一、地方债部门监管问题分析
现行《预算法》明确了地方政府债券发行的合法性, 但关于具体由谁监管的法律法规却几乎是一片空白, 没有规制。《宪法》明确规定, 由地方人大履行监督地方政府的职能。但现状却是地方人大基本无法实施对地方债的监管。地方人大对财政预算管理与监督的本身就存在许多亟待解决的问题。地方人大审核监管的过程也不谨慎, 并不完全具有预算的决定权与否决权。在地方债监管过程中, 地方人大监督机制很难有效地实施。除此之外, 财政部作为国务院的重要组成部门, 现实中也无法细致监管地方财政的收支状况, 更别提承担地方债运行的风险, 除了地方债的监管, 因其要处理其他繁重的工作, 财政部注定无法成为一个独立监管地方债的机构。
二、美日实践对我国地方债部门监管的启示
美国的财政的管理主要是联邦外加州政府及以下的模式。具体监管上至联邦, 下到各州均是通过修正案的形式完善市政债 ( 类似我国地方债) 的监管。美国市政债的监管体系是一个多层次的架构。联邦政府负责制定与修改规范市政债市场的各项法律 ( 《证券法》《证券交易法》) , 联邦以下又有证券交易委员会和市政债相关自律组织监管。各州也由州立法限定州和地方政府的举债规模, 明确州和地方政府的举债流程。因其三权分立的国家体制, 美国市政债券在发行的时候很少受到行政权力的直接干预。而且由于美国监管市政债的法律部门是专门独立的, 并且其发行流通的监督机制更为专业, 科学。美国对市政债监管的专门机构, 既有交易委员会、市政债券规则制定委员会, 也包含金融业监管局, 甚至联邦银行、国税局也在以其独有的方式监督管理着市政债券, 这种合理的监管方式也有效的规制了市政债的发行使用。
日本作为典型的中央集权性国家, 其公社债 ( 等同我国地方债) 法律监管的实践经验, 对于我国地方债的发行流通更具备借鉴和参考的价值。日本对于公社债的监管, 法律架构上涉及发行、流通、行政以及其他法规四个方面, 制定了《地方自治法》、《地方自治法》、《金融商品交易法》、《金融厅设立法》、以及场外市场报价揭露及买卖价格规则等一系列多位阶的法律法规。监管主体上也有政府机构、金融厅、自律组织和各种证券协会的明确分工。笔者认为我国完全可以将其柜台市场和债券市场的自律管理的方式用于我国实践。会计检察院作为日本的最高审计机关, 独立于内阁, 并不隶属于任何行政机构。每一份审计报告都由审计机构独立完成, 并对其审计结果负责, 审计报告直接提交中央, 而不通过任何地方政府之手, 从而保证了审计报告的绝对独立性。
从上述具有代表性的两个国家的地方政府债券监管制度来看, 尽管他们之间政治经济体制不尽相同, 但总体来说, 监管制度还是比较成熟的、成功的。
三、完善我国地方债部门监管体系
笔者认为, 针对我国地方债的部门监管, 可以设立一种集社会自律组织、地方人大政府、司法检查审计三位一体的多层监管体系, 强化对内部与外部的审计与监督职能。
首先, 设立专门对地方债或地方政府财政情况予以监督的自律机构。由于我国地方行政权力干预领域过宽, 在地方政府债券的发行过程中, 地方政府既是发行者, 又是监管者, 而未能真正发挥其监管作用。因此, 从我国地方政府债券的法律监管现状来看, 亟待设立一种独立于地方行政机构之外, 且拥有较为专业的监管团队, 其监管报告不会受到地方行政力量的干预的自律组织。这不但能减少过多的行政干预, 同时能提高公众的参与度, 增强法律公信力。
其次, 完善地方人大对地方债的有效监督功能。地方人大对地方政府的监督是地方人大的主要职责。但是, 地方人大对地方债风险进行监管却无所设定, 地方人大的监督职能没有充分发挥, 因此, 地方人大理应加大其监管力度, 具体地说, 国家可以采取限制地方政府行政权力扩张的方式, 赋予地方人大地方债监管更多的职权, 对地方政府发行证券进行全方位监督。
另外, 作为一种制度设计, 笔者认为我国也可以给予检察院为代表的司法机关一定程度的地方债监管权限, 具体上可以赋予其独立审计的权力, 就像日本的检查审计院一样, 审计报告直接提交中央, 而不通过任何地方政府之手, 从而保证了审计报告的绝对独立性。
四、结论
在我国, 地方债的发展还尚处于水平较低的阶段, 部门监管不明确。因此, 我国应当不断地从地方债的发展中总结经验、发现问题, 结合我国的实际国情, 借鉴其他国家的成熟经验, 通过制定和修改相关法律法规, 完善我国地方债的部门监督体系, 做到具备自律组织、地方人大、司法审计三位一体的多层有效监管。必须高度重视对地方债的监管, 以一种更为规范、更为民主的方式防范地方债的风险, 使之成为遏制地方政府滥用行政权力的有效手段。
摘要：2015年新《预算法》的实施使地方发行政府债券的变成了合法。新法虽改, 但在地方债的监督过程中仍存在部门监管不明确的问题。本文借鉴美日的实践经验, 提出构建自律组织、地方人大、司法审计三位一体的多层部门监管的畅想。
关键词：地方债,多层监管
参考文献
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