算管理制度，确保财政资金规范运行和有效使用的目标，把对预算编制、调整、执行的监督与预算资金使用绩效的监督结合起来，把加强人大监督与促进政府内部监督结合起来，把解决问题与促进制度建设结合起来。而后就是确定预算监督的路径，那就是：用绩效监督倒逼预算改革。自2008年开始的新一届的预算监督并不是从预算本身入手的，而是从绩效监督开始的。预算监督是一个比较复杂的问题，具有相当的专业性和一定的敏感性。常委会领导的设计思路是：我先不管你的錢是怎么分的（指预算分配），我先看看你分后的钱是怎么花的，看看你的钱用的是否有效（指绩效状况）。如果钱使用的绩效不高，存在问题，那就反过来说明你的钱分的有问题。简单说，这个思路就是用绩效中发现的问题倒逼预算中的问题，并解决预算中的问题，同时也就提高了花钱的绩效。这种以预算绩效监督为切入点、推进政府预算绩效管理制度改革和建设的路径，是北京市人大常委会开展预算监督的一个重要特点。从2009年开始，常委会推动财政部门开展预算绩效评价工作，年年听取审计部门的绩效审计情况报告，发现了很多重要问题。两年后，与政府共同召开了加强预算绩效管理与监督的研讨会，形成了共识，建立了制度（会议之后政府和相关部门相继出台了4个文件），预算监督收到了成效。同时，配合其他方面监督措施的改进，使得预算监督收到了很好的成效。
司法监督是北京市人大监督工作的另一个重点领域。从2008年以来，北京市人大对司法方面的监督就成为监督工作的重点之一，年年有题目，家家有项目，就一直没有停止过。尤其是对于法院、检察院两家的监督更是逐年推进，步步紧逼。所采取的方式有，一是听取两家的专项工作报告，而且年年项目不同，比如今年是民事方面的，明年是刑事方面的，后年是专利方面的。二是开展执法检查。2013年修订后的刑事诉讼法开始实施，人大常委会就对与此相关的各个实施主体进行执法检查，监督相关部门实施准备情况和实施具体举措，以及各个部门之间的衔接状况，基本上与实施工作同步展开，对于促进该法的实施起步工作收到了较好的效果。近年还对律师法的实施情况进行了执法检查，也收到了实效。这在人大很少开展对司法系统进行执法检查的背景下，具有一定的开创性。三是除了以人大常委会名义开展对司法工作的监督之外，还以专门委员会的名义分别对法检两家提出监督科目，要求两家分别对涉诉涉访的积压案件进行逐一自查，然后向人大专门委员会作出报告，推动了一批问题的解决并提高了自我监督的意识、健全了自我监督的机制。四是把监督权与决定权的实施结合起来。2008年，北京市人大常委会在听取检察院诉讼监督情况专项工作报告的同时，作出决定，要求检察院加强对诉讼工作的监督。这一决定引起了全国检察院和最高法院的关注，也促进了各地人大对相关工作的开展。应该说，这件事情的意义远不止于此，它是抓住了对监督者的监督这个法门，撬动了体制内部固有的监督机制，激活了监督者自身的角度活力。此事曾经被法律专家给予高度评价。当然，这些对司法工作的监督都是围绕着司法公正和提高司法公信力这个大目标开展的，而且也的确起到了这个作用。这些在人代会上“两院”报告越来越高的得票率，也证明了这一点。司法公正是社会正义的最后底线，是老百姓社会信念的最后根据，人大为这一点付出多大努力都是值得的。
三是连续发力。这是指对我们所监督的事情，有时候远远不是监督一次、甚至监督一年就能够见到效果的，往往需要连续几年才能收到效果。这就需要人大在同一个监督题目上持续性地开展工作。在这个问题上，北京市人大常委会采取的做法是对这同一个题目，一年换一个方式，进行连续性监督。比如，常委会领导有个说法，就是“一年办建议，二年办议案，三年听专项，不见成效，决不收兵”。在监督垃圾处理、水系治理、交通拥堵、大气污染等城市病的防治方面，基本上都采取了这种换招不换题的办法。功夫不负有心人，你较真了，事情当然也就能够有所推动了。人大常委会监督司法工作方面，基本上也是用的这个办法。在上一届的连续五年中，就“两院”司法工作，从不同角度，年年听专项工作报告。比如今年听民事方面的，明年听刑事方面的，后年听行政方面的，换肩不歇脚，换气不松劲，促使“两院”工作有很大改进，司法公信力有很大提高，代表对“两院”报告的满意率连年上升。上面说的重大专项资金的专题询问也是一干三年，而且还是跨届进行的，终于取得了较大成效。
四是借力发功。2008年是北京市第十三届人大常委会的开局之年。当时，正值监督法出台之后不久，许多地方人大创造的监督形式不好再用了，比如述职评议、工作评议、案件监督等。面临这种情况，人大常委会只好另辟蹊径。在这一年，通过了一个加强检察院对诉讼监督的决定。这个决定的实质，就是激活检察院内部固有的对法院等开展诉讼审判活动进行个案监督的机制，促使其加大个案监督的力度，以弥补人大在这个问题上不好作为的缺陷。这个决定引起了最高检察院的关注，发了文件在全国检察院系统推广，而后的几年里全国三十几家省级人大都作出了相关决定。不仅如此，人大常委会还要求法院、检察院分别进行了案件评查工作，并将评查结果向人大报告。就是说，我不进行个案监督了，但你得替我做。还有一个绩效审计监督，前面已经说过，也属于这个方面的，就是激活政府内部固有的财政监督机制。这是一个借力发力的高招，能够起到四两拨千斤的作用。把体制内部固有的监督机制激活了，不但可以弥补人大监督之缺失，而且可以发挥长效作用。常委会领导认为，就是要以对监督者的监督来实现人大的监督。有学者对此给予高度评价，认为这是人大监督的特有高效手段。
五是多级联动。在监督方面，还有一个比较有效的做法，那就是多级联动，即两级或者两级以上的人大联合行动开展同一主题、同一形式的监督。2010年，我们在进行乡镇人大调研时，在怀柔人大发现了区镇两级人大监督联动的经验，即他们两级人大，经过协商采取联合行动的一种监督方式。具体做法是，区人大常委会在与镇人大取得共识的基础上，由区人大提出工作计划，两级人大统一主题、统一时间、统一要求，在全区范围内对两级政府进行的监督。在怀柔区近年来开展的工作评议和执法检查中，都是采取这种方式进行的。在我看来，这是一个很好的经验。其最大的好处就在于，区人大常委会牵头，带动并教会了乡镇人大的监督工作。特别是在那些乡镇人大还不晓得怎么进行监督的区县，尤其值得效法。现在，北京不少区县人大也已经提出了区乡两级人大工作联动的问题。其实，全国人大常委会就有这个做法。在他们组织执法检查的时候，往往委托某几个省级人大常委会就同一主题在一定时间内进行执法检查，然后将检查结果上报，一并写入他们的执法检查报告。这些年，北京市人大也有这个做法。比如，开展食品安全执法检查时，就要求区县人大联合行动，在同一时间就同一主题进行检查，并将检查结果汇总，写进总检查报告。有的题目，并不要求各个区县全部参加，而只是选择若干相关区县联合行动。比如，在开展维护少数民族权益执法检查时，就只要求这方面工作任务比较重的几个区县联合行动。这种几级人大监督联动的做法，好处是声势大、范围大、力度大、工作细、效果好。
六是由事入制。就是说，监督工作也不能就事论事，而是每做一件具体事情，就想到这个事虽然解决了，但长远的怎么办，就是在解决这个具体事情时，考虑关于这个事情的制度建设问题。要随着具体事情的解决建立起一套长远管用的制度来。比如，北京市人大常委会开展财政绩效监督，就是如此。关于这项监督，其设计思路就是：我先不管政府怎么分钱，而是先管管你分钱之后这个钱用的绩效如何，这就得用审计局，年年要你的绩效审计报告，从发现绩效中的问题来倒逼你在分钱上的问题即预算中的问题。但事情还不止于此，而是在发现问题之后，让你建立制度来堵塞漏洞、解决这些问题。就是说，我要的不仅是一时一事的具体效果，而且还要长期管用的制度效果。这样搞了几年后，就督促政府建立起了若干项有关预算、绩效方面的财政制度。这就是由事入制，即我监督的是具体事情，但我收获的不仅仅是具体效果，还要取得长期管用的制度上的效果。由事入制，体现了人大工作的一个特性，那就是纠正性（有时候是保障性）和建设性的结合或统一。这个提法是北京市人大常委会领导提出来的，而且在他看来人大工作中的建设性比纠正性（保障性）还要重要。做一个事，获得两个收获、达到两个目的，这当然是事半功倍的事情。
应该说，监督工作是地方人大工作最大量、最繁重的任务，但是也面临着一个难题，这难题就是力量相对较弱、实效相对较小。这种状况，我估计各地可能都差不多。应该说，北京市人大的这些做法对于破解这个难题具有一定的启发性。这些做法与以往不同的地方在哪里呢？我觉得，很可能在于采取的方式方法比较得当。这是在完善常委会工作方式这个大题目下工作几年下来形成的有效经验。这也是中共中央有關文件在讲到监督的时候强调监督的方式方法的原因。看来，有些问题老是坐而论道不一定行得通，有时候还真需要在讲究方式方法上做文章才行，所谓“偏方治大病”，找对了方法可能就找到了问题的症结所在，也就找到了治疗痼疾顽症的特效药物。
三、从北京人大监督工作所想到的
最后，我想从北京人大的监督工作出发就宏观上的人大监督问题，谈点想法。前面我们讲了北京市人大监督工作的理念和方法，主要着眼于成效和经验方面，给出了一些介绍。其实，北京市人大的监督工作，也还存在着不少缺陷和不足。比如，它所使用的监督方法，主要是法定监督方式，并没有太多的创新，甚至十几年前开展的述职评议也没有再做。比如，在法定监督方式中，它所运用的也主要是比较柔性的监督方式，那些比较刚性的监督方式像质询、特定问题调查等也没有使用过。比如，它在进行监督的过程中，也没有像其他地方人大一样，采用量化测评的方式，给予监督对象施加更多的压力。由此，它的监督效果尽管不可低估，但也有不够理想、不够到位的地方。如果说，北京人大监督中的经验有它比较独特的创造的话；那么它的弱点却是各个地方比较普遍性的问题了。由此，我想展开一点，从宏观角度说说人大监督的转变与进展问题[4]。
（一）地方人大开展监督的三个做法，应该积极借鉴
从目前各级地方人大提高监督实效的做法来说，主要有三个方面的做法或者说经验。
一是量化监督。即把对监督目标的评估进行量化。比如针对听取专项工作报告后审议意见的落实情况、针对执法检查意见的整改情况、针对代表建议批评意见的办理结果、针对人大选任干部的述职报告等，由常委会组成人员进行量化测评，就是很多地方采用的一种监督形式。也就是对进行监督的目标由监督主体进行量化的打分测评或者进行定性的投票表决，然后计算其得分情况或者得票率高低，当场公布，对监督对象形成一定的压力，以求提高监督实效。这种方式有点类似于代表大会上各项报告的得票率，也的确会对报告主体形成一定的压力。而且，量化结果达不到要求分数时（比如60%或者70%），可以在规定时间内二次报告，二次报告仍然通不过时，可以启动对责任人的问责等。许多地方已经在 这样做了，取得了比较好的效果。
二是精准监督。即对监督对象或者监督事项存在的问题进行精准化的调查研究和意见表达，以提高监督实效。比如，浙江温岭组织代表和群众提前介入预算编制和审查的做法，为预算监督的精准化提供了很好的经验。比如，浙江丽水就政府财政存量问题，开展了特定问题调查，目的是搞清楚自己的家底。这也都是在朝着监督精准化的方向发力。在北京，市人大这几年预算监督实行各个委员会分兵把口，也是在追求精准化。当然，除了预算监督需要精准化，其他方面的监督也都需要向精准化方向努力，特别是对比较专业的领域。比如，湖南永州、四川广安的特定问题调查，搞得都非常细致，以求事实清楚准确。精准化的关键是监督的主体对监督对象的情况得摸得深、吃得透，这样提出的问题才能精、准、狠，击中要害、入木三分，才能解决问题、产生效益。这样的监督就有力度了，就有效果了。
三是硬化监督。即采取比较有力度的监督形式，从柔性软性监督逐步向硬性刚性监督过渡，以提高监督实效。专题询问、述职评议、质询、个案监督、特定问题调查等，都是这种类型的监督形式。比如，现在，不少地方开展专题询问已经脱离了早期那种摆样子、作秀的局面，搞得比较硬实了，在一定范围里可以随机发问、可以进行追问，直到把问题搞清楚、弄明白为止。有报道载，咱们全国人大常委会的委员长自己也经常发问、追问，你们去年开展的专题询问也是搞得有一定力度的。比如，现在不少地方已经恢复了述职评议，安徽、陕西、辽宁、江西、江苏等都有，这在近期的《中国人大》《人大研究》上都有介绍。比如，质询、特定问题调查、个案监督等比较刚性的监督形式，也已经有不少地方用起来了。比如，像前面提到的浙江丽水2015年搞的财政存量方面的特定问题调查，还有湖南永州、四川广安针对水质污染的特定问题调查。比如，浙江丽水对污水处理厂的质询案；广西梧州对检察院的质询案；比如，安徽贵池市贵池区介入案件审理等。这些新气象都表明，监督工作在逐渐发生转变，在逐渐走向硬化。
（二）在人大监督方面，应该努力实现三个转变
一是监督方法上要从单一监督形式为主向综合运用多种监督形式转变。现在我们的人大监督从形式运用上看，是比较单一的，即听取审议专项工作报告就是听取审议专项工作报告，执法检查就是执法检查，一般就是单独进行。我觉得，这种监督形式单一运用的方法可以有所改进，逐步走向在必要时可以实行各种监督形式的综合运用。这种改进也有几种情形。
其一，可以多种监督形式结合运用。比如，把执法检查和法律评估结合起来，既是对法律实施的监督，也是对立法质量的监督；把听取审议专项工作报告和专题询问结合起来；既是对“一府两院”某一专项工作的审议监督，也是对该项工作的询问监督。这样做显然比单独运用一种监督形式要深入和有效得多。
其二，可以多种职权结合运用。比如，把行使监督权与行使决定权结合起来，像听取审议专项工作报告与就相关问题作出决定相结合（2008年北京市人大常委会在听取审议检察院诉讼监督专项工作报告后作出关于加强检察院诉讼监督工作的决定，引起全国性反响，就是很好的例子）。比如，把议案办理工作与听取审议专项工作报告结合起来，都可以起到既能把监督引向深入，又能从另外角度推动该项工作的作用。北京市人大常委会近年来经常这样做，取得了很好的效果。
其三，把不同的监督形式、工作形式从纵向上结合起来连续几年使用，可以把那些一年解决不了需要多年才能解决的老大难问题，连续推进最终得以解决。比如，北京市人大常委会“一年办建议、两年办议案、三年听取审议专项工作报告，不见成效不收兵”的做法，就很有效果。
总之，这些做法可以使现有的监督形式在运用上更加丰富多彩，在效果上更加深入扎实。而且这样做，也不需要有特别的创新与改革，比较容易实施。
二是监督力度上要从柔性监督为主向刚性监督和柔性监督并重转变。目前的人大监督，基本上是柔性为主的，可以说手段捡软的用、柿子捡软的捏，已经成为人大监督的一种习惯性路径选择。这种局面的形成，当然有多方面的原因（体制方面、认识方面、力量方面都有），我们也都能够懂得，无须多说。但是，如果真要改进我们的监督工作，那就需要逐渐实现从柔性监督为主向刚柔并重的转变，这确是各级人大面临的一个重要问题。如果我们不能完成这样一个转變，是不能把我们的监督工作向前推进的。
所谓刚性监督手段，主要是指质询、特定问题调查、罢免和撤职等，这些手段都需要在必要时得到适当的应用。对这些手段的运用，首先是人大常委会领导得有这个自觉意识，如果从你那里就觉得为难、就抹不开面子，那也就不好开展了，因为事情总得有人发起，总得有人张罗。如果既没人发起，也没人张罗，也就无从谈起。其次是需要得到党委支持。党委对人大监督的重视程度当然是一个重要因素，有时甚至是决定性的因素。但是，就像前面已经说到过的，党委从来不会说不支持人大工作，但却也很少有主动给你派活的情况，只有你先有这个意思，你的话又能够让党委听得进去，它才能给你支持，否则不太可能。再次，当然是监督对象的配合。这一点，主要是政府的态度，因为“两院”问题不大，与政府比较，他们在一定意义上也处于相对弱势，在很大程度上也需要权力机关支撑。而政府则有所不同，有些事情它很愿意让你监督，特别是有些事情它也需要人大的监督来推动的时候。但是有些事情它却是不愿意让人大介入、甚至是不愿意让人大知情的。这就需要在党委的支持下，发挥人大的作用了。这里，既需要法律法规的支撑，也需要代表和委员的给力，但更需要的是常委会领导的智慧。
当然，在监督力度问题上，我们也不能一味地追求刚猛之路，还是要刚柔并重，该刚则刚、该柔则柔的好。因为刚有刚的用处，柔有柔的用处，而且以柔克刚还是极为高明的手法。我们可以探讨甚至发明一些刚柔兼而有之的新的监督形式，比如专题询问、述职评议、个案监督等，就有可能发展成为这样一种刚柔相济的监督形式。
三是监督制度上要从意见监督为主向制约监督为主转变。这里，再从监督制度的角度谈点不成熟的想法。人大监督，按其本质来说，是一种权力制约，因为人大是权力机关，人大监督是来自权力机关的监督，是使用各种监督权力对执行机关有可能发生的滥用人大授予的行政权力、审判权力和检察权力的监督。关于人大监督的实质是权力制约权力这个观点，并不是我个人的观点。它首先是党的领导人的观点，江泽民就说过人大监督是对监督对象的制约的话，不少人大制度研究专家和权威也是这样认识的。
我认为，我们现在的监督，基本上还是处在以“意见监督”为主的阶段（这可以以各种形式的“审议意见书”为标志），还没有真正进入权力制约的阶段。就是说，人大及其常委会的监督尽管具有最高的法律效力，但是我们在提出监督意见或者甚至作出监督决定之后，如果它并不照办或者偷工减料，似乎也没有让它非这么办不可的后续手段。我本人就经历过这么一件事情：有一年市人大常委会委托我所在的民族宗教侨务委员会跟踪监督政府落实上一年常委会审议意见书情况，发现对其中关于经费增长的要求并没有着落。由于这是常委会主任亲自过问的事情，我就在餐桌上跟他非正式汇报了此事。他出了这样一个主意：以委员会的名义就此事起草一个意见，措辞要有点分量，请主管副主任批给主管副市长办。结果副市长批给民委，民委拿着批件找财政重新运作，终于使问题基本得到解决。这个运作过程一方面挟了意见书这个具有一定法律效力的文件的分量，另一方面也还是挟有几位领导个人的面子在里面，不然还真不好办。由此我们可以体会到，人大要想办成点事还是很难的。
我们现在的人大监督应该逐渐向着以权力制约权力的监督阶段过渡。所谓以权力制约权力，就是人大发布的具有法律效力的文件，被监督对象必须照办，而且是不折不扣地照办；否则就可以启动相应的权力制裁程序，对负有直接责任的官员动用处置权，进行问责甚至是必要的处分或制裁，直至动用撤职罢免等权力。这里，我们想对人大监督权问题从理论上多说几句。简单说，人大的监督权可以分为两大类，一类是非处置性监督权，包括知情权、检查权、审议权；一类是处置性监督权，包括撤销政府规章、地方性法规、规范性文件，也包括对官员的撤职、罢免等。应该说，使用非处置权，不一定引出处置权的行使，但处置权的行使是一定要以非處置权的行使为其基础和前提的。我们这里所说的从意见监督向权力制约转变，主要是指处置性权力的合理与适当的运用。当然，要能够动用处置权，就应该具有比较多的可动用的处置权资源，目前，法律规定的这种资源是比较少的。这就使得我们应该进一步丰富处置权的行使方式，这就需要在这方面有所借鉴、有所创新。比如，为了丰富这方面的资源，同时也为了避免对官员直接使用撤职罢免权，我觉得可以增加一些过渡性处置形式，比如戒勉权、警告权、处分权、弹劾权等等。当然，这需要首先从法律上对相关规定进行丰富和完善。
其实上面的许多想法，我们党和国家领导人多有论述。比如，江泽民说过要“建立健全依法行使权力的制约机制”；胡锦涛说过“加强对权力的制约和监督，是社会主义民主政治建设的重要任务”，“要完善权力制约和监督机制，综合运用各种监督形式，增强监督合力和实效”。十八届三中全会决定专门以一章的篇幅论述“强化权力运行制约和监督体系”，要求“形成科学有效的权力制约和协调机制”。在这些论述和文件中，无疑传达着一个重要信息，那就是我们党和国家高层对权力制约这种监督的有效形式，是有着深刻的认识和迫切的愿望的，是他们从这些年的执政实践中认识到的体现权力运行和监督规律的真理。我们应该在推动人民代表大会制度与时俱进中把握人大监督的这个大课题，推动人大监督的不断进步。在我看来，只有实现从意见性监督向制约性监督这个转变，我们的人大监督才能够真正实现升级换代（《中国人大》2016年第4期卷首语标题就是“人大监督实现升级换代”）、才能够真正实现与时俱进。
注释：
[1]笔者在北京人大这些年的权威性文件中，并没有发现对于人大监督工作的总体格局进行概括，现在的这个概括是笔者从其他文稿中偶然发现的。但笔者认为，这个概括是符合这些年北京市人大监督工作的实际的，而且比较准确。
[2]“该做能做、有用有效”，作为北京市人大工作的一个原则或者叫方针，提出于2008年4月，在这些年里对北京人大各个方面的工作都发挥了重要的指导性作用，尤其对于监督项目的选择所起的作用更大。笔者曾经对这个问题进行过专门论述，有兴趣的同志可以参阅《“该做能做、有用有效”论稿》一文（载2012年第7期《北京人大》）。
[3]从这几个方面对北京人大在监督工作中所采取的方法进行概括，第一次是在2014年4月与通州区人大常委会领导同志进行座谈的时候。2015、2016年作为对北京市人大常委会监督方法的介绍，出现在《关于人大监督的几个问题》讲稿中。该讲稿在全国人大北戴河培训基地和北京市的几个区分别做过讲授。该讲稿的全文可以参见笔者所著《人民代表大会工作十五讲》（红旗出版社2016年出版）一书。
[4]这部分内容的第一个问题，最早出现在笔者于2016年7月在北京市石景山区人大常委会组成人员的专题研讨会上的发言中。其他内容也出现在《关于人大监督工作的几个问题》一文中。
（作者单位：北京市人大制度理论研究会。2017年初应全国人大研究会2017年2月年会暨人大监督专题研讨会撰写，并收入该会议论文集。会后对个别文字有所调整。本文第三部分已在《北京人大》2016年第9期刊发）
行政立法范文第4篇
下文所指涉的 研究 对象将聚焦于民族区域自治地方的自治条例、单行条例及变通规定的制定权的监督;当民族区域自治地方作为普通地方政权制定地方性法规时的立法监督 问题 ，本文并不涉及。
一、对我国民族区域自治立法监督的 理论 分析
(一)、民族区域自治立法监督的法理分析。
民族区域自治立法监督的法理基础，来自于权力制约的一般原理和立法权力的自身性质。权力制约主要是指国家权力的各部分之间的分立与制衡，其旨趣在于保障公民权利，在近代人民主权思潮的引领下，它还包括公民权利对国家权力的制约。早在资产阶级革命过程中，西方的政治家和思想家们就对以权力制约原则为核心精神的立法监督理论展开了充分的理论论述，使之成为了近代西方宪政的基础之一。洛克曾指出，如果不能对立法机关进行有效的约束和控制，这一民主的权力机关就会走向它的反面-从人民利益的维护者变为妨害人民利益的侵略者。孟德斯鸠对此的表述是，“任何一项分权力的滥用，都可能造成权力系统的运转故障”。「1」美国联邦党人认为立法机关不仅掌握财权，且制定公民权利义务的准则，如以立法机关作为自身权力的裁决人，不仅违背宪法的原意，而且会损害公民的自由。「2」由此推而论之，立法权力必须遵循权力制约原则，民族区域自治立法权必须受到严格的和实际的控制，这是 现代 国家权力运作的基本规则的要求，更是民族区域自治立法权能在其权域范围内正常运行的需要。其理由是：民族区域自治立法权担负着完善甚至是支撑民族自治区域制度的重要使命，与此相适应，民族区域自治立法机关也成为民族区域自治制度的中心;对这样一个机关及其行为施以必要的监督 自然 是民族区域自治立法监督的内涵所在。正如我国有关机关所阐释的那样：“宪法和法律赋予了民族自治地方在制定自治条例和单行条例时较地方性法规更多的灵活性、自主性，所以自治条例和单行条例需要经过全国人大常委会或者省级人大常委会批准后实施，而省级地方性法规只需要颁布后就可以实施。授予的权力越大，相应的监督力度也应该越大，这样才能使权力与权力之间保持制约与平衡。”「1」
(二)、民族区域自治立法监督的现实考量。
立法是一项极具挑战性的事业，它不仅关乎重要的利益安排和价值衡平问题，而且在现代法治背景下它更是公民权利和自由享有的前提。在以限权主义为
核心理念的宪政体制中，立法权的有限性和可监督性也就成了当然之义。尽管我国实行立法优位、行政和司法附属的人民代表大会体制，但只要我们奉行宪法为根本法的法理念，又不排斥行政和司法应有独立权域与运行程式的法治精神，那么我国立法权也不能不受制约。
随着民族国家的建立所产生的一项重大挑战是：如何在追求国家这一政治共同体的整合，维系主权统一的前提下，保存民族发展的多样性，坚持多元文明的调适与融合。因此尽管多民族国家因应自己政治、 经济 、文化传统的不同而分别选择了联邦制和单一制的制度安排形式，但最终都以保障民族的自主和自治为依归。
新 中国 的民族区域自治立法走过了一个漫长曲折的过程，“文化大革命”前后由于左倾思想的 影响 和共和国法制总体命运的不济，那时民族区域自治立法的状况是权能的极度萎缩和法律、法规的大量缺席，因此民族区域的立法监督也缺少现实的急迫性。改革开放后，与社会主义市场经济体制建设相适应的是各少数民族自主权的全面提升，各民族在充分利用立法手段来保障民族权益、促进民族发展的同时，也出现了因追求“民族本位”利益而产生的“立法膨胀”和“立法粗糙”现象。新一轮以政策倾斜为主导的西部大开发，如控制失当则极易导致“立法倾斜”而损害国家法制的统一性，损害国家整体利益。与民族问题交织在一起的宗教问题，东西部不平衡发展问题也成为民族立法要重点关照的领域。因此为了保障民族区域自治立法的良性发展，加强民族区域自治立法监督的理论研究，建立和健全有关程序和机制已成为当务之急。
(三)、民族区域自治立法监督的法律依据分析。
民族区域自治立法监督的法律依据具有广泛性、多元性、复杂性的特点，也具有相互冲突的弊端。《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民族区域自治法》、和《中华人民共和国立法法》这三个基本法律对民族区域自治立法监督有比较详细的规定，还有与各种法律的授权性规定相伴随的特殊立法监督的相关规定，它们一起构架了民族区域自治立法监督的法律体系。《宪法》和《民族区域自治法》的有关法律规定为：自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。「2」“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可报经该上级国家机关批准，变更执行或停止执行;该上级国家机关应当在收到报告之日起60日内给予答复。”「3」
而《立法法》第66条扩大解释了这种立法监督：民族自治地方的人民代表大会有权依照当地的政治、经济、文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单性条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。
对照比较《宪法》、《民族区域自治法》、《立法法》的相关规定，就会发现其中冲突之处。《宪法》第116条对自治州、自治县的自治条例和单行条例的立法监督规定是“报省或自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。”2000年颁布的《立法法》第66条对此的规定是“报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。”而在2001年经过修正的《民族区域自治法》第19条中的相关规定却变成了“报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”《立法法》中省去了《宪法》中规定的“报全国人民代表大会常务委员会备案”的 内容 ，很明显，《立法法》的违宪之处在于改变了《宪法》有关的既是实体性规定，又是程序性规定的内容。《民族区域自治法》则把《宪法》并无规定的国务院也列为自治州、自治县的自治条例和单行条例的备案主体，其立法意图是，既然自治州、自治县的自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对行政法规的规定作出变通规定，那么国务院当然可以成为此种情况下的立法监督主体。但在《宪法》对这一内容已经作了详细规定的情况下，任何下位法对它的实质修改都是违宪的。其实，《立法法》第89条中也有类似违宪嫌疑：“自治州、自治县制定的自治条例和单行条例，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”。“违宪的法律无效”这一宪政国家必须遵循的根本的原则不能容许任何法律对宪法的侵犯，《立法法》和《民族区域自治法》当然无权作出违宪的规定，即国务院不能成为自治州、自治县的自治条例和单行条例的立法监督主体。
在法律授权民族区域自治地方可以制定的变通规定而引起的立法监督中，对民法、刑法、民事诉讼法等基本法律的变通，在立法监督方面，法律规定得比较严格，只能由自治区的人民代表大会制定变通规定，并报全国人大常委会批准;而对其他法律的变通，则可以采用比较灵活的立法监督方式，自治区、自治州、自治县的人民代表大会及其常务委员会甚至是同级人民政府都可以作出变通规定，全国人大常委会、省级人大常委会、国务院可以分别成为特定情况下的立法监督机关。
二、对我国民族区域自治立法监督的实证分析
按照《立法法》的规定，我国的立法监督主体具有多样性的特点，即立法、行政、司法机关在立法监督体系中各负使命，从多层次、多角度对立法活动实施监督。通过借鉴立法监督的概念，我们可以将民族区域自治的立法监督表述为：有权的特定主体对民族区域自治地方的与自治立法有关的法律性规范性文件是否违反宪法，是否违反法律、行政法规的基本原则，是否相互矛盾和协调，进行检查并作出处理的活动。以下我们将对民族区域自治立法监督问题展开实证分析，以期通过实证分析，理清我国民族区域自治立法监督制度构建的思路和存在的问题，并通过 总结 一些成熟的经验，来为民族区域自治立法监督制度的完善，提出一些 参考 意见。
(一)、以民族区域自治立法监督主体为基础的实证分析。
民族区域自治立法监督主体是指享有立法监督权，对民族区域自治地方的立法活动实施立法监督行为的法律主体。在我国，立法监督的最高权力由全国人民代表大会及其常务委员会负责行使，其他享有立法监督权的机关也行使着一定范围的立法监督权，从而形成我国立法监督以国家最高权力机关为主，其他机关为辅的一元多级的立法监督体制。我国民族自治地方立法的立法监督主体包括权力机关和行政机关。
1、对权力机关享有的民族区域自治立法监督权的实证分析。
全国人大，作为最高国家权力机关，也是最具权威性，地位最高的民族区域自治立法监督主体。根据《立法法》第88条第1款的规定，如果全国人大常委会批准的自治条例和单行条例违背宪法，全国人大有权撤销。《立法法》第66条第2款对自治条例和单行条例可以变通法律和行政法规的范围做出规定，确定了变通的原则和不得变通的内容，如果常委会批准了违反第66条有关变通的规定，全国人大也有权撤销。
全国人大常委会，作为最高国家权力机关的常设机关，其民族区域自治立法监督权具有权威性和广泛性的特点。民族自治区的人民代表大会制定的自治条例和单行条例，要报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，须报全国人民代表大会常务委员会备案。按照《立法法》的规定，享有解释法律权限的全国人大常委会还有权撤销由省级人大常委会批准的违反宪法和立法第66条第2款规定的自治条例和单行条例。
行政立法范文第5篇
社会主义市场经济体制的逐步建立和社会主义民主法制建设进程的加快，对依法治理人口与计划生育工作提出了更高的要求。人口与计划生育工作长期以来依靠政策和地方立法开展工作的状况已不能适应新形势发展的需要。2001年12月29日由九届全国人大常委会第二十五次会议通过、2002年9月1日施行的《中华人民共和国人口与计划生育法》是我国立法历史上的重要法律。它首次将我国推行二十多年之久的基本国策终于以基本法律的形式予以确认，从而结束了有国策而无国法(这里指国家基本法律)的历史。国家制定《人口与计划生育法》既是贯彻落实党的十五大提出依法治国基本方略和落实计划生育基本国策的要求，也符合广大人民群众的迫切愿望，对稳定低生育水平，保障计划生育事业稳定、健康、持续发展具有重大的现实意义和深远的历史意义。本文将对制定该法的立法背景作一扼要分析，对立法过程中若干备受关注的重点、难点问题作一介绍与评析。
一 、我国《人口与计划生育法》的立法背景分析
任何一部法律的制定都绝不是偶然的，而是必然有其特定的立法背景和成因，这些背景因素中往往涉及经济、政治、文化、社会发展等诸多方面。有的立法既有国内因素的考虑，还有国际因素的考量。就我
国的《人口与计划生育法》而言，应该说有其特定的历史背景。笔者试图从国内背景与国际背景两个方面来进行分析：
(一)制定《人口与计划生育法》的国内背景分析
1、 经济背景(因素)分析
人口多、底子薄，是我国的基本国情。我国是世界上人口最多的发展中国家。据有关部门统计，截止到2001年底中国内地的人口总量达到12.76亿1.虽然中国已经进入低生育水平阶段，但由于中国的人口基数大，总人口仍然在以每年1000万左右的速度增加，长期存在高增长量与低生育水平的矛盾，预测到21世纪中叶，我国总人口数达到16亿方能实现零增长。
庞大的人口基数和每年增加1000万人口的状况，给中国经济社会发展和实施可持续性发展战略带来巨大的压力。人口过多和人口增长过快始终是制约我国现代化建设的首要问题。因此国家把实行计划生育确立为一项必须长期坚持的基本国策。但是长期以来虽有国策却无国家立法，人口与计划生育工作长期依靠政策和地方立法开展工作的状况已不能适应新形势发展的需要。有必要把“实行计划生育是国家的基本国策”通过法律的形式确立下来。
2、社会发展背景(因素)分析
21世纪中国人口的继续增长与资源的矛盾更加突出。虽然中国的土地面积达960万平方公里，但是适合居住和经济活动的空间很有限，人口分布极不平衡。中国的耕地面积仅占世界总面积的7%，却养活着占世界总人口22%的人口。中国耕地面积只有国土面积的十分之一，而印度耕地面积占国土面积的55%，人均耕地是中国的两倍;美国耕地面积占国土面积的20%，人均耕地是中国的9倍;中国的粮食产量居世界第一，人均粮食占有量却不到美国的四分之一。由于中国人口规模将继续扩大，中国的人均粮食占有量长期维持在不足400公斤的低水平上。
随着经济总量和人口总量的不断扩大，农业资源已经迅速接近承载力的上限，平均每人拥有的耕地不到世界平均水平的30%，平均每人拥有的草地不到世界平均水平的40%;平均每人拥有的林地不到世界平均水平的14%;平均每人拥有的水资源不到世界水平的1/4.
中国还面临着不断增长的劳动力就业问题的困难。目前，全国每年有近2000万青年人进入劳动年龄。农村剩余劳动力已经达到1.2亿人，到2005年，农村剩余劳动力将超过1.5亿。只有在大力发展经济、创造新的就业机会的同时，坚决控制人口的过快增长，才能使劳动力增长和经济发展对劳动力的需求相适应。
改革开放以来，中国的国内生产总值位列世界
六、七位，但人均国内生产总值(800美元左右)仍居世界中位左右，低于发展中国家的平均水平(1450美元)。由于人口增长过快，国家用于发展的资金相对减少，能够用于教育、医疗、社会保障等社会事业的资金不足，要进一步提高人民的文化素质和健康水平，面临着很大的困难。
为了实现持续的经济增长和可持续性发展，满足全体中国人民日益增长的物质和文化需要，保证当代及子孙后代人民的根本利益和长远利益，国家选择了实行计划生育这一利在当代、功在千秋的战略决策是正确的。
国家立法具有广泛的群众基础和社会基础。自20世纪70年代初开始的人口与计划生育工作取得了举世瞩目的成就，有效地控制了人口的过快增长。从1992年开始，生育水平降至并稳定在更替水平以下。经过近30年的工作，我国必须长期坚持计划生育基本国策的思想已在全社会形成广泛共识，现行计划生育政策已被广大群众理解和接受，广大群众的婚育观念发生了深刻的变化，我国人口与计划生育工作已积累了丰富的经验。
我国实行计划生育近30年来，已形成了一套较为完整的、经实践证明是行之有效的政策措施、规章制度和管理方法，初步探索了一条具有中国特色的综合治理人口问题的道路，逐步推行了一系列重大的改革举措，迫切需要通过法律的形式固定下来，使之长期坚持下去并不断发展完善。
3、政治背景(因素)分析
随着依法治国基本方略的实施，国家计划生育管理必须全面纳入法治轨道。为了规范计划生育行政管理部门及其工作人员依法管理计划生育的行政行为，做到有法可依，严格执法，文明执法，必须制定专门法律。
实行计划生育涉及公民的基本权利和义务，为了更好地体现权利义务相统一原则，应当改变以往在计划生育工作中存在的对公民重义务、轻权利、重管治、轻服务的状况，国家也急需制定专门法律来明确规定公民履行计划生育义务的同时本应享有的合法权利。
为保障计划生育工作健康、稳定、持续发展，需要由国家立法明确规定各级政府、计划生育行政管理部门及相关部门、各类社会组织在人口与计划生育工作中应承担的义务及法律责任，以及为计划生育工作提供必要的保障条件，为综合治理我国人口问题提供法律依据。实践证明，仅仅依靠地方立法，难以完成这一重任，必须由国家制定专门法律予以规范和保障。
此外国家立法也具有较好的地方立法和行政立法基础。人口与计划生育国家立法始于70年代末，前后起草、论证30余稿，为新一轮人口与计划生育国家立法积累了有益的经验和教训。80年代以来，全国各省、市、自治区相继制定了计划生育条例(西藏、新疆制定了政府规章)，计划生育行政法规、部门规章的制定逐步纳入正轨。广大干部、群众迫切要求依法管理计划生育工作。我国民主法制建设进程加快，既对依法治理计划生育提出了更高的要求，也为国家立法创造了有利条件。
近年来计划生育行政机关及其工作人员依法行政水平不断提高。广大计划生育专兼职人员的法制观念、群众观念、服务观念不断增强，初步形成了依法治理计划生育的法制环境。
国家立法具有坚实的工作基础。20世纪90年代以来，人口与计划生育工作适应改革开放和建立社会主义市场经济体制的形势，坚持深化改革，从工作的指导方针、改革思路、管理机制以及工作方法都发生了深刻的变化，为国家立法奠定了坚实的工作基础。
(二)制定《人口与计划生育法》的国际背景分析
多年来，我国积极参与人权及人口问题的国际交流与合作，截止目前，我国已加入的国际人权公约主要有：《经济、社会及文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》、《消除对妇女一切形式歧视公约》、《消除一切形式种族歧视公约》、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》、《儿童权利公约》等;签署的人口问题国际文件主要有：1974年世界人口会议通过的《世界人口行动纲领》、1984年国际人口会议通过的《墨西哥城人口与发展宣言》、《关于进一步执行〈世界人口行动计划〉的建议》、1994年国际人口与发展大会通过的《国际人口与发展行动纲领》等。我国政府在签署这些公约和文件时，申明中国将在不违背宪法有关计划生育条款规定的情况下履行国际公约、文件所载的义务。我国的计划生育工作，体现国际公约、国际文件对公民生育权的尊重和保护。20世纪90年代以来，我国认真借鉴国际成功经验，改进和提高计划生育和生殖健康水平，履行对国际公约和国际文件的承诺。
为了更好地体现我国对人权的尊重和保护，进一步树立我国计划生育工作的良好形象，全面参与国际事务，国家也有必要制定专门的《人口与计划生育法》。
国家立法具有较为有利的国际环境。中国人口与计划生育政策得到了国际社会越来越多的支持和理解。
二、我国《人口与计划生育法》的立法过程述略
我国人口与计划生育的法制建设起步较晚，走过了一条由依靠政策到依靠相关法律、法规到国家制定人口与计划生育专门法律的漫长道路。
1978年3月全国人大五届一次会议通过的宪法首次明确规定，“国家提倡和推行计划生育”。1982年修订的宪法规定，“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”、“夫妻双方有实行计划生育的义务”。从1982年起，我国就将实行计划生育，控制人口数量，提高人口素质确立为国家的基本国策，并逐步形成了一系列开展计划生育工作的方针、政策。由于当时不具备制定计划生育专门法律的条件，国家只是在通过制定有关婚姻、收养、妇女权益保障、未成年人保护、母婴保健等相关法律时，增加有关计划生育方面的条款，作出若干具体规定。1991年12月26日，经国务院批准，颁布了《流动人口计划生育管理办法》，成为人口与计划生育领域的第一部行政法规。1998年8月6日，国务院又对该行政法规进行了修订。为了加快计划生育法制建设，2001年6月13日，国务院又颁布了《计划生育技术服务条例》，为人口与计划生育国家立法进一步奠定了基础。从地方立法来说，为适应依法管理人口与计划生育工作的要求，自1980年2月广东省人大常委会制定并通过《广东省计划生育条例》开始，各省、直辖市、自治区先后制定了地方性法规或政府规章2.
我国的计划生育国家立法始于20世纪70年代末。20多年来立法论证工作始终没有间断过。大致可以分为五个阶段：
第一阶段是从1978年到1980年。邓小平曾指出“人口增长要控制，应该立法”。在此期间，由国务院计划生育领导小组办公室组织起草了《中华人民共和国计划生育法》8稿，原拟提交1980年召开的五届全国人大三次会议与婚姻法同时讨论，但因条件不够成熟，决定暂不讨论。
第二阶段是从1982年到1988年。根据中央领导同志关于“计划生育工作的根本问题是要立法。不立法计划生育不能持久”的指示精神，国家计生委组织起草了《中华人民共和国计划生育法》，先后修改了12稿。1988年底，中央认为时机还不够成熟，决定暂不出台。
第三阶段是从1989年到1990年。中央政治局常委会决定，“为了使计划生育工作逐步纳入法制轨道，应积极为制定计划生育法做准备。在制定计划生育法之前，可以先由国务院制定和颁布计划生育条例。”据此，国家计生委从1989年3月起开始起草《中华人民共和国计划生育条例》，共修改了9稿。1990年
8月国务院总理办公会议决定，待地方计划生育法规执行一段时间，积累了一些经验以后，再考虑制定条例及立法。