2012 年8 月31 日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》 ( 以下简称决定) 中对检察院的民事监督范围进行了扩大。 (1) 同时, 修改后的《民事诉讼法》第208 条也从立法的角度对检察机关的民事调解监督权进行了确认。 (2) 在司法改革的步法日益加快的今天, 权力的运行应当充分透明而正当。在这种背景下, 为了保证司法的公正, 对于权力运行全过程的法律监督制度必不可少, 这是权力制约原则的必然要求, 也是我国民事调解现实情况之所需。《决定》虽对民事检察监督权从立法上进行了肯定, 但规定较为原则, 对于民事检察监督权启动程序、监督的范围以及实施方式未能明晰, 有待进一步完善。
一、民事调解检察监督存在的问题
( 一) 启动程序存在误读
从修改后《民事诉讼法》第208 条第2 款的内容可以看出, 民事调解检察监督程序的启动是以检察院的“发现”为前提, 但如何发现法律未给予明确界定, 是理解为当事人向检察机关申诉促使检察机关发现并立案, 还是理解为检察机关履行职权的过程中发现上述问题而自行立案? 根据立法解释的方式, 后一种解释更为贴切。然而, 从实践来看, 基层法院民事调解案件数量众多, 要求检察机关参与到每一起民事调解案件并依职权启动程序依照现有的人力物力不能实现。因此, 笔者建议将当事人向检察机关申诉促使检察机关发现并立案这一方式明确予以规定。
( 二) 范围规定过于笼统
《民事诉讼法》第208 条对民事调解检察监督权力行使的范围限定为“调解书损害国家利益、社会公共利益”, 但对具体范围如何理解没有细化, 就二者与公共利益之间的关系问题, 国家利益与社会利益时重叠的, 都从属于公共利益。 (3) 从政治学上来讲, 国家利益, 是指一个国家在经济、军事或文化上的目标和抱负。社会公共利益的概念散见于我国立法的的各个角落, 比如《宪法》第10 条, 《民法通则》第7 条以及《著作权法 》第4 条等。 目前还没有一部法律对“社会公共利益”作出具体界定和解释。为了便于检察机关更好地对民事调解进行依法、合理的监督, 使调解活动规范有序, 应出台相应的司法解释对相关的概念进行明确。
( 三) 民事调解检察监督的方式不全面
民事调解检察监督的方式主要有抗诉和检察建议, 虽然检察建议因被正式纳入新民诉法后不再是一种非诉讼的监督方式, 在程序上具有了强制力, 但需要明确其建议的范围、效力和程序等, 使检察建议的适用具有可操作性和权威性。 (4) 另外, 实践中许多行之有效但未纳入立法的检察监督方式应当吸收进来, 比如检察意见、更换审判人员、发出纠正违法通知书等。
二、民事调解检察监督制度的完善
《决定》将民事调解纳入了检察监督的范围之内, 无疑为法院民事诉讼案件质量把好了关。诚然, 立法不能穷尽现实的每一处细微末节, 实践中的不断完善无疑是立法在适用过程中的应有之意。
( 一) 明确当事人对程序的启动权利
检察机关对于民事调解的启动方式在立法层面上规定不明确, 大量民事调解案件若都通过检察机关依职权的方式进行启动, 从现实情况看, 尤其是基层检察院不能做到逐一监督而不疏漏。相反, 如果是作为亲历案件的当事人在调解过程中发现调解情况的出现, 从而启动检察监督的程序, 更能在事中对不当调解进行纠正。因为在调解的过程中进行检察监督, 当事人对现有证据能够更好地进行固定, 对保证监督程序结果实现条件更充足。
( 二) 细化民事调解检察监督的范围
如前所述, 现行《民事诉讼法》中关于民事调解检察监督的范围限制在“国家利益, 社会公共利益”, 因二者在概念的内涵和外延并不十分明晰, 导致检察监督权在行使的过程中容易产生权力恣意的情况。笔者建议, 在对“二益”的界定, 尤其是社会公共利益的理解, 可以从以下几个方面进行把握: 一是受益公民范围广, 只是在该区域广大公民都能享受到的利益才能成为社会公共利益; 二是经济效益高, 社会公共利益最大的优势在于能够充分调动社会资源, 从而产生极大的经济效益; 三是维护公民的合法权益, 社会公共利益的出发点和落脚点都是实现好、维护好, 发展好公民的合法权利。在认定民事调解是否违反了社会公共利益时, 不妨从上述几个特征去把握, 检察监督的合法、合理性就会更加有力。
实践中除了违反上述“二益”的民事调解也是大量存在, 比如, 民事调解损害案外第三人的利益。在这种情况下, 建议将损害案外第三人的利益也考虑进去, 从而使案外第三人的利益能够通过检察监督获得有效的救济。
再者, 应当细化民事调解中违反“自愿”、“合法”的具体情形。近年来, 司法实践中出现很多虚假的民事调解, 对社会的和谐稳定、经济的健康发展产生了很多不利的因素。应当明确民事调解是否违背当事人的意愿, 法官在调解的过程中有无强迫或变相强迫的行为, 调解书是否系伪造等违背自愿原则的情形。 (5)
( 三) 多元化的监督方式
《民事诉讼法》第208 条规定, 对于损害国家利益和社会公共利益的民事调解书, 检察机关可以通过“抗诉”或“检察建议”的方式予以监督。然而, 现实问题在于“检察建议”的接受与否在很大程度上取决于法院的态度, 检察监督效果不理想。 (6) 大量的民事调解主要发生基层法院, 与之相对应的检察机关能够采取的检察监督方式较少。因此, 为了缓解上级检察机关的压力, 提高监督的效率, 可以考虑将检察意见、更换审判人员、发出纠正违法通知书等多元化的民事调解检察监督吸收入法。
最后, 完善民事调解检察监督制度, 除了在立法上给予实践的呼应, 对检察机关、法院自身的队伍建设, 工作考核机制等配套措施也应当加强完善。如此, 才能解决民事调解检察监督目前存在的问题和困难。
摘要：2012年8月31日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》中明确规定了检察院对民事调解具有监督的职能, 将民事检察监督的范围扩大到整个民事诉讼活动, 这是民事调解检察监督制度改革的一次重大进步。然而, 从司法实践来看, 立法上仍然有需要完善的地方。本文从立法原意出发, 结合现实司法实践, 分析民事调解检察监督程序如何启动, 具体监督的范围以及方式, 从中发现问题, 并对如何完善民事调解检察监督制度提出理论构想。
关键词：民事调解,检察监督,问题,完善
参考文献
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[2] 廖中洪.关于完善<中华人民共和国民事诉讼法修正案 (草案) >有关‘检察建议’规定的若干问题[J].西南政法大学学报, 2012 (3) .
[3] 李浩.虚假诉讼中恶意调解问题研究[J].江海学刊, 2013 (1) .