一、纪检监察机关与检察机关协作办案的理论依据和现实需求
首先, 纪检监察机关和检察机关均是我国反腐败体系中的重要组成部分, 在惩贪治腐的使命上两机关是相通的。虽然纪检监察机关侧重于查办党员干部违纪违法案件, 检察机关侧重于国家公职人员涉嫌犯罪案件, 一个参考的是党纪, 一个依据的是法律, 两者分工相对明确。但党的领导决定了我国绝大部分国家工作人员均有中共党员的身份, 案件办理的对象高度重合。且腐败犯罪在触犯刑法这道“社会正义最后的防线”之前, 必然已经违反了党内纪律。因此, 一个腐败案件的查办, 通常涉及纪检监察机关和检察机关, 这就决定了二者之间必须加以协作配合。
其次, 党中央历来高度重视建设惩治和预防腐败体系, 特别是新一届中央领导集体提出了要形成领导干部“不想腐、不能腐、不敢腐”的机制, “全面从严治党”更是四个全面战略布局的重要组成部分。早在1993 年中纪委即发出《关于纪检监察机关与检察机关在反腐败斗争中加强协作的通知》, 明确了通过建立联席例会、联合办案制度等加强纪检监察机关与检察机关在办案中的协作配合。在2015 年初, 中央办公厅又专门印发了《关于在查办党员和国家工作人员涉嫌违纪违法案件中加强协作配合的意见》, 进一步规范了二者在反腐败斗争中加强线索、证据、涉案财物移送的要求。相应的, 省、市、县三级党委也均牵头成立了地方的反腐败协调小组, 出台了相关的工作规定, 具体负责反腐败工作中的协调配合事宜。这些都从制度层面上明确了纪检监察机关与检察机关在办案中的协作配合关系。
第三, 在具体的案件办理上, 纪检监察机关和检察机关在办案措施、手法上各有所长。比如纪检监察机关拥有“双规”和“双指”等措施, 且在审批主体、程序、要求上相对较为宽松, 可以为案件审讯提供较为充足的时间。而新刑事诉讼法对检察机关的办案时间有着明确的规定, 对指定居所监视居住的适用条件更是较为严格。但同时, 检察机关在初查的精细化、审讯的科学化上相对专业, 特别是根据新刑诉法的规定, 检察机关在立案后可以采取技术侦查等措施, 为案件办理提供更加有力的支撑。这决定了纪检监察机关和检察机关在具体案件的办理上必然要进行必要的协作, 以加大反腐力度, 倍增反腐效果。
二、纪检监察机关与检察机关协作过程中面临的困境
强化纪检监察机关与检察机关的协作配合, 有利于节省办案资源, 形成犯罪打击合力, 实现案件快速突破, 但是协作中仍不可避免的存在诸多问题。
一是在线索的管理和应用上尚存在较大空间。现阶段, 纪检监察机关与检察机关之间的协作配合, 主要体现在具体案件的审讯突破上, 而在程序启动前对线索的信息共享、共同研判等方面, 还有很大的配合空间。在线索的管理上, 虽然中央办公厅印发的《关于在查办党员和国家工作人员涉嫌违纪违法案件中加强协作配合的意见》, 对纪检监察机关与检察机关对线索、案件移送等做了明确规定, 但是部分规定较为笼统, 如“对各自立案的案件、发现线索的案件, 认为相互之间应当通报、移送的, 由最初受理案件或者发现案件线索的机关负责向本地区同级相关机关通报、移送”, 其中“认为”具有较大的主观性, 客观标准的缺乏导致是否行协作办案更依赖于两机关领导的判断和决策, 存在“人走政息”的隐患, 双方关系由此处于不稳定状态。在线索的应用上, 纪检监察机关和检察机关对于线索的态度也存在细微差别。例如, 对于部分虽有明确指向但内容较为粗糙的线索, 检察机关更倾向于“养一养”, 通过更多的外围调查, 逐步深入, 以一举取得案件的成功办理; 而纪检监察机关则更倾向于“短平快”的办案思路, 直接与相关当事人谈话, 只要构成违纪即可予以处理, 以达到最快速度的消除腐败存量, 震慑相关人员。这种对于线索态度的细微差别, 往往导致纪检监察机关和检察机关对案件角度的把握不同, 对于案件的发展方向期待不同, 而这通常会导致案件侦破朝相反的方向发展。
二是证据的证明标准和转化上有一定分歧。根据相关规定, 纪检监察机关在对线索审查过程中, 发现涉嫌违法的案件要移送检察机关追究刑事责任, 但因纪检监察机关和检察机关在证据的证明标准、取证程序上的不同, 导致在证据的认知上存在一定分歧。中纪委要求各级纪委在案件办理中做到“涉罪即移”, 但因缺乏统一、规范的标准, 导致各地均是自想办法、各显神通, 甚至会因认识不一致而产生不必要的矛盾, 出现“大案变小”的情况。比如, 在具体案件的办理过程中, 经常会存在被审查对象因“双规”时间较长, 承受的压力较大, 交代的事实和金额往往存在夸大成分, 如纪检监察机关不加任何核实即将案件移送检察机关, 势必会给检察机关的调查取证带来严重的误导和影响。在证据的转化上, 《刑事诉讼法》第52 条虽然对行政机关调取的证据材料与刑事诉讼证据的衔接问题做出了规定, 但纪检监察机关在案件办理中更多是体现了党内监督机关的职能, 其调取的部分客观证据是否可以直接作为刑事诉讼证据使用尚存在认识上的不同。另外, 因职责差异, 因纪检监察机关收集证据的目的在于证明当事人是否违反党纪政纪, 而不要求其证明当事人是否有犯罪行为, 而这些证据即使直接转化为刑事证据, 也很难满足检察机关要求的证明当事人有无犯罪、是否应追究刑事责任的目的, 有时甚至对检察机关的执法办案产生先入为主的影响。
三是协作办案与司法独立性和规范化存在一定冲突。纪检监察机关与检察机关的协作办案是一把双刃剑, 虽可以扩大反腐效果, 但如果应用不当即可能损害司法的独立性和规范化。我国刑诉法明确规定“人民检察院依照法律规定独立行使检察权, 不受行政机关、社会团体和个人干涉”, 明确了人民检察院独立行使职权原则。然而在联合办案中, 由于纪检监察机关在审讯时间上的优势, 很多调查对象最初都是由纪检监察机关先行控制, 检察机关虽然可以先予了解案情、参与办案过程, 但案件的整体办案进程仍由纪检监察机关主导, 检察机关则处于从属地位, 对案件办理的节奏无法把握, 处于一种被动跟随状态, 依法独立办案无从谈起。同时, 部分地区对协作办案的规定理解和执行存在问题, 将协作办案简单化为“借时间”、“借措施”。在联合办案的司法实务中, 有的地区纪检监察部门与检察机关会相互借用调查手段与措施, 但这种相互借用的做法产生了诸多争议。比如, 检察机关借用“两规”、“两指”措施规避刑事诉讼法对侦查手段的诸多限制, 弥补当前侦查措施的不足, 但实际上该措施是侦查权的不当扩张, 与当前规范司法行为的要求也极不相符, 一定程度上损害了当事人的合法权利。
三、纪检监察机关与检察机关协作办案路径探析
反腐败工作是一项系统工程, 纪检监察机关与检察机关要坚决摈弃办案中“单打独斗”的做法, 牢固树立反腐败工作“一盘棋”思想, 切实加强协作配合, 真正形成反腐败合力。
一是要逐步健全纪检监察机关与检察机关线索管理、移送和应用机制。无障碍沟通是畅通协作配合路径的前提, 而强化纪检监察机关与检察机关在线索管理、移送、应用等方面的制度建设, 则是当前实现双方无障碍沟通的必然要求。在线索的管理上。要健全案件和案件线索的通报、移送制度, 在遵循中央和上级有关规定的基础上, 可尝试结合地区案件查办具体情况, 按照“多向配合, 按需通报、移送”要求, 完善制度建设, 进一步细化案件通报、移送原则、程序、标准和时限等, 尽可能的压缩案件通报、线索移送过程中领导干部或其他因素的主观干预空间, 确保案件通报、移送各个环节中有章可循, 有规可依。在线索应用上。要充分发挥现有纪检监察机关与检察机关联席会议优势, 在办案过程中, 对具体案情把握不准或是存在争议的, 可组织召开具体案件商讨联席会议, 对案情进行研究、探讨, 共同解决办案中存在的问题和分歧。此外, 纪检监察机关在案件个案把握不到位时, 也可商情检察机关提前介入案件办理, 提前就案件情况进行沟通, 确保双方在办案过程中都能准确把握办案角度和需求, 提高办案效率。
二是要从源头上提高纪检监察机关搜集证据向刑事证据转化的可采性。按照我国现行法律, 纪检监察部门并不具有刑事证据能力, 然而其所收集证据又对打击腐败具有重要意义, 虽然新《刑事诉讼法》对纪检监察部门收集证据合法性进行了规定, 但为避免证据转化中出现不必要差错, 可尝试通过完善和强化检察机关提前介入和联合办案机制, 提高纪检监察机关搜集证据的可采性。在打击腐败过程中, 纪检监察部门可视案件具体情况, 商情检察机关提前介入案件办理或是开展联合办案, 综合运用司法强制手段和“两规”、“两指”等纪律措施加快案件办理取证, 同时检察机关也可在办案中发挥引导纪检监察部门进行取证的作用, 实现从法律和纪律两个角度综合取证的目的, 提高纪检监察机关收集证据的针对性以及向刑事证据转变的可采性, 有效解决纪检监察机关收集证据与刑事证据标准不统一、不衔接或是衔接不及时问题。此外, 在办案过程中, 检察机关要充分发挥监督职能, 对纪检监察机关办案过程和取证手段进行有效监督, 确保纪检监察机关取证的合法性, 提高证据质量。
三是要明确各自职责分工确保办案中保持各自独立性。强化纪检监察与检察机关协作配合应当首先明确各自职责分工, 只有这样才能避免二者职责混淆, 出现职责行使不当问题。在办案中, 如果发现不具有办理权限, 且符合对方查办条件的, 要依法、及时、规范移送, 坚决杜绝出现有案不移或是移送不及时、不规范, 干扰或是插手对方办案的现象。检察机关而言, 在与纪委协作办案过程中, 如遇到因立场和出发点不同等原因导致的双方在案件调查、处理等问题上产生分歧。检察机关应在坚持司法独立性的前提下, 根据案件实际情况, 坚持依法办案, 并表明自己的立场和观点, 提出专业性意见, 做到以理服人、以法服人。就纪检监察机关而言, 作为我国反腐败体制中的领导核心, 其在办案过程中, 应时刻把握领导统筹和直接干预或插手检察机关办案的界限, 尽量减少对腐败案件的直接调查。“要在不干涉检察机关具体办案业务的前提下, 制定战略规范, 发挥协调作用, 实现对检察机关办案宏观上的参与和微观上的引导。”
反腐倡廉是一项长期系统工程, 需要各个职能部门保持良好关系以及及时有效的沟通, 通过相互协作配合实现办案效果最大化。同时, 在协作配合过程中, 也要明确职责分工, 正确处理检监察机关与检察机关关系, 才能实现协作办案模式的双赢。
摘要：党的十八大以来, 新一届中央领导集体对反腐败工作提出了新的更高要求, 各级纪检监察机关和检察机关通过互相配合, 协作办案, 反腐败工作取得了初步成效。但由于纪检监察机关和检察机关在机构性能、工作职责以及工作方式上存在着重大差异, 导致双方协作办案中仍面临诸多困境, 部分案件办理出现“事倍功半”。唯有充分发挥两机关各自所长, 建立健全科学的协作衔接机制, 方能实现资源共享、优势互补, 以更加有力地打击腐败犯罪。
关键词：新形势,纪检监察机关,检察机关,协作办案
参考文献
[1] 邬培栋.检察机关与纪委协作办案模式探讨[J].法治研究, 2008 (12) .