全球化公共行政论文范文第1篇
摘 要：服务型政府是时代发展的必然趋势，特别是随着管制型政府的弊端在我国经济大力发展的背景下越来越突出，构建服务型政府更是成为了我们的共同目标。而公共行政人力資源是服务型政府的重要影响因素，公共行政人力资源的开发对构建现代化的服务型政府有着十分深刻的现实意义。本文将就公共行政人力资源开发与服务型政府构建的相互关系以及开发公共行政人力资源、构建服务型政府的具体措施进行分析和探讨。
关键词：公共行政人力资源 开发 服务型政府 构建 相互关系
一、公共行政人力资源开发与服务型政府构建的相互关系
公共行政人力资源开发与服务型政府构建之间相互影响、相互作用，公共行政人力资源开发促进了服务型政府的构建，反过来，服务型政府的构建又有利于提高公共行政人力资源的整体素质，分别表现如下。
（一）公共行政人力资源开发促进服务型政府的构建
公共行政人力资源通过提高政府的行政效率、决策能力以及依法行政的能力来促进服务型政府的构建，具体如下。
1、开发公共行政人力资源有利于提高政府行政效率。政府所有的行政事务都离不开人的操作，因此，开发公共行政人力资源有利于提高政府的行政效率。这是因为，开发公共行政人力资源有利于政府广泛吸收文化素养更高、办事能力更好、服务意识更强以及思想道德水平更高的优秀人才为政府工作，让这些优秀人才为政府服务，增强政府的业务水平，从而提高政府的行政效率。2、开发公共行政人力资源有利于提高政府的决策能力。政府大多数的决策都通过公共行政人力资源实现，所以，政府的决策能力与行政人力资源的水平息息相关，开发公共行政人力资源有利于提高公共行政队伍的知识与技能，从而对政府决策能力的提高起着强大的促进作用。3、开发公共行政人力资源促进政府依法行政。优秀的公共行政人力有利于贯彻落实政府依法行政，工作人员既能通过自身对法律的坚持与信任来促进政府依法行政，又能给全社会起到带头作用，配合政府依法行政的过程。
（二）服务型政府的构建有利于提高公共行政人力资源的综合素质
服务型政府的构建反过来对公共行政人力资源有着极大的正面影响，具体表现如下。
1、构建服务型政府有利于提高公共行政人力资源的文化修养。在构建服务型政府的过程中，政府需要加大对公共行政人员的培训，加上工作人员需要通过不断学习以获得更多的 知识和管理技巧来适应政府的新要求，这在很大程度上提高了工作人员的文化修养。2、构建服务型政府有利于提高公共行政人力资源的道德修养。服务型政府重视公共行政人员的服务意识和道德水平，因此，政府会通过各种普法宣传教育，来促进行政人员树立为人民服务的意识，把实现广大人民的利益作为重中之重，这将在不知不觉中提高公共行政人力资源的道德修养，是促进公共行政人力资源开发的一种表现。3、构建服务型政府有利于提高公共行政人力资源的业务水平。公共行政人员在参与构建服务型政府的过程中，得以吸收更多的经验，在实践中不断探索，寻找更好的办事方法来提高自己的办事效率。在不断的积累中，提高自己的业务水平。
二、开发公共行政人力资源、构建服务型政府的具体措施
开发公共行政人力资源、构建服务型政府的具体措施如下。
（一）科学合理地配置公共行政人力资源
为了让公共行政人力资源更好地为服务型政府服务，我们需要科学合理地配置公共行政人力资源，调整好公共行政人力资源的结构。这就要求我们，将行政人员按不同的专业领域和专业水平以及不同的年龄特点分门别类，让每个岗位都有合适的工作人员，让每个行政人员都能发挥自己的长处，从而促进服务型政府的构建。
（二）完善公共行政人员的管理机制
完善公共行政人员的管理机制包括两方面的内容，具体如下。
1、完善奖励制度。奖励对员工起到的激励作用不言而喻，我们要善于借助奖励来提高员工的信心和对政府的认同感。这就要求我们必须完善奖励机制，对业务水平突出的工作人员进行一定的物质奖励，可以是奖品、假期奖励或旅游奖励等。通过肯定行政人员的付出来满足他们的工作成就感，从而促使他们以更大的热情参与到构建服务型政府中来。2、完善考核制度。考核有利于政府更好地了解员工，我们要完善考核制度，对所有的行政人员包括领导阶级的人士都进行适当的考核，分类将“得、智、体、美、劳”和考勤等进行考核。通过考核，激发行政人员更用心地工作与学习，为服务型政府的构建贡献力量。
（三）加大对公共行政人员的监督力度
监督有利于政府发展公共行政人员存在的问题并及时进行纠正，也有利于公共行政人员提高对自身的要求，防止出现消极怠工的现象。更重要的是，监督有利于政府和公共行政人力资源的透明度，防止贪污腐败等恶劣行为出现，使政府树立起更好的形象.所以，我们必须加大对公共行政人员的监督力度，对一些恶劣现象进行曝光，同时借助群众的力量，鼓励广大人民群众对行政人员的不良行为进行举报，维护政府的形象，为服务型政府的构建做好准备。
总之，服务型政府是时代发展给我们提出的新要求，各种细节还处于不断的完善中，很多问题还有待解决和改善，这就要求我们，要提前做好公共行政人力资源的开发工作，通过提高公共行政人员的综合素质以及提高政府的办事能力来构建服务型政府。相信通过我们的不懈努力，不久的将来我们一定能构建出优秀的服务型政府。
参考文献：
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[2]陈静.基于公共行政资源开发的服务型政府构建[J].商业时代，2011，
（36）：84-85.
全球化公共行政论文范文第2篇
摘 要：了解电大“西方行政学说”课程的学科思想，能够帮助学生理解西方行政学产生的文化与政治背景等，使学生理解不同的行政学说发展阶段，提高学生的学术素养，提升学生的专业能力。文章对电大“西方行政学说”课程内容的学科思想进行分析。
关键词：电大；西方行政学说；课程内容；思想分析
“西方行政学说”课程是公共管理专业的基础课程，而行政学的理论则是“西方行政学说”的组成部分。近年来，公共行政发展迅速，我国的行政管理思想与理念出现了新的变化，西方一些行政思想在我国也得到了实践的机会。对电大“西方行政学说”课程内容的学科思想进行分析，有助于学生更好地理解这门课程，提高学习成绩。
一、电大“西方行政学说”课程的特点
第一，课程内容较为详细。西方行政学自产生之日起至今，已经拥有百年历史。“西方行政学说”主要是针对西方行政学说的发展过程进行了整理与分析，从中能够了解不同时期各行政学派的思想与代表人物等。
第二，注重理论性和实用性相结合。“西方行政学说”课程是一门以基础理论研究为主的学科。这门课程通过向学生介绍西方行政学说发展的历史背景，介绍行政学发展各个阶段的代表人物的主要思想与理论，让学生了解西方行政学的发展脉络和理论精髓。我国的行政管理学与西方的公共行政学一直以来有着十分密切的联系。公共行政学在中国的起步较晚，虽然已经初步建立起自己的理论体系与课程体系，但尚不够成熟。因此，如何创新、重新构建起属于我们自己的行政学理论体系是学生学习西方行政学的主要研究方向。
第三，综合性强。西方行政学作为一门独立的学科有其独立研究的范畴，但同时也是一门极具开放性的学科。由于行政管理工作涉及了社会生活的各个方面，这使得西方行政学成为了一个多学科渗透的研究领域。其涉及的学科主要有：政治学、经济学、管理学、社会学、行为科学、心理学等相关学科。对这些学科的知识与研究成果的吸收和应用使西方行政学具有跨学科和交叉学科的性质，是一门综合性的学科。
二、电大“西方行政学说”课程内容的学科思想分析
第一，现代性与实证主义等思想一直贯穿于行政理论的发展过程中。行政学是在较早实行现代化的美国产生的，此种现代化与先进的科学技术以及理性思维密不可分。但当现代化发展到一定时期后，工业文明的一些弊端开始出现，如环境污染以及不平等待遇，这些问题影响了现代化的发展。此种环境为人文主义的兴起与后现代主义的产生提供了良好的条件。现代性主要是随着物质文明的快速发展产生的，因此，技术理性与实证主义的思维影响了行政学的研究方法。行政学的研究方法，从总体上看主要有定性与定量两种。定性研究主要是在特定的情景下进行研究，关注了人的复杂性，还强调了研究程序与研究形式的灵活性等。定性研究资料更为丰富，也更加细致，具有一定的优势。定量研究主要采用了自然科学的研究形式，主张获得客观与公正的规律，具有普适性的特点。近年来，科技发展较为迅速，改变了人们的生存环境，定量研究成为了主要的研究形式。在行政学中，理性模式的研究形式就是这一思想的体现。
第二，一些主流的实证主义研究者对于已有的行政学研究成果进行了探讨，对于公共行政评论中一些与公共行政相关的内容进行了分析，发现相关作品的质量有时不尽如人意，研究主要是应用性而不是基础性的，没有足够的理论给予支撑。此外，一些学者还发现教育方面也存在一定的问题，一些博士学位论文主要考察了公共行政中研究知识的增长等。虽然论文的质量得到了提升，但是依旧存在很多问题，如很多实践者的项目没有对公共行政的论题进行分析等，影响了研究效率。虽然实证主义者对于定性主义者的研究进行批评具有一定的道理，但逻辑方面存在一定的问题，这主要是因为实证主义者是以实证主义哲学为基础的，但实证主义哲学与定性研究的哲学基础不同。因此，实证主义者并没有从人文主义的内在逻辑出发，对定性研究进行分析。因此，实证主义者对于定性主义的研究存在一定的逻辑问题。
第三，对于价值理性等来说，学者一般更加关注反思性的研究形式，且还对解释学的研究形式进行了分析与思考。一些学者认为，事实与价值是无法分割的，并对理性模型进行了分析。理性模式通常是以一定的理性观为主，理性模式一般是以并不完全的知识为基础，假如学者受制于理性框架，则无法将理论与实践相结合。在此种情况下，便产生了后现代主义。法默尔曾说，现代性反映出人类能够运用综合语言捕捉世界的能力，能够反映出乐观的态度，因此，拥有完整地了解世界的潜力。但此种信心，也是值得具体探讨的。法默尔运用后现代主义对以前的公共行政理论的局限性进行了分析，从几个方面阐述了自己的观点。从后现代主义理论出发，现代公共行政主要依赖于客观性的社会科学逻辑。后现代主义强调了人们应当重建公共行政理论，通过想象与解构来摆脱现代主义思想对于行政学产生的不利影响。
三、结束语
在“西方行政学说”课程中，学科思想非常重要，其能够帮助学生理解西方行政学产生的文化与政治背景等，使学生理解不同的行政学说发展阶段，从而理解行政学的发展过程。此外，还能够提高学生的学术素养，提升学生专业能力。
参考文献：
[1]蓝志勇，陈国权.当代西方公共管理前沿理论述评[J].公共管理学报，2007（03）.
[2]丁煌.西方行政学理论概要[M].北京：中国人民大学出版社，2005.
全球化公共行政论文范文第3篇
[摘要]本文在概述当代西方公共行政决策的基本内容的基础，详细论述了公共行政决策的方法，包括理性主义决策理论、渐进主义决策理论、最佳决策模型理论、系统决策理论、团体决策理论以及精英决策理论。得出对我国公共行政决策的启示，注重决策方法的科学化、决策过程的民主化、决策环境的法制化、决策者的理性化、决策延续的动态化以及决策承接的连续性。
[关键词]公共行政决策；有限理性；民主科学决策机制
一、当代西方公共行政决策概述
狭义的公共行政决策是政府决策，是政府为了解决某一个或某些问题而对相关的影响因素进行分析、选择和决定的行为。影响公共行政决策的因素很多，包括决策者的个人偏好、决策环境、决策机制、决策方法、决策过程和决策目的等。
早期公共行政决策基本遵循多数同意原则。随着社会的发展和进步，公共行政决策方法越来越多样化。不同的公共行政决策理论有不同的特点，理性主义决策理论是追求社会效益最大化的决策结果，渐进主义决策理论是对过去政策的补充和修改，最佳决策模型理论是建立在理性决策基础上的多种模型最优选择的结果，系统决策理论是决策主体参与系统综合协调的结果，团体决策理论是团体利益平衡的结果，精英决策理论是精英偏好选择的最终结果。
当代西方行政决策过程越来越趋向于规范化和统一化。政府决策的过程基本步骤大致如此：第一，决策准备阶段，包括决策咨询、政策列举和决策模拟等内容；第二，决策进行阶段，包括决策对比、决策选择和决策立法等内容；第三，决策反馈阶段，包括决策效果评价、决策修改阶段和修改方案通过等内容。
二、当代西方公共行政决策的基本方法
当代西方公共行政决策方法较多，在此仅从强调决策的实效性、科学性、民主性和系统性等方面遴选了六种当代西方公共行政决策的主要方法。
(一)理性主义决策理论
理性选择理论是新制度主义的研究方法之一，理性主义决策理论是理性选择理论的应用和发展。与经济学理论中理性人的假设相似，理性主义决策理论亦假设决策者是理性的，其决策行为是从理性人的立场做出的理性行为。西蒙是决策理论的代表人物，他在综合理性框架的基础上改进了理性决策理论，加入了有限理性的思想。
有限理性成为理性主义决策理论受到批判的理由有三方面的原因。首先，决策者的偏好直接影响决策的理性程度。尽管决策者的出发点应该是实现公共利益，但是决策者本人作为理性人具有自利的本能，同时受到成长环境、经济条件、教育背景以及政治态度等的影响，会做出带有偏好的决策行为。其次，决策者能力有限。决策者作为个体存在的能力是很有限的，对事务不可能做出完全正确的判断，对信息也不可能非常全面地把握，受到现实条件、个人能力和外在环境等多种因素的制约。最后，信息的不完全性使理性决策受到质疑。决策者只有在获得完全信息的基础上才能做出正确决策，否则很难确保决策的准确性。现实条件和个人能力的限制使决策者不可能获得完全信息，或者获得信息的成本非常昂贵，决策者不愿意花费巨大的成本来获得这样昂贵的信息。
(二)渐进主义决策理论
林德布洛姆是渐进主义决策理论的代表人物，他提出渐进主义模式的三种基本形式：连续的有限比较型渐进主义、离散型的渐进主义和调试型的渐进主义。第一种模式是针对少量不同内容进行的改革决策模式；第二种是对动态之中的不同之处进行改革的决策模式；第三种是不同利益集团之间一直处于相互协调中的模式，这种模式的特点在于并没有一个主要协调者出现，只是不同利益集团之间的相互调试过程。渐进主义模式采用的形式多数是不同利益集团之间相互妥协，通过协商、谈判等形式达成基本的一致，因此该模式下的决策结果往往并不是绝对最优决策结果，即并不是对各利益集团而言都极为满意的结果，却是相对最优决策结果，以及经过妥协后达到的基本满意的状态。霍格伍德把渐进主义模式的主要特点概括为五个方面，“1、在已经知道现行的政策不能解决问题时，立法和行政管理者所采取的补救行动将倾向于渐进主义。……2、决策者明确，几乎没有一个问题时能够一劳永逸地解决。……3、极少有政策是能够由某些个人，或者仅是一个机构所制订。……4、当所需制订的政策与决策参与者的利益相关时，代表不同党派和利益群体的决策者不是鲁莽的参与者，而是能够通过谈判、交易和妥协等方式相互做出调整。5、在大多数多元化的民主国家中，寻求一致意见被认为是有价值的”。可见，渐进主义决策理论实现的决策结果一般是次优的结果。
渐进主义决策模式是一个能够有效地解决矛盾、冲突和争端的决策模式，但是它最大的弊端是可能带来谁都不满意的结果。渐进主义决策模式的结果带有很大的滞后性，模式本身就是一个漫长的决策过程，相互谈判达成的又并非最优的结果，其间会有双倍甚至多倍的时滞空间，不利于问题迅速解决，甚至可能带来新问题。
(三)最佳决策模型理论
最佳决策模型理论是建立在接受理性决策理论“理性人”假设的前提基础之上的，是与“满意原则”相对应的“最佳原则”决策模式。最佳决策模型理论至少建立两个或者两个以上的决策模型方案，对这些决策模型进行严格的甄别比较以后，结合实际的需要做出最佳的决策模型选择。确切地说，最佳决策模型理论是理性决策理性的延伸和发展，没有“理性”决策就无所谓“最佳”决策。在最佳决策模型理论中，决策者针对一个亟需解决的问题，把所有相关的决策模型都一一详尽列举出来，并结合实际的需要，对每一方面进行比较，对决策结果进行定性和定量的分析，排除优劣次序，得出预测准确率较高的决策结果，依此选出最佳模型，做出最后决策。
最佳决策模型理论有一个现实的缺陷，即从来就没有绝对的“最佳”，只有相对的“最佳”，并且不同的决策者选择最佳决策模型的结果可能会有所差异。最佳决策模型理论的前提是公共理性人的假设以及公共理性人服从和服务于公共利益需要的假设，这样不同的决策者所做出的选择才不会产生很大的差异。
(四)系统决策理论
系统决策理论是一个重要的决策方法，它强调系统综合地看待问题、解决问题。系统决策分为两个方面，一方面是线性决策，一方面是综合动态决策，前者“注重那些目标是由外界所决定的系统”，后者注重决策目标综合平衡的效果。系统决策理论具有系统性、整合性、动态性和平衡性的特点，会带来相对完善的决策效果。将系统决策理论的研究引入到政府决策过程中来是一个广阔的研究和发展领域，系统决策理论最大的优势在于能够有效地规避决策风险，降低决策压力，有效地均衡决策力量。“运动设计对‘如何做’，即彼此间在完成的程序、时
间、数量、规格标准、甚至方式方法等方面如何配合做出预先规定或约定，从而使个人工作有所遵循，减少行为的随意性和不确定性，也由于组织中每一个人创造了一个相对稳定、能够预测、可以期待的工作环境，从而保证工作完成的质量，并能提高效率”。
系统决策理论也有其自身的不足之处，将工业系统过程中的理论引用到政府决策中来，会产生一定程度的异质性。政府公共行政决策会受到很多非客观因素的影响，例如决策环境、决策主体和决策客体等。这些影响因素与工业系统过程的客观性相比，带有很大的不确定性，会给决策带来很大的困难。
(五)团体决策理论
团体决策理论的研究起源于集团理论的研究，主要的代表人物有本特利、杜鲁门、达尔、麦康奈尔以及路威。本特利认为利益就是集团，集团就是利益，二者不可分割。他建立了著名的趋向稳定——干扰——反抗模式，强调了在稳定状态持续一段时间以后，某个群体利益受到挤压，就会形成利益集团，产生反抗的行为，并且这种反抗行为足够影响到决策。杜鲁门在他的《政治过程》一书中试图运用这一模式来解释美国利益集团对政治过程和政府决策的影响。达尔进一步解释了这一模式，指出美国社会大多数公民是不具有政治倾向性的，但是非政治性和非冲突性的行为也能引发对政府决策的影响，当他们的生存利益或者生活需要受到威胁的时候，他们转向政治行动以避免所面临的危险，建立正式的利益集团，寻求支持和同情以实现自身利益的需要。麦康奈尔更加重视精英在集团中的作用，“更强调政府机构施惠于根深蒂固的利益集团的倾向”，并且认为集团总是坚持某一项政策或者把持某一机构以排挤其他政策的影响和其他集团的干预。另一位学者路威更加注重政治的过程，而不是更加注重政治的结果，他强调“抛弃利益集团自由主义来诊断不健全的集团政治，以建立符合政府行动原则的框架”。奥尔森在《集体行动的逻辑》中探讨了集体行动的困境，对团体决策进行了分析。
团体决策的研究使政府决策不仅受到了传统强势利益集团的影响，而且更加着重于弱势利益集团对政府决策影响的研究，有利于更广泛的民主的实现。团体决策理论受到多种因素的综合作用，即便弱势群体也可能通过政治行动使本群体的利益要求得以实现，虽然这是被挤压产生的民主，但却是推动民主的一种较为有效的形式。
(六)精英决策理论
精英决策理论表面上看起来跟民主格格不入，实行的是“少数人的统治”，实际上却是建立在多数民主基础上的少数人的民主，精英们是多数人选举产生的，实际的决策是由精英们做出的。对精英主义者而言，“政府的主要职能是保护个人免遭暴政和群众运动的侵害”。精英主义者能够决定谁得到，得到什么，通过何种方式得到，因而成为社会的统治者，他们认为统治精英不是选举的结果，而是长期社会地位和权势的累积，只有在受到公众的巨大压力的时候才会做出适度的调整，否则他们会一直是真正的社会统治者。权力精英理论支持者米尔斯认为长期以来美国社会是由金融、商业和法律界的社会名流来统治的，而绝不是简单的选举的结果。
精英决策理论是建立在传统的官僚制模式基础上的，认为只有上层阶级才具备统治社会的能力，有利于提高社会统治效率。但是这种理论的弊端在于它有可能带来少数人的暴政，精英主义的极端行为会产生可怕的社会恶果，美国的精英主义理论家米歇尔斯就是典型的例子。
此外，戴伊还提供了其它的政治模型，制度主义决策模式中政策被视为是制度的输出，过程决策理论中政策被视为一种政治活动，公共选择决策理论模式中政策被视为自利个人的群体选择，博弈决策理论中政策被视为竞争状态下的理性选择。
三、西方公共行政决策对完善我国民主科学决策的启示
通过对西方公共行政决策过程及方法的整理和研究，结合完善我国民主科学决策机制的客观需要，得到了以下几点启示：
(一)注重决策方法的科学性
决策科学化不仅体现在决策方法上，也体现在决策过程中。用科学的方法进行决策，是政府做出正确决策的重要前提和基础。科学的决策方法需要统一客观的标准。科学的决策方法包括正确地使用决策手段和决策工具，有效地使用精确度较高的统计数据，科学地分析政策方案，做出理智的政策选择。科学发展观是我国政府科学决策的指导思想。科学的发展观要求政府做出正确的决策，提高政府行政效率，减少社会成本。正确的决策有利于推动事物的发展，有利于社会的进步，错误的决策将阻碍事物的发展，妨碍社会的进步。
(二)注重决策过程的民主化
决策民主化是用民主的方法，通过民主的过程，确定决策方案，执行决策计划，反馈决策意见，调整决策不足，建立完善的民主决策机制。决策民主化强调的是决策的多数人同意原则，出发点是公共利益，归宿是公共利益目标的实现。根据委托代理关系理论，政府接受公众的委托代为行使公共权力，公共行政决策应该服从和服务于公共利益。
我国是人民民主专政的国家，实行的是人民当家作主。科学发展观坚持以人为本，主张促进经济社会和人民的和谐发展。决策民主化有利于实现人民当家作主，因此必须在科学发展观的指导下，坚持民主化的决策过程，提高民主决策的力度。
(三)注重决策环境的法制保障
决策法制化是将决策的方法、过程和结果等以法律的形式确认下来。决策法制化是实现决策科学化和民主化的重要保障。决策法制化的实现有利于实现决策民主化和决策科学化。法律是人民认可的保证和基怠，以法律的形式将公共行政决策确立下来有利于政策的贯彻和实施，有利于对政策执行情况进行监督，有利于对政策不太妥当的地方能够及时有效地进行监督、调整和改善。依法治国是我国根本的治国方略。法律是民主的最好体现，法律是科学的最好指针。在科学发展观的指导下，坚持决策的法制化，有利于提高决策效率，有利于提高决策执行力度，有利于进行决策监督。
(四)注重决策者的理性判断
纵观当代西方国家公共行政决策的经验，我们发现决策理性化是政府科学民主决策的前提基础，不管是团体决策也好，精英决策也好，都是以理性人作为基本的假设条件，亦即假定决策者都是理性的，只是理性选择的基础可能有所不同，例如团体决策理论是集体的理性，精英决策是精英个体的理性。我国是人民当家作主的国家，以实现决策的公共理性为前提，可以更好地实现公共利益。
(五)注重决策延续的动态化
根据事物运动和发展的规律，决策是处于不断变化的过程之中的。决策动态化是指决策主体要根据发展的需要适时适度调整相应的决策。决策动态化能够确保政策的先进性，防止政策时滞所带来的不良影响。虽然决策最后形成的是静态的决策，但是决策实践的过程却是动态的过程，决策动态化有利于形成科学民主决策。忽略形式发展的需要、多年不变的僵化的公共行政政策只能增加社会成本。
(六)注重决策承接的连续性
决策连续化包括政策制定连续化和政策执行连续化。政策制定连续化是政策动态化的表现，要因地制宜地进行政策制定，也要根据时间变化进行政策制定，一旦事物发生变化，就要相应的对政策进行修改。政策执行连续性指的是政策具有相对稳定性，不因政策执行者的变更而发生政策执行的变化。我国在具体行政过程中要尽量确保政策的连续性，使政策执行者的变更不影响原有政策的贯彻执行。
四、结语
西方公共行政决策对我国行政决策有很深的影响，其科学的决策方法在我国得到推广和使用，其先进的决策理念受到我国的关注和借鉴。随着我国行政体制改革的推进，公共行政决策体制也要发生相应的改变，我们不盲目照搬西方的理论和做法，但是我们要借鉴西方的科学决策理论和行为，以更好地对推动我国的行政决策理论的发展，提高公共行政决策效率。
参考文献：
[1][美]托马斯·R·戴伊，理解公共政策[M]，北京：中国人民大学出版社，2004
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[8][美]托马斯·R·戴伊，理解公共政策[M]，北京：中国人民大学出版社,2004
责任编辑 赵利
全球化公共行政论文范文第4篇
关键词：公共行政;公共管理;政府;范式
“公共行政”和“公共管理”是管理学领域的两个核心概念。从公共行政到公共管理，是政府管理模式新旧交替，前后承接的渐变过程。然而，学界对于“公共行政”和“公共管理”二者的关系始终存有争议，并在长期争论中形成两个对立的阵营。本文首先介绍从公共行政走向公共管理的历史沿革过程;其次针对学界存有争议的二者关系问题，提出自己的看法和观点。
一、从公共行政走向公共管理的历史沿革
19世纪20年代，西欧国家早期的商品经济发展带来了封建体制之外的公共领域，公众对于公共领域的自治需求产生了公民社会，并由此导致了公共行政的萌芽。早期公共行政以私人权力为主，是封建皇权下服从与被服从的人身依附关系，而非我们所认识的以法律为基础的现代公共行政体系。在19世纪的大部分时间里，美国都存在行政上的“政党分赃制”，从而产生政府更迭频繁、立法与行政的冲突等等，并最终导致早期行政模式的改革。早期行政模式改革出现在英国，19世纪中期的文官制度改革与议会改革观念对美国公共行政产生了重要影响。1887年以威尔逊提出的政治——行政二分法为代表，标志着公共行政学的正式诞生。1900年古德诺发表文章《政治与行政》，进一步完善二分法概念，指出政治与行政均存在所有政治体制中，并发挥着国家意志表达和执行的作用。此后，威尔逊的政治——行政二分法与韦伯的官僚制、泰勒科学管理原理结合，形成了著名的威尔逊——韦伯范式，并以此奠定传统公共行政的基本模式。20世纪20年代前后至70年代早期，是传统公共行政发展的黄金时期，从20世纪70、80年代开始，西方国家普遍的经济危机和“滞胀”现象使传统公共行政面临巨大危机，各国纷纷进行政治改革，以谋求解决问题之道，新公共管理运动悄然兴起，并使“公共管理”一词进入大众视野。从公共行政走向公共管理成为历史必然，然而对于公共行政与公共管理的概念及二者关系问题学界始终存有争议。
二、公共行政与公共管理的关系之争
(一)公共管理从属于公共行政
“公共管理”的兴起与传统公共行政面临危机，公共政策学派的崛起有关。第二次世界大战后，强调抽象概念和原则的传统公共行政学在面对诸多社会矛盾时表现出了政策制定困境和执行力明显不足的问题，用政策视角探讨和解决社会公共问题的公共政策学逐渐兴起。公共政策学作为多学科交叉领域，注重经济学理论与数理方法的结合，与传统公共行政过分关注抽象概念和原则不同，公共政策学更多关注实际，主张将其放在“政治-经济-社会”的大框架下分析，以培养能够进行宏观政策制定、分析和批判的政策分析家為目标，而不是单纯听从命令，被动执行命令的政府办事员。然而，以公共政策理念培养出的政策分析者并没有预想中的完美无缺。在经济学上，他不如专业经济学者的竞争力;在社会需求上，对公共部门的管理者和政策执行者的需求要远远大于对政策分析者的需求，公共政策学派面临进退两难的尴尬困境，将公共政策学与公共行政学联系起来而使之又不同于以往的传统公共行政学就显得尤为迫切，“公共管理”这一概念据此提出。以罗森布鲁姆和克拉夫丘克为代表的行政学家将公共管理看做隶属于公共行政的子域，并以此界定公共行政是运用管理学、法学、政治学等学科理论来实现立法、行政、司法部门的指令，为社会提供必要的管理与服务职能。从这一定义可以看出，公共管理是公共行政的一个分支，管理作为实现行政目标的手段之一，是被认为具有工具理性的技术而不是独立的部分。因此，公共管理被认为是公共行政的子域。
(二)二者的对立关系
无论是从政策分析还是从公共管理途径研究公共问题，都是对传统公共行政失效或过时的一种反应和替代，都与传统公共行政产生了竞争，这是学者们所持的另一种截然不同的观点。欧文·休斯认为，行政与管理在本质内涵方面就存有差异，这种差别通过行政和管理前面的“公共”一词就可以体现出来。公共行政作为一种公共服务活动，着重在政府工作人员的执行力上，即公务员只是被动执行上级的命令，以服从任务为主，强调程序及将政策转化为行动的过程，而公共管理在于政策执行的技术性手段，强调执行的结果及承担的相应责任。根据以上分析，他认为建立在行政概念基础上的公共服务与建立在管理概念基础上的公共服务是不同的，即公共行政与公共管理是不同的，二者之间并没有从属关系，它们应该被看做两个互相竞争的典范。同样，在国内，张康之教授首先提出了公共管理的服务精神和服务原则，认为公共管理是一种基于服务倾向的社会治理模式，以服务为主，而非以公共行政的权威为主，公共行政更多表现出一种统治型的社会治理模式，二者是截然相反的两种治理模式，在内涵上并不存在包含与被包含的关系。目前，关于公共管理中公共服务功能的作用现在已得到国内外众多学者的认同和支持，但据此将公共行政和公共管理对立，并认为公共管理已然取代公共行政的观点仍是部分学者的看法，关于公共行政和公共管理的关系仍是学者们讨论的焦点所在。
三、总结
关于公共行政与公共管理的关系，学界始终存有争议，众说纷纭。基于以上对各个学者观点的综述，笔者认为公共行政与公共管理的关系可以用“范式”的概念加以区别。在这里，首次我们要厘清“范式”的概念，范式是指一种相同等级关系模式的集合，在该集合内的事物必须满足该等级关系的要求，满足程度不同，即为不同的范式。简而言之，范式是反映一定关系模式的概念。因此，公共行政和公共管理就可以看做是一个关系库中满足不同程度要求的不同范式。这里的关系库指“行政”与“管理”二者之间的关系，而学界对于“公共行政”及“公共管理”关系的探讨就是在这一关系库范围内，不同学者为解决不同社会管理问题所提出的不同看法，因而形成管理学领域内公共行政与公共管理之争。笔者认为二者并不存在包含与被包含关系，即不存在从属关系，公共管理和公共行政是针对不同历史阶段社会公共问题所提出的管理概念，拥有不同的管理内涵，二者是前后相继、顺势承接的关系。具体来说，在概念的丰富性和内涵的充分程度上，公共管理比公共行政更进一步，更符合当今时代的要求，但并不是说公共行政已被当前的管理实践淘汰，相反的，公共管理作为公共行政的补充，与公共行政相互作用、相辅相成，共同应用于当前公共部门的管理活动之中。
传统公共行政已然成为过去，但现代公共行政和公共管理正在发挥无与伦比的巨大作用，认清二者内涵和相互关系是我们进行管理学习和管理实践的基础和关键所在，管理学的序幕已经拉开，有更多的知识值得我们去探讨和研究。
(作者单位：西北大学公共管理学院)
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全球化公共行政论文范文第5篇
关键词：乡镇 依法行政 综合行政执法
乡镇行政执法是国家基层行政机关在基层管理活动中依照法定权限、条件和程序，实施行政处罚，履行行政职责。乡镇行政执法作为政府依法行政工作最基本的环节，乡镇行政执法是落实“依法治国，建设社会主义法治国家”的重点。依法治国的关键是依法行政，依法行政的中心环节是行政执法 ，而乡镇行政执法又是行政执法的重点，它直接关系到基层人民群众的权利能否得到切实保障，关系到我国政治、经济、文化、社会和生态等各方面的管理活动能否顺利进行。
一、L县乡镇行政执法现状
2021年7月15日新修订的《行政处罚法》的正式施行，依法赋予乡镇、街道综合管理权、统筹协调权和应急处置权，推动“放管服”改革，推进执法重心下移，解决过去“看得见的管不着，管得着的看不见”的行政执法弊病。
以L县为例，全县下辖1个街道、10个镇、15个乡，为推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化乡镇综合行政处罚权有效承接。一是要求乡镇必须坚持“职权法定”和“公开、公正、公平”原则，建立行政执法责任、行政责任追究、内外部行政管理监督等各项制度。二是加强对乡镇综合行政执法机构、执法人员的业务指导和培训，行政执法人员每年学习培训的课时不得少于40課时，新从事行政执法人员必须进行岗前培训，经考核合格后方可上岗。三是规范乡镇行政执法检查、受立案、调查、审查、决定等程序和行为，建立执法全过程记录制度，实现全程留痕、可追溯、可追责。四是全面推行行政执法公示制度，做到依据公开、决策公开、执行公开、结果公开、过程公开。五是严格确定行政执法责任和责任追究机制，加强执法监督，坚决惩治执法腐败现象，确保权力不被滥用。
二、L县乡镇行政执法存在的问题
L县乡镇行政执法机构的乡镇政府全覆盖设立，乡镇行政执法基本制度建设发展迅速。但由于乡镇行政执法处于发展初期，配套保障政策尚未建立，乡镇行政执法活动现状仍然不容乐观，乡镇行政执法在下放行政职权、综合行政执法人员保障、行政执法文书等方面存在现实问题。
(一)下放行政职权方面
1.下放行政执法事项过多。L县首批下放乡镇行政处罚事项清单多达59项，其中乡镇直接办结事项3项，授权事项47项，委托事项9项，共涉及城管局、市监局、环保局、交通局、应急局、农业农村局等较多县直部门。乡镇综合行政执法队伍处于设立初期，短期内无法对下放乡镇行政处罚事项进行有效承接，部分下放职权将会流于形式，无法形成强有力的乡镇综合行政执法。
2.部分下沉职权专业性太强。尤其是食品安全、施工现场作业、安全生产监管等要求具有大量的从业知识及经验，乡镇综合执法队的基层执法人员无法通过短期培训熟练掌握各种操作规范，很难应对实际执法问题和操作相应执法程序。
(二)行政执法人员保障方面
1.乡镇行政执法人员严重不足。L县各乡镇总编制控制在40-60人之间，乡镇作为最基层的人民政府，我国行政管理的最基本单元。乡镇工作是“上面千条线，下面一根针”，工作多、任务重。L县乡镇行政执法队编制为7-10个，全县统筹调配使用，其中3万人以下乡镇7个编制，3-5万人8个编制，5-10万人10个编制。以M乡为例，综合执法队伍应有编制10人，实有人员为2人，而且这2人都兼任其他站所业务。其中1人为自收自支编制，无法办理执法证，按照《行政处罚法》第42条第1款规定“行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人，法律另有规定的除外”，M乡开展相关行政执法业务的基本条件都不具备。
2.乡镇行政执法装备保障不足。以N乡为例，乡镇行政执法车辆和制服未配备，执法记录仪仅有2台，无法应对多点位同时执法等紧急情况。
(三)行政执法文书方面
乡镇行政执法文书过于繁冗。以L县为例，在2020年版的基础上，2021年版制作、修订的文书样式共8类64个，具体包括：立案1个、调查取证20个、事先告知9个、审核决定5个、送达执行15个、结案2个、其他环节9个及立卷归档3个。乡镇行政执法适用于违法事实清楚、证据充足的小额处罚案件，在不损害行政相对人的合法权益情况下，完全可以统一乡镇行政执法文书，使行政执法人员和行政相对人“两免其苦”，避免陷于执法文书“旋涡”之中。
三、解决L县乡镇行政执法存在问题的对策
(一)加快下放行政职权改革，建立联席工作交流制度
1.下放行政职权必须遵循科学合理的原则。推进下放行政职权改革，应当成立专项工作小组，进行大量的调查和分析研究，并邀请社会学者、基层群众代表、县直部门行政执法人员、乡镇行政执法人员参与充分论证，必须按照国家行政管理的要求办事，而不应当局限于狭义经验或为了追求政绩而违背科学精神“乱折腾”。如在下放行政职权方面，必须是乡镇管理迫切、急需的行政职权，不能搞盲目的求广求多，而应当按照科学行政管理的要求，着眼于实际需要和提高行政效能，注重乡镇综合行政执法整体运行的质量。人的精力时间是有限的，首批下放行政执法事项多达59项，要求乡镇综合行政执法人员在短时间内熟悉、掌握并运用，明显有悖于科学合理原则。应当采取“小步快走”的方法下放职权，将下放职权事项按照急需程度进行分类，分成多批次下放。每1批次下放8-10项，将每1项下放事项执法责任落实到人，按照每1名乡镇综合行政执法人员每批次主要掌握2项，提高行政执法深度，避免行政执法浅尝辄止、浮于表面。
2.下放专业性强的行政职权必须建立联席工作交流制度，增强执法合力。综合行政执法是工作基本要求，县乡联合执法是行政执法的有力补充，县级政府要着眼于建立科学、合理、有效联席工作交流制度，加强县直部门和乡镇行政执法队伍之间的衔接与协调。通过建立周联席工作会议制度，解答乡镇综合行政执法过程中遇到的专业问题，在县乡部门间形成科学有效互补，增强执法合力，从而解决目前乡镇综合行政执法专业性不足的问题。
(二)打造合格乡镇行政执法队伍，做好乡镇行政执法保障工作
1.建设一支政治坚定、敢于担当、履职尽责的乡镇综合行政执法队伍。乡镇综合行政执法人员应当具有较高的政治素质、较高的法律知识素养，并且具备业务专业知识。因此，行政执法队伍建设应做到：一是要严把入口关，按照政策配齐乡镇综合行政执法人员，保证执法队伍成员编制均为行政编和全额事业编，对于行政执法人员有缺口的乡镇，坚持“逢进必考”的选拔原则，挑选优秀的人才进入乡镇行政执法队伍。二是敞开出口关，乡镇行政执法队伍应当每半年组织一次考核，督促行政执法人员严格要求自己，自觉学习，在实践中不断提高业务能力和水平。对考核不合格的，停职学习，连续两次考核不合格的，予以转岗，退出行政执法队伍，促使乡镇行政执法队伍永葆生机和活力。三是加强对乡镇行政执法人员的学习培训，既要包括各有关行政执法部门的法律、法规和规章知识 ，还要包括行政执法的基本理论和一般原理，从而提升乡镇行政 执法人员的法律素养和理论水准 。乡镇行政执法证的有效期设为1年，证件的申领和换发，要按照规定参加县政府组织的统一考试，考核不合格者不予發证。四是乡镇行政执法人员工资津贴福利待遇要高于同级别其他所、站工作人员，并按照实际下村天数足额报销下村补贴，让乡镇行政执法工作实现良性循环。
2.做好乡镇行政执法装备保障工作。一是县政府按照每个乡镇至少一辆的标准统一集中采购乡镇行政执法专用车辆，由于L县地形以山地为主，地势崎岖，应当采购底盘高越野性能较好的车辆。二是保证乡镇行政执法车辆专车专用，车辆统一安装北斗导航系统，并接入公车使用平台。三是对乡镇行政执法车安装车载取证设备，简化执法流程，提高行政执法效能。四是按照2020年12月《综合行政执法制式服装和标志管理办法》统一为乡镇行政执法队员配发制服，在行政执法过程中清晰表明身份并传达其执法的严肃性。五是按照每2名乡镇行政执法人员1台执法记录仪的标准增配，方便执法取证，提高执法效率。六是为乡镇行政执法人员配备便携式打印机，让乡镇行政执法人员可以在现场打印执法文书，提高执法成效。
(三)统一乡镇行政执法文书，提高乡镇行政执法水平
统一乡镇行政执法文书，是乡镇综合执法法治化的重要保障。依法行政是建设法治政府的重要载体，使用规范的乡镇行政执法文书是实施依法行政的前提。统一规范的行政执法文书，既体现了按章办事、依法行政、依法执法的法律规定，也体现了司法公开、透明和规范的行政执法理念。一是以乡镇行政执法流程作为分类标准，将乡镇行政执法文书分为外部文书和内部文书，涵盖执法立案、调查取证、证据保全和处理、处罚告知、处罚决定、执行、案卷归档等执法阶段的主要行政执法文书类型。 二是尽可能简化乡镇行政执法文书篇幅长度，减少执法人员填写内容，设置可选项内容，方便乡镇综合行政执法人员快速出具行政执法文书。三是尽可能贴近乡镇政府基层管理的工作实际，结合不同行政执法事项的差异性，满足乡镇行政执法复杂性和专业性需求。
1.统一乡镇行政执法的外部文书，有利于进一步规范乡镇行政执法行为，加强乡镇行政执法行为的公开透明性，提高乡镇行政执法水平。对乡镇行政执法人员而言，统一的外部文书有利于乡镇行政执法人员快速了解和掌握各类行政执法文书的要点，有利于快速、便捷、规范制发行政执法文书，有利于提高乡镇行政执法办案效率。对行政相对人而言，统一的外部文书有助于行政相对人了解乡镇行政执法的主要流程，知道自己的主要权利和义务，有助于保护其自身合法权益。
2.统一乡镇行政执法的内部文书，有助于加强对乡镇行政执法行为的内部管理。乡镇行政执法的内部文书对内使用，不需送达行政管理相对人。但是在干部考核和行政责任追究中发挥重要作用，通过对统一乡镇行政执法的内部文书的督查，可以迅速查找问题，对发现的问题根据有关规定予以处理，对发现违纪违法问题线索的，移送纪委监委处理。
参考文献
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作者简介
1.柴坤(1990.10-)男，汉，山东新泰市，中级经济师，本科，行政法;
2.刘志华(1974.4-)女，汉，河北承德市，副教授，本科，行政管理。
全球化公共行政论文范文第6篇
摘 要：官本位成为一种价值理念离不开外部环境的形塑，而这一权力价值观的实现又有一定的制度做支撑，官本位与人事行政的公共性、服务性要求相去甚远。本文运用环境——价值——制度的分析范式，探讨官本位形成的根源及其内在危害，并从环境改造、价值重塑、制度建设三维关系中提出官本位的消解路径。
关 键 词：官本位；公共价值；行政文化
收稿日期：2013-01-20
一、从公共权力腐化角度剖析官本位的本质
“官本位”一词由“官”+“本位”两部分组成。“官”字在现代汉语词典中有四个方面的解释，其中第一个解释是“政府机关或军队中经过任命的、一定等级以上的公职人员”。也即公共权力的掌控者。“本位”，即以某对象为主体或中心。所谓官本位，就是指以官为首，把做官当作人生的终极追求，并认为官是衡量一切（尤以人们的社会地位和人生价值为先）的一般等价物。由此可见，官本位超越了“官”+“本位”的基础含义，成为一种价值理念。若是为官者专注于履行好公仆职责则无可厚非，若是为官者把官职与官权当作自己的私家财产，则官的本来涵义就发生了异化，公共权力就会腐化为其目的的对立面。因此，官本位是公共权力发生腐化的结果。本文探讨的正是此种意义上的官本位。
（一）官本位的诱发机制是附着在官位上的特权
“特权”就是特殊，就是不一般，其破坏了公共权力普遍一致性的原则。这种特权与特权主义集中表现为以“官”的意志为转移的利益特权，公共权力的运行以“官”的掌控者的利益和意志为最终的出发点和归宿，正是这种潜在的私本位的利益特权诱导官位的占有人和社会群体趋之若鹜。这种特权的存在，一方面是由于人事行政制度的缺陷造成的。如干部选拔任用提名制度欠缺、领导干部差额选举与竞选制度欠缺、公务员分级分类考核评价制度欠缺、领导干部引咎辞职再次启用制度欠缺、领导干部财产申报与公示制度悬而未决等等。另一方面则与权力的内部监督缺乏实效性、外部监督缺乏独立性的监督制度密切相关。正是人事制度漏洞百出与失监的权力马太效应二者之间相互支撑，使得官本位牢牢俘获了官职的占有者与官职尚未占有者。
（二）官本位是一种官贵民轻的等级行政文化
“等级”破坏了公共权力归属于全体公民的平等性原则。一方面，这种行政文化与社会契约论是根本对立的。卢梭的社会契约论主张主权在民，认为主权者的约定（契约）是一切合法权威的基础。政府是主权者的执行人，而非主权者本身，政府中的执政者只是受委托来行使行政权力，他们的职能不是契约的结果，而是以主权者的名义行使被托付的权力，应该是民贵官轻。而官本位所塑造的则是官贵民轻、让主权置于执政者手中，这显然超越了契约论的内在规定性。另一方面，这种行政文化与现代社会倡导的以人为本、人人平等的民主行政文化也是根本对立的。这种行政文化观念“在对待官与民二者关系的问题上，官本位突出官权，忽视民权，官是主人民是仆，官民关系颠倒；在领导与管理活动中，官按其价值观念来评价、决定和操纵民的行为，而民只有服从的权利”。[2]
（三）官本位是行政过度集权的结果
“过度集权”破坏了公共权力委托人对代理人进行监督的正当性原则。行政过度集权导致只有官对民进行自上而下单向控制关系的存在，而不可能存在民对官进行自下而上监督的正当法律关系的存在。如在全国人大代表职业构成中，党政干部数量大体呈上升趋势，其中第四届干部代表占11.2%、第五届干部代表占13.38%、第六届干部代表占21.4%、第七届干部代表占24.7%、第八届干部代表占28.3%、第九届干部代表占33.2%，第十届干部代表占32.44%。[3]结构与功能相适应是管理领域最一般的问题之一。目前这样一种党政官员过多的代表构成必然导致人大的监督作用难以发挥。在这种情形下，官职的占有者就会尽一切所能发挥“官”的控制力，让非官职的占有者臣服于其下，这进一步导致行政集权走向绝对化。
（四）官本位反映的是一种官职崇拜的行政心理
“官职崇拜”破坏了公共职位的非人性化原则。中国的“官本位”文化源于秦王朝的创始人赢政。其开创的郡县制就是由皇帝直接任命各级官吏（包括基层管理者）来治理整个国家，从而达到削弱地方势力、把权力集中到中央的目的。由皇帝直接任命意味着“官”就是荣誉的象征，官成为社会最尊贵的阶层，官成为衡量一切（尤以人们的社会地位和人生价值为先）的一般等价物。这样一种政治文化传统遗留到现在就演化为官职崇拜的行政心理。官职崇拜，背弃了马克斯·韦伯科层制组织的一个显著特征，即公共职位的非人格化。官职崇拜并不是崇拜官职本身，而是与官职一体化的官权，官本位就是官的人格化，其一方面反映了官职占有者的心理期待与行为选择，另一方面也反映了其他社会组织和人员的价值偏好与行为导向。
二、从环境——价值——制度三维关系中探寻官本位的根源
在叔本华看来，因果律是先天固有的，作为普遍的规律，外部世界一切实在的客体都一无例外地服从这一规律。因果律表明，如果较前的变化（原因）出现了，由此而引起的后来的变化（效果）就必然要发生。始于20世纪80年代的官本位概念绝不是自觉形成的，也服从于因果律的这种必然性。
（一）环境——价值——制度的内在逻辑关系
官本位是公共人事行政范畴内的一种价值理念。“虽然公共人事行政体系庞大、内容繁杂，但贯穿公共人事行政理论和实践的有三个核心概念和要素，或者说可以从三个层次来理解公共人事行政，那就是： 环境、价值与制度。”[4]（p24-26）而“一定的人事管理制度是在特定的价值观下制定出来并付诸实施的，制度是对人事行政价值的体现和回应，而价值的形成依赖于一定的环境，并随环境的不断变化而变化”。[5]也就是说，在构成公共人事行政系统的三个核心要素中，环境是价值形成与制度产生与变迁的基础，价值是公共人事行政的核心，制度是对价值的体现和回应，是价值的外显形式。环境、价值与制度三者之间相互依赖、相互制约，共同作用于公共人事行政系统。其关系如图一所示：
（二）官本位概念中的环境、价值和制度
⒈环境。根据行政生态学和系统论的观点，任何事物都离不开一定的环境。所谓环境就是影响生命机体生存与发展的各种社会因素和自然因素的总和。在我 国，官本位有适合其生存的政治、经济、文化土壤。
经济环境。经济基础决定上层建筑。伴随我国社会发展的经济形态是漫长的自给自足、封闭滞后的小农经济。农耕社会对（单一）权威的服从是官本位滋生繁衍的社会经济基础。在封建社会，国家严格掌握土地（人们生存的经济命脉）的配置权，加之没有自由的商品经济，这就构筑了旧中国“官本位”意识滋生和盛行的社会基础。在当代中国，官本位则是计划经济体制的产物。计划经济体制下，政府掌握着社会整体资源尤其是经济资源的一切权力。当时我国还没有放开经济发展的自主权，从经济上谋取私人利益还缺乏政策支持，政府控制经济资源，因此人们就有了行政权力意味着一切的观念。官本位其实是物质利益终极追求的内在反映。在现代中国社会，经济落后的地方权力较单一化，人们的官本位意识相对强烈；而经济较发达的地方权力则相对多元化，人们的官本位意识相对淡薄。
政治环境。制度文化即政治文明，是有别于物质文化与精神文化的人类创造物。现代中国是从漫长的封建社会脱胎而来的，避免不了路径依赖性的特点。封建社会的特性就在于其集权、等级与专制的政治实践。一方面，封建社会严格的社会等级制度与官员职业特权制度勾结。封建社会实行严格的“等级分层”，等级制度肯定了人有尊卑贵贱之别，加之在封建专制社会，官员少监督而多特权，这种封建等级制度和官员职业特权制度相结合演化成了畸形的社会大众意识。官僚阶层对社会政治、经济资源的垄断和控制，形成了凭借官职等级控制、支配社会资源的利益驱动和价值导向。这种权力马太效应给一般百姓的示范性是显而易见的。在这样一种政治环境下，寻求一官半职必然成为每个国人的政治追求。另一方面，高度集权的政治架构与封建专制制度并存。权威是官本位意识生发的基础。封建社会是高度集权的社会，整个社会除了皇亲国戚之外就是皇帝的官吏们能吃到皇粮，而其他人等只有劳作。以漫长的“官本位”为特征的封建专制历史不断给国人以提醒，要想改变命运，除了“做官”别无它法。所以，升官和发财被国人顺理成章地联在了一起。“升官发财”是一种理念，更是一种中国式的生活哲学。实践表明，民主、法制水平越高的国度和社会，其官员也越接近“平民化”，官本位意识也越淡薄。
文化环境。我国的传统政治文化是建立在小农经济和专制集权政治制度之上的，其特点是权威崇拜，主体意识淡薄，依附意识浓重。传统政治文化的支柱就是儒家学说。历史学家黄仁宇认为，中国官吏制度的价值体系是儒家的以德治国思想。儒家思想的中心即重视仁、义、礼等伦理道德观念，以德代法，而其德又无公私之分，“修身、齐家、治国、平天下”，治国如治家，治家先修身，修身则以孝为本。因此，儒家的以德治国就是典型的人治。这导致大众功利求官思想日渐浓烈，价值取向趋向官本位化。“中国的政治组织及其承担者的这种日益发展的官僚体制结构，已在中国人文传统上刻上独具特色的印记。”[6]（p127）“官本位”是封建官僚制度的精神附着物，同时，因其是儒家“礼制”和“人治”思想的体现，是集权官僚制的具体形式，所以，它也是官员们以行政权力谋取个人利益、实现个人价值的依据。
⒉价值。马克思曾说过：“‘价值’这个普遍的概念是从人们对待满足的外界物的关系中产生的”。[7]（p406）根据马克思的这一论述，价值是主体的人与客体的物或者人的相互关系中，客体对主体的积极作用。“官本位”认为“官”这一客体对人这一主体有积极作用，坚持以“官”为本，把是否为官、官职大小当作人生的最高价值追求，“官”成为一切价值的源泉，官位和权力成为衡量人的价值和地位的基本尺度，一切服从于官级地位。这种以官为本、以官为尊、以官为贵的价值观严重误导了社会公众的价值取向，诱使人们通过“当官”来改变自己的社会地位。中国的老百姓最恨的是“官”，可心底最羡慕的也是“官”。“官”是中国人又爱又骂又恨的角色。
⒊制度。在环境、价值、制度三维关系中，环境是价值形成与制度产生与变迁的基础，价值是核心，价值的实现依赖于制度，制度是对价值的体现和回应。官本位作为一种思想意识和价值取向，是通过具体的制度安排来保障和实现的，这就是以不公平的社会分配制度和以等级特权为核心的官僚制度。资源分配制度的某种偏离造就了现在的“官本位”。现如今，在我国不少地方，一些公职人员特别是领导干部，在待遇方面“能上不能下”，这种“待遇终身制”不仅违背了责、权、利相统一的分配原则，也使“官本位”思想日趋严重化。而不合理的选官制度又成为官本位的推动力，以等级特权为核心的官僚制度具有其特有的封闭性，权力制约制度的缺失更加剧了官员的特权。
三、从公共秩序角度探析官本位的危害
（一）公共价值导向扭曲，社会秩序遭受破坏
在官本位意识下，官职人格化，公共行政以“官”的意志为转移，给官职占有者带来了无限权威与资源。官本位“以颠倒的官民关系致使政治权力机关的官僚由社会公共权力中的服务者异化为凌驾于社会的主宰，而其应该倾力服务的对象却被置于随意管制的地位”。[8]这给民众以权力无限美好的教导，致使公共价值导向被扭曲：一方面权力崇拜成为社会主导性价值追求；另一方面官位的占有者过度运作权力，使公共权力走上了民众的对立面。如一些地方和部门选人用人公信度不高，拉关系求照顾，跑官要官、买官卖官等问题屡禁不止，这种种行为极大地破坏了为其他一切权利提供基础的社会秩序。
（二）潜规则甚嚣尘上，显规则日渐式微
官本位的另一个后果就是潜规则盛行。潜规则是相对于“元规则”、“显规则”而言的，是指没有明文规定但又被广泛认可与遵从的一种为人处事规矩。这种私下认可的行为约束在实际上得到当事人明确认可并遵从，背离了正式制度规定，侵犯了正式制度所维护与分配的利益，因此不得不以隐蔽的形式存在，这也是潜规则的生存策略。正是潜规则的这种隐蔽性，为当事人进行规则替换、获取正式规则所不能提供的利益提供了绝好的土壤。在潜规则猖獗的时代，显规则日渐式微，官场形式主义及官僚做派等成为必然。
（三）人治美化为目的，法治屈尊为手段
官本位意识缺乏对权力之合法性的追究，导致出现人治为目的，法治为手段的现象。其实人治与法治最本质的区别就是对权力来源的追问。马克斯·韦伯在《经济与社会》中根据权力的来源将社会中合法的统治方式分为法理型、传统型和魅力型统治。法理型统治信奉法律，法律代表了一种大家都遵守的普遍秩序。传统型统治相信按照传统惯例实施统治的合法性。魅力型统治则是确信一些极具超凡个人魅力的领导人的统治。在这三种统治方式中，法理型统治是典型的法治，传统型和魅力型统治大致相当于人治，而魅力型统治更凸显人治色彩。在韦伯看来，魅力型统治属于典型的“人亡政息，人存政举”，因而是一种不稳固的、不能持久的统治形式。而法理型统治以大家普遍遵守的法律为至上的秩序，不受人性化因素的制约，因而是理性的、规则化的。官本位意识骨子里认可的不是由法律确认的社会秩序，也没有认可法律的至上性，更不会意识到所占据的官位的合法性，由此人治美化为目的，法治屈尊为手段就难免了。我国官场向来就有官大一级压死人的说法。法定的事不按法定的要求办就是明显的人治。人治的随意性、偶然性、歧视性、差异性等特性给整个社会带来了不安定的因素，埋下了不公正的阴霾，给社会秩序带来了潜在破坏。
四、环境——价值——制度三位一体的消解路径
遵循环境——价值——制度这一分析路径以及现代行政学以民为本、主张法治、公共服务、代表性、民主等的内在要求，官本位的消解可以从如下几个方面进行：
（一）环境改造
⒈加快发展市场经济，健全公正、法治的市场经济运行环境。市场经济在我国的发展还属于初级阶段，其运行环境建设滞后，经济交易平台还不完善，市场主体的合法经营与收益也得不到足够的法律规范保障，但非合法交易（诸如领导批条子、关系交换等寻租活动）却能获得巨额利益，这种不按显规则出牌却能真正得利的反差给已有的法律规范带来了致命打击。由于计划经济体制的影响，权力的掌控者时刻染指私人经济领域，成为非合法交易背后的操盘手。这种现象给民众以反复教育，即权力的马太效应。经济基础决定上层建筑，要想把隐藏在显规则背后的潜规则拉出水面，让其充分暴露在公共视野中，只有加快发展市场经济，为市场交易主体建立健全公正、法治的市场经济运行环境，使官本位失去其赖以生存的经济基础。
⒉加强对公共权力的约束，营造亲民、公开的行政权力运行环境。官本位是一种等级行政理念，与“民本位”根本对立。它的一个直接后果就是造成官与民之间的隔绝，官与民相互疏远。这一方面给权力幕后交易带来了便利，另一方面导致官民相互不信任感增强，政策缺乏公民认可，政策执行丧失民意支持。公共权力失监，只会使官民之间越走越远，进而导致社会管理困难和社会秩序混乱。为此，必须加强对公共权力的监控与约束，使官位的占有者时刻明确自己手中权力的归属，营造亲民、公开的行政权力运行环境，使权力在阳光下运行，真正还原公共权力的初始面目。
⒊剔除传统文化糟粕，建设公正、平等的民主法治文化环境。“官本位”是儒家“礼制”和“人治”思想的体现，尽管儒家学说在我国历史上地位显著，在当代也有其可借鉴之处，但其治国理政思想在倡导民主法治的时代并不合时宜，反而成为创建民主法治社会难以轻易跨越的诺曼底。现代社会主张主权在民，遵从法律的至上性，而非完全依靠某个或某些贤人的个人品德。因此，铲除官本位必须在传统文化上动刀。通过创建一个公正、平等的民主法治文化环境，宣扬人人平等、自我管理、法律至上的社会生活模式，使官本位失去追捧的社会文化根基。
（二）社会公共价值体系重塑
⒈倡导多元价值观。价值观是指一个人对客观事物的评价和看法。一方面表现为价值取向；另一方面则表现为价值尺度，成为人们判断客观事物有无价值及价值大小的评价标准。价值观是世界观的核心，是驱使人们行为的内部动力，它支配和调节一切社会行为。价值观是后天养成的，一个人所处的社会生产方式及其所处的经济地位，对其价值观的形成有决定性的影响。这种价值观的界定，意在说明价值观与价值体系具有导向性与评判性的重大作用。因此，倡导并建设多元价值观，诸如法治、奉献、自由、民主、契约、劳动等，转移对权力利益的过分信仰与崇拜，提高对其他价值观的关注度与向往意识，使全社会形成多元化价值追求与评判标准，以促进社会各项事业的健康发展。
⒉对公务员进行正确的权力观教育。但丁在《论世界帝国》中提出：“公民不为他们的代表而存在，百姓也不为他们的国王而存在；相反，代表倒是为公民而存在，国王也是为百姓而存在……虽然从施政方面说，公民的代表和国王都是人民的统治者，但从最终的这方面来说，他们却是人民的公仆。”[9]但丁以非常简朴的语言道出了权力公共性的本质，即一切权力属于人民，而政府与人民的关系就是一种通过宪法和法律来相互约定的契约关系。人民之所以需要选举官员和建立政府就是强调人民为了得到秩序、安全和自由，这是官员和政府的角色，是其可以存在下去的唯一理由。为此，要着重抓好公务员的权力观教育，使广大公务员正确认识手中权力的性质，塑造公职人员社会公众利益至上的价值观念，同时，把制度教育引入到思想教育中去，以增强破除“官本位”的自觉性和针对性，杜绝特权意识和特权行为，避免以权干涉法律或者以权压法。
（三）制度建设
⒈改革不合理的人事行政制度。不合理的人事行政制度是官本位的推手。当前，我国干部选拔任用的民主机制不够健全、干部竞争择优机制不够完善、干部约束激励机制不够有力等现象的存在，官本位是其始作俑者。对不合理的人事行政制度进行改革，要在坚持民主、公开、竞争、择优这四大基本原则的前提下，着重对如下几个方面的制度进行改革与完善：一是建立健全主体清晰，程序科学，责任明确的干部选拔任用提名制度；二是把领导干部的产生由选拔变为选举，并使差额选举、竞选（可以从县处级开始试点探讨）做到真实化、经常化、制度化、规范化；三是健全各级各类公务员的考核评价机制。着重对考核指标体系设置的科学性、考核主体参与的广泛社会性、不同考核主体考核的权重以及考察结果后续运用的强制性方面进行改革；四是建立健全公务员特别是领导干部财产申报与公示制度，尤其要加强公示制度的公开性；五是充分发挥人大代表的法定作用。一方面是实现代表职业化与常任化，破除人大代表与党政机关工作人员身份的重叠性；另一方面是提高代表们的政治参与意识与能力。
⒉完善权力制约监督制度。“官本位”文化之所以有强大而深厚的影响力，根本原因就是权力马太效应作崇。因此，只有把权力限定在保证其职能完成的范围内才不至于“以公谋私”。表面上看我国的监督机制已构成一张天衣无缝的网，但这张网重道德约束、政治约束、事后约束，轻法律约束、利益约束、事前约束，致使我国的监督机制呈现出内部监督缺乏实效性，外部监督缺乏独立性的特点。这种监督机制使行政权力的受约性有限，监督压力不足。要改变这一现状，必须完善权力制约监督机制，使分层（事前、事中、事后）约束制度化。事前约束制度化包括制定详细具体的公职人员行为规范（政治行为规范、业务行为规范、廉政行为规范、道德行为规范、人际关系行为规范等）及加强专项约束制度（财产收入申报与公示制度、公职人员责任追究制度）。事中约束制度化包括强化监督机构的独立性以及加强群众监督。事后惩处制度化包括设置多层惩处形式与惩处程序完备化。我国目前惩戒处分形式较多使用名誉罚和身份罚，可以探讨多借鉴国外的惩戒手段。[10]
官本位是现代公共人事行政的毒瘤，极大地破坏了公共人事行政设计的公共性、服务性要求，其成为一种价值理念、价值尺度离不开外部环境的形塑，而这一权力价值观的实现又有一定的制度做支撑。因此，破除官本位，还原官职的法定面貌，必须努力进行环境改造、价值重塑、制度建设。
【参考文献】
[1]汪风清.官本位略论[J].江西行政学院学报，2002，（03）.
[2][8]池如龙.官本位产生和发展的历史根源[J].社会科学，1999，（02）.
[3]郭庆珠.人大代表职业构成限制的宪法学思考——以新疆限制公务人员代表比例事件为切入点[J].人大研究，2009，（06）.
[4]克林格勒R，纳尔班迪J.公共部门人力资源管理：系统与战略[M].中国人民大学出版社，2002.
[5]周伟，李和中.中美公共人事行政的差异比较——基于环境、价值、制度的三维分析[J].中共四川省委党校学报，2012，（02）.
[6]（德）马克斯·韦伯.儒教与道教[M].江苏人民出版社，1997.
[7]马克思恩格斯全集（第一卷）[C].
[9]柳成焱.“人民公仆”提法的历史由来[J].中共贵州省委党校学报，2006，（05）.
[10]吴雨欣，包亦亦.对公务员实施“负激励”中存在的问题与对策[J].学习月刊，2008，（02）.
（责任编辑：王秀艳）