地方法规范文第1篇
自党的十六大报告从国家政策的层面首先提出民生概念以来，民生逐步成为中国社会发展的主题。国务院总理温家宝在十一届全国人大五次会议上作政府工作报告时再次强调，要切实保障和改善民生，把保障和改善民生作为政府工作的重要任务。从实践层面来看，各级政府亦积极开展了形式多样、内容丰富的民生保障工作。其中，地方民生立法——或者巩固民生保障实践中的有益经验，或者为民生保障提供行为指引——成为民生保障工作和地方立法的一个新抓手和新领域。而志在建设东方品质之城的杭州，历来重视民生保障工作，且其在我国的立法体制中具有地方立法权。因此，杭州地方民生立法具有较强的代表性，对其予以梳理、评估，既可以把握杭州地方民生立法的基本状况，亦可以推而广之，窥探我国整体地方民生立法之全貌。
一、研究对象、研究方法和遴选标准
根据立法法第六十三条和第七十三条之规定，省、自治区、直辖市及省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会可以制定地方性法规；省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定地方政府规章。杭州市作为浙江省人民政府所在地的市，属于立法法所言之“较大的市”，故杭州市人民代表大会及其常务委员会有权制定地方性法规，杭州市人民政府有权制定地方政府规章。由于本文的研究旨在地方民生立法，故研究对象限定为杭州市地方性法规和地方政府规章，而不包括位阶更高的法律、法规，亦不包括非立法性行政规范性文件（俗称“红头文件”）。
本文主要借助浙江省人大常委会的“地方立法网”，在其“浙江省地方性法规检索系统”（http://www.locallaw.gov.cn/Lawquery/）中的类型一栏中输入“法规”，有效性一栏中输入“有效”，制定机关一栏中输入“杭州市人大及其常委会”，最终获得杭州市现行有效的地方性法规文本共计75件。同时，借助杭州市人民政府法制办公室的门户网站，在其“杭州市法规规章检索系统”（http://www.hangzhoufz.gov.cn/list/hzfg.aspx?code=06）中，在默认情况下，不设置查询条件，直接点击“查询”按钮，在给出的结果中，剔除属于地方性法规的部分，最终获得杭州市现行有效的地方政府规章文本共计141件[1]。
如何界定民生立法是展开本课题研究的前提。考察我国现行法制，在规范层面上并无“民生权”或“民生权利”之表达，申言之，民生权利尚属法学概念而非法律概念。从内容层面观之，民生权利不仅仅指某个单项或某类特定的权利，而是对满足民生诉求的一系列权利的统称，是一个权利束。因此，笔者认为，不宜简单地以现有的权利类型与民生权利机械对接，而应以民生权利的基本特征作为遴选标准，将获得的所有法律文本逐一与之对照，但凡符合相关标准的地方立法即纳入研究范围。考虑到研究对象限于216件立法文本，因此该研究的工作量虽大，但仍然可以完成。
笔者认为，民生权利具有以下基本特征：（1）权利主体的普遍性和特殊性。但凡自然的、生物意义上的人，都应当享有相应的民生权利。同时，民生权利主体的普遍性并不排除对特殊群体给予特别照顾，相反是其题中之意。（2）权利内容的基础性和发展性。民生权利要确保人之为人所必须达到的基本生计状态的底线，即具有基础性。如关涉民众生存的食物、衣着、住房、医疗等基础性事项。当然，民生权利内容应当限定为前述基础性事项或与其具有直接相关性的事项，否则民生权利将过于宽泛而失却独立的研究价值。同时，根据马斯洛需求层次理论，人类的需求分为若干个层次，在不同的阶段对应不同的需求层次。因此，随着社会的发展，基本生计状态的底线是因时上浮的，民生权利内容又具有发展性。（3）权利实现的政府义务性。民生概念从一开始就是在政府与民众的关系层面展开的，政府是保障民生任务的义务主体，可以是直接给予民众生存物资，也可以是培养民众获取生存物资所必需的技能；可以是政府直接向民众提供基本生活物资和公共服务，也可以通过市场化的方式将民生保障任务交给社会主体完成。
二、杭州地方民生立法的现状
笔者对照民生权利的上述基本特征，逐一对杭州市的216件地方立法文本予以梳理，最终得到涉及民生的立法文本29件：其中地方性法规18件；地方政府规章11件。截至2012年4月5日，杭州市现行有效的地方性法规共75件，涉及民生的地方性法规有18件，占总数的24%；现行有效的地方政府规章共141件，涉及民生的地方政府规章11件，占总数的7.8%。与民生保障的重要性相比，杭州市的地方民生立法无论在绝对量还是相对量上都较低，实践中许多民生保障措施没有及时法制化，民生立法尚存在很大的发展空间。
进一步对上述民生立法文本进行归类，我们发现当前杭州市地方民生立法主要分布在以下几个领域：教育文化体育、公共卫生、环境保护、公共服务、社会保障、劳动保障、特殊群体保护（见表1）。
杭州市地方性法规层级的民生立法主要集中在环境保护（27%）、教育文化体育（17%）、公共卫生（17%）、公共服务（17%）等领域，而在特殊群体保护方面则为空白；地方政府规章层级的民生立法则主要集中在公共服务（37%）、社会保障（27%）和特殊群体保护（27%）等领域。两者都对公共服务领域给予了高度重视，成为立法的重点，而在劳动保障和特殊群体保护等领域的立法，则有待于进一步加强（见表2、表3）。
杭州市地方民生立法肇始于1987年，其主要依据是已经试行8年之久的中华人民共和国环境保护法（试行），此后，民生立法一直停滞。1992年出台《杭州市实施军人抚恤优待和退伍义务兵安置若干规定》后，民生立法复归沉寂。到20世纪最后5年民生立法开始得到重视，先后出台了9件民生立法。进入新世纪以来民生立法得到了持续平稳发展，除个别年份以外，每年都有一定数量的民生立法产出，在2004年到达产出量的最大值，其发展的历史脉络基本与我们全社会对民生保障的认识程度相契合（见表4）。
地方立法在我国立法体制的地位，决定了其在立法内容上可能有如下类型：一是属于执行性立法，即对相同主题上位法的具体化；二是属于应用性立法，即上位法在某一具体领域的运用；三是属于原创性立法，即没有明确的上位法而在立法权范围内所作的立法。地方立法的这三种类型所体现的地方立法的灵活性和地方特色依次增强。纵观杭州市地方民生立法，上述三种类型分布比较均衡，分别有9件（如《杭州市实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉若干规定》）、11件（如《杭州市全民健身条例》）、9件（如《杭州市学前教育促进条例》）。这说明对民生问题的关切在全国范围内具有共同性，同时，由于地方历史地理环境有别，经济社会发展水平各异，民生立法的地方特色亦得到了较好体现。
杭州地方民生立法在不同领域的具体分析：
（一）教育文化体育领域
教育文化体育领域的立法，主要是赋予公民受教育权，以及享受文化体育公共设施权利的相关立法内容。受教育权是宪法赋予公民的一项基本权利，既是个人发展的手段和目的，又是民族振兴的基石，而我们前文讲到民生权利具有发展性，随着时代的发展，受教育权内涵和外延得到了进一步的丰富，因此，我们把文化体育方面的立法一同纳入研究范围。
从总体上看，杭州市的教育立法层级较高，均为地方性法规层级，但数量相对匮乏，仅有《杭州市中小学校学生伤害事故处理条例》《杭州市学前教育促进条例》两件立法，且严格来讲《杭州市中小学校学生伤害事故处理条例》并非直接规范受教育权的。因此，从长远发展来看，杭州市应加强诸如民办教育、职业教育、继续教育、社会力量办学等方面的立法。而在文化体育方面杭州市的相关立法则极度薄弱，仅有《杭州市全民健身条例》勉强凑数，亟待加强相关领域的立法。
（二）公共卫生领域
公共卫生是关系一国或一个地区人民大众健康的公共事业。公共卫生的具体内容包括对重大疾病尤其是传染病的预防、监控和医治；对食品、药品、公共环境卫生的监督管制，以及相关的卫生宣传、健康教育、免疫接种等，以延长人的寿命和促进人身心健康的活动。
总体来看，杭州市公共卫生领域的立法既有政府规章，亦包括地方性法规。其中，在疾病预防方面有《杭州市精神卫生条例》；在药品管理方面有《杭州市医疗机构药品使用质量监督管理办法》；在卫生监督方面有《杭州市蔬菜农药残留监督管理条例》《杭州市公共场所控制吸烟条例》。杭州市在公共卫生领域的立法初具规模，但还有很大的需求空间，比如在国家积极推进基层卫生服务的背景下，亟需对社区卫生服务方面进行相应立法。
（三）环境保护领域
在人与自然和谐发展的理念日益深入人心的时代背景下，高度重视自然环境保护是经济社会发展过程中的必然要求。杭州市在这方面的立法独具特色，既有与上位法及兄弟城市相应的《杭州市环境噪声管理条例》《杭州市生活饮用水源保护条例》，亦有根据杭州市特定地理条件相关的《杭州市苕溪水域水污染防治管理条例》《杭州市西湖水域保护管理条例》《杭州西溪国家湿地公园保护管理条例》。当然，随着人们对环境要求的不断提高及环境问题的日益严峻，环境保护方面的立法仍将是民生立法的一个重要领域。
（四）公共服务领域
公共服务是指，通过政府权力的介入或者公共资源投入，为公民及其组织提供从事生产、生活、发展和娱乐等活动都需要的基础性服务，如提供水、电、气、交通与通讯基础设施、邮电与气象服务等。
从总体上看，杭州市在公共服务领域的地方立法相对完善，既有关于公用事业经营的一般性立法，如《杭州市市政公用事业特许经营条例》，也有针对各个特殊行业的专门立法，如《杭州市城市供热管理办法》《杭州市燃气管理条例》《杭州市城市供水管理条例》《杭州市环境卫生有偿服务实施办法》《杭州市城市公厕管理办法》《杭州市城市生活垃圾管理办法》。当然，公共服务领域覆盖面广泛，尚存在结合本市实际进一步完善的空间和需要。如针对买房难问题，就有必要出台保障性住房或者廉租房方面的立法。
（五）社会保障领域
社会保障是国家通过立法，积极动员社会各方面资源，保证无收入、低收入以及遭受各种意外灾害的公民能够维持生存，保障劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本生活不受影响，同时根据经济和社会发展状况，逐步增进公共福利水平，提高国民生活质量，其主要由社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等组成。
相对于社会保障在民生保障中的重要地位而言，杭州市相关地方立法尚显不足，已有的立法主要集中在医疗保障和社会保险费征缴上。前者有《杭州市基本医疗保障违规行为处理办法》《杭州市城镇基本医疗保险办法》，后者有《杭州市社会保险费征缴办法》。在社会救助方面除了单项的《杭州市法律援助条例》外，缺少其他诸如最低生活保障方面的立法。而在社会保障方面能起到独特作用的社会慈善事业方面的立法则完全处于空白状态。
（六）劳动保障领域
劳动保障就是以保障劳动者的基本合法权益为目的，所采取的一切措施和行为的总和。杭州市在这个领域的立法相对单薄，只有《杭州市工会劳动法律监督条例》一部地方性法规。这主要由于上位立法相对完善，地方立法的空间有限。当然，地方立法也不是完全没有发挥作用的余地和必要，未来可以就促进就业、最低工资保障等方面有所作为。
（七）特殊群体保护领域
特殊群体是指在社会关系中处于相对弱势的一方，其由于自然差距（体力、智力等）或社会差距（出身、财产、教育水平等），需要在同等保护的基础上，给予其特别的或者更多的关怀和照顾。
从总体上看，杭州市在这方面的立法主要集中在保障残障人群方面，先后制定了《杭州市无障碍设施建设和管理办法》《杭州市实施〈中华人民共和国残疾人保障法〉若干规定》。此外，针对军人保护方面，制定有《杭州市实施军人抚恤优待和退伍义务兵安置若干规定》。而在社会人口日益老龄化的时代背景下，杭州市废止了《杭州市老年人优待办法》，却没有新的立法跟进，这是值得认真思考的。
（八）其他
由于认知能力的局限，某些民生立法无法类型化到上述领域，笔者在此予以列举。杭州市这方面的立法主要有：《杭州市物业管理条例》《杭州市殡葬管理条例》。
注释：
[1] “杭州市法规规章检索系统”包含了地方性法规和地方政府规章，但由于其地方性法规部分不是很全面，考虑到研究的权威性，笔者对地方性法规的检索，主要借助“浙江省地方性法规检索系统”。
（作者单位：杭州行政学院法学教研部。本文系笔者主持的浙江省法学会2011年度课题：“地方民生立法基本框架研究——兼评杭州民生立法”〔课题编号2011NA01〕以及2011年度杭州市哲学社会科学规划课题“地方民生立法基本框架研究——兼评杭州民生立法”〔课题编号B11FX08Q〕之核心成果）
地方法规范文第2篇
土地所有权是土地所有人在法律规定的范围内占有、使用和处分土地，并从土地上获得利益的权利。我国土地所有权分为国家土地所有权和集体土地所有权，自然人不能成为土地所有权的主体
2土地权属争议的主管部门及其管辖权
县级以上国土资源行政部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作，对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。但是个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理
3国有土地使用权的概念
国有土地使用权是指依法使用国有所有土地的权利
4土地使用权出让
土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让予土地使用者并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。可以使用拍卖、招标、双方协议的方式
5土地使用权转让
土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为。可以使用出售、交换、赠与的方式
6征用和征收土地的补偿
需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地千倍征收单位平均每人占有耕地的数量计算，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补偿费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍
7土地使用权划拨
土地使用权划拨是县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。以划拨方式取得的土地使用权，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制，土地使用权不能进行转让。
8划拨土地使用权无使用期限的限制
依照《城市房地产管理法》第二十二条第二款规定以划拨方式取得土地使用权的，除法律，行政法规另有规定外，没有使用期限的限制
9可以用划拨方式取得的徒弟有
1国家机关用地和军事用地
2城市基础设施用地和公益事业用地
3国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地
4法律、行政法规规定的其他用地
10国家土地使用权的收回分提前收回土地使用权和使用年限届满后的收回
1提前收回土地使用权：提前收回土地使用权是指出让人在土地使用权出让合同约定的出让年限尚未届满的情况下，终止土地使用权出让合同而收回土地使用权的行为
2土地使用权出让合同约定的使用年限届满后的收回：土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回
1土地使用权由国家无偿收回。2国家在无偿收回土地使用权的同时，无偿取得该土地上的建筑物、其他附着物所有权
1动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地
2已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地
12城市详细规划
1控制性详细规划
2修建性详细规划：是具体的、可操作的规划
13城乡规划强制性内容
1规划区范围
2规划区内建设用地规模
3基础设施和公共服务设施用地
4水源地和水系
5基本农田和绿化用地
6环境保护
7自然与历史文化遗产保护
8防灾减灾
14选址意见书的概念
建设项目选址意见书是城市规划行政主管部门依法核发的有关建设项目的选址和布局的法律凭证
15建设用地规划许可证的概念
建设用地规划许可证是指城市规划主管部门根据法定程序制定的城市规划和国家、地方的法律、法规通过法律、行政的手段，按照一定的程序，对城市规划区范围内建设用地进行审查，确定其建设地址，核定其用地范围以及土地利用规划要求，依法确认其建设项目位置和范围的法律凭证
16建设工程规划许可证的概念
建设工程规划许可证是指城市规划管理部门依据城市规划和城市规划管理法律、法规、规章，根据建设工程的具体情况，综合有关专业管理部门要求，对建设工程的性质、位置、规模、开发强度、设计方案等内容进行审核，核发建设工程符合规划要求的许可证
17申请核发建设工程许可证
18建筑及结构施工图
19未取得建设工程规划许可证的法律责任
未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款
20未按规定向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料的法律责任
建设单位未在建设工程竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报告有关竣工验收资料的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期补报;逾期不补爆的，处一万元以上五万元以下的罚款
21招标方式
1公开招标：是指招标人以招标公告的方式邀请不特定的法人或者其他组织投标2邀请招标：是指招标人以投标邀请书的方式邀请特定的法人或者其他组织投标
自行办理招标的，招标人发布招标公告或投标邀请书5日前，应向建设行政主管部门办理招标备案，建设行政主管部门自收到备案资料之日起5个工作日内没有异议的，招标人可发布招标公告或投标邀请书，不具备自行招标资格的。责令其停止办理招标事宜
23投标保证金
投标保证金是为了保护买方免遭因投标人的行为而蒙受的损失，买方在因投标人的行为受到损害时课根据规定没收投标人的投标保险金。根据规定，投标保证金一半不得超过投标总价的百分之二，但最高不得超过八十万人民币。投标保证金有效期应当超出投标有效期三十天 24开标的组织
一般情况下，开标由招标人主持，在招标人委托招标代理机构代理招标时，开标也可由该代理机构主持
25废标的条件
1未按照招标文件要求密封的
2无单位盖章并无法定代表人或法定代表人授权的代理人签字或盖章的
3未按招标文件规定格式填写，字迹模糊，辨认不清或者内容不全的
4逾期送达或者未送达指定地点的，但对于因非投标人的过失(例如邮政原因)，而在开标前未送达的，招标机构可考虑接受该迟到的投标书
5投标人未按时参加开标会议的
6投标人递交两份或多份不同的投标文件，或在一份投标文件和统一招标项目报有两个或多个报价，且未声明哪一个有效，按招标文件规定提交备选投标方案的除外
7投标人名称或组织结构与资格预审时不一致的
8未按招标文件要求提交投标保证金的
9联合体投标未付联合体各方共同投标协议的
26评标委员会的组成及其组成方式
专家人数不得少于成员总数的三分之二，投标单位的人员不应超过三分之一，也可以不派人来参加
27确定中标人
中标人确定后，由招标人在7日内向中标人发出中标通知书，并同时将中标结果通知所有未中标的投标人，要求中标人在规定期限内(中标通知书发出30日内)签订合同，未中标人在接到通知书7日内退还招标文件，领会投标保证金
28中标通知书的性质
投标人提交的投标文件相当于一种要约，招标人的中标通知书则为对投标人要约的承诺 29中标通知书的法律效力
投邮主义：即中标通知书发出时生效，对中标人和投标人产生约束力
30安全生产认证制度
《安全生产许可证条例》第二条从适用对象规定了“国家对矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆破器材”生产企业实行安全生产许可制度
31申请领取安全生产许可证
建筑施工企业从事建设施工活动前，应当按照规定向省级以上建设主管部门申请领取安全生产许可证，中央管理的建筑施工企业应当向国务院建设主管部门申请领取安全生产许可证 31建设主管部门的审查
建设主管部门应当自受理建筑施工企业的申请之日起45内审查完毕;经审查符合安全生产条件的，颁发安全生产许可证
32安全生产许可证的有效期
安全生产许可证的有效期为3年，安全生产许可证有效期满需要延期的，企业应当与期满前3个月向原安全生产许可证颁发管理机构办理延期手续。企业在安全生产许可证有效期内，严格遵守有关安全生产的法律法规，未发生死亡事故的，安全生产许可证有效期届满时，经原安全生产许可证颁发管理机关同意，不再审查，安全生产有效期延期3年
33垂直运输机械作业人员、安装拆卸工、爆破作业人员、起重信号工、登高架设作业人员等特种作业人员，必须按照国家有关规定经过专门的安全作业培训，并取得特种作业操作资格证书后，方可上岗作业
34建筑安全生产意外伤害保险制度
《建筑法》第四十八条规定：“建筑施工企业必须为从事危险作业的职工办理意外伤害保险，支付保险费”。《建设工程安全生产管理条例》第三十八条规定：“施工单位应当为施工现场从事危险作业的人员办理意外伤害保险，意外伤害保险费由施工单位支付，实行施工总承包的由总承包单位支付意外伤害保险费。意外伤害保险期限自建设工程开工之日起至竣工验收合格止。”
35提供安全施工措施资料的责任
依法批准开工报告的建设工程，建设单位应当自开工报告批准之日起15日内，将保证安全措施的措施报送建设工程所在地的县级以上地方人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门备案。
36建设单位应当在拆除工程施工15日内，将下列资料报送建设工程所在地的县级以上的地方人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门备案;
1施工单位资质等级证明
2拟拆除建筑物、构筑物及可能危及毗邻建筑的说明
3拆除施工组织方案
4堆放、清除废弃物的措施
实施爆破作业的，应当遵守国家有关民用爆炸物品管理的规定
37总承包单位和分包单位的安全责任和义务
建设工程实行施工总承包的，由总承包单位对施工现场的安全生产总负责
总承包单位应当自行完成建设工程主体结构的施工。总承包单位依法将建设工程分包给其他单位的，分包合同中应当明确各自的安全生产方面的权利、义务。总承包单位和分包单位对分包工程的安全生产承担连带责任
38出租单位的责任和义务
出租的机械设备和施工机具及配件，应当具有生产许可证、产品合格证。出租单位应当对出租的机械设备和施工机具及配件的安全性能进行检测，在签订租赁协议时，应当出具检测合格证明。禁止出租检测不合格的机械设备和施工机具及配件
39建设工程事故报告制度
做到4不放过：原因不查清不放过、不采取改正措施不放过、责任人和广大群众不受到教育不放过，与事故有关的领导和责任人不受到查处不放过。
40《建设工程质量管理条例》规定，建设单位应当将施工图设计文件保险及以上人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门审核
41总分包单位的质量责任
分包单位应当接受承包单位的质量管理
总承包单位应当对其承包的建设工程或者采购的设备的质量负责，总承包单位依法将建设工程分包给单位的，分包单位应当按照分包的约定对其分包工程的质量向总承包单位负责，总承包单位对分包工程的质量承担连带责任
42竣工验收的主体
《建设工程质量管理条例》规定，建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。
43住房和城乡建设部《房屋建设工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》规定，建设单位应当自工程竣工验收一个之日起15日内，依照本办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门备案
44建筑工程施工许可
第七条：建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证;但是，国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外。
第八条：申请领取施工许可证，应当具备下列条件：
1已经办理该建筑工程用地批准手续
2在城市规划区的建筑工程，已经取得规划许可证
3需要拆迁的，其拆迁进度符合施工要求
4已经确定建筑施工要求
5有满足施工需要的施工图纸及技术资料
6有保证工程质量和安全的具体措施
7建设资金已经落实
地方法规范文第3篇
尊敬的区住建厅各位领导：
大家好!根据会议安排，下面我就固原市园林管理所2005年来贯彻执行区住建厅出台的地方性法规、政府规章和绿化执法工作做一汇报，不妥之处，敬请批评指正。
一、基本情况
固原市园林管理所是市城管局下属的正科级事业单位，主要职责为市区园林绿化的规划、建设、保护、管理等，同时承担绿化监察执法工作，负责绿地占用审批及对各类破坏绿化、偷盗园林设施行为的执法查处工作。现执行的城市绿化行业法律法规主要有3个：《宁夏回族自治区城市绿化管理条例》(1997年10月1日起施行)、《固原市公园管理办法》(2008年3月23日经固原市人民政府第4次常务会议表决通过，从2008年5月21日起正式施行)、区财政厅、物价局《关于固原市易地绿地补偿费标准的批复》。
按照市城管局的工作安排，近年来我所切实加大绿化监察执法工作，成立绿化监察办公室专门工作机构，严肃查处各类违规占用、破坏绿化行为。工作中坚持早发现、早制止、早管理的工作原则，做到勤查、细查、全覆盖、不留死角，定期开展绿地禁牧、公园广场治安秩序整治、街区行道树乱挂乱靠治理等绿化执法查处工作，对性质恶劣的严格按《宁夏回族自治
区城市绿化管理条例》、《固原市公园管理办法》等进行处罚，或移交公安部门处理。对因城市规划、重点项目建设确需占用绿地的，积极尽快办理审批手续。6年来我所共查处各类破坏行为500多起，教育市民8000多人(次)，依法审批办理占用绿地事项30多件。 加大城市绿化相关法律法规的学习和宣传。定期组织干部职工进行集中学习培训，在六五环境日、法制宣传日及重大节假日通过摆放展板、悬挂横幅、发放宣传资料等多种形式，积极向市民宣传城市绿化法规，努力争取社会各界对城市绿化建设管理工作的关心和支持。同时加强执法队伍建设，规范执法行为，严肃执法纪律，要求执法人员不准吃、拿、卡、要，执法程序严谨规范，不得随意提高或降低处罚标准，执法时必须2人以上，几年来我单位基本未发生粗暴、野蛮执法行为，较好的树立了园林执法队伍形象。
二、 存在的问题
一是绿化监察执法人员相对较少，造成部分破坏行为不能及时查处。二是绿化法规宣传形式较单一，营造氛围、效果不够。三是执法案卷管理还不够规范。
针对存在的问题，今后我所将采取有效措施，不断健全完善工作制度，狠抓执法队伍建设，规范执法行为，努力提高我市绿化执法水平。
地方法规范文第4篇
摘要：劳动法规课程是新时代高职院校开展劳动教育的重要内容，然而该课程当下局限于“就业普法”的单一功能定位，与新时代劳动教育要求相差甚远，因此，劳动法规课必须加快转变角色定位，深入剖析课程与教学存在的现实问题，从课程设计变革与教学优化双重维度入手，通过强化政策支持与引领、制定专门化教材、引入情景模拟教学法，以及构建校内外多主体联动与就业信息反馈机制等措施，真正将劳动观念、劳动素养、劳动法治观等培养与提升，融入新时代高职院校劳动法规课程体系之中，激发课程教学活力，为全面构建劳动教育体系重大工程注入动力。
关键词：劳动教育;高职院校;劳动法规课程;教学
一、高职院校劳动法规课程改革的时代背景
针对我国各级各类教育中长期存在的青少年不珍惜劳动成果、不想劳动、不会劳动的现象，以及劳动教育被淡化、弱化的问题，中共中央、国务院于2020年3月20日印发《中共中央国务院关于全面加强新时代大中小学劳动教育的意见》（以下简称“《意见》”），明确指出“劳动教育是国民教育体系的重要内容，是学生成长的必要途径，具有树德、增智、强体、育美的综合育人价值”，要求各教育机构必须加强劳动教育课程设置和优化，提升对大中小学生的劳动教育力度。为贯彻落实《意见》的要求，加快构建“德智体美劳”全面培养的教育体系，教育部于2020年7月7日正式印发了《大中小学劳动教育指导纲要（试行）》（以下简称“《指导纲要（试行）》”），该文件的颁布为全面开展劳动教育奠定了制度基础，至此我国劳动教育课程改革进入了全面实施阶段。
《指导纲要（试行）》作为目前我国劳动教育课程改革国家层面的系统性制度文件，其依照纵向逻辑原则，从劳动教育的性质与基本理念、目标与内容，以及劳动教育途径、关键环节与評价、学校劳动教育的规划与实施、条件保障与专业支持等五个方面，对劳动教育改革提出了一些列原则性、系统性的要求。其中，在“劳动教育途径”部分，《指导纲要（试行）》单列一条规定，要求各院校必须“设立劳动教育必修课程”，同时专门针对职业院校开设劳动专题教育必修课，进一步提出了“不少于16学时”以及“主要围绕劳动精神......劳动安全和劳动法规等方面设计”的明确要求，由此可见，劳动法规课程及教学的优化已经成为劳动教育改革的重要内容之一。
毋庸置疑，在新时代劳动教育改革如火如荼推进和高等职业教育蓬勃发展的背景下，高职院校劳动法规课程显然已不能再局限于“就业普法”的单一功能定位，而是应加快转变角色，积极配合并适应高校劳动教育课程改革大势，主动将劳动观念、劳动素养、劳动能力、劳动法治观念的培养与提升，融入新时代高职院校劳动法规课程体系之中，从劳动法规课程设计变革与教学优化两个层面入手，对高职院校劳动法规课程进行一次符合新时代劳动教育要求的深刻变革。
二、高职院校劳动法规课程教学存在的问题
（一）课程教学目标与价值导向不明
高职院校劳动法规课程设置的目的与价值导向究竟是什么，为什么要开设这门课程，课程开设预期达到什么样的教学效果与目标，实际上这些问题一直处于不明确的状态。虽然在2007年教育部办公厅印发的关于《大学生职业发展与就业指导课程教学要求》的通知中，简单提及要通过“课堂讲授、完成作业”的课程形式，帮助高校毕业生“了解国家、社会、地方区域等大环境中的相关政策法规”，但法律法规教育也仅是作为待毕业大学生职业发展与就业指导的公共课教学内容的组成部分，要求待就业学生对有关法律法规做简要认知性了解。在2016年教育部、司法部、全国普法办印发的《青少年法治教育大纲》中，针对高等教育阶段学生法治教育，同样仅原则性规定学生“基本掌握公民常用法律知识，基本具备以法治思维和法治方式维护自身权利、参与社会公共事务、化解矛盾纠纷的能力，牢固树立法治观念，认识全面依法治国的重大意义......”，也并未对劳动法规课程尤其是高职院校有关课程的定位和目标做出具体要求。2020年7月教育部印发《关于进一步加强高等学校法治工作的意见》，然而遗憾的是该文件没有针对高校劳动法规教育课程作出进一步规定。
实际上，长久以来即便国家层面也并未对高职院校劳动法规课程开设的教学目标与价值导向进行过明确定位，该课程开设的目的与价值究竟仅在于帮助大学生在毕业求职过程中，规避风险维护自身合法权益避免不必要损失，[1]还是应该有更为长远、多元、综合的价值导向，也就是说高职院校开设劳动法规课程的目的既要服务于学生就业，还要有助于学生长远潜力的提升。[2]由于这些问题的模糊不清，导致课程设计缺乏明确的目标导向和价值评判标准，在缺少衡量尺度的背景下自然也就无法对其实际效果进行有效的评价。当下劳动法规课程设置更多停留在形式层面，显然与新时代劳动教育课程改革的要求不符。
（二）课程设计与实际需求脱节
高职院校劳动法规课程的设置，不仅需要考虑课程设计的目标和价值导向，更需要以学生的客观实际需求为基础，制定符合学生需要的课程内容。高职院校更加注重就业导向，如何有效促进就业并保障就业学生的合法权益，为企业提供优质人才，是高职院校的独特使命。因此，加强对高职学生的劳动法规教育，帮助他们树立正确的劳动权利义务观念，掌握基本劳动权益保障方法，充分提升高职毕业生的劳动法治素养，增强用人企业等对高职毕业生的满意度是十分必要的。然而，就目前的高职院校劳动法规课程设计而言，普遍作为就业公共课的附属内容，缺乏独特的价值内涵。对待就业学生而言，劳动法规课程更多让位于就业信息提供、求职技巧指导和就业心态调整等教学科目。目前该课程局限于《劳动法》部分条款的灌输式教学，缺乏法律条文实际立法目的分析、法律司法实践介绍和劳动权益维护实训等有关内容，学生们对枯燥的法条讲解难免感到索然无味。而且即便通过课程学习，依然不知道在工作实践中如何运用法律维护自身合法权益，也不知道劳动法规不单是赋予并保障其权利，同时也要求其履行相应的劳动义务，学生们必然对此类劳动法规课程开设的意义和价值缺乏认同感。因此，目前高职院校所开设的劳动法规课程的课时与教学内容都难以有效保障，逐渐在高职院校课程中沦为“可有可无”的边缘化科目。
此外，不同院校之间在教学课时安排、教育课程内容设置等方面也差异巨大，缺乏国家层面或者院校之间明确统一的劳动法规课程设计规范，这导致课程内容各不相同，课程教学实际效果良莠不齐等问题。用人单位无法在录用前对某一院校毕业生的劳动法治素养预先做出判断，造成的结果是毕业生违反劳动纪律或劳动法规的问题频繁暴露于用工过程中，可能导致企业蒙受损失，也使院校名誉受损。
（三）高职院校专门化教材匮乏
高职院校对就业市场认识不足，高职教育体系与就业市场的发展方向不尽一致，具体表现为缺乏课程设置前瞻性，教材建设速度缓慢。[3]提高劳动法规课程教学效果的前提是具备适用于高职院校劳动法规课程的专门教材，但“图书市场上没有高职高专专用的与课程同名称的教材”却是目前的现实情况。[2]通过检索有关高职院校劳动法教材发现，绝大多数劳动法规教材都属于法学研究或司法专业类书籍，未能找到一本专门针对高职院校学生特点和需求编写的教材。高校法学专业劳动法教学具有极强的理论性，然而高职院校劳动法规课程遵循“必需、够用”原则，强调实用性。[4]因此，高职院校劳动法规课程教材内容需要更加简单、通俗易懂、贴近生活实际，需要根据高职学生就业过程中存在的普遍法律问题进行梳理研究，从而有针对性的拟定教材，学生们学起来更有兴趣，更容易掌握与之紧密相关的劳动法观念和权益保障方法，最后任课教师在对课程进行讲解时也有章可循，大大提升了课程整体效果。
专门适用于高职院校的劳动法规教材的缺乏，成为制约高职院校劳动法规课程有效开展的重要因素之一，面对市场上现有的理论研究内容的劳动法教材，各高职院校一方面别无可选，另一方面又不知道该如何选择。此外，高职院校使用原本适用于法学专业的劳动法教材进行授课，必然会对任课教师专业能力和素养提出更高的要求，任课教师必须具有专业法学或法律背景才可胜任。但实际情况中，劳动法规课程的讲授多由非法学专业背景的任课教师甚至是辅导员等担任，由于其对法律内涵及立法目的缺乏有效把握，自然也就无法向学生讲解其中的要害之处，长此以往高职院校劳动法规课程的教学效果也势必会大打折扣。
（四）课程教学形式单一固化
丰富的课程教学形式是任何一门课程取得良好效果的关键因素。固化单一的教学形式无法激发学生学习的兴致与热情，对于人文社科类课程更是如此。由于人文社科类知识更多的是基于长期社会实践的经验积累或社会管理理论的研究成果，无法像开展自然科学实验般让学生亲自动手、亲身体会，因此，对于人文社科类课程教学而言，如何丰富教学形式以最大程度调动学生的学习热情，帮助学生领会教学内容的实际价值，是学校及任课教师的重要责任。
就我国高职院校开设的劳动法规课程而言，虽各院校课程教学内容不尽相同，但教学形式“在高职院校中法律课程教学大多仍是采用传统的教学模式，课程设置、教学内容和教学方法缺乏创新”。[5]课程教学形式突出表现为缺乏学生参与的教师单向讲解，任课教师依据所选取的教材按照既定顺序解读相关法律条文，这一过程中缺少师生之间的有效互动。以至于课程内容学生是否听懂，是否体会到其中的立法目的以及是否能够认同法律对其权益保护的实际意义，对于这些问题任课教师都无法获知，自然也就无法根据学生的反馈信息及时调整课程内容或者讲解重点。这种拘泥于传统教学形式的单向灌输式授课方法，短期来看无法激发学生学习兴趣致使课堂效果不佳，长期来看将导致学生学习兴趣不高，课程形同虚设。
学生的学习兴趣对学习效率与教学效果有着重要的影响。[6]高职院校劳动法规课程教学的单一形式，使得学生缺乏学习的主体意识，没有课堂参与感与收获感，长此以往势必会影响学生对该门课程的学习积极性。即便课程本身价值较大，课程教材完备，然而教学形式无法充分调动学生主动获知的兴趣，也会使课程实际效果大打折扣，因此，丰富高职院校劳动法规课程的教学形式十分必要。
三、课程教学改革路径
（一）强化高职院校的政策支持与引領作用
任何课程改革或教学内容的改进都离不开院校政策的支持与引领，可以说院校所制定的政策是所有课程设置、教学改进最为直接的动力来源和最有力的制度保障。在推动高职院校劳动法规课程改革的过程中，要想切实加强课程改革力度，充分彰显课程教学效果，各高职院校需要加强对该课程的政策扶持和引领，具体而言，就是要在课程设置、教育资源投入等方面要确保其所占的比重。[7]
在课程设置方面，各高职院校必须高度重视劳动法规课程的意义，要充分认识到该课程改革是党中央、国务院大力开展劳动教育的重要组成部分。劳动法规课程不能仅是就业指导课程的辅助内容，更应该充分发掘其法治意识、劳动权利义务观念培养的独立价值，结合院校实际情况统筹考虑，制定课程改革基本政策，明确课程目标、课时安排、课程内容等设计构造，为劳动法规课程指明发展方向。
在教育资源投入方面，各高职院校务必重视师资力量安排。劳动法规课程绝不是一门“上台就能讲”的课程，要确保任课教师专业水平和专业素养，让法学专业背景教师走上劳动法规课程的教学岗位，真正让课程能讲好、学生能听懂。此外，各高职院校还要加强对劳动法规课程任课教师的政策激励，逐步实现劳动法规课程任课教师的专职化，确保任课教师职业晋升渠道畅通，提升教师讲课的积极性、主动性和创造性。
（二）制定贴合学生职业需求的劳动法规课教材
目前市场上普遍存在的适用于法学专业学生的劳动法教材不适应高职院校教学需求的问题，专业化教材的缺失制约着课程质量和教学效果的提高。因此，编写符合高职院校需求、便于学生理解的专业化教材十分迫切。
高职院校学生对劳动法规知识的需求与法学专业学生差异巨大，一方面高职院校学生不需要掌握法律背后的法学理论知识，更不需要探究司法实践中的疑难问题该如何处理;另一方面高职院校学生具有极强的职业化导向，往往更倾向于对劳动法规的概念性了解，以及工作过程中权益保障等法治意识的培养。因此，针对高职院校学生编写的劳动法规课程教材，必须要符合学生实际的认知水平，贴近学生的就业需求，进行有目的有计划的设计。
专业化的高职院校劳动法规教材不能拘泥于法律法规既有体例进行编排，而是应当将其与具体实践场景结合，与学生劳动法治意识培养相结合，以学生就业的基本逻辑顺序重新编排教材。例如以学生择业、劳动合同签订、劳动义务履行、劳动权益维护、劳动离职或被辞退等为顺序编排教材章节。同时辅之以具体的裁判案例，将法律法规内容统筹纳入各章节之中，为劳动法规知识学习创设虚拟环境，帮助学生掌握法律知识，提升实践应用能力。此外，课程教材编排不能仅围绕《劳动法》或《劳动合同法》进行，因为这两者的法律规定较为原则和抽象，在司法实践中尚且存在条文理解或司法适用争议，必须要辅助其他相关法律规范进行司法裁判。因此，在制定专业化劳动法规教材内容时还应该纳入配套的相关行政法规、司法解释、部门规章等内容，帮助学生理解劳动法规知识，提升工作过程中的劳动法治意识。
（三）在劳动法规课程中引入情节模拟教学法
情景模拟教学法，是指教师在教学过程中围绕某一教学主题，根据教学内容的要求，为实现特定的教学目标，按照现实的状况有针对性地设计高仿真场景， 安排学生在特定环境条件下，以小组形式通过模拟的方式学习专业知识和技能的教学方法。[8]情景模式教学法通过人为创设一种更适宜学生接受和领会意图的虚拟情境，激发学生课程学习的主体身份认知观念，以更加积极的姿态主动在这一过程中获取所需知识。与传统教学形式相比，情景模拟教学法不仅能使教学内容更加灵活广泛，从而提升学生与教师的互动性，更能将课堂与社会实践合理结合，帮助学生从学习过程中获得解决实际工作问题的技巧，[9]是一种具有增强学生“身临其境”感，进而放大课程教学效果。
劳动法规课程所涉及的相关知识属于人文社科领域中社会行为规则范畴的内容，本身具有很强的体系性、理论性和实践性。高职院校学生在日常生活中很少能够直接接触或体验到，在缺乏必要实践经验的前提下，单凭任课教师对法律条文含义的字面解读，势必无法帮助学生建立起对劳动法规的具象认知，更无法对其背后的价值与意义产生更深入的了解或认同。在此背景下将具有实践模拟替代功能的情景模拟教学法引入劳动法规课程则成为一个值得积极尝试的选择。
在劳动法规课程教学过程中，由任课教师划分或由学生自发组成若干小组并设定某一具体的劳动关系角色，让学生模拟事先设计的市场用工情景，当然前提是任课教师在课程开始前就应当已经做好用工过程中可能出现的问题的预先设计。在课程初期，由学生们依据各自的角色定位和日常主观经验，对所面临问题的处置方法做出自己的判断和解释，课程中间环节则由其他非小组成员就小组成员的处置方法和判断进行评论分析。这一过程应当充分发挥学生的积极性，激发学生的讨论热情，在课程最后环节由任课教师结合课程教学目标对学生观点进行归纳总结，引导学生对相关法律知识产生求知欲望。最后在就法律规定和立法价值考量因素进行介绍，解决学生的观点分歧，同时向学生传达正确的法律知识和法治观念。
（四）建立校内外多主体联动机制
劳动法规课不同于政治哲学等纯理论课程，该课程具有类似于技术专业课程的实操性特征，也就是说劳动法规课程教学的目的在于实践应用而非单纯的理论或知识了解。但是高职院校劳动法规课程任课教师即便具有法学专业教育背景，由于其所处环境关系较为简单，通常也缺少处理和解决劳动权益保障问题的实务经验，这在一定程度上制约学生对劳动法规知识实务操作和应用的理解，为有效破除这一常见教学制约条件，有必要在劳动法规课程教学中引入，校外长期从事劳动实务工作的多方主体的参与。
具体而言，高职院校需要构建与司法机关、劳动行政部门、企业的人事劳动部门以及已毕业的校友等主体的联动教学机制。法院长期处理大量劳动争议案件，具有丰富的劳动法实务方面的经验，可以通过邀请法官讲座或组织学生旁听庭审等方式，帮助学生掌握常见劳动争议处理及如何保存证据维护自己合法权益的方法;政府劳动部门熟知就业政策、就业形势和劳动法规规章，可以帮助学生树立正确的劳动权利义务法治观念，与符合时代要求的择业观念;企业与已毕业的校友更是劳动关系中的双方，对于劳动问题有实际发言权，邀请企业人事管理人员及已就业学生对人事管理过程中或亲身经验教训进行讲座或交流，更是有助于提高学生对劳动法规知识重要性的认知。
校内外多主体联动机制的构建，可以有效弥补劳动法规课程任课教师实务经验不足的缺陷，进一步提高劳动法规课程的实用性，丰富课程形式。从而实现培养学生形成正确的劳动权利义务观念的课程目标，让劳动法规课真正成为一门具有实用价值且兼具劳动教育、法治教育双重功能的课程。
（五）依托大数据构建就业信息反馈机制
高职院校劳动法规课程教学与成果检验在实践中是相互脱节的。学生在校期间接受劳动法规课程教育，但这种教育所起到的真正效果如何，却只能根据学生就业后的工作表现进行评价。然而由于缺乏对毕业生工作行为表现的跟踪查访和信息反馈，导致课程教学效果评估难以进行，因此要真正促进劳动法规课程及其教学效果的改善，就必须建立高职院校与毕业生之间更为紧密的就业信息联动反馈机制，对毕业生及时开展劳动权益维护和劳动素养表现的定期评价，不断为获取课程改进信息提供数据基础。
“大数据时代建立毕业生就业跟踪反馈机制，可以深化校企合作，提升毕业生就业质量”，还可以“深化专业教学改革，促进复合型人才培” 。[10]大數据技术的到来，为建立毕业生就业后信息反馈机制创造了必要的前提条件，通过与就业学生、用人单位、第三方数据分析机构建立信息沟通机制，及时跟踪查访毕业生在用人单位的工作表现和劳动权益保障情况。对所收集的大量数据进行挖掘分析，并将数据分析结果作为课程设置价值目标导向、课时安排、课程内容编排及课程教学方式改进的基本依据，不断提高劳动法规课程及教学的实际效果。
依托大数据技术，及时跟踪毕业生就业后的工作动态状况，既能体现高职院校对已就业学生的人文关怀，增强毕业生对学校的认可度和对学校各项改革事业发展的支持力度，又能充分获取学生就业过程中的动态信息，帮助学校进一步改进劳动法规课程，促进课程的长足发展。
四、总结
新时代的高职院校劳动法规课程的定位，不能再局限于简单的劳动就业指导辅助，而应该成为能够有效支持和融入，党中央国务院全力推动高职院校劳动教育改革的战略布局的重要课程支点，发掘该门课程本身所具有的培养学生正确的劳动权利义务观念、劳动素养以及劳动权益保障法治观念的综合价值。针对课程及教学实际问题，从政策支持、专业化教材制定、情景模拟教学法等五个方面推动课程与教学的深刻变革，是新时代全面推动劳动教育改革背景下各高职院校全面提升学生劳动素养的重要环节。
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地方法规范文第5篇
【摘 要】 新预算法的实施是我国构建现代预算制度的重要内容，其对于履行“财政是国家治理的基础和重要支柱”的职责具有十分重要的意义。新预算法对地方财政管理提出了较多的要求，构成了经济新常态下对地方财政管理的挑战。为此，地方政府不仅要努力适应新常态下财政运行的现实环境，而且要认真按照新预算法的要求完善预算编制、执行的各项制度。
【关键词】 新预算法； 地方财政； 经济新常态
一、前言
1994年我国颁布了第一部预算法，20年来其对我国国民经济的稳定增长和财政管理的有效运行起到了非常重要的作用。但随着我国社会主义市场经济体制的不断完善和国民经济形势的变迁，1994年版预算法（下称原预算法）逐渐成为国民经济稳定发展的障碍，成为财政制度完善的障碍，对原预算法进行修订的呼声不绝于耳。经过学界和实务界的不懈努力，并借着十八届三中全会全面深化改革的东风，2014年全国人大常委会完成了对原预算法的修订，并于2015年初正式实施。新预算法进一步明确了其经济宪法的地位，扩大了预算管理口径，对加强地方债务管理、增加预算透明度、完善转移支付制度等相关方面作出了明确的规范。新预算法的出台与实施迈出了我国建立现代财政制度及现代预算制度的第一步，对于实现全面深化改革的总体目标，履行“财政是国家治理的基础和重要支柱”的职责具有重要的意义。但是，地方财政管理的现实格局与新预算法的要求还有较大的差距，或者说新预算法对地方财政管理构成了新的挑战。特别是随着我国迈入经济增长换挡、经济结构优化和经济增长动力调整的“新常态”时期，地方财政运行的收支矛盾压力不断加大，在此背景下实施新预算法更平添了地方财政管理的难度。
近来，学界对新预算法的修改及实施进行了大量的研究，形成了不少有一定影响力的成果。比如：何成军（2014）指出新预算法体现了现代治理的理念，契合了改革发展的要求；毛晖、雷莹（2015）分析了预算法修订的背景、突破，并就下一阶段的完善作了进一步的展望；施正文（2014）认为，预算法的修订有利于实现财政事业的科学发展，有利于我国财政体制的深化改革；马洪范（2014）认为，新预算法反映了现代预算管理的基本要素，为我国建立现代预算制度确立了法律依据；马蔡琛（2015）分析了预算法修订对政府理财的挑战。但总的来说，新预算法对地方财政管理有何影响，学界的研究尚不多见，本文将以此为目标作一些分析。
二、新预算法对地方财政管理的挑战
（一）新预算法要求实现全口径预算管理
原预算法第十九条规定，预算由预算收入和预算支出组成。其中：预算收入包括税收收入、依照规定应当上缴的国有资产收益、专项收入、其他收入；预算支出包括经济建设支出，教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展支出，国家管理费用支出，国防支出，各项补贴支出，其他支出等。原预算法实施条例第二十条规定，各级政府预算分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。在实践中，我国逐渐形成了政府公共预算或一般性财政预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，涵盖了政府的大部分收支活动。但是，我国仍有相当部分的政府收支活动没有纳入地方预算管理的范畴。比如，原预算法第七十六条规定，预算外资金管理办法由国务院另行规定。预算外资金的存在致使政府预算只对预算内资金进行约束，预算外资金长期游离于预算监管之外。即使在随后的政府支出管理中我国取消了预算外资金，并将其纳入政府预算进行管理，但随之又产生了政府性基金的预算外管理问题①。相似的还有政府债务性资金的管理问题。尽管无论是中央政府还是地方政府均存在小口径预算管理的问题，但地方财政管理口径过小的问题尤为严重。同时，公共预算、国有资本经营预算和社会保障基金用户预算之间过于独立，缺乏应有的衔接或相互支撑。新预算法要求建立全口径预算管理制度，将全部财政性资金纳入预算管理，对此地方财政颇感“压力山大”。
（二）新预算法对地方债务的管理提出了很高的要求
原预算法第二十八条规定，地方各级预算不列赤字，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。实际上，我国的地方债由来已久，其发端于新中国成立之初的五六十年代，发展于20世纪八九十年代，到2008年金融危机之后进入鼎盛时期。尽管原预算法规定地方政府不允许举借债务，但地方财政管理的实践却产生了大量不受财政监督的债务性资金。据审计署公布的审计结果，2010年全国地方债存量为10.72万亿元，2012年地方债存量为15.89万亿元，2013年6月底该数字则达到17.89万亿元，详见表1。
地方债务的形成与扩张，既有政府财力与事权不对称的原因，更有地方政府考核机制不健全的原因。考核机制不健全致使地方政府拼命追求政绩，推高地方GDP规模及相关面子工程；而财力与事权的不对称则导致地方政府缺乏充足且稳定的财源来实现其政绩工程，为此被迫转向土地财政及举债财政。地方债务规模的膨胀威胁到地方财政的安全运行，甚而可能传导到金融领域并威胁国民经济发展的稳定运行。为此，新预算法要求按照“疏堵结合、借用还统一”思路，“开正门、堵偏门、筑围墙”，构建从严从紧的地方政府债务监管制度，其目标在于消减庞大的地方债务规模并弱化其负面影响。
（三）新预算法要求不断增加预算公开透明度
预算的公开透明是推进建立现代化财政制度的基础，关系到财政资金的有效合理运用。尽管我国近年来不断努力实现预算公开透明，但却难以满足社会公众的要求。预算公开透明不够，主要表现在三个方面：第一，预算编制、执行的社会参与度不够。长期以来，预算编制和执行主要是财政部门与有关职能部门的工作，人大机关与普通民众的参与较少。其中，人大对预算的审批和监督权仅有象征性意义，存在明显的软约束；普通民众则难以有效参与预算的编制和执行。第二，预算公开的范围有限。《政府信息公开条例》第十条规定，县级以上各级政府需要重点公开财政预算、决算报告；同时，国务院还要求公开部门预算、三公经费等项目。实际上，政府信息公开条例要求公开的仅是一般公共预算，而其他预算并没有在公开的范围内。第三，预算报告的可读性较差。预算报告的可读性相对较差，无论是人大代表还是普通民众均难以获取有效信息。为此，新预算法要求不断增加预算的公开透明度，显然，地方各级政府的预算尚难以满足相关要求。
（四）新预算法要求建立完善的财政转移支付制度
自1994年分税制之后，我国逐步建立起转移支付制度，其对于缓解上下级政府间的财力差异矛盾、实现公共服务的均等化起到了一定的作用。但从现实看，我国的财政转移支付制度尚存在不少问题。第一，一般性转移支付规模较小，而专项转移支付项目繁杂等问题突出，难以达到均等化公共服务的目的。第二，专项转移支付资金的配套要求增加了地方政府的资金压力，致使资金相对宽裕的地区反而容易获得专项转移支付资金。第三，转移支付资金下达时间较迟，造成地方无法将其列入年初预算，还造成地方财政年终突击花钱。在新预算法框架下，地方财政如何实现公共服务的均等化，构建地方自主财力体系，对地方财政而言是一个不小的挑战。
三、新预算法框架下加强地方财政管理的对策
（一）加强全口径预算管理，扩展财政资金管理范围
地方财政资金的分散化管理不仅肢解了政府可用财力，削弱了资金的规模效应和集聚效应，还容易滋生设租寻租空间，影响公共资金安全，特别是国务院三番五次强调要激活存量资金，提高财政资金使用效率。为此，地方财政必须按照新预算法的要求，将全部政府性收入和支出纳入预算管理，建立全口径预算管理框架。第一，各级地方政府要树立法治观念，为全口径预算管理提供良好氛围。认真学习预算法，牢固树立依法理财的观念，将全部政府性收入和支出纳入预算管理，对地方主要官员而言是新预算法背景下需要迈过的第一道槛。第二，要逐渐消除各主要领导分割财政资金统一管理权的现象。近年来随着财政资金规模的不断攀升，地方政府开始为主要领导划一片自留地，或曰“某某发展基金”，其使用基本上由主管领导说了算；由于缺乏财政部门的有效监督管理，其绩效水平自然无可名状。加强全口径预算管理必须消除上述财政资金分散化管理的现象，为上述“发展基金”建立有效的管理办法或条例，纳入财政资金管理的总盘子。第三，要建立“四本预算”之间的合理联系，提高财政性资金管理的效率。目前，我国“四本预算”基本呈封闭式运行，相互间的联系相对较少。财政管理的实践表明，一般公共预算和社会保险基金预算大多存在一定的缺口，而政府性基金预算和国有资本经营预算大多存在一定的盈余。因此，必须将政府性基金预算和国有资本经营预算的盈余收入按照规定的程序和渠道转移到一般公共预算和社会保险基金预算，形成各本预算之间畅通的资金流动。特别要注意的是，政府性基金预算与一般公共预算中的部分项目指向基本相同，可以通过有效的整合来提高资金使用效率。
（二）完善地方债务管理模式，有效管控地方债务风险
在经济新常态格局下，地方政府收支矛盾较大，若按照过去的方式尚可以通过举借债务加以缓解。但新预算法和地方债新政对此进行了严格的约束，并要求地方政府不断加大还债力度，进一步加剧了地方政府的财政收支矛盾。显然，要想回到2008年金融危机后宽松的借贷环境是不现实的，故而地方政府必须清醒地认识地方债管理新政与新预算法的客观环境，切实完善地方债务管理模式，有效管控地方债务风险。第一，要严格甄别存量债务，有效控制债务增量的产生。控制地方债务风险，必须摸清存量债务的规模。尽管审计署已经进行了三次全国性的存量债务甄别和审计，但其统计的债务规模仍遭到了相关方面的质疑。因此，甄别存量债务的任务还很重。同时，按照新预算法的规定，中央赋予各省级政府举借债务的资格，否定了市县政府的举债权，市县政府满足一定的条件可以委托省级政府代为举借债务。因此，地方需要严格按照国务院的规定举借新债，控制新增债务的增加。第二，剥离融资平台公司的融资资格，将其转变为实体性公司参与地方社会经济基础设施建设。特别是要通过与社会资本合作，鼓励社会资本积极参与基础设施建设，并与融资平台转型后公司进行适度竞争和合作，既为政府基础设施建设获取一定的资金支持，又在一定程度上提高基础设施建设与管理的效率。第三，完善激励约束机制，切实转变地方政府的发展观。其重点是切勿将有限的资金耗费在面子工程或政绩工程上，而是改善基础性公共服务的供给，切实提高社会民众的福利水准，消除地方政府对债务性资金的过度依赖。
（三）大力加强预算公开，提高预算透明度
现代预算制度的核心是公开透明，要求以更为民主的方式推动地方财政管理的升级。第一，要加大社会各界对预算编制和执行的参与力度，建立参与式预算制度框架。社会各界民众参与预算的编制和执行，一定要有相关制度保障，防止形式主义和走过场，保证预算编制和执行环节能够反映民众对公共产品和公共服务的诉求。人大预算工作委员会或专门委员会需要有效地发挥作用，提高在预算编制和执行中对财政部门的监督力度，真正发挥立法机构的作用。特别是在人大代表尚无法实现专职化的条件下，一般人大代表根本无法对预算编制和执行实施切实有效的监督，故而需要人大预工委或相关机构履行监督职责。第二，建立完善的预算信息公开制度，不断扩大预算公开的范围。现实地看，无论是普通民众还是学界精英要获得有效的预算信息，是有一定困难的，其症结在于我国尚缺乏完善的预算信息公开制度，在地方政府层级上就更是如此。为此，需要建立完善的预算信息公开制度，将涉及国家机密以外的所有信息向社会公众公开，接受社会民众的监督。预算信息的密级应当由相关国家机关通过一定的制度框架进行界定，而不能由财政机关自行确定。特别是要将包括“四本预算”在内的全部预算收支信息向社会公开，而不是选择性地公开。第三，要不断增强预算报告的可读性，保证社会公众能够从预算报告中获得有用的信息。一方面，财政部门在公开预算信息时要采用更为通俗易懂的语言和更为简化的图表格式进行表述，让民众能够读得下去、看得明白。同时，实务界和学界需要在更大程度上向社会公众普及预算知识，而不能简单以“你不懂专业知识”为借口进行搪塞。
（四）完善财政转移支付制度，提高公共服务的均等化水平
建立事权与支出责任相匹配的财政制度，其重要内容是完善转移支付制度，形成地方政府发展社会经济的自主性动力。第一，要简并专项转移支付的数量，不断扩大一般性转移支付的规模，保证地方政府具有较多的自主支配财政资金的能力。第二，要消除专项转移支付的配套资金要求。新预算法对此作了专门的要求，但也要防止相关部门的变相配套要求，切实保证地方政府自主财权不受高层次政府的侵蚀。第三，按照预算编制程序及时安排对下转移支付的规模与项目，保证基层政府安排支出项目时做到心中有数。
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