外资金融论文范文

2024-02-05

外资金融论文范文第1篇

近几年，跨国公司在中国的独资化倾向和对行业龙头“斩首行动”引起了民众对于国家经济安全的某些担忧。鉴于此，应理性分析外资并购对于中国的影响，认识到外资并购可能对于国家经济安全的威胁。

维护国家经济安全不等于排斥外资，更不是保护落后的借口。在中国企业的并购行为面临外国政府为国家经济安全问题而设置的政策工具的挑战和威胁时，中国政府应从中得到启发，积极稳健地建立合理的国家经济安全保障法律机制，以妥善利用外资促进本国的经济竞争力与发展。

国家安全与国家经济安全

对于传统国家安全的维护，我国的根本大法《宪法》已经作出规定。《宪法》序言、第15条、第20条、第28条都提到了维护国家安全。同时，我国的《刑法》分则设专章规制“危害国家安全罪”，还有专门的《国家安全法》。

由此可以看出，我国高度重视通过立法来维护国家安全。但通常情况下，这些法律中的 “国家安全”主要指维护国家政治、军事上的安全。

在明确涉及国家经济安全的相关立法方面，一是2008年8月1日起实施的《反垄断法》第31条：“对外资或者以其他方式参与经营者，涉及国家安全的，除依照本法规定进行经营者集中审查外，还应当按照国家有关规定进行国家安全审查”。

该法沿用了“国家安全”而未具体提出“国家经济安全”的概念。而且反垄断和国家经济安全审查是两个完全不同的概念，二者有一定的一致性，但基本法理是不同的。

二是2002年4月1日起国务院制定的《指导外商投资方向规定》开始实施。该法令第7条规定：“属于下列情形之一的，列为禁止类外商投资项目：（一）危害国家安全或者损害社会公共利益的；（二）对环境造成污染损害，破坏自然资源或者损害人体健康的；（三）占用大量耕地，不利于保护、开发土地资源的；（四）危害军事设施安全和使用效能的；（五）运用我国特有工艺或者技术生产产品的；（六）法律、行政法规规定的其他情形”。该规定对外商投资于“危害国家安全或者损害社会公共利益”的项目、“危害军事设施安全和使用效能”的项目作出了一般性的禁止性规定。但是，对于“国家安全”与“社会公共利益”及“危害军事设施安全和使用效能”三者之间的内容、范围划分以及构成危害的标准，该规定没有给出清晰界定。

此外，还有《外商投资产业指导目录》，它是《指导外商投资方向规定》的配套规定。《外商投资产业指导目录》中的“限制外商投资产业目录”包括了13大类。“禁止外商投资产业目录”则列举出在这些产业领域中和国家基本安全紧密相关的重点产业，如军工生产、传统工艺品生产、基础教育和新闻机构等。

问题在于，外资准入制度的控制和国家安全审查还不是一回事。经济全球化以及加入WTO的大背景，决定了我国在外资准入问题上需要持中性化的外商投资政策。

中性化外商直接投资政策要求弱化利用外商直接投资的鼓励和准入限制，对外商直接投资实行国民待遇，减少对国内产业的过度保护，加大利用外商直接投资的自由度。因此，通过市场准入来维护国家经济安全是有一定难度的。

另外，改革开放之后我国吸引外资，很大程度上是想吸引国外丰厚的资金和先进的技术。例如在《外商投资目录》所列举的鼓励投资类产业中，包括石油加工及炼焦业、通用机械制造业、专用设备制造业、交通运输设备制造业、通信设备、计算机及其他电子设备制造业等产业，这些产业对于我国的国家安全也具有重大意义。

而这种“高新技术情结”有可能导致在一些关系国计民生和国家经济安全的重要产业中，我国企业的自主技术研发能力和创新能力不足，进而影响到民族工业自主创新能力，威胁国家经济安全。

因此，基于其目前价值取向的《外商投资目录》可能无法将危害国家经济安全的产业列为禁止或者限制，单纯通过外资准入制度来达到国家经济安全审查的目的还是非常有风险的。这也是完善独立的国家经济安全审查机制的意义之一。

“老字号”与国防安全

在部门规定方面，商务部、国务院国资委、国家税务总局、国家工商总局、中国证监会和国家外汇管理局在2006年联合发布了《关于外国投资者并购境内企业的规定》。其中第12条规定，“外国投资者并购境内企业并取得实际控制权，涉及重点行业、存在影响或可能影响国家经济安全因素或者导致拥有驰名商标或中华老字号的境内企业实际控制权转移的，当事人应就此向商务部进行申报。当事人未予申报，但其并购行为对国家经济安全造成或可能造成重大影响的，商务部可以会同相关部门要求当事人终止交易或采取转让相关股权、资产或其他有效措施，以消除并购行为对国家经济安全的影响”。

该规章明确使用了“国家经济安全”这一概念，并对外资并购对“国家经济安全造成或可能造成重大影响”的行为，授权商务部同其他部门采取措施消除影响。不过，该规章对“影响国家经济安全因素”的具体构成、重大影响的标准、重点行业的范围及其他部门的组成等，还未做出明确规定。

在国务院通知方面，2011年2月国务院办公厅发布了《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》，对之前的国家安全审查制度进一步细化，是我国积极关注国家安全问题特别是经济领域国家安全问题的具体体现。

该通知将审查范围界定为：“外国投资者并购境内军工及军工配套企业，重点、敏感军事设施周边企业，以及关系国防安全的其他单位；外国投资者并购境内关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、关键技术、重大装备制造等企业，且实际控制权可能被外国投资者取得。”

该通知的下达，标志着我国的国家安全审查制度的初步建立，但是该通知还不够完善。

首先，在审查机构方面，我国建立了国家安全审查部际联席会议，但组成成员和各自的职权分配仍不明确，需要在实施细则中进一步明确。其次，在审查程序方面，缺少对于对外资并购安全审查的事后监控制度，仅包含事前的审查和审批制度，这与发达国家还有一定差距。最后，《通知》规定了国家安全审查的内容，但是并未明确国家安全审查的标准，审查标准仍然处于不明确状态。

反垄断与经济安全

综合上述情况，在国家经济安全立法方面，我国存在的挑战是：首先，法律位阶还不高，规定分散，不成体系。

目前中国没有类似于美国的专门的《外商投资与国家安全法案》，即便是提到“国家安全”和“国家经济安全”的法规也尚需完善。从前述分析可以看出我国规范国家经济安全审查的法律法规较少，且主要以部门规章为主，法律位阶较低。最有针对性的新规定《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》是国务院办公厅的一个通知，其法律位阶也不高。同时各个法律规章之间的概念也存在不统一的问题。

比如《反垄断法》使用“国家安全”的概念，而《关于外国投资者并购境内企业的规定》则使用“国家经济安全”。到了2011年的《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》又直接使用“安全审查”的概念。这些概念如何界定、外资并购的实质审查到底是审查国家安全还是审查国家经济安全等问题，都存在法律盲点。

第二，对于国家经济安全的界定不明确。

从上文的分析看出，相关的法律文件多次提到过“国家经济安全”，但是如何界定还没有官方的考量标准。

各国立法对于“国家经济安全”一般也没做出明确定义，以此赋予执法机构较大的自由裁量权。但为了实现法律的可预期性，确保相关法律秩序的稳定，各国一般都会界定威胁国家经济安全的潜在危险因素或不定期发布相关指南等，确保在具体执法过程中法律政策的稳定性。

美国通过的《外商投资与国家安全法案》虽然没有直接运用国家经济安全的概念，但是对于国家安全的考量因素进行了比较详细的列举式描述。对此，我国在立法工作中也可以借鉴，保持国家经济安全定义的模糊性的同时通过列举方式尽可能详细地界定影响国家经济安全的因素。在确保享有自由裁量权的同时，又保证有法可依以及具体执行工作中的稳定性。

第三，容易混淆外资并购反垄断审查与国家经济安全审查机制。

国家经济安全审查机制具有独立于外资准入制度的必要性。现在有必要明确国家经济安全审查机制与反垄断机制的区别。目前国内少数学者存在一定误区，将反垄断机制和国家经济安全审查机制混为一谈。事实上两者是相互区别的两种独立机制。

期待“龙头法”

综合各方面对外资审查的立法建议，首先，尽快制定独立的、高位阶的“基本法”或“龙头法”。

从世界各国的立法及司法实践看，虽然各国在进行国家经济安全审查时普遍采取谨慎态度，以免对吸引外资进入造成不必要的冲击，但是为了能在“对外开放、鼓励外资”和“国家（经济）安全”之间达成有效平衡，相关立法的制备却是毋庸置疑的。

通观我国的相关立法，尽管2011年国务院办公厅下达的《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》规定了外资并购国家安全审查的审查对象、审查标准、审查内容、审查机关、审查程序等，标志着我国已经初步建立起国家安全审查制度，但是该规定是国务院办公厅下达的一个通知，其法律位阶比较低。

当务之急，是尽快制定高位阶的独立立法，将分散在不同法律法规中的规范国家经济安全审查的规定进行系统化和规范化。理清基本概念，同时解决不同规定之间的矛盾和冲突，将某些原则性规定给予细化，使其更具有操作性。

其次，细化审查标准。

结合西方发达国家的经验，我国在保持国家经济安全定义的模糊性的同时通过列举方式尽可能详细地界定影响国家经济安全的因素。结合中国的实际，中国的国家经济安全审查可以考虑以下几点：

涉及国防的国内产业、以及国内产业满足国防需求的能力，包括人员、产品、技术、原料等；

并购实体受到外国政府控制或者代表外国政府行为的交易；

非中国人对于能满足国防需求的中国国内产业的并购；

对中国核心基础设施实行的并购，包括但不限于能源资产等；

可能对于中国国家安全领域技术先进地位造成影响的交易；

并购对于国内产业及其竞争力以及产业内部竞争力的影响；

并购对于国内生产率、产业效率、技术开发、产品创新等的影响；等等。

第三，正确理解国家经济安全审查法律制度的法理依据和价值取向，避免与外资准入和反垄断机制混淆。国家经济安全审查应该主要限于关系国家安全的战略性、敏感性行业和领域，关键是适用于关系国计民生和国家长远发展、国防建设、战略资源开发利用的行业，以及其他需要国家统筹规划和综合平衡的重要行业。

国家经济安全审查制度与国家的产业政策、反垄断政策的功能定位存在差异。它们应当各司其职，不造成混淆。国家经济安全审查制度仅仅针对的是特定行业，不是要保护每一个行业的安全，更不需要特别关注某一行业内特定企业的利益。

因此，进行跨国并购的国家经济安全审查，并不是以此为借口，排斥外资并购或者借此保护那些不具有核心竞争力的企业或者国内产业，否则会偏离设立国家经济安全审查机制的设立目的。

全球并购将改变世界的经济政治大格局，也将影响到中国的国民经济地位和国家经济安全。有官员认为外资并购带着垄断目的，已危及国家安全，中国企业需要警惕；有专家则表示目前中国经济必须加入全球化才能安全，政府应当大力扶植本土全球化公司；也有人强调国家安全不是政府判断，而是市场，是双方博弈。

其实，这几个论点之间不存在强烈矛盾，其落脚点都在于如何保证一国在保持国家经济独立而不受外国干预的情况下，具有经济竞争力。因此，在崛起成长为大国的路上，我国需要一部有中国特色的、完整的国家经济安全法律体系和审查机制，并建立起有效的组织结构。

唯有通过法治化，将国家安全的审查上升到法律的层面，给予各方当事人通畅、充分的意见表达，使得并购交易在国家经济安全的程序引导下合法进行。唯有这样中国才能在不断向市场化迈进的同时，有效保护国家经济利益。

外资金融论文范文第2篇

蓦然回首，当中国政府在2001年底加入世界贸易组织(WTO)时承诺将逐步开放国内的金融业时，多少外资的保险巨头“击掌相庆”，欣喜若狂。

那个时候的外资保险公司愁的是如何能在最短的时间内进入到中国这个庞大的、充满潜力、难以估量的大市场;忧的是如何找到合适的人才，准确说是大量的合格人才;急的是政策究竟会先给哪一块蛋糕。无论大小，因为即便是最小的市场，在外资保险巨头看来，都是巨大的。

这些巨头乘着东风，或登陆北京，或盘踞上海，或镇守广深，一个个大手笔地谋篇布局，大气魄地南征北战，大投入的挥金如土。而今，斗转星移间，觥筹交错后，梦碎的一地狼藉。

现状惨淡

安永会计师事务所发布的《外资保险公司在中国的未来发展方向(2014)》报告中指出，近年来，外资保险公司扩大他们在中国的业务步伐仍是较为缓慢。

就外资寿险公司而言，过去两年其市场份额小幅增加。从2011年的4.0%上升至2013年的5.6%。2013年末数字表明，28家外资寿险公司恢复到2010年的水平，但仍远远低于2005年的市场份额峰值8.9%。最大的外资寿险公司工银安盛人寿并未跻身中国十大保险公司之列。

十年之间，裹足不前。

根据《外资保险公司在中国的未来发展方向(2014)》报告，在过去两年里，外资寿险公司的市场份额从2011年的4%增加到2013年的5.6%，但仍明显低于2005年的8.9%峰值水平。相比之下，2005年外资财险公司的市场份额不足1.3%，而2013年这一比值也只有1.28%。

对于业务发展的乏力，外资认为，内资保险公司的竞争和监管环境是阻碍外资保险企业实现增长的原因。

事实似乎看起来如此，但真相却往往“背道而驰”。

尽管外资保险公司在应对来自内资保险公司的激烈竞争的同时成功在中国设立机构，但是他们的财务业绩却不尽如人意。在安永的调查中，2013年有超过三分之二的外资寿险公司未能盈利。财险公司的业绩稍好，11家公司实现盈利而另外10家公司遭受亏损。若干财险公司则蒙受了巨大亏损。

门外的人想进来，在“外人”看来，政策显然是最大的阻力。但事实是，中国保险业与证券业对外开放的程度一向都比较低，不过在2001年之后加快了开放的步伐。原来政府只允许外资保险公司在上海和广州开展业务，但很快增加了深圳、大连、佛山、北京和天津等十几个城市，2003年则完全取消了对外资保险业务的地域限制。

在同一年，政府允许外资非寿险公司设立独资子公司，并在2004年允许已设立的外资财产险分公司在符合条件的情况下改建为独资公司，再于2006年允许设立外商独资保险经纪公司。但外资保险公司若要从事寿险业务，则必需建立寿险合资公司，且外资股份比例不得超过50%。

梦美心脆

罗兰贝格管理咨询公司合伙人彭怡认为，对于外资险企进入中国来说，它有一个去适应的过程。但过去七八年里，中资的金融机构发展非常快。

在安永的调研中，寿险公司认为保险行业监管变化是在中国运营最难的环节。紧随其后的是内资保险公司和银行保险等因素。外资保险公司有限的品牌认知度也成为一个严峻的问题。新加入的内资保险公司在数字化领域内造成的威胁也继续加剧外资保险公司在品牌认知度方面面临的问题。对内外资保险公司的评价表明，外资保险公司将内资大型保险公司视为竞争对手，却并不担忧其他外资保险公司带来的竞争。

目前，外资保险公司正密切关注的四个重要监管问题的进展：费率放开及其对人寿保险的影响、财险行业的并购、上海自贸区、对互联网渠道的监管。外资保险公司认为全面费率放开只有在长期才能实现，并表示会在8—10年后实现。他们指出，这取决于市场的成熟度，而某些公司可能采取过于激进的措施，从而会破坏市场稳定。

不过，从目前的政策态势上看，随着费率开放，金融改革的实施以及上海自贸区的建立，未来保监会不会出台更严格的监管措施，而是会更加支持行业发展。

受到政策和法律掣肘的外资保险公司在产品提供和开发上也举步维艰。但现实又是如果保险产品不是具有非常强的吸引力，没有非常强的差异化，那么银行一般会依据它的原则，先后顺序，来选择它代理什么产品，一步错，步步缓，恐怕也是现实的写照。

同时，尽管外资保险公司很难打入国内主流的银保销售渠道。但要想扩大市场份额并非不可能。和亚洲其他国家相比，保险在中国市场的渗透率仍然非常低。

不过，进入一个庞大的市场如果易如反掌，恐怕也殊非易事。在外资看来，最大的威胁来自于内资保险公司，仅人寿保险方面，外资保险公司认为对其构成主要挑战的公司有中国人寿、平安人寿、泰康人寿、新华保险和太平人寿;在财产险领域，外资保险公司将人保财险、平安产险、太保产险和多家中型保险公司视为主要竞争对手。某一财险公司受访者也提及来自二线公司的威胁，如阳光产险、华泰人寿和大地保险。

而今，销售渠道受阻，那就开拓数字化，随着数字技术和创新涉足金融业，外资保险公司也在从这些发展中寻找获益途径。对于外国保险公司而言，数字化渠道为寿险公司和财险公司提供了直接向终端客户进行营销的机遇。

由于这些外资保险公司拥有的销售网络非常有限，因而也希望利用新开放的数字化渠道进行销售。显然，如果外资保险公司可以进行新产品的创新与开发，并挖掘新渠道满足中国保险消费者的需求，或许能借此东风有所发展。

但问题一向在于，外资保险公司能否通过互联网渠道为客户创造新价值从而能增加客户收益。

时过境迁，时移势易，歌舞升平的幻想被无可奈何的现实瞬间击碎。外资保险公司，梦很美，心却脆。

外资金融论文范文第3篇

随着全球经济的逐步復苏,跨国投资开始企稳回升。与此同时,全球贸易保护主义抬头,尤其是中国经济的持续高速增长,加剧了美欧利益体系针对中国的贸易摩擦,在此背景下,确保竞争领域海外企业购并的正常化被提到了国家政策制定者案头。

4月13日,国家出台了《国务院关于进一步做好利用外资工作的若干意见》,积极鼓励外资以参股、并购等方式参与国内企业改组改造和兼并重组。笔者认为,该《意见》的出台,可以优化我国利用外资的结构,促进内外资的公平竞争,更好地利用外资在推动科技创新、产业升级、区域协调发展等方面的积极作用。而随着我国资本市场的逐步成熟和近期政策的开放,资本市场也将迎来新一轮的外资并购浪潮。

“调结构”催生外资新政

2010年,外部经济环境的不确定性和我国经济体系的结构性矛盾,迫切要求管理层进一步深化改革、扩大开放,提高利用外资的质量和水平,更好地发挥利用外资在推动科技创新、产业升级、区域协调发展等方面的积极作用。因此,实施互利共赢的开放战略,充分利用外资,是推进经济复苏、确保可持续发展的必然抉择。

实践证明,中国利用外资适应了经济全球化的大趋势。近几年,我国企业实际利用外资的金额呈持续增长态势(见图1),外资对中国的经济增长、对外贸易、产业升级和促进经济体制改革等多个方面都发挥了积极的作用。2009年,外商投资企业工业产值、税收、出口分别占全国的28%、22.7%和55.9%,直接吸纳的就业达到4500万人。同时,中国作为世界主要制造基地和快速增长的消费市场,外商在中国的投资也获得了良好的经济效益,促进了自身的发展。

但是,目前我国利用外资主要集中在东部地区的发达省份(见图2),且集中在制造业、房地产等行业。因此,《国务院关于进一步做好利用外资工作的若干意见》中指出,“鼓励外资投向高端制造业、高新技术产业、现代服务业、新能源和节能环保产业。严格限制‘两高一资’和低水平、过剩产能扩张类项目”,“引导外资向中西部地区转移和增加投资”。

A股市场上,早在1994年,北旅就开始了“招赘”外资收购的动作,但在加入WTO前,我国基本上对外资并购持谨慎态度。自2002年后,A股市场开始向外资开放,国家陆续制定了相关政策,规范和鼓励外资并购。

当前,随着人民币升值预期的强化,A股上市公司作为人民币资产具备长期升值的潜力,A股市场对于国际产业资本无疑最有吸引力。因此,上市公司是外资并购的首选标的。同时,由于上市公司一般都是效益较好的知名企业,拥有大量的无形资产,跨国公司并购上市公司将更容易获得市场份额、品牌优势和知名度,能更好地融入中国市场。

从整体上讲,外资并购有利于改善上市公司的股权结构,规范公司治理,提高上市公司质量,但绝不是引入外资万事大吉。而且并购是一项复杂的系统工程,涉及股权转让、收购融资等诸多方面,以及中介机构、上市公司等参与主体,同样存在市场风险和市场竞争,需要各方共同构建良好的外部环境。

据统计,从1951年到1975年25年间,180家美国跨国公司通过收购外国公司而建立的5914家国外子公司中有35.5%失败。从我国目前的情况看,具有外资背景的上市公司的负债水平、资产流动性等财务指标要好于上市公司整体平均水平,但并非个个业绩都表现突出。外资具有品牌、资本、技术和管理等优势,这些优良资源能否被很好地吸收和利用,也对我国上市公司的素质提出了更高的要求和挑战。

另外,外资并购中还可能存在诸如恶意收购、国际游资冲击、中小股东利益受损、并购与垄断相伴相生、外资所受让股权如何流通等问题,这些都需要我们在把握投资机遇的时候保持审慎态度。

外资并购:“斩首”还是“帮手”?

近年来,外资确实加快了对我国内资的行业龙头企业,特别是大型国有企业的并购。外商通过龙头企业在国内良好的品牌效应、销售网络、强大的人力资本,在很短的时间内对该行业形成垄断的格局,迅速占领国内大部分的市场,这样就会对本土的其他竞争对手造成严重打击。

而且,外商有了一定的基础后,还会不断对该行业的其他竞争对手进行并购,逐渐完成它对该行业的绝对垄断。例如,美国凯雷并购我国机械工程行业巨头徐工机械、可口可乐收购汇源果汁等。

而其他的强强联合型并购,可以实现外资和内资企业互惠双赢。通过观察最近几年我国资本市场发生的外资并购案例,可以将其划分为以下三种类型。

“斩首式”并购

此类外资并购的目的主要是为了消灭国内竞争对手,进而达到垄断市场的目的。典型案例包括众所周知的1999年的南孚电池重组,2003年柯达并购乐凯。这里笔者介绍其他两个案例。

德国FAG并购西北轴承。2002年,德国FAG公司并购西北轴承。然而,并购后的前两年,FAG公司有意不对合资公司进行技术改造和有效管理,架空中方管理人员,造成公司连续两年亏损。此后,由于中方没有能力再继续增加投资,德方便出资买下中方剩下的49%股份,由此合资公司变成了德方独资公司。此后,在德方的积极努力下,西轴的产品迅速通过了美国和英国认证,进入了国际市场。FAG公司不仅成功消灭了中国的竞争对手,而且还借助西北轴承的原有优势,占据了中国的市场份额。

达能收购乐百氏。2002年3月,法国达能集团收购当时中国市场饮用水领域的王者广东乐百氏集团,控股92%。一年后,乐百氏创业元老全部出局。此后公司业绩不断下滑,在2005和2006年相继亏损。而“乐百氏”这个知名的民族品牌逐步丧失影响力,目前基本退出了舞台。

“帮手式”并购

当然,也有一些外资并购最终帮助内资企业实现了跨越式发展,内资企业借助外资提高自身的管理水平,在产品和渠道等多方面走向国际化,我们称该种并购是“帮手型”。法国SEB集团收购苏泊尔、帝亚吉欧收购水井坊、中华映管借壳闽闽东等属此种类型。

法国SEB集团收购苏泊尔。苏泊尔最初是一家以炊具制造为主、集研究开发、生产、营销为一体的股份制民营企业。法国SEB集团是全球最大的小型家用电器和炊具生产商,在家用电器领域拥有世界领先的技术与知名产品。SEB收购苏泊尔主要目的是想占领中国的市场份额,利用苏泊尔的营销网络优势和即有的市场份额,将自己的小家电等产品利用苏泊尔进入中国市场。2007年并购之后,借助于SEB集团在全球50多个销售公司和120多个国家和地区的销售网络,苏泊尔提高其炊具及小家电产品的全球市场占有率。同时,SEB集团也将大量增加对苏泊尔的产品采购订单,促使苏泊尔规模迅速扩大,规模效益日益凸显。

帝亚吉欧收购水井坊。水井坊与帝亚吉欧联姻,其目的首先是要在世界范围打造中国白酒国际品牌;其次是为了加快国内白酒市场建设,缩小与国内骨干白酒企业的差距;再有是为了完善现代企业制度。帝亚吉欧计划提高水井坊的生产水平,希望使其达到欧洲、美国相关标准,为日后出口做准备,这将有助于其打开国际市场,提升水井坊品牌价值和市场份额。可以说,与帝亚吉欧联姻是水井坊走向国际化的最好方式。

中华映管借壳闽闽东。2009年,中华映管利用其在大陆的福建华显、华冠光电、华映视讯、深圳华显4家企业各约75%股权,置换入“闽闽东”。这四家企业均为中华映管旗下生产液晶显示模组企业。中华映管收购闽闽东进入A股市场,一方面是因为台湾面板厂目前供过于求,而大陆市场则存在着潜在的巨大需求,另一方面则是看中中国A股市场的活力。

“控制式”并购

此外还有一类并购,其目的主要是占据国内的资源,主要表现形式是外资企业收购上游资源。例如,嘉士伯收购啤酒花主要原因是啤酒花有着生产啤酒的重要原材料。在并购之后,嘉士伯也可能会占据原材料的制高点,在啤酒行业占据话语权。而啤酒花则会利用嘉士伯的技术和管理优势,进一步巩固其区位垄断优势。随着西部开发和西部消费的升级,啤酒花有望在嘉士伯的支持下迎来良好的发展契机。

笔者认为,外资并购的目的是筛选投资标的的重要标准。“帮手式”并购的内资企业在外资的帮助下,可以获得较大的盈利空间和成长性,具备长期投资价值。“斩首式”并购属敌意收购,其目的是消灭竞争对手,此类被并购的上市公司不具备长期投资价值。而“控制式”并购企业的投资价值应视企业的具体情况而定:若被并购的企业能够发挥其在产业链上的优势,利用外资的优势实现自身的发展,则此类企业具备成长性和投资价值;若被并购的企业完全被外资掌控,成为外资战略发展的傀儡,则不具备投资价值。

挖掘外资并购主题机会

根据外资并购概念上市公司的市场特征,并从外资并购潜在信息的预测、上市公司的选择到操作策略方面,笔者建议投资者密切留意外资并购主题的四大特征:

一是投资价值的长期性,由于外资并购注重长远的战略目标,对公司技术、管理、业绩的提升是一个循序渐进的过程,因而在二级市场上个股的运作周期将会较长,如佛山照明、苏泊尔;二是个股行情为主,外资并购题材的广泛性以及并购个案的复杂性,决定了未来市场很难形成外资并购板块的群体上扬走势,但在外资并购相对集中的行业和地域上可能出现联动,以个股发展为主的市场特征将较为明显;三是信息相对公开,外资并购的信息披露相对公开,并购的确定性相对较大,受操纵的可能性相对降低;四是外资并购概念往往与区域振兴政策、地方国资整合进度密切相连,如啤酒花、水井坊、深深宝的市场表现就是如此。

从区域上来看,外资主要集中在长三角、珠三角、环渤海等沿海发达地区,因此从短期来讲,可以关注这些区域的外资控股上市公司。长期来讲,由于此次政策的重点是引导外资向西部地区转移,因此西部地区具备资源优势、市场优势和技术优势的企业具备长期投资的价值。

從行业来看,新兴产业和大消费类行业应是关注的重点。一方面,政策明确提出“鼓励外资投向高端制造业、高新技术产业、现代服务业、新能源和节能环保产业。严格限制‘两高一资’和低水平、过剩产能扩张类项目”。因此,国外产业资本在新兴产业上具有一定技术优势,结合国内的市场和低成本,将有利于新兴产业拓宽融资渠道,实现资本和技术的有效结合,推动相关新兴产业的发展。另一方面,大消费行业一直是外资青睐的对象。金融危机之后,我国经济结构的矛盾更加突出,国家要改变经济增长的方式,从依靠投资和出口转移到拉动内需上来,外资控股的大消费类行业也会伴随着产业结构的调整和产业升级分享到消费带来的利益。

(作者为华泰联合证券研究所分析师)

编辑:邱玉琴 omnicourage@gmail.com

外资金融论文范文第4篇

一、当前国际投资领域出现的趋势性变化

（一）投资自由化仍是各国投资政策的主流

目前由于各国处于不同的经济发展阶段，对投资自由化的接受程度不尽相同，但多数国家总体上认同投资自由化的目标，自由化的范围和领域都在日趋扩大，近年来的外资立法实践普遍朝着市场化和自由化的方向发展。金融危机后，投资自由化虽然不断受到形式多变的保护主义的冲击，但各国投资政策的主流仍然是自由化，因为在经济衰退背景下，世界各国需要通过进一步自由化来推动经济发展。

（二）世界主要经济体加速以自己为核心的FTA网络构建

面对金融危机和主权债务危机的双重打击，各国逾加重视通过推动自由贸易以增加出口，而WTO在贸易谈判方面的重要性减弱，各成员国出于自身利益需要，开始把精力投入开放水平更高、谈判难度更小、互补性更强的自由贸易区上来，主要贸易和投资大国都在追求区域贸易和投资安排的主导权。从自由贸易区发展现状来看，主要有三个特点：一是数量不断增加，二是功能不断充实（包括综合贸易功能、商务功能、金融功能等），三是涉及的领域越来越广。以TPP为例，其核心议题不仅包括以往大多数自贸协定中的降低商品关税、促进服务贸易等，還涵盖安全标准、竞争政策、技术贸易壁垒、食品安全、知识产权、政府采购、绿色增长和劳工保护等综合性制度安排，全球贸易和投资新规则的雏形已然显现。

（三）投资开放安排主要通过FTA进程

自由贸易协定涵盖投资内容已是全球化发展的基本趋势。现行的自贸区协定中，大都包含了投资自由化内容，在提高市场准入、增加政策透明度，取消对外国直接投资的限制等方面都有详细的规定，但程度有所差异。绝大多数FTA协议保留了东道国对外国投资者进入的规制权利，实行的是有限的准入前国民待遇。

投资自由化的主要举措就是放松投资准入的限制，准入前国民待遇因而成为实行投资自由化最关键的措施。准入前国民待遇和负面清单的外资管理模式已逐渐成为国际投资规则发展的新趋势，世界上至少有77个国家采用了此种模式。但由于涉及到国内产业政策、国家经济安全等多方面因素，世界上没有一个国家实现了完全的准入前国民待遇，因此，在FTA中，通过不同的承诺方式，都留下了一定的政策空间。

从目前的情况看，投资开放涉及限制的行业分为三大类：第一类是涉及国家安全和公共利益或可能对自然资源或生态环境造成损害的领域，这类产业基本上属于禁止开放的领域，被排除在投资自由化之外；第二类是本国相对于外国人不具竞争力的领域，第三类是国民经济中支柱产业。目前，各国对第二类和第三类产业拥有较大的裁量权，FTA中不适用于准入前国民待遇的行业（负面清单）或例外产业主要涉及后两类。

（四）新一轮工业革命将改变全球投资格局

当前，新一轮工业革命正在深化，数字化智能化技术及新材料应用深刻改变着全球制造业的生产模式和产业形态，国际分工更为精细，最终将重塑比较优势，改变全球产业分工与投资格局。世界各国已开始积极采取对策，规划新产业革命背景下未来的产业定位，构建自身的持续竞争优势。发达经济体试图通过发展先进的制造业数字化技术，继续保持在制造业价值链上的高端位置和全球经济主导者的地位。新兴经济体则积极推进产业升级，探索新型发展道路，力图改变产业链下游地位，成为新一轮产业革命的主导力量。随着产业转移、要素重组和全球供应链集成方式的改变，国际投资的流量、方向、结构等也将随之发生变化。

（五）配套、连锁产业转移加快

跨国投资更趋系统化，从传统生产环节转移转变为生产、流通、服务等多环节转移。产业链的连锁转移使单个企业之间的竞争演变为全球生产体系或全球供应链之间的竞争，凸显产业集群的重要性。跨国公司因此更看重东道国的配套能力、产业链、企业群和其它投资软环境要素，更注重区域的整体竞争力，有产业特色和配套产业基础的大型开发区将成为承接产业链转移的主要载体。

（六）主权财富基金潜力巨大

目前，主权财富基金在全球FDI中所占比重仍相对较小，国际货币基金组织有关研究表明，截至2013年，全球主权财富基金管理的资产规模达到3.4万亿—5.8万亿美元之间。由于资金来源于国家，主权财富基金实力均较为雄厚，长期居于主导地位的跨国公司将面临实力更强的政府投资基金的竞争，西方国家对主权财富基金的疑虑也在上升，想通过增加国内和国际监管规则以限制主权财富基金的投资。

二、我国投资自由化的推进格局

（一）仅承诺外国投资者准入后国民待遇

准入后国民待遇适用于投资建立之后阶段，主要涉及外国投资者拥有或控制的企业在东道国的运营，在国内法的适用方面提供非歧视待遇。上世纪80年代以后，各国的国内立法和投资条约开始明确规定外资准入自由问题，美式双边条约样本首先将国民待遇扩大使用于投资准入阶段，多边投资文件也开始采用明确规定投资准入义务的立法方法。目前发达国家间在投资领域相互给予国民待遇已基本没有异议。在实践上，也有些经济发展水平较低的发展中国家实行准入前国民待遇，如越南、墨西哥等；印度在开放方面一直比较谨慎，但在与新加坡、韩国、日本已签署的自贸区协定投资条款中都包含以负面列表方式实施的准入前国民待遇，这说明更高层面的战略考虑主导了这些国家在该议题上的立场。

我国于1982年与瑞典签署第一个双边投资保护协议（BIT），至今已签署150多个此类协定，除美国等少数国家外，绝大多数对华投资的国家均包括在内。我国在1996年以前签订的大多数BIT延续了传统的关于投资准入的谨慎立法模式，未提及国民待遇，只规定了“公平、公正”待遇。1996年以后，我国开始采用“有条件的国民待遇”，即“混合平等”或“相对平等”的待遇，优惠和歧视交叉使用。近年来，我国与东盟、巴基斯坦、新西兰、新加坡、秘鲁和哥斯达黎加签订的FTA中，已包含单独的投资章节，其中承诺给予外国投资者及其投资国民待遇，但这种国民待遇事实上仅限于准入后的经营活动阶段，对于投资准入前国民待遇问题予以回避。

目前，我国以《外商投資产业指导目录》的方式，对鼓励、限制和禁止外资进入的领域做出了规定，无对外承诺清单，原则上不承担外资准入阶段国民待遇义务。《外商投资产业指导目录》是我国进行外商投资管理的最基本的规定之一，有关的审批权限划分、政策制定等都以此为基础，但由于三类同时列举，无法确认是“正面清单”模式、还是“负面清单”模式，另外，对《外商投资产业指导目录》中没有提到的是否就是“允许类”，缺乏权威的法律解释。

（二）与大国的投资关系起伏不定

近年来，我国一直面临着保护国内市场和推动别国开放市场之间的利益均衡，既不宜过于强调“东道国留权”，也不能太过侧重“投资者保护”。同时，来自美日韩谈判“高水平”投资协定的压力也在不断增大。已经签订或正在谈判的自贸协定，由于内容单一，开放水平较低，对双边贸易与投资的促进有限，效应大打折扣。

由于美欧日与其他国家的自贸协定中都包括高水平的投资自由化安排，对我国的吸收外资产生了间接抑制作用。目前，我国吸收的外商投资中，来自美欧日等发达国家的仅占10%左右，并呈高度不稳定状态。缺乏高层次的双边投资协议对我国的对外投资也造成了一定制约，一些国家，在所谓“对等”原则下对我国的海外投资实行了某些差别待遇甚至是歧视待遇。这说明我国虽已成为吸收外资和对外投资的大国，但还未融入国际资本流动的主流，而只有与全球投资体系中处于强势地位的经济大国建立高水平的投资关系，才能在新的全球贸易投资规则中，占据有利地位。

（三）在特殊安排下试点准入前国民待遇

在产业对外开放过程中，我国对外资开放的首先是属于竞争性产业的一般加工、制造业、劳动和资源密集型产业和一般服务业，对一些重要产业与行业则实施渐进原则，国家对关键产业的对外开放掌握控制权和审批权。20世纪90年代中期前，我国对外资的管理集中体现在生产经营阶段，加入WTO后，政府对外资企业生产经营活动的管制大量减少，目前外商投资进入后的国民待遇已基本实现。现阶段，我国市场经济环境已初步形成，政府管理层的理论认识水平和实践把握能力，以及企业竞争力等都有了大的提高，与目前我国在国际分工中的地位、综合国力、国际竞争力和转变经济发展方式等要求相比，投资自由化已显滞后。

从我国发展的需要以及与国际接轨来看，未来我国的外资政策应按照“中性外资政策”的框架来构建，核心是国民待遇、公平的政策环境和竞争机会、规范的市场监管体系等。由于我国已经在多边和双边投资协议中承诺了外商投资进入后的国民待遇，并且已经在外商投资法律政策调整中加以实施，所以今后的重点在于准入前国民待遇。

准入前国民待遇将对我国的投资环境和与大国的投资关系产生积极影响，但由于实行全面的准入前国民待遇的时机尚不成熟，因此，可以考虑在特殊安排下试点准入前国民待遇。实行准入前国民待遇的影响有多大主要取决于条款的具体内容和承诺清单及在多大范围内实施。

三、渐进式实施准入前国民待遇

（一）确立投资自由化与保护的尺度

一般来说，对外资能否给予准入前国民待遇，很大程度上取决于一国的经济发展水平及企业的竞争力。国际竞争力的强弱是衡量开放与保护的尺度。实行准入前国民待遇，最重要的是解决国内产业的保护问题，不管是采取“肯定式清单”还是“否定式清单”都需要通过专业技术能力对各类产业进行梳理和评估。做好产业国际竞争力的调查与评价工作是基础性工作，需要高质量的信息和持续研究，在充分评估政府监管、调控能力和产业竞争力水平的基础上，确定产业开放的底线。此外，还需定时发布产业国际竞争力动态，为调整准入前国民待遇方案提供支持。

（二）选择合适的承诺和减让方式

准入前国民待遇并不是全部承诺或全部不承诺的问题，有很多可选的方案，在性质、模式和职能方面各不相同，适用的目标也不同。根据联合国贸发会议的研究，准入前国民待遇是在全面的准入后国民待遇的基础上再加上准入前的国民待遇，有两种承诺方式：原则上不承担义务+肯定性清单类型，原则上承担义务+否定性清单类型。

正面（肯定）清单方式，即在列表中列出适用准入前国民待遇的产业，能实现有选择的自由化。从保留政策空间的角度而言，正面清单方式一般被认为“相对安全”，因为承诺方只需开放那些在减让表中明确列出的部门和产业。正面清单中也可列出东道国希望在所承诺的部门保留的不符措施。

负面（否定）清单方式是指准入前国民待遇承诺适用于所有产业，除非在列表中明确予以排除（被排除的产业列表即负面清单）。单纯采取“负面清单”（未列入表中的就完全开放），能形成非常重要的透明度效应，但编撰这类清单比较困难，需要投入大量资源识别和排除所有潜在的不符措施，需要对产业进行艰难的评估，需要通畅的部门协调机制，最后有可能会像《北美自由贸易协定》一样，形成一份冗长的文本，而且也可能因开放力度过大，一时难以适应。

列表方式一般有两种：复合式和其它方式。复合式需列出所有不符措施的细节和范围，包括经济部门、具体产业、涵盖的活动、与那项义务不符、所涉及的政府层级、对措施的描述、与此类措施相关的法律法规或条文。其它方式仅需列出不符措施的名称和涉及那个部门。

根据其他国家的经验，目前编撰负面清单对我国来说颇具挑战性，原因包括：一是缺乏足够的专业技术能力和高质量的信息对国内产业的竞争力作出判断，因为无法找到一些科学和明确的分析方法与指标，相关部门在政策制订的过程中比较谨慎；二是国内特殊利益集团形成对政府保护政策的依赖，难以平衡其诉求；三是负面清单方式将在一定程度上减少行政部门自行量裁的空间，削弱行政权力；四是负面清单管理与国内现有法律法规和产业政策的衔接难度会更大些，后续的监管压力也比较大。

（三）维护外资政策的灵活性

当前我国产业发展处于不稳定不成熟状态，产业政策也处于不稳定不成熟状态。随着形势的变化，有的产业会逐步放开，有的产业会施加限制，也可能会对新出现的敏感部门或新的经济活动领域施加限制。这种宏观调控使例外产业难以锁定。在放宽市场准入条件的同时，也可以设置相应的一些保险闸，减小可能的冲击，如从整体上限制准入前国民待遇的适用范围，将某些要素排除在外，如特定的投资领域（文化、教育、公用事业）、特定的投资类型（股权投资、主权财富基金投资）、特定的政策领域（税收措施、竞争法规）等，但设限的领域和措施应客观、可操作，不应泛化，否则试点准入前国民待遇就没有意义了。

四、完善實施准入前国民待遇的制度环境

（一）法制和管理体制保障

准入前国民待遇并非等同于简单的市场开放，准入门槛低只是构成良好投资环境诸多因素的一个重要因素而已，东道国有效的政策和制度改革是将投资自由化带来的积极影响最大化的前提。投资环境直接影响着生产要素的质量、成本、分配和使用，也直接影响企业的成本和效益、政府的绩效以及公共服务的质量。只有在更加开放的过程中进一步改善经济环境、市场环境、社会环境、人文环境和生活居住环境才能对国际上的优质资本产生足够的吸引力。

试行准入前国民待遇涉及中央和地方法律政策的一致性问题等，应及早安排，争取给予国家层面的法制保障。目前我国关于外商投资企业方面的立法过于滞后，不但没有反映社会经济的高速发展，也没有反映公司法理论研究已经取得的成果。我国现行的关于外商投资方面的法律大多早在30年前就已制定，从立法理念到立法技术乃至制度设计都明显滞后于我国的外商投资实践，迫切需要构建高质量的外商投资法律体系，目前政府、企业、学界对三法（《中外合资经营企业法》、《外资企业法》、《中外合作经营企业法》）融合归一已取得非常大的共识，条件已基本成熟。

（二）探索外商投资管理新体制

外商投资设立“三资企业”，看似市场主体自治行为，但最后经济责任的承担者实际上是国家。各个国家为了维护国家主权，保障交易安全，无一例外都在外商投资领域加强国家干预。另外，外商投资在主观上不可能顾及我国产业结构、区域结构的合理化，所以外资行政审批和国内特许行业需要行政审批一样，监管是国家宏观调控必不可少的手段。但实施准入前国民待遇，对传统的外商投资管理模式、管理程序和内容的透明度带来了挑战。

我国外资审批制度包括设立审批和变更审批两种类型，其中设立审批又包括立项审批与合同、章程、协议书等的审批。目前的外资审批制度存在两个方面的问题：一是以审代管。由于政策制定与监管职能集于一身，且限于人力和专业技术力量不足，又缺少健全的、程序化的监管，政府外资管理部门往往陷入纷繁的审批工作之中。一旦完成审批之后，对外商投资企业运行状况则缺乏准确的掌握，二是不适度干预私权。近年来，外商投资企业纠纷的类型日益增多，诸如外商投资企业的设立与解散、股权确认、股权转让、股权质押、股东盈余分配等纠纷在涉外商事纠纷中所占比例越来越大。由于外商投资企业在设立、经营、变更、终止等环节均需行政主管部门审批，行政行为与民事行为交织在一起，使外商投资企业纠纷复杂化。

既然是国民待遇，从政府管理的角度来看，企业的设立运营只要符合公司法的要求即可。外商投资与国内法人或个人投资申请成立企业一样直接登记注册企业，但对于特定产业或项目仍进行准入前审批。但要注意两点，一是进一步规范外商投资过程中行政审批权和私权之间的关系，二是将外资准入管理与反垄断审查、并购安全审查相结合。取消对一般性外商投资的审批制度，只对特定领域、特定项目的外商投资（限制类外商投资、投资金额较大或涉及国家宏观调控行业、国家专项规定项目、并购项目、股份制公司、投资性公司、创投公司等）从维护国家经济安全和保证公平市场竞争等角度进行准入前的审批。

重构我国的外商投资企业审批制度，理顺立法应该是根本。三大法很大程度上是围绕着审批权构建的，在三大法修订之前，要对外商投资企业的审批制度进行根本性的变革，应该说空间有相当的局限性。

（作者系商务部研究院副研究员）

外资金融论文范文第5篇

随着财政改革的逐步深入，必将对财政审计产生巨大的影响。财政审计如何顺应财政改革的要求，围绕促进规范预算管理、维护财政安全、提高财政资金使用效益、建立公共财政制度，适时对财政审计的目标、内容、重点、方式方法等方面作出相应的调整，不断推进财政审计发展，是当前亟待研究解决的课题。

一、财政改革的重点和走势分析

(一)财政改革的重点和瓶颈障碍

1、税制改革。我国的税收制度从建国至今大致经历了统一全国税收，建立新税制；改革工商税制和统一全国农业税；以分成制为特征的行政性分权的税制改革；以分税制为特征的经济性分权的税制改革等四个阶段。1994年实施的税制改革使得我国的税收形势日益好转，取得了有目共睹的成绩。但在实施过程中，出现了适用于我国的核定地方财政收入与支出量的标准法和因素法很不完善，给完整地按照标准的分税制模式构造的体制带来诸多困难，制度设计存在缺陷，地方政府财权与事权的不匹配等问题。

2、预算编制改革。预算编制改革重点是推行部门预算制度，建立基本支出和项目支出指标体系，并实行综合财政预算和零基预算。近几年取得的成效表现在：预算编制时间大为提前；预算覆盖范围更加广泛；预算编制方式更加科学合理；预算的完整性大大增强。通过预算编制改革，初步规范了预算编制的程序、方法和内容，一定程度增强了预算的刚性，提高了预算分配的透明度，推动了公共财政框架建立的进程。由于体制磨擦和利益冲突，在预算编制改革的实施过程中，存在预算收支决策分权不彻底和预算监督集权流于形式；缺乏合理的预算编制的依据和定额标准，随意调整预算；预算执行绩效评价工作缺乏系统性研究，信息传导机制不流畅、不健全；预算的软约束，主要体现在预算的弹性大、控制力弱，导致隐瞒收入、私设账外账和财政支出效率不高等问题。

3、国库集中收付政策改革。国库集中收付是预算管理改革的重要配套措施，对强化预算约束，提高资金使用效益改进国库管理具有重要意义。目前正在实行和推行过程中，财政国库集中收付所面临的问题是：预算编制与资金管理、政府采购之间缺乏衔接，部门预算有待于深化：与之配套的法规制度相对滞后；集中收付制度实施的网络信息平台不完善。

4、财政转移支付改革。近年来，随着分税制财政管理体制的确立及不断完善，我国政府间财政转移支付制度建设取得了突破性进展，但也存在不少问题。一是政策目标不够明确，定位不准；二是转移支付形式偏多，结构不合理；三是转移支付资金分配办法不够规范，区域之间财力增长与转移支付不均衡；四是转移支付力度不足，转移支付调节功能微弱；五是转移支付制度缺乏法律的支撑和保证；六是对转移支付资金的拨付和使用情况缺乏有效的监督和制约机制。

5、政府收支分类改革。2007年，全国财政预算管理实行新的政府收支分类科目。新的政府收支分类体系，按收入、支出功能、支出经济三大体系进行分级细化了财政预算科目，明确了政府收支范围，增加了预算透明度，分类体系更加科学、规范。但是，在预算执行，特别是预算执行分析评价，以及利用财政预算执行分析结果为政府制订政策提供参考方面，还存在新老科目衔接、口径调整、分析剔除等方面的问题和困难。

6、政府集中采购改革。我国政府采购制度从20世纪中后期开始实施，经过十多年的推广和发展，使其规模、对象以及提高财政资金的使用效率、健全财政职能、强化财政监督、促进廉政建设等方面取得了一些探索性成效。但还存在一些缺陷，主要有：政府采购规模小，按国际经验，政府采购的规模一般占当年财政支出的30％左右，而我国2006年的规模仅占当年财政支出的9.158％；与政府采购配套的法规有待于继续加强，现阶段，我国虽然制定了《政府采购法》，但是尚未形成与之配套的政策环境，法律的可操作性差；缺乏完善的采购监管制度，政府采购不透明，在实践中缺乏有效的监督管理和权力制衡；现行财会制度不尽完善，难以对政府采购制度的有效运行提供匹配的支持。

(二)财政改革的走势和行动策略

公共财政的基本目标是建立和谐导向型的公共财政体制，体现人与人的和谐、人与经济的和谐、人与社会的和谐、人与自然的和谐。通过渐进式的改革路径，使公共财政活动更趋均等化、民主化、法制化和可持续性。

1、建立更为和谐的分税制财政体制。首先，将更加科学合理地界定中央与地方各级政府之间的事权，将涉及资源配置和区域范围受益的公共产品和服务的支出职责明晰确定；中央与地方实行扁平的层次化管理。其次，合理划分税权，建立适度集权和适度分权的分税制模式。通过完善税收法律体系来规范税权划分；赋予地方适度的税收立法权；在合理划分事权和财权的基础上，坚持公平、公正原则，重新架构我国中央税体系和地方税体系的税种组成，确立地方税主体税种，以增强地方税收能力，促进地方提供公共产品和服务的和谐。

2、完善公平的分配制度。结合财政支出体制改革，将不断加大财政转移支付对国民收入(或GDP)进行再分配的调节功能，逐步实现财政均等化。尽管通过财政均等化弥补因收入分配或成本引起的财政差异可能会导致一定的效率损失，但从公平的角度(尤其是在基础教育、基本卫生保健在内的基本公共服务的提供与分享方面)看，实现财政均等化仍具有优势，并且也势在必行。财政部门将进一步加大对中西部地区的一般性转移支付，增强中西部地区财政保障能力；根据不同地区的经济发展水平和收入差距，以及影响财政收支的客观因素，核定各地区标准化收入和标准化支出，合理确定对各地区的转移支付的规模；优化转移支付结构，严格控制专项转移支付规模，提高一般性转移支付比重等。着力整顿和规范收入分配秩序，逐步缩小贫富差距。

3、不断优化财政支出，着力打造民生财政。一是合理界定财政支出范围。财政支出范围必须依照政府职能的范围适时调整，减少“越位”性支出，加大对社会保障、贫困人口、科技教育、卫生医疗、公检法、行政管理等社会公共领域的资金投入，确保重点支出项目的资金需要。二是调整、优化财政支出结构。一方面要调整财政资金使用结构，减少建设性和生产性支出，加大社会公共需要的购买性支出和消费性支出，以促进我国经济从投资推动型向消费拉动型转变；另一方面要调整财政支出的区域性结构，进一步加强对西部和贫困地区的转移支付力度以确保这类地区政府机构的正常运转和公共产品与服务的提供。

4、再塑社会保障系统，维护基本社会公正。社会保障体系是维系基本社会正义和校正市场经济失灵的公共政策之一，也是构建和谐社会必需的稳定器。在今后一个时期，将进一步扩大做实养老保险个人账户的试点范围，在全国逐步做实个人账户；逐步提高养老金统筹层次，建立正常的养老金调整机制；拓宽社会保障覆盖面，在继续巩固城镇职工基本医疗保险制度的同时，逐步建立以大病统筹为主的城镇居民医疗保障制度。在统筹城乡社会保障制度方面，切实将农民工纳入工伤保险，大力推进农民工参加大病医疗保险；同时，进一步明确政府的全民社会保障责任，对政府保障责任的履行进行有效的政绩考核，建立健全考评和问责机制。

5、推行环境可持续发展的公共政策，建立绿色财政。把绿色财政纳入公共财政体制框架中来，将环境投入作为公共财政投入的重点之一，以强化政府的财政职能。在中央和地方财政支出预算科目中建立环保财政支出预算科目，逐步提高财政对环保监理、规划、标准、信息、宣传和科学研究等。绿色财政实质是将财政政策执行、财政支出结构、资金使用方向倾斜于生态文明和环境保护建设，是实现社会经济可持续发展的重要保证。通过财政支付，支持政府和相关部门保护生态环境和自然资源；通过财政投资，向社会提供环境基础设施和其他公共环境服务；通过财政转移支付等手段，支持环境落后地区和需要重点倾斜支持的环保项目；通过环境税收、资源定价或其他财政手段，调节社会不保护自然的经济行为，提高资源利用效率，推动循环经济和整个社会的可持续发展。

二、财政改革对财政审计的影响和内在需求

(一)审计理念要创新。正在进行的以建立“公共财政”和与之相配套的“民生财政”、“绿色财政”、“阳光财政”为目标定位的财政改革使财政收支结构、财政运行方式等发生着深刻变化。其具体表现是财政收支内容和范围变化、财政工作的机构和对象相应调整、以及对财政考核内容的调整等等。这些变化对政府审计，特别是对财政审计的理念、方式、重点、范围等提出了新的需求。适应公共财政理念、框架以及覆盖范围的变化，财政审计要满足其“公共性”。“民生财政”要求审计关注“民本问题”。“绿色财政”要求审计关注生态文明和环境保护建设。

(二)审计领域要拓宽。实行诸如国库集中支付制度、政府采购制度和收支两条线制度后，形成了新的机构，国库集中收付部门、政府采购中心、代理银行等成为新的财政审计对象。除此之外，实行费改税后，征收主体由原来的业务主管部门改为税务部门；实行所得税共享后，国税、地税的征管范围出现了交叉，中央和地方预算执行审计的范围也将产生变化；随着流转税体制的改革，增值税征税范围逐步扩大，国税、地税对流转税的征管对象都将发生变化，审计监督的对象和延伸审计的对象也需要随之调整。

(三)审计内容和重点要调整。公共财政活动的内容和范围，以及民生财政、绿色财政要求，大大扩展了财政审计的内容和范围，对审计工作的要求更高提升，审计工作的重点相应需要调整。要求审计更加关注宏观性、建设性、效益性、效能性等问题，更加关注经济、社会、生态等方面问题，更加关注国家利益、经济安全问题。在财政管理层面，我国的决算作用将逐渐弱化。与这种变化情况相适应，财政审计应当把主要的精力放在预算编制、执行的合理、合法、效益性上来，从公平、公正的角度关注预算管理中的问题，关注支出标准和预算定额的制定是否科学，各项支出是否建立了完整的评估机制等。

(四)审计方式方法要更新。预算管理改革为主导的财政体制改革，将使审计在对财政预算执行事中和事后监督的同时，注重对预算编制的合理性、合法性、科学性与执行状态的事前监督。在审计方法上，也将更加重视预算的定额测定、预算用途分析和执行效率评价方法。在审计组织方式上需要采用更为有效、科学、合理的组织方式。

(五)审计中的制度性问题要解决。随着财政改革的不断推进，给审计工作带来许多新的冲突和矛盾。如税收审计中，中央和地方审计管辖权与现行财政体制矛盾问题；有些地方实行了预算单位所谓的会计委派或集中核算制，在这种体制下审计与被审计单位之间增加了会计核算中心，被审计单位可能就核算责任问题相互推诿、扯皮，使资料提供、具体事项的询问、责任划分等问题难度加大。实行国库集中支付制度和收支两条线管理制度后，行政性收费、罚款、财政资金的拨付业务由财政部门、国库集中支付执行机构和代理银行共同完成，各个单位在参与预算执行过程中承担着各自的责任，一旦出现问题，应明确划分责任。

(六)审计技术手段要变革。与构建公共财政框架体系相适应，我国财税部门正在建设金财工程、金税工程和金关工程。财税管理的信息化和网络化程度日益提高，给财政审计带来了巨大挑战。以税收征管改革为例，目前税务系统正在建立以信息化加专业化为主要特征的现代税收征管模式。新的征管模式并非像我们想象的是信息化来适应征管工作，而是要在实现信息化的基础上，以业务流程为主线，对税收征管业务流程重新进行梳理、整合、优化。从其本质上说，是利用信息技术和其他技术对税务机关内部组织结构和业务运行方式进行根本改造，这种征管模式的建立，税收征管方式将发生根本性的变化。从审计发展战略的高度，要求审计机关必须认真研究以网络为基础的计算机辅助审计手段，研究被审计单位信息化建设对财政审计的影响，使财政审计能够与时俱进，适应技术发展所带来的变化，并能充分利用现代化信息手段，变粗放型的审计为集约型的审计，提高审计效率。

三、财政审计发展的路径选择和政策建议

(一)更新审计理念，调整审计目标

新形势下财政审计应紧跟财政改革的进程，树立为促进建立“公共财政”、“阳光财政”、“绿色财政”、“民生财政”而监督与服务的审计理念。以规范预算管理、推动财政体制改革、促进建立公共财政体系、保障财政安全、提高财政绩效水平为总体目标。具体归纳为“六个促进”：一是促进财税管理体制改革的进一步深化；二是促进预算管理的进一步规范；三是促进预算绩效考评机制的进一步完善；四是促进财政资金安全和使用效率的进一步提高；五是促进防范和控制财政风险措施的进一步到位；六是促进财政政策和制度执行的进一步有效。

(二)理清审计思路，明确审计重点

围绕财政审计目标，财政审计应坚持“揭露问题、规范管理、促进改革、提高绩效”的思路，全面提升财政预算执行审计的层次和水平。主要实现“五个转变”。一是从收支并重向以支出审计为主转变，关注支出结构优化性，支出方向合理性，转移支付规范性；二是从预算编制拨付向预算分配管理审计转变，监督预算资金在不同层面的分配管理情况，强化预算约束和预算分配的公正性、透明度，规范预算分配秩序；三是从查错纠弊向财政资金绩效审计转变，强化对公共资金流转过程及使用效果的审计监督评价；四是从重点审计一级预算单位向延伸审计二、三级预算单位转变；五是从揭示微观层面的问题向注重分析研究宏观层面的问题转变。要善于从科学发展的角度审视审计发现的问题，把握问题的性质，分析未来的发展和变化趋势，以充分发挥财政预算执行审计的建设性作用；要逐步开展对财政分配职能履行、财税政策贯彻执行效益的评价，促进政府和部门问责制度的建立和实施；关注国家财经政策、重大决策的贯彻落实；关注财政改革和经济运行中带有普遍性、倾向性的突出问题，注重分析研究政策、体制、机制和制度上的问题，从制约权力和促进完善法规制度、规范预算管理、提高资金效益、完善公共财政制度的角度提出意见和建议，充分发挥审计保护财政经济运行的“免疫功能”。

(三)拓宽审计领域，扩展审计内容

1、预算编制及其执行总体情况的审计。(1)应积极争取和试行财政预算草案审计鉴定制度，在财政部门编制的预算草案上报政府审查前，可先由审计部门进行预算审计，重点审计财政预算编制方法和科学性、编制内容的合法性和编制程序的合规性，并提出预算审计初步意见提交政府、人大审查。(2)对预算执行实施动态审计，可采取上半年初审一次，重点审计财政预算批复的及时性、预算执行的严肃性。对上半年财政预算执行情况进行一次客观的分析和评价，总结经验，发现问题，及时为政府、人大及有关部门提供真实情况，为切实抓好下半年财政工作，圆满完成全年财政工作目标提供决策资料。(3)以全部政府性资金为主线，抓好以下四个层面的审计工作。一是摸清全部政府性资金的分布状况及总量规模。包括预算内资金、各类预算外资金和基金、政府通过投融资机构筹集的资金、土地出让金(包括减免、返还部分)、给企业减免、补贴的资金等等。二是审计并分析全部政府性资金的主要支出方向。从支出结构判断落实科学发展观、构建和谐社会的要求是否贯穿于政府工作之中。根据政府性资金总量并从支出结构分析，如行政管理、社会保障、文教科卫、农业农村、基本建设、清偿债务的支出各是多少，判断政府的行政理念。从支出重点评估公共行政管理体制、公共财政体制的建立是否到位，政府职能的转换程度如何，以及履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等基本职能的状况。三是检查评估全部政府性资金的管理现状，分析评价全部政府性资金的变动趋势，挖掘管理中的薄弱环节，促进被审计单位建章立制，强化管理。

2、管理效益情况的审计。财政管理效益审计总体应抓住以下三个方面：(1)财政支出管理的经济性。围绕预算执行的真实性、完整性和科学性，从预算管理和财政资金分配入手，审查预算编制对财政支出结构安排上是否符合公共财政、绿色财政、民生财政的要求，支出安排是否与经济发展水平相适应，是否注重财政公共支出的结构调整和优化，公共支出是否退出竞争性领域。(2)财政政策(制度)执行情况的效果性。对国库集中收付制、政府采购制、收支两条线、会计集中核算等财政管理制度的执行情况进行审查和评价，促进建立和完善相关管理制度，并严格有效地执行。(3)财政部门自身管理的效益性。一是强化各项法规制度执行情况的审计。二是强化财政改革成效情况的审计。三是强化财政支出效益情况的审计。重点审查有关项目资金、专项资金使用是否发挥了应有的效益，是否达到预期的绩效目标，揭示出因管理或决策失误或重复建设而造成的损失浪费等违法违纪行为。

3、政府收支分类的审计。根据新的收支分类体系，在财政审计中，要注重以下工作：一是收入的审计。首先，确定收入总量，分清收入明细。其次，注重社会保险基金收入和土地收入审计，强化对国有资本经营收入及其国有资源有偿使用收入的审计。同时，关注转移性收入预算的审计，逐步减少和制约财政部门对转移性资金分配的随意性。二是支出的审计。(1)分析支出结构，评价政府职能转变。从支出重点分析公共财政体制的建立是否到位，教育、科技、文化、社会保障、医疗卫生、环境保护等重点支出是否得到保证。(2)扩大支出审计范围。由于收入预算范围的扩大，支出范围随之扩大，在功能性支出分类中，增加了“城乡社区事务”大类，下设社区管理事务、规划、公共设施、住宅(包含公有住房、廉租房等支出)、环境卫生、市场管理等。(3)对转移性支出的审计，应着重对新增项目进行审计，一方面，对促进财政部门完整规范地编制这部分资金的支出预算进行实时审计，另一方面，按照支出预算进行跟踪审计。(4)逐步开展支出项目的绩效评价。新的政府收支分类科目把支出分为功能性分类和经济类分类两种，功能性分类反映哪个部门花了钱，经济类分类反映政府的钱花在哪里，这为评价政府部门某项工作支出的绩效提供了基础数据。预算执行审计要把政府重要事务的支出成本和社会效果作比较分析，得出较为客观的审计评价。三是结余的审计。新的政府收支分类科目中收入和支出范围的扩大，造成了资金结余的变化。原来的结余主要是预算内收支的结余，新的政府收支分类科目中，明确了政府资金的结余应包含一般预算年终结余、政府性基金年终结余、社会保险基金预算年终结余、预算外年终结余和其他年终结余，结余的真实性直接影响了收入支出的真实性。

4、财政风险的审计。随着我国经济与世界经济的一体化，巨额国际资本迅速流动的不确定性和我国对外资的依赖程度逐步增加，加重了我国金融机构、金融市场和国有企业的脆弱程度，并对财政存在潜在影响。此外，我国近几年政府债务规模迅速扩大，中西部部分地区基层财政极端困难。上述因素都会导致我国财政风险增加。因此，在新时期，财政审计应将财政风险纳为审计的重点内容，加强对政府的各种债务尤其是隐性债务和或有债务的审计，对政府债务规模进行监控，监督其债务资金投入和效益，分析其债务承受能力和偿还能力，对财政风险水平进行评估，防范和化解财政风险。

5、政府行为的审计。在新形势下，财政审计应检查我国地方各级政府及其财税部门出台的各项政策和实施的具体行政行为是否符合我国加入WTO时所承担的义务：(1)检查是否违反《补贴与反补贴措施协议》，以各种名义对特定对象给予财政补贴；(2)检查是否违反公平竞争原则和非歧视性原则，对特定对象给予税收返还；(3)检查是否违反国民待遇原则，实施各种地方封锁或地方保护主义政策，征收歧视性税费和基金；(4)检查是否不实行国家的统一财税法规，政策执行是否标准不一、内外不一致，政策法规是否透明；(5)关注地方政府执行国家既定的财政经济政策的情况，监督地方政府运用财政、税收等宏观调控手段，促进调整产业政策，提高经济效益的情况。有无为了地方利益而违反财经法纪的问题，是否正确处理地方利益与国家利益、局部利益与整体利益的关系，保证国家统一的政令畅通；(6)监督地方财政预算分配中对农业支出、教育、科技、卫生、重大基础设施等重点资金的投入及增长情况，是否符合国家的有关政策规定。

(四)建立有效的协同机制

一是审计体系的协同。这种协同，既包括政府审计与社会审计的协同，也包括与内部审计的协同。在一定条件下，为了保证对财政的全面监督，国家审计机关还可以将某些审计任务委托给社会审计组织审计，以发挥注册会计师审计双向独立的优势。同时要加强对内部审计机构的指导，积极发挥内部审计的作用。多种审计监督方式的有效结合，有利于调动各方面力量，有利于实现对财政审计全方位的监督，发挥审计整体效能。二是政府审计系统的协同，采用“同级审”和“上审下”相结合的方法加强对财政链上相关部门和单位的检查监督。审计机关内部可以打破泾渭分明的专业和职能分工，采取跨地区、跨行业的“交叉审计”，有效地配置审计人力资源，使财政审计与其他专业审计有机的结合起来，提高财政审计的层次与水平。三是审计人员与被审计单位的相关人员，如财会人员、业务人员、项目资金管理人员的协调，只有这样，审计机关与被审计单位才能达到融洽，才能取得相互理解、相互支持，提高审计工作效率。四是审计机关与财政管理专家的咨询、沟通。在开展财政审计评价(尤其是绩效评价)和提出审计建议的过程中，要充分听取所在行业专家的意见和建议，如有必要可以聘请他们参与财政项目审计过程，发挥他们的专业技能和优势，弥补审计人员专业的缺陷。

(五)逐步完善财政支出绩效评估体系

应借鉴国外成熟的经验，采取合理的指标分析预算收支、机会成本、债务和或有负债，全面描述、衡量和监管财政操作，建立有效的财政收支绩效评估体系：(1)不仅应重视对近期效益的评估，而且更应重视对远期效益的评估，既要考虑实际成本也应考虑机会成本。并要对政府承诺的财政未来资本性支出进行评估，对财政收支是否有利于社会经济的长远发展和人民生活水平的改善发表意见；(2)既应重视对经济效益的审计，也应重视对社会效益的评估，尤其是要对财政收支是否具有公共性、是否有助于克服市场失灵等方面发表意见，并检查财政收支是否达到预期目标；(3)既应重视对显性的收入和支出的审计，也应重视对财政风险、隐性和或有支出的审计，要建立有效的财政风险预警系统，监测和预防风险，防止金融机构不良资产、国有企业亏损、拖欠工资及工程建设费用等问题转化为财政风险；(4)应关注政府机构的设置是否符合公共财政的要求，如某一机构是否有设置的必要、政府机构的规模是否合理、政府收支规模与结构是否合理、财政支出是否存在损失浪费、政府机构效率水平是否高等，并对上述方面进行评估并发表意见。

(六)大力提升计算机辅助审计的作用

一是继续完善有关计算机辅助审计的法规。2001年，国务院办公厅颁布了《关于利用计算机信息系统开展审计工作有关问题的通知》，对审计机关利用计算机信息系统开展审计工作的有关问题作出了规定，成为审计机关推进计算机辅助审计工作的有力武器。但是现有法规对开展网络远程审计和实时数据审计的有关问题仍没有明确规定，在审计机关信息系统与被审计单位信息系统的连接方式、适时审计方式上审计通知书下达时间和审计期限等方面存在法律法规上的空白。二是制订财政审计中应用计算机辅助审计的具体准则、指南、操作规程或技术标准，对在财政审计中应用计算机辅助审计方法、程序作出具体规定．并将全国审计人员的审计经验模块化和程式化，使得审计人员可以依照程序的步骤完成审计工作。三是加快金审工程建设，将审计机关的计算机网络与财政、海关、税务、国库等机关的计算机网络联网，积极探索数据式审计和远程实时审计。四是积极研究和研发有关财政审计实用型、专业性软件，以便于审计实施时具体操作和运用，增强计算机辅助查账的功能，建立一套基础性的审计分析电子报表系统，提高计算机辅助分析的功能，以充分提高审计的效果。

主要参考文献：

(1)项怀诚，《中国财政管理》，中国财政经济出版社2001年版。

(2)石爱中，《初释数据式审计模式》，《审计研究》2005(4)。

(3)杨君昌，《财税体制改革研究文集》，经济科学出版社2000年版。

(4)董伯坤，《预算执行的数据式审计模式探索》，《审计研究》，2007(10)。

(5)沈群芬，《公共财政体制的财政审计取向》，《审计与理财》，2006(2)。

(6)李冬，《公共财政体制下财政审计的发展与创新》，《审计文汇》，2007(2)。

课题组负责人：周新生

主要成员：白建东赵宝田曹广明郑耀群张洁弋丽霞

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