行政与行政诉讼法学范文第1篇
内容摘要源于西方经验和知识系统的市民社会理论与社区自治模式,并不适合中国国情,过于迷恋或沉溺其中,只会给社区治理带来困惑。当前,只有在共建共享、合作共赢思想理念的指引下,发挥政府主导性作用,引导、扶持和培育社会多元力量积极参与社区治理,才是中国转型期社会的现实走向。
关 键 词市民社会 社区自治 理论模式 政府主导
作者1何平立,上海政法学院政治学系教授。(上海:201701) 2沈瑞英,上海大学公共管理系教授、博士。(上海:200444)
当前,一些学者认为社区自治是中国市民社会发育的路径选择,然而对社区建设走在全国前列的上海市的调查研究显示,社区治理由于受到市场话语权和制度结构性约束,以致政府追求社会治理的理想目标与现实体制和制度的张力产生冲突,这不仅使社区建设陷入困境、徘徊不前,而且也使其前景存在诸多不确定因素和变数。本文认为,当下的社区治理,不仅要解决体制性瓶颈和社区治理主体的组织结构问题以及制度、机制层面的突破与创新,而且更重要的是如何对社区相关的基本概念进行理性、辩证的考察与认识,修正与拓展研究视域,选择正确的适合中国国情的社会治理路径与模式,从而避免沉溺于西方理论而步入误区。
西方市民社会理论不符合中国国情
一些学者对社区建设研究的理论范式和倾向往往以西式民主为指标或归旨,如片面强调社区自治是政府管理之外的社会自治,将西方市民社会理论模式作为中国社区建设的理想目标模式。
市民社会在西方历史上是一个内涵逐渐发展的概念。它是指中世纪中后期随着城市发展,市民阶层与封建贵族的不断斗争,以及在罗马法运动、文艺复兴运动、宗教改革运动、思想启蒙运动和资产阶级革命运动基础上形成的新兴资产阶级的社会经济生活领域。市民社会的核心是资本主义生产关系和市场体制及其思想文化,充溢着个人主义和自由主义的价值取向。
自近代以来,西方市民社会理论具有一个演变的历程,其主要代表人物倡导的理论观念互有继承,但也有所不同。如洛克提出“社会先于或外在于国家”的观念,以为其社会契约论服务。而黑格尔认为,“国家高于社会”,“市民社会是个人私利的战场,是一切人反对一切人的战场”。[1 ]20世纪中期以后,哈贝马斯的公共领域理论认为,在国家权力之外,存在着一个私人和社会自由活动的公共领域——市民社会,并以公共舆论等方式监督国家权力,维护自身权益。
西方市民社会理论的前提为:国家与社会是一种分离的二元对立结构,市民社会形态与政府组织和市场领域有着明显边界。20世纪中期前,市民社会理论并不被西方学术界所倾心关注,直至80年代东欧社会运动中被学者用来批判现实社会才逐渐成为热门话语,此后逐渐成为国际上一种流行的社会政治思潮。
市民社会理论并非是“逻各斯”,仅是一种滥觞于西方社会历史经验及知识传统而抽象出来的概念,运用其作为一种认识中国现代化的解释模式,也未尝不可。但是,忽视中西社会政治结构之异质关系,依赖或遵循西方式发展道路,一定要将国家与社会对立、分离或割裂成两种结构来解读当代中国,明显不符合中国国情。
首先,市民社会只是西方的一种理论思维或研究范式,抑或是政治社会学中的一个分析性概念,其众说纷纭、矛盾冲突的定义令人难以把握。近年来欧洲流行的合作主义的关注点,则是将市民社会的组织化利益联合到国家的决策结构中;即便一些自由主义者也认为,“市民社会独立于国家,这只是在很有限意义上才能成立”。[2 ]同时,市民社会的一些重要特征和价值旨趣,如自治原则、个人主义、自由主义、多元主义、公共性等,在中国历史与现实社会中均难有参照对应物。所以,用西方莫衷一是、花样百出的价值坐标作为中国理想社会模式,用西方历史语境下的特殊性来诠释、解读中国现实的特殊性,难免会“雾里看花”。
其次,市民社会作为一个事实概念,从某种意义上而论,在当代已缺乏解释力度。自20世纪的罗斯福新政、凯恩斯主义、福利国家,到近年来欧美金融危机中政府的各种救市政策等,都表明国家职能已渗透、浸润到社会生活的方方面面,国家并非同市民社会是二元分立的对抗结构,而应是一个共同体中的两个相辅相成的有机组成部分。正如泰勒所指出:“市民社会在很大意义上并非一种外在于政治权力的领域;而毋宁说是深深地穿透于这种权力的一种力量,使权力处于分立、分散的状态。”[3]因此,运用市民社会作为逻辑推演中的价值概念、分析概念,抑或作为“以社会制约权力”的一种民主思想,是有一定意义的,但并非是具有普世价值的指导理论。相反,迷恋于市民社会理论,将有可能滑入误区。如果把“市民社会”作为一种事实形态模式,按图索骥地去形塑中国市民社会,其结果只会是南辕北辙。
再次,中国传统的国家与社会关系模式、中国坚持社会主义特色的制度环境,以及中国是一个后发现代化国家等国情特点,决定了只有在国家扶持和政府主导下的中国式市民社会才能发育成长。中国历史传统表现为家国同构和以宗族、血缘为纽带的超稳定政治文化生态,行政管理模式在价值层面上表现为国家利益至上。而当前中国社会稳定仍是在威权体制的治理下,政治权力运行机制表现为自上而下性。中国权威理论刊物已对“中国模式”的鲜明制度特色进行总结:不搞私有化,坚持公有制为主体的多种所有制格局的经济制度模式。一些政治精英也强调中国已形成独特的政治模式,即“执政党主导的国家治理模式”,其内涵包括:基于市场经济、体现党政一体化的公共治理模式;基于多党合作、体现共产党执政的协商政治模式等。这些模式的特色是国家有比较强的组织动员能力和社会掌控能力,可以保持国家、社会的统一,可以最大限度地保持公共政策的稳定和连续,有效防范由于民主政治发展阶段的制约而导致的社会撕裂以及民主政治发展成本过高等问题。[4]
亨廷顿认为,对当代世界大部分国家而言,他们所需要的是有效的公共权威。最近,美国外交学会会长莱斯利·盖尔布撰写了一本著作——《权力规则:常识如何能拯救美国的外交政策》,他在研究了奥斯曼帝国、奥匈帝国、苏联、南斯拉夫等国家解体或衰落的经历后指出,对于幅员辽阔、族群与文化构成复杂的国家而论,要在任何时候都保证政治和社会的完整性,国家必须建立起有效的政治社会组织能力。欧洲的中国问题专家也指出:“把西方语境中的公民社会援引到中国,可能会出现根本不适用的情况。”[5 ]因此,我们学习借鉴西方民主制度,一要把握普遍性与特殊性关系,不能只关注民主的相对普世价值以及某些共同要素和形式,即认为世界上只有一种民主模式而否定民主在不同社会文化背景中的特殊性;二是制度的选择有个路径依赖,带有明显的“内生”背景,必须依据体制惯性、政治环境以及具体国情,否则随意移植或“克隆”其他制度,只会是缘木求鱼、南橘北枳。党的十七大报告指出:“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,健全基层社会管理体制。”这实际上明确指出了中国社会建设与发展的真谛,强调了塑造中国特色的“市民社会”之基本路径,肯定了执政党与政府在“共建共享”和谐社会中的主导性作用。
西方社区自治模式不切合中国实际
社区建设与市民社会发展是互相联系的,也就是说社区是市民社会的基础形式。所以同市民社会一样,社区自治也一直是学界研究的热点。然而,当前一些学者对西方理论津津乐道,不切实际地强调社区自治应是独立于政府管理之外的社会自治,反对政府介入社区管理。实际上,“自治”的涵义并非是对国家的“独立”与“割裂”,也并非由政府主导就不是自治。所谓自治,应该是在一定范围内依照国家法律所赋予的权利行使自主管理权。社区自治,应是指社区依据法律规定对社区事务行使自主管理权。从国外社区治理来看,实际上存在政府主导型、合作型和自治型三种治理模式。无论哪一种社区治理模式,其实质都离不开政府作为行动主体的指导、支持和参与,只不过是程度的不同。不同模式之间的区别只是区分了政府、社区自治组织、非营利组织、社区企业和居民几个方面主体的地位、权利与义务的差异。不同社区治理模式的关键与核心,是如何合理界定政府与社区的权力边界,以及政府提供怎样的制度安排与公共产品。正如博克斯在《公民治理:引领21世纪的美国社区》中指出的,社区内的公民治理,并非指没有政府的参与,而是公民、社区组织和政府在社区管理中发挥着不同的作用。因此,社区治理不仅是社区自治组织的民主自治、居民的自我管理,是居民权利诉求与保障的制度设计与安排过程,而且也是国家不断改变和调整社会控制形式的过程;是现代政府逐渐让渡或淡出对社会领域的微观管理,从而转向宏观的公共服务与社会管理;是国家、市场与社会合作、协调、良性互动的关系和过程。政府只是这一秩序中的最重要环节。为何西式社区自治模式并不切合中国实际,可从以下三个层面考量与分析。
首先,在政治层面,西方社区自治模式并不适应中国政治体制结构和权力模式。欧美发达国家的社区自治与地方自治基本上是同一个概念,是西方代议制、政党轮流执政制、竞争性选举制和权力分立制衡构架、法治环境以及传统思想文化背景下的产物。欧美国家社区自治的特征为:一是社区自治权利基本与地方政府行政权是互相嵌入的,即两者是有所结合的;二是多实行直接民主制,基层地方行政官员的权力来自于社区居民,从社区选举出的议员可监督行政权,体现了权力自下而上的民主性;三是除权力分立制衡原则渗透到地方政府与社区外,还有社区自治组织、NGO、利益集团以及新闻和言论自由等制度来支撑“以社会制约权力”。这种社区自治模式的特点是:社区不仅能有效避免行政职权和市场话语权对社区利益的侵扰,而且行政的主要职能是为社区服务;社区在法律规定的范围内发挥自我管理的功能。
其次,在经济层面,目前中国社区建设还远远落后于欧美。欧美国家社区发展经费虽已实现多种渠道筹集,但仍以政府投入为主。如以加拿大为例,社区发展与建设资金60%左右来自政府拨款,11%来自社区居民、企业和基金会捐款,29%是社区各种非营利服务项目收费。而在德国,社区经费则是政府拨款、社区税收、社区公共服务收费各占1/3。[6 ]因此,欧美发达国家的社区自治,是与“福利国家”政策同步的。如果没有政府与社会多种渠道对社会保障、医疗保健、文化教育、公共设施、环境保护和治安防范等提供经费支持与保证,那么社区自治的高效公共服务体系和管理体制是根本不可能建立起来的。
当前中国,一方面是政府控制了社会资源;另一方面受经济制约,城市福利保障、医疗保健等处于一种低水平运作状态。此外,地区发展差异也使社区治理水平不可能处于同一层次。欧洲福利国家财政支出的45%用在社会保障上,英国则于1993年就达到65.5%,即便讲求效率的美国其财政支出也有1/3以上用于社会保障,而中国则仅有12%。目前,全国社会保障基金的资金缺口在1万亿元以上;据世界银行估算,2001-2075年,中国这一缺口可能达到9万亿之巨。[7 ]一种理论、制度要产生、发展、完善,必须有一定的经济发展水平作为基础。“以社会制约权力”的理论以及其制度安排、政治实践作为政治上层建筑的内容,同样受经济基础的决定。社区自治没有经济支撑,未免望梅止渴。正如韦伯指出:“各种共同体,就其绝大多数而言,都与经济有某些关系”,“没有以某种方式为经济所决定的共同体极为罕见”。[8 ]
再次,从中产阶层发育和公民精神层面而论,中国社会建设任重而道远。目前学界对社区的定义已有70多种。不论有多少种诠释,有一条是共同的:公民素质与公民精神是社区建设的灵魂。社区自治与市民社会的显著特征,就是公民参与社会事务与公共管理的充分发展。现代民主社会的公民精神的主要方面包括社会责任观念和参与意识,而民主政治的本质要求就是公民的社会参与意识。托克维尔曾指出,有利于美国民主制度发展的重要原因有三:自然环境、法制和民情。然而“按贡献对它们分级……自然环境不如法制,法制又不如民情”。[9 ]这里所说的民情就是公民文化与精神。费雪尔、韦尔曼和雪顿等学者的社区理论认为,形成社区的最重要条件并不是一群人共同居住的地域,而是人们之间的具有一定强度的社会互动以及在此基础上形成的强纽带关系。欧美自治文化传统、公民责任精神与社区居民广泛参与,是社区自治模式得以顺利运作和取得良好效益的关键。而当前中国社区建设要走西方自治发展的道路尚远,其主要滞碍因素有三个方面:
一是公民精神缺失是当下民主政治发展所面临的主要障碍之一。据调查,目前在上海市社区事务方面,无论是自发性群团活动还是组织性活动,经常参加的人仅占5%,有时参加的人占15%,从未参加的人却达到80%以上,认为社区公共事务由政府部门或居委会处理就足够了、“居民没有必要关心”的人达38%。[10 ]2007年对上海市第八届居民委员会换届选举调查数据分析显示,51.2%的人没有参加过上届居委会换届选举;29.4%的人不太关心或不关心换届选举;69.4%的人对换届选举程序了解不全面或一点都不了解;67.1%的人对居委会实际工作只是有点了解,或不太了解与不了解。[11 ]
二是中产阶层“亚健康”发育和参与意识缺失是当前社区建设与发展陷入困境的主要因素。当下中国中产阶层发育极不成熟,由于中国社会历史背景下的中产阶层对政治权力的依附、对再分配体制的依赖、缺乏群体意识和参加公共事务的管道与能力、犬儒主义心态等,造成其并不能承担社会治理的重任。2007年《中国青年报》的调查表明,在58.5%的人认为新社会阶层对我国经济发展的贡献“比较大”的同时,也有近半数的人觉得这个群体缺少归属感,对他们“心存顾虑”。企业家“原罪论”、“中间过程利益集团”、“权钱交易”、“权力寻租”、部门行业中的“潜规则”、“非典型性腐败”、“中介腐败”、滥用公共权力以及医疗、教育界的腐败现象,指的是他们;行业垄断、国企改制、土地批租、工程建设等领域出现的腐败案件,同他们有关;甚至收入差距拉大的矛头,也对准了这个群体。从现实社会情境来看,一个高度依赖再分配体制的行业和国家垄断行业的“体制内阶层”也正在形成。所以一些学者认为,“一旦他们的行为稍微滑出合理边界,其影响,就不只是几个‘民工化’、‘过劳死’现象那么简单”;他们对中国社会结构的影响,“目前还很难预测。从各方舆论中可以看到,中国大众对这股中坚力量并‘不买账’”。[12]当前中产阶层的“病灶”状况,不仅增加了社区治理的不确定因素,而且也使社区治理前景充满变数。
三是缺乏社会现代化和市场经济的核心价值观与精神支柱,也是社区治理发展滞后的重要原因。国资委宏观经济研究部部长赵晓教授在美国进行考察时,反复追询这样一个问题:中美两国最大的差异究竟在哪里?最后答案是教堂——指美国人的价值观、道德准则与为人处事的规范。美国管理的真相是两个轮子:一是科学管理,二是由教堂和《圣经》构成的价值观教育与思想道德教育。[13]而我们中国只有一个科学管理的轮子,却没有装上中国传统价值观与传统道德的“中国轮子”,从而使管理市场经济成了独轮车,只能跌跌撞撞“摸着石头过河”。这使中国以传统道德为基础的诚信已渐消失,而以契约为基础的诚信以及法治文化精神尚未建立,以致物欲横流、贪贿泛滥、腐败成风;市场充斥假冒伪劣、坑蒙拐骗现象,导致社会遭受道德风险与诚信危机,政府公信力也受到损害。因此,现代社区治理不仅是对政府执政能力的挑战,而且也是对公民素质与社会责任的考验。
综上所论,在国家、社会、市场复杂的关系中,秩序不仅是依赖权威、法治与契约关系来维护,而且更重要的是依靠信仰、价值观和文化素质来主导和支撑。现代文明素质、公民意识不是一蹴而就的,也不是依靠社会政治动员就能解决的。当前中国的中产阶层,在缺乏自治文化传统的状况下,要想“破蛹化蝶”,不仅需要思想启蒙,而且应在政府的扶持与培育下,在制度设计与安排下,逐渐发育成熟。同时,城市市民必须在这一长期而系统化的过程中历炼,方能在社区建设中渐使角色、权利、道德责任和理念意识发生从业主到公民、从财产权到公民权、从他律到自律、从个体化参与到组织化参与、从陌生人到社会人的精神转变与跨越。
中国社区治理应发挥政府主导性作用、
培育社会多元力量积极参与
“现代性有助于稳定,而现代化却孕育了不稳定。”这句被引证无数次的亨廷顿的政治名言实际指出,发展中国家现代化的“首要问题不是自由,而是建立一个合法的公共秩序”。[14]因此,主张国家与社会分立的市民社会和社区自治,是不符合中国国情与不切实际的,它只会给社区治理带来困惑。而在共建共享、合作共赢思想理念的指引下,发挥政府主导性作用,引导、扶持和培育社会多元力量积极参与社区治理才是当下中国转型期社会的现实走向。当前,中国构建与创新现代社会发展的结构体系,有效实现社区治理,可从以下几个方面考量与探讨。
一是必须以法律区分政府与社区权力的边界。虽然社区建设与发展依赖国家权力开放度,但应以法律形式对社区组织职能、运作、权力范围和目标等作行之有效的具体规定,法律应对政府机构违法的处罚做明确规定。我们当前的任务是必须完善与健全相关法律规范,如尽快出台一部完整的《民法》来保障私权;以法律赋予社区权利与责任,以法律规范和调节社区与市场、政府以及社区居民的关系,以法律构建法治政府、责任政府、服务政府,这是社区治理的前提与保证。
二是必须采用转型社会“制度先行”的模式。英格尔哈特曾精辟地阐述:文化塑造民主远胜于民主塑造文化。由于中国社会的现代化是外源性的,改革开放势必具有其特殊性,但要寻求社会秩序和谐稳定就必须依赖制度建设。制度与国家意志相联系,以国家强制力作为基础。世界现代化进程已证明,制度先行是后发型国家现代化的必然路径。制度先行即指以制度作为假设的起点或者分析的逻辑起点,以制度更新带动文化价值观念的更新,发挥制度选择文化的功效,容纳后再以文化建设推进制度的完善。[15]中国要想通过社区治理走向公民社会,就必须要有多层次、系统的制度设计与安排、制度供给与创新;构建各种公民利益诉求与政治参与渠道、完善与健全公民利益保障机制,使每一个人的行为在制度规则范围内可以被预期。同时,社会治理中各行动主体在持续博弈中实现利益的均衡,必须以制度规范作为保障;对行政强权和市场霸权的干扰须有制度制衡;对治理主体的体制改革与结构调整需要制度创新。社区治理不仅是政治精英追求理想和适应时代发展的愿望,抑或几项政策措施和红头文件的导向,而且需要具有系统性的制度生态环境,需要健全完善制度文化空间,需要社会监督公共权力的制度化,需要政府财政支出的安排始终以满足社会公共需求为宗旨。民主政治参与程序和社区建设发展的“过程”之制度安排应重于“模式”预设。乌尔里希·贝克曾深刻地指出,在风险社会中必须发挥制度想象力。故制度正义应是社区治理的核心价值。在制度建设中运用政治智慧——创造性的制度安排,才是推动与保障社区治理和公民社会构建的关键。
三是依据国情,创新体制,发挥政府在社区治理中的主导作用。首先,应将社区治理提升到国家与社会发展的重要战略地位,应在体制结构上将社区作为一个国家治理的单元,而不是行政边缘化的“软任务”,也不是只由“行政神经末梢”进行低层次与低水平管理。在这方面,新加坡的社区建设经验值得借鉴。新加坡设立全国社区组织总机构——人民协会,主席是政府总理;副主席由政府负责社区建设的专职机构——社会发展和青年体育部的部长兼任并负责行政工作。全国划分为5个社区发展理事会,主席由国会议员或副部长兼任;每个理事会下有若干选区,全国共有84个选区,每个选区设公民咨询委员会(由国会议员牵头)负责规划、协调和领导选区基层工作,听取社区警察局、建屋局、市镇会、社理会、居委会的报告并决定相应措施;选区还设1~2个民众俱乐部,为社会提供福利、康复服务,下设若干居委会承担治安和文体娱乐活动等功能。此外,国家发展部下设市镇理事会,由国会议员和专业人士参加,是社区物业管理机构;国家福利理事会为慈善组织,负责管理志愿福利团体等。新加坡社区活动经费以及社区志愿组织的经费主要由政府拨款(负责90%的社区基础设施建设费和50%的日常运作费),以及社会赞助(政府按捐款额度1∶3比例配套)。新加坡社区治理成功的经验,即在于政府与社会合理划分了各自的职责和义务,政府主要在管理中负责资金和物力支持,加强统筹规划、政策指导和价值倡导,重视法治建设与制度保障等。这为社会秩序稳定和社区治理提供了一种独特的公共管理模式,对当下中国社会治理颇有启示。
社区作为国家治理社会的基本单位,本身就是国家政权和政府治理在基层组织的延伸。同时,社区作为社会生活的公共空间,势必会形成社区多元力量参与的管理体系。因此,社区治理过程中应促使政府与社区力量互动,带来合作共赢的实际效应,这就需要依据一定社会条件与国情进行制度的设计与安排,对机制不断进行创新。正如胡锦涛在纪念党的十一届三中全会召开30周年大会上的讲话所指出:“世界上没有放之四海而皆准的发展道路和发展模式。我们既不能把书本上的个别论断当作束缚自己思想和手脚的教条,也不能把实践中已见成效的东西看成完美无缺的模式。”
[本文系教育部人文社科规划项目(08JA810015)、上海市哲社规划项目(2008BZZ001)阶段性成果。]
参考文献:
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[15]许和隆. 冲突域互动:转型社会政治发展中的制度与文化. 中山大学出版社,2007:167-273.
编辑杜运泉
行政与行政诉讼法学范文第2篇
摘要：本文在依法行政与以德行政相结合的过程中存在的主要问题的基础上。比较深入地分析其出现的主要原因，并且针对这些问题与原因，明确提出要构建行政伦理激励性机制，提升公务人员的政治素质、道德素养和法制观念。重塑行政主体的良好形象和社会公信力，在强化公务员道德建设的同时，推进依法行政和促进社会主义和谐社会的构建。
关键词：行政伦理；问题；原因；法制规范；激励机制
文献标识码：A
构建社会主义和谐社会。是中国共产党从中国特色社会主义事业和全面建设小康社会全局出发提出的重大战略部署，反映了建设富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家的内在要求，体现了全党全国各族人民的共同愿望。目前，我国社会总体上是和谐的，但是，也存在不少影响社会和谐的矛盾和问题，其中行政伦理失范现象已经成为影响社会和谐的重要因素。因为。政府行为方式的规范性和范例作用是政府有序运行、依法行政，树立良好的政府形象和公仆形象以及政风的有利保证。是政府廉洁自律、公平行政的必要条件。如果行政伦理失范就会造成无序行政。政府管理混乱，滥用权力，形成不良政风，破坏政府形象。事实上，行政伦理失范是行政管理的顽疾。其重大难题之一是行政主体本身的行为失范，而这一失范的出现与行政法与经济社会发展相对滞后有一定的关联性。弄清这种病症的病理，并有效地预防和克服，是行政管理健康发展的必要前提。为此。本文在依法行政与以德行政相结合的过程中存在的主要问题的基础上。比较深入地分析其出现的主要原因，并且针对这些问题与原因。明确提出要构建行政伦理激励性机制，提升公务人员的政治素质、道德素养和法制观念，重塑行政主体的良好形象和社会公信力，在强化公务员道德建设的同时，推进依法行政和促进社会主义和谐社会的构建。
一、新时期行政伦理失范及其主要原因
行政伦理失范是行政权力的一种异化现象。所谓行政伦理失范就是“在行政权力运行过程中，行政主体置行政伦理的规范和原则于不顾。导致损害公共利益的现象时常发生。公共权力经常被用来满足私利”。从本质上讲，行政伦理失范是行政权力的一种异化现象。属于道德范畴。行政伦理失范的原因是非常复杂的。从行政权力体系内部看，有作为行政主体的公务人员方面的原因。也有作为行政主体的组织方面的原因，还有行政制度与体制方面的原因。从行政权力体系的外部环境看，有现实的原因，也有历史的原因，主要是经济、社会与文化发展所带来的规范转型造成的。
(一)社会转型导致伦理道德失控。当前导致我国行政伦理失范的最深层原因来自于经济结构的变迁。在其转型的过程中。诸如生产和消费结构、投资及经贸结构、人口流动与就业分布、城市与乡村格局等等，都因基本的经济状况发生了阶段性的推移，必然会产生不同利益群体的各种利益关系上的矛盾。“这其中必然伴随大量的社会问题，在一定程度上导致价值观念的混乱和伦理道德的失控。主要表现……行政权力对市场的过度干预管制；我国政府经济规制政策的不稳定。”
(二)强有力的监督和制约机制缺失时常导致行政伦理失范。孟德斯鸠曾经指出：“一切有权力的人都容易滥用权力。这是亘古不变的一条经验，有权力的人使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”对公共权力缺乏强有力的监督和制约机制是行政伦理失范的主要客观条件之一。以往，“我们在行政伦理建设问题上，习惯于从精神层面号召、宣传而忽视从制度规范层面建立伦理的动作保障机制，过于强调自律而忽视他律。这使得对行政人员的要求只限于软约束，缺乏硬性的强制力。”由于制度建设的相对滞后，尚缺乏完整、严密的监督制度。在一定程度上制约着监督功效的发挥。正是强有力的监督和制约机制的缺失，使其整体缺乏严密有序性，缺乏监督合力，致使监督运行过程重视事后追惩，忽视预防性的事前监督和监控性的事中监督，监督方式单一。所有这些都为权利异化和行政伦理失范提供了滋生的土壤与温床。
(三)行政法律环境构建相对滞缓。依法治国的核心应是立法机关依法立法，政府依法行政，司法机关依法独立行使审判权、检察权。在这三者之中。依法立法是基础，独立司法是保障。依法行政才是依法治国的关键所在。在我国目前阶段，以宪法为核心的社会主义法律体系的框架已经基本形成，强化严格执法，努力做到有法必依，执法必严，违法必纠，是一个比立法更为迫切和艰巨的任务。但是，“我国目前的行政法律环境相对薄弱，主要有以下两方面：一是我国行政立法法制不统一，立法权限不明确，容易产生立法冲突；行政立法本位主义严重，以法争权现象突出；行政立法不能适应社会生活的变化，立法内容相对滞后。二是立法方面，廉政法律法规的制定尚不够完善，反腐败法制建设相对滞后。”
(四)行政人员的利益驱动和利益协调机制不完善。行政秩序的理想状态要以实际占有和行使行政权的公务人员在认知能力和道德品质等方面的完善性作为前提。当前，我国对行政人员的利益驱动与激励机制主要以精神激励为主，相对忽视物质激励。随着行政人员自利性的充分激发和传统道德激励功能的逐渐减弱，缺乏物质激励基础的道德激励逐渐失去其往日的说服力。以公共利益为本质内容的行政伦理，其基本道德原则就是如何处理公共利益和个人利益之间的关系。在现实中，担任公职的人员在公私利益面前时刻都面临着道德选择。在道德义务相互冲突的情况下。公务人员时刻面临着一揽子牵动良心的伦理抉择。如果公务人员在多种利益和多种义务的冲突面前不能以公共利益为重，就很难做到为公职高效尽责地工作。更难实现公职工作为全民服务的目的，因此就难免导致行政伦理的失范。
事实上。由于各种影响因素的存在，行政伦理并非总是处于良好状态，行政管理不得不经常克服各种失范现象。因此，行政活动决不能任其自发进行或使其自由放任，而是应当建立起完善的事先预防、事中控制和事后补救机制。即建立行政程序制度争取使行政权运行于正常的轨道之上。在这其中，最基本也是最主要的路径选择就是通过激励机制的构建与法制规范来实现对现在行政伦理失范的整治。
二、行政伦理视野下法制规范和激励机制的基本内涵
(一)法制规范，即制定公务员行政伦理法。古希腊学者亚里士多德曾提出，“最好的办法是建立一个关于公共规则的正确制度”，认为人们“对德性的共同关心要通过法律才能实现”，为此，亚里士多德主张礼法并举，以法律支持道德的普遍原则。由此可见，道德良心这种软约束必须通过政治法律等硬约束才能有效地发挥其作用。近年来，我们党和国家相继颁布了一系列关于国家公务的行为规范。例如《公务员法》、《关于领导干部报告个人重大事项的规定》、《关于党和国家机关工作人员在国内交往中收受礼品实行
登记制度的规定》等。特别是《中国共产党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》的出台。标志着我国行政伦理法制化建设步入新的阶段。但是我国在公共伦理方面，除了宪法、行政法和刑法典中的有关行政伦理规范的规定外，亟需建立一部公共伦理方面的专门的法律来约束公务人员和政府本身从事公务活动必须遵守的道德行为规范。即要成立专门机构，以政府推进的方式制定明确的行政伦理规范体系，要有专门的机构、机制和法定的程序进行监督和审查，建立一整套由内而外的行政伦理监督机制。
(二)激励机制
1 外在制度激励。众所周知，没有需要的人是没有的。人的需要无非是物质需要和精神需要两种。公务人员身在政府之中，是政府这个环境决定他们的需要，除了物质需要外。其精神需要的内容主要是权力需要和成就需要。而权力需要和成就需要的满足又能满足自身的物质需要。权力需要与成就需要相比，权力需要更重要。根据功绩制度原则，有成就者得以晋升，晋升表明权力更大，是一种权力需要的满足。我们看到在任何权力系统当中，包括政府权力系统当中，公务人员对权力需要的愿望都比较强烈，往往是主导需要。应当看到，国家公务员激励机制作用要求政府必须拥有一定的资源，包括物质资源和精神资源。但是应当注意任何组织的资源都是有限的。政府资源则更为稀缺，无论是物质资源和精神资源都是如此。如住房、福利、工资、职位、晋升机会、奖励等等，都是有限的。人的需要的无限性与满足需要的有限性的矛盾是任何社会和任何组织都无法解决的。这决定了激励机制的有限性。那种认为激励机制可以无限激励人的想法是不现实的。
2 公务人员自我激励。只要是一个正常的社会人，其一生都在以不同的人生目标进行自我激励，公务人员的自我激励是公务人员激励机制的重要组成部分，或者说是重要补充。在经济转轨时期。目前要养成公务人员自我激励和自律意识有一定难度。首先，公务人员自律意识比较淡薄。其次，人生目标和人生追求与政府节目表呈现出不协调状态。政府资源的稀缺性决定了满足所有的公务人员需要的有限性，政府资源不能满足某些公务人员的个体需要。他们便利用手中权力去寻求自我利益。这就是问题之所在。因此，政府必须强化其行为方式和价值观念。使公务人员用政府的行为方式和价值观念进行自我激励。养成严格的自律意识。外在激励必须通过自我激励起作用，政府激励的有限性决定了公务人员的自我激励显得更为重要。而且相比来说自律比他律更有成效。
三、法制规范与激励机制的“合力”共同推动行政伦理建设良性发展
(一)加快我国行政伦理法制化发展。改革开放和市场经济的发展，带来了人们价值观念和生存方式的变化，同时市场经济规则也渗透到政府行政活动中，导致行政伦理出现了危机。旧的行政道德体系消解了。新的行政道德体系尚未建立，在这样的背景下，处于转型期的公务人员的内心信念的确立、自律意识的形成、道德义务的笃行、道德习惯的养成，需要一定的道德强制。因此，当前的问题不是要不要进行行政伦理立法，而是如何进行立法。为此。要清理、完善现有的法律。对过时的要尽早废止；对有明显缺陷的，要适时修订完善；对要尽快制定实施细则的。需要制定配套制度的要抓紧制定。其中，最为关键也重要的是要加快制定《公务员法》实施细则，对有关规定进行细化，以便执行，进而更好的规范公务人员的行政伦理。与此同时，相关部门还要尽快制定配套法律体系。行政伦理法制化的整体推进，需要整个法律体系的完善和配套，建议尽快出台《反腐败法》和《政府信息公开法》等相关法律，对党政机关和公职人员的廉政目标、行为、评价与奖惩做出具体的规定，对违反廉政目标和要求的行为给予应得的惩治。并使其成为与刑法具有同等法律效力的国家基本法律。
(二)要加强公务人员的自我激励教育。必须强化意识形态，即马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观的宣传和教育必须强化。使公务人员必须做到用我党先进的思想理论指导自己的行为方式和价值观念。这不是一句空话套话，而是公务人员必须具备的基本素质。其目的是强化公务人员的行为方式和价值观念，并且形成其内在的自我激励动力。必须注意激励导向作用和激励强度。必须对符合行为方式和价值观念的公务人员予以较强激励，确立正确的激励导向，而且要对那些严重违反政府行为方式和价值观念者，予以严肃处理，做到要有铁的纪律、铁的手腕、铁面无私。这是确立正确的激励导向的重要保证。只有这样。公务人员才会自觉地逐步强化自我激励和自律意识。
(三)要强化公共行政制度和体制的道德化建设。要对行政伦理的失范进行激励性的规制，努力做到公共行政的道德化。可以说公共行政的道德化是激励性规制的基础。法律制度、权力体制、组织结构、公共政策及典章制度具有道德的合理性。在行政管理中不难发现。制度的道德性对个体道德具有客观性的约束力，行政体制以及制度的道德化对于公务人员的行政行为有着普遍的约束力。不仅如此，公共行政制度和制度的道德化对于有道德觉悟的公务人员还可以起到激励的作用，也就是说，制度与体制的道德化就能实现对行政行为的调控，能通过鼓励公务人员的道德自觉性强化道德的他律性。把褒扬和惩治结合起来，使一切行政行为都能够在这一道德化的条件下有规可循。有据可查，有法可依。我们说公共行政的道德化首先是公共行政制度和体制的道德化，是因为只有制度和体制的道德化才是深刻的和广泛的，才具有稳定的引导功能，在这一点上，是任何个体道德所无法达到的。这些方面的制度好可以使坏人无法横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。从某种意义上讲，对行政主体产生侵蚀的因素，表面上看来是行政主体的不道德现象。实质上则是制度的不完善。行政体制上的不完善及各种制度的缺乏和疏漏，为腐败行为的产生提供了条件和环境。可见。在制度安排、体制设置中贯穿道德原则是公共行政道德化的基础工程。
(四)要加强对公务人员的法制教育。在中国，许多防范腐败行为的法律、法规不能真正有效地发挥作用：许多公务人员知法犯法、执法犯法的现象屡见不鲜，其中一个重要原因就是公务人员在行政活动中对行政道德意识的必要性和重要性认识不够，行政道德意识淡薄。因此，防止行政伦理的失范，公务人员的素质和道德状况又是最为关键的因素，必须加强公务人员的素质教育和法制教育。提高其内在修养，树立正确的价值观念和道德意识。提高公务人员对行政道德准则和规范的认识和理解水平。培养正确的权力意识、忠诚服务意识、奉公守法观念等，使其自觉实现对行政道德规范由认识、情感、意志、信念及行为习惯的转化，并内化为行政行为的内在价值导向。从而培养与提升公务人员的公共利益至上的精神，忠于国家和社会、忠于法律的精神，公共精神，公正精神，责任精神。事实上。有了公务人员道德素质方面的支持及法律规范的保障，就能够弥补制度设计上的不足，最起码可以将制度运行过程中制度安排的弱点和不足反馈到制度的修正与再设计中。使这种不足可能造成的紧张得到缓解。
(五)要加强全社会对公务人员的监督。在行政活动中，公务人员的行为是一种公共责任行为，其本质是谋取公共利益最大化，维护社会公正，因此建立和健全对行政伦理道德主体的责任监控是现代公共行政的突出特点。为此。一方面要充分重视发挥社会组织、社会公众、社会团体、社会舆论等的干预和监督作用。舆论监督是保障公民权利，约束官员公务行为的最有效武器之一。社会舆论反映整个社会对人们行为的一种监督，具有明显的行为约束优势互补，它能对相关的公务员指明行为准则，引导行为方向，从而直到规范行政行为方式的作用，促进公务员最起码的行政伦理道德秩序。另一方面，要通过建立和完善新闻发言人制度。凡是涉及到政府部门重大事项和公共利益的事项都应定期、及时地向社会公众通报。以便充分保障公众知情权和行使其监督权。从而客观上规范作为公共行政行为的道德主体——公务人员的行为。
综上所述，在改革开放的时代背景下，个体道德理性约束的有限性和社会伦理价值的多元化，使得以公权谋私利的行政伦理失范现象日益突显。为有效解决这一问题，必然要通过对行政伦理法制规定，对公务员激励机制的双重构建，因此。只有这样才能通过二者的“合力”全力推进行政伦理建设的良性发展，从而促进党政机关及其公务员依法行政、科学行政、文明行政、民主行政。为构建社会主义和谐社会提供相应的动力资源与有力保障。
责任编辑 刘凤刚
行政与行政诉讼法学范文第3篇
关键词:政府机构改革行政体制改革;治理理论;公共选择理论;新公共管理理论
文献标识码:A
一个有效的政府对于一国的政治地位和经济发展具有决定性的作用,这一点不言而喻。同样是模仿西方的模式,东亚的日本能崛起,而同一起跑线上的加纳却愈差愈远。虽然差异是由诸多因素不同结构的影响结果,然而政府在其中起到的主导性作用也是显而易见的。可以说,只要政府存在,就必定会有行政体制的改革,因为每一时期存在的问题都需要改革来解决,而随着改革的深入和时代的推进,新的问题又会引发后续的改革,所以说,行政体制改革是一个持续不断的过程。促使中国社会真正从传统向现代转变,是三十年来改革开放的成果,不仅是经济上的发展和国力上的强大,从实质上而言,是文明的一种飞跃。文明的飞跃包括公民精神、文明程度、文化思想等等,但本文里主要讲的是国家权力的运行和使用。政府将国家权力划入到理性、可控且高效的轨道之中,使行政体制朝着公众利益为核心的进程发展,这就是文明飞跃的一种体现。
我们可以看到,行政体制实质上而言是行政职能、行政权力和行政责任的结构配置。行政职能是行政主体存在的根源,行政权力是行政体制的核心,行政责任是对行政主体的约束,是行政体制的保障。这三者之间既相互联系、又相互独立,一般而言应该平衡相称,这是合理的行政体制的本质要求。要求三者之间的平衡完全是不可能的事情,走极端必然导致短板效应,所以至少是一个平衡摆,摆动的幅度要在可接受的范围之内。既然行政实践中三者并非一如既往的均衡配置,故而行政体制改革主要解决的问题之一就在此。
1 理论综述
目前,西方的行政改革主要是受治理理论、公共选择、新制度经济学和新公共管理理论等的影响。
2 治理理论
治理理论是21世纪国际社会科学的前沿理论之一,它所提倡的一些价值日益具有普遍性。经济市场化和政治民主化,已经成为当今世界潮流。经济全球化和世界多极化,也在曲折中向前发展。治理和善治理论正是这种世界性潮流和发展趋势的产物。
治理理论中的公私部门之间以及公私部门各自内部的界限均趋于模糊。笔者认为,治理的本质在于,它所偏重的统治机制并不单纯地依靠政府的权威或制裁,它所要创造的结构或者秩序不能由外部强加,之所以能发挥作用,是要领先多种进行统治的以及发生影响的行为者的互动。在公共管理領域里,私营部门、社会团体、社区组织等,都依靠自身的资源和能力作为参与性主体,解决公共问题。
3 公共选择理论
公共选择理论主要从经济学的角度来分析政府的管理活动,强调个人自由和市场作用,打破政府垄断,建立公私机构之间的竞争机制,从而使公众获得自由选择机会,并认为这是解决政府困境的根本出路。
该理论主要倡导增加服务主体,让私人企业、非营利公共组织等,与政府机构一道来参与公共产品的生产和提供。其次,创造市场机制和形成竞争格局,用公私组织之间和公共组织之间的竞争服务来为公众提供“用脚投票”的机会。再次,还要破除垄断,允许不同组织之间在职能和管辖范围上重叠交叉。
4 新公共管理理论
新公共管理理论是当代国外行政改革的主要理论基础,影响很大。综合各学者的观点,可以认为,新公共管理的基本主张是将政府治理和市场机制相结合,把私人企业的各种管理方式引入公共部门,依靠先进的信息网络技术,通过组织与管理的重新调整来增强政府的活力,提升公共服务的品质,实现政府治理的效率和效能。
5 政府机构改革历程
改革开放以来,我国行政改革已走过了三十年的历程。从内容上看,主要是调整政府职能、优化组织结构和改进管理方式,设计政府职能转变、机构改革、权力下放、中央与地方关系调整、法治交涉,以及运行机制、管理方式、干部人事制度改革等。从过程上看,改革是一个不断推进的过程,需要按任务分阶段进行,其中大约每隔5年进行一次,至今已有6次的国务院机构改革,标志着中国行政改革的各重要阶段。2008年的大部制改革,是最近一期的改革,也是备受瞩目的一期改革,对一些职能相近的部门进行整合,实行综合设置,理顺部门职责关系,涉及调整变动的机构共15个,正部级机构减少4个。
中央机构改革取得了一定的成就,但我们也应该看到,中央机构从来都没有成功地精简下来,裁汰的人员总是处于总体整张的状态。即使是最近的两次改革,都是下了大决心、花了大力气、动了大手术,但并没有解决“有效有限政府”的社会发展需求,也没有将政府落定在成本低下、绩效高企的格局之中。相反,由于没有有效划分政府、市场和社会各自的空间界限,确认三者相互不能替代的独立功能,在后备劳动力选择服务单位的时候出现政府机构“这边风景独好”的景象。所以,中国的改革反倒有了例行公事的趋势,那么民众究竟还能不能信任政府?
6 政治改革主导行政改革
中国的行政体制改革有一个好处,就是将经济改革和行政体制改革密切的联系起来,而行政体制改革也正在不断地为经济提供更好的效率和服务。但是它有一个误区,即将政治改革和行政改革截然地割裂开来。但是,行政体制改革确确实实是坐落在政治体制改革的基点之上的。古德诺的政治行政两分法的精神本也不是将两者完全割裂,而是为了更高效地推行才作出的区分。
人们之所以将中国政府体制改革进行单纯行政化的处理,是因为这种处理回避了在中国目前政治状况中难以处理的政治难题。对于目前中国来讲,难以处理的政治问题既体现为政党意识形态与社会运行状况的直接对峙,又体现为国家权力的合法性重建与社会权利诉求的正面冲突,还体现为国家的伦理资源亏空与社会普遍的怨恨情绪集结相形而在。因此,这些暂时难以处理或者解决的问题则不得不被排除在讨论或者研究的范围之外,人们则不必花大力气去推翻重来。
单纯的行政视野中的中国行政体制改革,从狭义来说就是相对简单的技术层面的操作行为。为了经济发展,为了提供效率,大多数的文章都围绕着政府行政人力资源管理、审批制度管理、公共服务改革、行政绩效等这些相对技术层面的问题上阐释中国目前行政体制改革存在的问题,他们大多都忽视了作为行政体制改革的出发基点的政治问题。舍弃政治前提谈论政策弊病,就好似舍弃分析公司本身的盈利能力而直接研究其短期走势。从另一个角度来讲,就是因为人们缺乏这个能力去解决暂时无法解决的政治问题而被迫适应只研究行政体制改革的理论途径。这是无奈之举,同样也是危险之举。
因此,我们不得不从政治主导行政的视角重新审视中国政府体制改革问题。作为政治问题的中国行政体制改革,需要我们在政治的结构要素上具体分析中国行政体制改革问题。这意味着我们必须从政治体如何提供行政体以存在理由和运行机制的角度分析行政体制的问题;从政治的结构要素上分析中国行政体制改革问题,意味着我们必须清楚中国行政体制改革的诸政治要素对于行政体制改革的具体作用与实际影响。
7 行政体制改革的合法性保证
现代国家结构的合理划分,政府环境而言,是政府、社会与市场的三分结构,三者各司其职,交叉影响,从内部而言,是一个国家权力内部分工合作的关联性结构,其中又包括横向和纵向的结构。
我们知道,国家权力必须在暴力机关的支撑下才能起到有效的作用,但是这不代表其有无上的权威,也不代表其就是万能的。政府不能越出权力领域进入市场-价格领域和公民-社会的自治领域。三个领域都有其自己的治理原理,都有其自身的运行规律,而政府扮演的角色不是划桨者,而是掌舵者,供给社会和市场需要的法律法规章程,因势利导,使三者处于良好运行、协调、可持续发展的良好环境之中。
作为行使行政权力的政府部门绝对不能是一个自说自话自己自为的机构,为了阻止像前几次改革中精简机构后却反弹膨胀的现象,笔者认为,行政机构如果需要变更其设置,无论是机构称谓的变化,还是机构数量增减、行政人员的招募与行政预算的审批,都需要经过国家立法机关的批准。我国的权力是人民的,人大就是代表人民的权力机关,政府的行政权是人民授予的权力,就必须要受到人民的监督和制约,否则其改革就丧失了合法性,浪费了社会资源,如何让人民再对其信任?
大部制的改革从另外一种角度而言,是要集中和统一权力,这就消除了原本存在的各部门之间的竞争。也许我们考虑到了降低行政成本、提高行政效率云云,但是,当国家权力习惯在建立规则、执行规则与捍卫规则嚴肃性上的权力分割制衡尚未落实的时候,合并成大部制后,权力集中,反正更加难以制约。原本部门间的竞争或许还能让消费者受益,而统一后的权力便随时可以野马脱缰。
8 核心职能的转变
《意见》将转变政府职能作为深化行政体制改革的核心,这是相当智慧的。这次改革将转变政府职能概括为四个分开,“政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”。这是一个很好的提法,但是真正实施起来还需要将思想和理论更加细化,更加具象,才能彻底有效地解决政府缺位和越位的问题。
政企要分开和政资要分开,其实归根到底是一码事——权力和利益要分开,其原因就在于现在的体制负载不了原有体制需要而制造出的利益格局。类似于中石油和中石化,这样的利益集团是原有的体制需要应运而生的。国有经济仍然被认为是国家经济的基础,而现在的经济却需要市场力量来推动和发展,两股力量的矛盾和冲突之下,某些畸形的就被制造出来。在市场经济条件下,国家的主权,国家所有的东西和个人所有的东西完全是两码事。修一条路,地底下是国家的,但不值钱,值钱的是路两旁的房地产。主权是没有得到钱的,得到钱的是业主。主权不是收涨的钱,而是收土地税。
在这里,尤其强调的是国家一社会一市场三者分立以及各自遵循不同运作的规范。此前我们是由一个行政逻辑让市场和社会分离,打着国家名义强力推进市场经济形式,对市场造成高度垄断,市场是畸形的,这叫市场的国家逻辑。社会的处境也是如此,中国的社会实际上是高度行政化的社会,并不存在真正自治意义上的“社会”。政府不能越出权力领域进入市场—价格领域和公民—社会的自治领域。政府应该提供给社会和市场需要的法律法规章程,因势利导,使三者处于良好运行、协调、可持续发展的良好环境之中。这才是政府职能所在。
参考文献
[1]颜廷锐等.中国行政体制改革问题报告[M].北京:中国发展出版社,2004.
[2]罗茨.新的治理[M].北京:社会科学文献出版社,2000.
[3]丹尼斯•缪勒.公共选择理论[M].北京:中国社会科学出版社,1999.
行政与行政诉讼法学范文第4篇
我一直以为只有历史书，或者是百家讲坛才能够将历史生动化，却没想到钱穆老先生能将历史演讲的如此深刻，如此有意思，他不像历史课本一样的平淡，感觉学术性强一些，纵横上下五千年的东西，像是信手拈来的一样，着实很让人佩服。
下面讲讲我对此书的几点感受：
先说说政治和制度，很显然，首先要建立了一个国家，才能有其政治，才能有其相应的制度。如果将文化作为一个广泛的概念，那么政治就是其中的一个重要机构，一个国家不会随随便便无端产生某一制度，必须有了政治才能产生制度。古今中外的一切制度，都不会也不可能一直都保持不变一直好下去，如果一项制度能永远的好下去，就不需要我们来努力搞好政治了，只有制度不会永久的好下去，我们才需要在政治上继续努力，不断改进，维持一个历史一个国家的繁荣。但是在政治上犯错误的话，结果不是改进制度，不是国家进步，反而会导致国家的退步甚至是灭亡。
那么究竟制度是怎么样的呢?其次我就讲讲制度。一个国家，不可能是一个无制度的国家，想象如果中国没有了制度，那么社会会变得多么的混乱，没有秩序，没有目标，因此现实要求我们不能没有制度。并且每一个制度，它都是针对现实的，而且任何制度都不会二三十年不变，它必须要适应现实的变化，随着现实的变化而变动，因此，制度的变动一定要与现实相配合，如果不配合，而是想要现实来迁就制度，说的好听点叫革命，其实是不对的，就像钱穆老先生说的“革命的本质是推翻制度来迁就现实，并非是推翻现实来迁就制度的”。看看今天的中国，一味的模仿国外的制度，一味的想与国际接轨，不考虑我们国家的基本国情和现实，明知道或者可能知道这些制度与当今的中国现状是不符合的，却仍然一味的去崇洋媚外，甚至用现代的制度去批评千余年前的制度，这是相当的不合理的。每一个朝代的制度在其背后都会有必然的理论和思想，说的通俗点，就是前面所说的由当时的现实情况来决定的。钱穆老先生说“理论是制度之精神生命，现实是制度之血液营养，二者缺一不可。”，制度不是凭空产生的，是从一种理论中产生，而这种理论往往就是从现实中产生的，这也可以说明制度是依赖现实才产生的。如果光按照理论，忽略现实环境中的真实要求，那么这种制度可能会是大家希望的制度，但却是不切实际的制度，是蔑视现实的制度，并且也否定了理论在制度背后的现实作用，温家宝总理说过，中国如此之大，尽管人人都知道或者懂得理论，但是创建中国政治制度理论应该如何着手，从哪着手?所以，理论和现实是制度产生的基础，脱离他们的后果就是一个无制度的国家，一个混乱的国家，制度必须在理论和现实的环境下成长和发展。
其次是制度与制度之间的联系，钱穆老先生说“任何一项制度之成立与推行，决不是孤立的，他必然须和同时几项制度相配合，它必然会受其他某几项制度之牵动和影响。”也就是说，任何一个时期的各个制度都是相互配合，相互牵动，相互制约，从而形成一个完整的体系。另外，每一制度必须同其他情况相配合，若其他情况变了，那么此项制度的功效以及性能也会随之改变。在我看来，制度与制度之间的牵制影响是历代政治中的闪光点，例如：以汉代的土地制度和租税制度来说，土地的所有权属于农民私有，封建时的井田制早已经废弃，当时的农民可以自由使用，也可以自由买卖，虽然这个起点是公平的，也显示了人与人之间的平等，在当时是很少见的，但是由于人与人之间的差异，发展不同导致结果也不同，很多农民因为经济困乏，便将田地卖出，由此就形成了兼并，此刻的地主占有大量的田地。而当时的租税制度是，地主只需向政府缴纳很低的税，佃农却要向地主交纳高额的田租，政府减轻赋税，往往只是便宜了地主，农民根本没有收到丝毫的好处，关键是政府只按田收税，不管田地是谁。从汉代的两种制度看，政府为了简化税收制度，便将封建时期的井田制破坏了，形成了当时自由的土地政策，但是自由主义并不是用在每处都是正确的，汉代的自由反而加深了两极分差;唐代的租庸调制，由于账簿制度的淆乱而结束了，开始了两税制，因为种种实际困难，政府只注重税收，将土地制度抛弃了，但又因为唐代的两税制在全国制定的田租额轻重不等，结果导致穷苦的更穷苦，富裕的更富裕，贫富差距一直影响至今。有田就有租，再加上分摊税额，这也是与当时的均田制有很大的关系。总之，土地制度和税收制度之间相互影响，相互制约着，但也要相互配合，一方变化，另一方也应随之改变。
每个国家的国情不同，所以每个国家的制度也不同。例如西方地区靠近沿海的国家较多，没有一定的耕地种植，无法发展农业，因此就先有了新兴工商资本，然后才打开仕途，预闻政治;而我们中国则不一样，我国是农业社会，一直依赖土地，因此我们是先把政权开放给全国各地，不断鼓励知识分子加入仕途，同时压抑工商资本，所以，从这不同的两方面就可以看出我国跟西方国家的差距不仅仅在制度上。但恰恰是因为制度差距大，导致我们国家的政治制度历经的时间比西方国家长，也比西方国家的繁密，一个制度出了毛病，就再订一个制度来防制它，结果却变成了病上加病，制度愈繁密，束缚就愈紧，最终导致了我们国家的缓慢前进。
最后再说说为什么每个朝代最终都会灭亡，通过阅读钱穆老先生的这本书后，了解到每个朝代都有其繁荣辉煌的时期，但往往这个时期是最关键的时期，由于社会太过太平、自由、平等，导致了国家军队的懈怠，没有足够的力量和精力去应付突来的外地;第二，就如上文所说的一个国家的制度持续时间太久了，不随社会现实去改进，那么总会出现这样那样的漏洞和弊端，如果不改革、不创新，就是阻碍一个国家的前进，最终导致一个国家灭亡;第三，像中国这样的一个广土众民的国家，不能用中央集权这种方式来统一国家，一旦中央将权力都集中于一处，不留一点在地方，那么地方就会日趋贫弱，中央一失败，必然导致整个国家的瓦解，一点办法也没有;最后一点，中国是万万不能由皇帝专制的，但我认为在制度和法律下，一个国家是可以有合理的专制的，因为制度和法律都是国家政策的开明化和透明化，在合理开明透明的情况下，皇帝专制还是不会使国家瓦解的。
现在皇室是推倒了，皇帝也没有了，我们现在的是民权社会，我们的政治已经与几千年的历史不一样了，但其实实质还是一样的，就是要求的国家的统一，钱穆老先生说：国家的统一，便要中央集权。但建立中央时，又要顾及地方，那一个国家该怎样来合理进行呢?历史终究是历史，它已成为一个客观事实，我们不能改变它，但我们可以以它为参考。
行政与行政诉讼法学范文第5篇
李爱玲
【摘要】行政立法质量评价标准是构建地方行政立法质量评价体系的核心内容，对提高地方行政立法质量意义重大。根据社会主义法治理念和《立法法》的基本要求，考虑到地方行政立法的从属性、行政性、立法性和低效性等特点，单项地方行政立法的质量评价应主要以合理性、合法性、技术性和实效性等为标准。
【关键词】地方行政立法
质量评价
合理性
合法性
实效性
随着中国特色社会主义法律体系的形成，地方行政立法工作的重点必将逐步转移到提高立法质量上来。要提高地方行政立法质量，需要确定相应的质量评价标准作为衡量尺度。根据社会主义法治理念和《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)、《规章制定程序条例》的基本要求，考虑到地方行政立法的从属性、行政性、立法性和低效性等特点，单项地方行政立法的质量评价，应主要以合理性、合法性、技术性和实效性等为标准。
合理性标准
合理性即地方行政立法的科学性和民主性程度，是衡量立法质量的首要标准。合理性标准考评的是地方行政立法是否符合社会主义法治理念和法学理论的基本要求，能否准确反映社会和经济发展规律，并贯彻立法为民的主旨等深层次质量问题，评价指标主要有：第一，立法事项的得当性。地方行政立法是地方政府加强经济调节和市场监管、强化社会管理和公共服务的工具。符合人民的利益，适应经济社会发展的需要，反映时代的特征，是其作用有效发挥的前提。因此，有必要对立法事项的得当性进行评价，以确定该立法文件能否继续存在或者是否需要修改。其评价内容主要包括：一是该事项否属于本行政区域发展过程中面临的重要问题，或是与人民群众利益密切相关的重要事务;二是能否用法律手段来规范，并且用法律来规范是否最有效率;三是有无立法空间，能否有效适用，是否存在重复立法和照搬照抄上位法的情形。第二，立法目的的正当性，即是否符合公平正义的基本价值理念。评价立法目的的正当性，应着重考察该立法文件是否满足以下条件，即：一，是否符合党和国家的大政方针，是否以解放和发展社会生产力为出发点，是否符合社会和经济发展的规律;二，是否充分反映和体现最广大人民的根本利益，妥当处理了各种利益关系;三，是否有利于维护公共利益和社会秩序，对人的行为起到了教育、指引、预测、评价、保障等作用。第三，立法内容的适当性。地方行政立法的功能之一就是为地方行政机关履行行政管理职责的行为提供依据。这必然要求地方行政立法的内容应具有适当性，即其所设计的管理制度和对权利义务的安排应当合理，有序利用立法资源，遵循并反映经济社会发展规律和该立法文件所调整、规范事项的规律。评价该立法文件的内容应包括：一是对实施主体职责、权限的界定，对相关部门权力配置的规定是否准确、恰当;二是对权、责、利尤其是公权与私权的配置是否平衡、合理，有无违法扩大部门行政权力和地方利益的情况;三是制度安排是否合乎常理常识和人性人情，合乎所规范事项的实际特点，合乎所规范事项的管理规律;四是法律责任的设定与违法行为的社会危害程度是否相适应，执法自由裁量权的幅度范围是否必要和适当。
合法性标准
维护社会主义法制的统一和尊严是我国的一项基本宪法原则。这一原则在具有明显从属性的地方行政立法中的体现，就是要求地方政府的立法活动及其发布实施的法律文件具有合法性，即必须把宪法和上位法作为立法依据，做到不超越立法权限、不违背立法程序、不与上位法相抵触。合法性标准的评价指标包括：第一，立法主体的合法性。《立法法》对中央与地方的立法权限范围做了划分，规定地方人民政府只能就“地方性事务”立法。因此，本指标应重点考察该立法文件是否属于《立法法》和《地方各级人民政府组织法》允许地方政府立法的事项，有否存在违背法律优先原则、法律保留原则等情形。第二，立法程序的合法性。良法的产生有赖于科学、民主的立法程序。因此，有必要对该立法文件的立法程序是否符合法律规定，是否民主、科学、合理进行考察，具体评价内容包括该立法文件的立法程序是否完整，立法过程中是否做到了严格遵守立法程序，所遵守的立法程序本身是否科学合理等。第三，立法内容的合法性。立法内容的合法性是立法合法性的核心，其基本要求是地方行政立法要从维护国家整体利益、维护社会主义法制的统一和尊严出发，努力做到与宪法、上位法的规定和基本精神相一致，实现不抵触、不越权。评价内容包括：一是该立法文件的具体规定与宪法、上位法的立法精神、基本原则以及具体条文规定是否相抵触。二是该立法文件设置、规定的行政许可、行政强制措施、收费等具体内容是否违反《行政许可法》及有关法律、行政规章有关实施机关、程序、条件和期限等方面的规定。三是该立法文件规定的法律责任是否违反《立法法》、《行政处罚法》和有关法律、行政规章的规定。
技术性标准
立法实际上是一种以精确的方法和技巧来准确表述客观规律的科学活动和技术活动，所以技术性标准应成为衡量地方行政立法质量的重要内容，其用来全面考察立法文件的制定是否遵循了立法原则、立法惯例和法学原理，是否选择了适当的模式、方法安排其结构安排，并做到文字表述清晰、规范。技术性标准的评价指标包括：第一，文字表述的明确性。法律规范都是用语言文字表述的。立法文本中法律用语的使用只有做到概念明确，逻辑严密，法律指示清楚且无歧义，才能保证法律规范的有效实施。对文字表述明确性的考察内容包括：一是概念表述是否准确，有无概念之间矛盾、前后不一的情形。二是语言使用是否规范，且简洁易懂。三是句子结构的主谓宾搭配是否妥当。四是标点符号的使用是否规范。第二，逻辑结构的完整性。这是从立法技术角度来考察该立法文件的内在结构是否合理，条文设计是否科学严谨。评价内容包括：在整个立法文本中，前后条文之间是否相互呼应，完整体现假定、处理和制裁这三部分内容，做到了一定的行为模式配以相应的法律后果。立法文件是否对法律行为，尤其是执法行为的方式、顺序和步骤作出足够充分的规定，能指导人们正确地依法办事。第三，相关立法间的协调性。法律部门之间、法律渊源之间、法律制度之间以及实体法与程序法之间协调一致、相互配合，形成统
一、有序、和谐的整体，有益于提高地方行政立法体系的整体效益。因此，需要通过对相关同位法、配套规范性文件、其他公共政策等的比对，确定该立法文件的内容与本行政区域内的其他地方性立法文件的内容是否相协调、衔接;通过比对该立法文件的条文内容，确定各法条之间是否存在相互冲突，以对该立法文件的协调性作出判断。第四，解决问题的针对性。地方行政立法切实解决自己特殊问题的基础是符合本地基本情况和现实状况。地方行政立法只有认真把握针对性原则，坚持因地制宜、因时制宜，才能获得较高效益。对针对性的评价，应着重于考察该立法文件所规范的事项是否是本地特有的、比较突出的问题以及解决问题的手段是否有本地特色。
实效性标准
实效性标准通过检验地方行政立法设置的制度在实施中的实现程度，使我们得以立足于更广阔的时空基点来观察该立法文件，为法规的立、改、废等提供依据。评价实效性的基本指标如下：第一，行政执法的有效性。地方行政立法是为行政执法而立的法，行政执法的有效性最能反映立法文件在实施中出现的各种问题，在整个实效性评估中占有特别重要的地位，评价内容包括行政部门执法的自觉性和积极性、行政部门执法的难易程度和针对该行政执法行为的行政复议、行政诉讼或者投诉的数量。第二，守法的有效性。法律制度高效实现的表现和重要条件之一是社会主体的普遍守法。因此，有必要通过考察该立法文件对人们行为的规制状况，以及公众对该立法文件的认知和自觉遵守情况，对守法有效性进行评价。对人们行为规制状况的考察，应着重于了解在实施该立法文件的不同阶段内，违法行为的总数量和同一行为人重复违法行为的次数;对公众认知遵守情况的考察，则可通过了解本行政区域内社会公众对基本制度的知晓率、对立法制度的认可度、对行政执法效果的评价和自我守法情况的评价等来完成。第三，与经济社会发展的适应性。地方行政立法功能的实现，在很大程度上取决于立法文件设立的制度与政治、经济、社会、文化发展相适应的程度。本指标通过对该立法文件实施后对政治、经济、社会、文化、环境等方面的影响，以及实施成本与产生的经济、社会效益情况等的分析，评价该立法文件是否基本满足该立法文件调整对象的社会需求;是否有针对性地解决了行政管理中存在的问题;对经济社会发展是否起到了积极的推动作用;预期的立法目的能否实现等。
上述四项评价标准，是对单项地方行政立法进行总体评价的主要依据。在实际操作中，这四项评价标准应当综合运用，但并不一定要将所有指标逐一考察。我们倾向于评价任何一部地方行政立法，都必须对立法内容的适当性、合法性，立法的明确性、完整性、协调性，行政执法的有效性，与社会经济发展的相适应性等指标进行评价。至于其他指标，可由评价主体根据被评价对象的具体内容与实际需要，选择评价。
行政与行政诉讼法学范文第6篇
一、高校行政权力存在的问题
( 一) 权力归属不清晰, 责任缺失
任何高校, 不管你拥有多么大的办学自主权, 都会受到政府的控制与监督, 这是政府行使控制权的表现。我们国家目前还没有大学法, 关于高校的治理结构与管理体制在《高等教育法》中规定得比较含糊, 在大学内部治理结构中, 在很多事务决策大多数都是由行政力量主导, 决定人事、资源分配、学术评价等。由于高校行政管理人员没有高校教师流动和变动得那么频繁, 行政管理人员建立起一整套的思想观念和行为方式等, 由他们一批批的有意或无意概括承受, 由他们一批批的有意或无意概括承受, 使得高校行政权力常常占据高校权力的支配、主导地位。高校作为事业单位, 比照行政机关给予相应的行政级别, 行政权力在高校很多事务决策中往往占主导地位, 决定人事任免、资源分配、学术评价等。但是由于高校行政权力并不具备行政机关意义上的权力和控制的特征, 只能归属于特别行政法, 导致了高校法律地位不明确、高校行使的权力属性不清晰, 传统的行政管理模式并没有实质性的变化, 学术权力的弱化、行政级别分明、服务意识淡薄、工作效率低下, 容易导致教学科研秩序失去规范和保证。
( 二) 内设机构膨胀, 人浮于事
在公办大学中, 《高等教育法》虽然规定了党委和校长的职责范围, 党委作为高校政治权力的代表, 在大学治理中处于领导核心地位, 统一领导高校的工作, 具有决定权、裁量权和监督权。校长是行政负责人, 是高校的法人代表, 认真贯彻执行党委决定, 全面负责本校的各项行政工作。但在当前高校治理环境下, 党委领导与校长负责的职责和权力划分难免出现重叠和交叉, 这显然是不符合科层制的领导原则。在高校内部治理机构中, 尽管当前很多高校的采取了通过定岗定编来改变目前高校行政内设机构膨胀的局面, 但这只是对行政权力进行重新拼装组合。很多高校把原来的教学系部变成二级学院, 系部主任成为二级学院院长, 属于正处级干部, 这反而造成高校内部有行政级别的领导干部只会不断增多, 这与国家中长期人才发展规划纲要 ( 2010 - 2020 年) 提出“去行政化”, 消除官僚主义, 淡化高校的行政级别意识和大学自治的理念背驰而道。
( 三) 行政权力和学术权力矛盾冲突突出
法律法规所赋予高等学校的权力, 诸如规章制度的制定权, 组织实施教育教学活动的权力。在行政权力扩张与监督权力弱化的同时, 高校的学术权力与学术权力博弈中也极度萎缩。现代社会中行政权力大为扩张, 最为突出就是集中于自由裁量的机会日益增多, 滥用权力的可能性也与日俱增。这出现了自由裁量与法治之间的严峻关系, 在高校学术权力与行政权力始终是难以避免的矛盾体, 行政权力强调统一性、层次性和服从性, 主要通过行政命令将工作布置下去并逐级贯彻落实, 学校各类资源大多由行政管理部门掌控, 行政权力往往凌驾于学术权力之上, 学校组织在行政权力的下行使各项权利。在机构建制上, 学校组织比如学术委员会、学位评定委员会、职称评审委员会、教学指导委员会、专业建设委员会往往没有具体的建制, 大多数归口或挂靠管理部门以行政管理部门意志和安排行使学术规范、学术评价以及学术资源配置的职能, 学术权力行使缺乏自主权, 显现出行政化的倾向, 造成部分专家学者价值追求错位 ( 不安心教学科研而热衷行政官职) , 也带来教育资源的严重浪费, 有时更滋生腐败, 破坏社会风气, 阻碍高校的发展。
( 四) 高校行政管理制度还不够完善
依据国家相关法律法规, 结合高校的实际情况制定的管理制度, 属于学校治理构中的内部管理规定, 效力层次不高, 强制力也相对较弱。高校内部目前普遍存在管理制度不健全, 特别是根据上级文件制定实施细则的过于粗糙, 可能会使学校某项工作无法可依、无章可循。另外, 在高校人事管理方面, 高校普遍存在的现象就是只重视人才引进和管理, 轻视培养, 近几年来, 随着高校大众化的基本普及, 有大量的硕士生、博士生涌入高校, 可是在维系人才稳定、使用和人才资源的配置上却不引起高校特别是新建本科院校的高度重视, 因此, 在一些高校中, 每年都花巨资引进的人才或费尽周折培训出来的人才大量闲置的现象常有发生, 高校教师流动性和变动性也不断上升, 不利于学校教学秩序的稳定。
二、行政法视角下高校行政权力的支配与限制
基于行政法视角来看, 行政法就是规范行政机关、保护相对人合法权益的法律规范。高校法律地位的不明确, 行政机关与高校行政权力的配置的失衡, 行政机关自由裁量权失范, 导致行政机关权力扩张和学校自主权的萎缩, 那么我们如何有效地控制高校行政权力, 使之能够走良性化的监督制约的道路呢? 笔者认为从以下几个方面来努力:
( 一) 减少政府对高校的控制和干预, 让高校拥有更多自主的权力
有行政权力的存在, 那就必然就应该控制这种行政权力, 这既是一种学说或者一种理念, 同时又没有外在控制这种权力的力量, 那么就必然到最后会出现滥用权力的问题。高校行政权力也不例外, 高校拥有的管理权都是依法授权并经相关的审批程序而获得的。当前我国高校很大程度上依赖于政府的行政监管, 缺少一个相对自由的内部管理环境, 学校事务时常受到行政权力机关的过多干预, 不利于学校的长远发展。高校有着自己的理想和信念, 有着其独特的教育规律和运作方式。因此, 从社会主义市场经济和民主法治建设的时代要求出发, 依法确定和保障高校的相对独立性, 不断扩大高校的自主权利。根据《高等教育法》的要求, 政府要从制约型向服务型转变, 提供良好的外部环境, 不要大大小小事情都要亲自操控, 落实高校的办学自主权。一方面, 可以考虑加快对《高等教育法》的修订步伐, 确定部分权力的行政性, 对高校的法律地位进一步明确, 在赋予高校管理权的同时, 也要对其行政权力进行约束。
( 二) 精简机构, 提高人员素质, 使行政权力行使具有正当性
行政管理关系是行政主体在行使行政职权过程中与行政相对人发生的各种关系。对于目前庞大繁琐的高校行政机构来说, 精简机构是必由之路, 要想改变解决机构臃肿的局面, 就必须在将业务相近、管理职能相似的部门进行有效的整合, 进行按岗定编, 建立相应健全的竞争机制, 激励机制和约束机制。首先, 要对高校的行政管理进行了规范, 让高校在完善内部治理机构中必须做到有法必依。其次, 对高校行政权力要明晰, 对因定岗定编受到调整的人员在其合法权益受到损害时可以通过相应的救济途径使自己的合法权益受到损害降到最低。第三, 要进一步加强对高校行政权力行使的正当性, 包括事先告知相对人、向相对人说明行为的根据和理由, 听取相对人的陈述申辩以及事后为相对人提供相应的救济途径。第四, 加强对行政决策权力的制约, 明确学术权力与行政权力运作机制和范围, 加快行政权力法治化的进程。
( 三) 强化高校行政权力司法监督的作用
行政行为接受法院的审查监督是一种比较有效的监督制约机制。司法审查和正当程序在世界上很多国家都已经成为有效的监控行政权力的重要手段, 但是国内外法学界一直对司法能否介入高校的话题争议不断。尽管行政程序与司法程序相比, 对行政行为的控制具有积极性、主动性、预防性等特点与优势, 但是司法不能代替行政, 相对于行政行为司法审查的控制有其自身的特点。在大学章程中, 高等教育法中可以明确规定, 当高校学术组织不服从高校的重大行政决策时, 经过一定的前置复议程序仍不服从行政决策时, 可以向法院提起行政诉讼, 让法院成为最终的裁决者。随着高校办学规模和自主权不断扩大, 高校能够有权支配的各种资源不断增多, 高校腐败问题时有显现。[2]根据对已经暴露出来的高校腐败问题的分析, 近年来高校腐败问题主要发生在招生、基建、财务管理、资产管理、采购等领域, 这些领域无一不是行政权力主导的领域。笔者认为, 建议将高校在招生、基建、财务管理、资产管理、采购等这些领域列入司法审查的范围, 最高人民法院也要可以以司法解释的形式把高校行政权力司法监督纳入特别行政法的诉讼范畴, 保证司法对高校行政权力的有效监督。
( 四) 坚持法律保留和法律优先的原则, 使行政权力行使做到有依据
高校既要接受教育主管部门的外部宏观管理, 又要建立和完善保证学校各项具体事务正常运行的内部微观管理体制。在高等教育的相关法律法规中, 程序性和规范性的较少, 而原则性和宣言性的条文较多, 法律可诉性和操作性不强。因此, 有必要进一步完善规章, 规章相对于法律更加具体、更具有操作性, 高校往往都是直接依据规章行使行政权力的, 因此, 依据部门规章进一步规范和完善高校行政权力运行体系是非常必要的和完全可行的。高校明确规定定行政权力与学术权力之间的关系及各自在高校权力中地位, 进一步完善部门规章, 高校在实施过程中, 必然就“依法自主管理”事宜制定内部的规范性文件时不能有太多的随意生, 出台的有关实施办法不得与上位法和部门规章相冲突, 必须坚持法律保留的原则, 尽管这些规章制度对高校成员有一定的强制性和约束力, 但要具有法定的效力, 还必须经过走相关的程序取得的。坚持法律优先原则就是对高校内部规范性文件进行及时清理。这些高校内部规范性文件体现了高校的自治的规则, 也是对法律规范进行完善和补充的过程。
摘要：行政法是控权法, 控权是行政法的基础和手段, 权力控制是法治的起点和归缩。针对当前高校行政权力存在责任缺失、行政机构膨胀、行政权力和学术权力矛盾和挤压、行政管理制度不完善等问题, 本文分析当前高校行政权力存在的问题, 并通过高校优化资源配置、简政放权、健全学校管理制度, 强化行政管理的服务效能、政权力的监督职能等途径加以解决, 使高校行政权力真正在法律的轨道上运行, 保证行政权力运行的合理性和正当性。
关键词：行政权力,控制,高校
参考文献
[1] 李斯令.行政法视角下高校行政权力的法律控制[J].高教探索, 2012 (3) .