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地方审计机关审计专业论文 篇1：
市县审计机关自然资源资产离任审计调查与研究
[摘要]为客观全面了解市县审计机关自然资源资产离任审计现状、分析存在问题原因、促进审计成果借鉴，本文通过问卷调查和现场调研相结合的方式对AH省16个市级、50个县级审计机关开展领导干部自然资源资产离任审计情况进行调研，并在此基础上对调研数据与调研成果进行分析，提出全面准确理解自然资源资产离任审计政策制度，认真梳理面临的主要困难，按照市县地方党委及审计委员会、政府的工作部署合理制定并完善自然资源资产离任审计规划等建议。
[关键词]审计机关 自然资源资产 离任审计 调查 生态文明
本文系安徽省2019年度高校学科（专业）拔尖人才学术资助项目（项目编号：gxbjZD89）
2015年，中办、国办印发《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》，确定将地方各级党委和政府主要领导干部作为审计试点期间的审计对象，探索并逐步完善领导干部自然资源资产离任审计制度（以下简称自然资源资产离任审计）。党的十九大报告提出“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草系统治理”。2017年，中办、国办印发《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，这标志着自然资源资产离任审计制度正式建立。自2018年起，县级以上审计机关开展领导干部自然资源资产离任审计，由审计试点进入全面推开阶段。市县审计机关自然资源资产离任审计直接肩负国家审计监督地方区域生态文明治理的历史重任，调研市县审计机关自然资源资产离任审计可助力推动审计制度建设和实践发展。
一、研究主题与调查对象
（一）研究主题
截至2019年底，在中国知网（CNKI）以“篇名”为“自然资源资产离任审计现状”搜索，共获5篇文章。其中，2018年4篇（苏彦舒，2018;莫雪君、袁建军，2018;高嘉文，2018;马志娟、廖飞、戴欣妤，2018），2019年1篇（李兆东，2019）。苏彦舒（2018）是以浙江省湖州市审计机关编制自然资源资产负债表、广西桂林市审计机关将地理信息技术应用于自然资源资产离任审计为例，研究自然资源资产离任审计试点现状;莫雪君、袁建军（2018）基于SWOT模型分析法对自然资源资产离任审计的优势、劣势、机遇和挑战进行现状分析;高嘉文（2018）從自然资源资产现状、审计人员、自然资源资产负债表的编制等研究自然资源资产离任审计现状及对策;马志娟、廖飞、戴欣妤（2018）对2017年资源环境审计暨领导干部自然资源资产离任审计理论与实践研讨会进行综述;李兆东（2019）比较研究全国自然资源资产离任审计试点分布、规范性文件，并从审计对象、审计技术、审计内容方面研究存在的问题，提出相关建议。
上述研究总结了自然资源资产离任审计理论与实务现状，尚未对地方审计机关特别是市县审计机关进行深入调查研究。现以市县审计机关自然资源资产离任审计作为研究对象，时间涵盖2018年前后的5个年度。
（二）调查对象
AH省有16个市、105个县（区、市），调研涉及16个市级、50个县（区、市）级审计机关（以下简称县级审计机关）。
二、研究设计与调查活动
（一）研究设计
研究问题设计主要包括以下方面：（1）市县审计机关理解自然资源资产离任审计制度情况。（2）启动自然资源资产离任审计时间分布。（3）市县审计机关自然资源资产离任审计对象及层级分布。（4）审计组织方式是单独立项还是结合立项。（5）审计主要领域分布情况，是否实现审计“全覆盖”。（6）开展自然资源资产离任审计实务面临的重要困难及其原因。（7）相关审计人员配备、专业培训和高新技术应用情况。（8）市县审计机关自然资源资产离任审计结果评价等级分布情况。（9）市县审计机关自然资源资产离任审计的主要成果。（10）市县党委政府自然资源资产离任审计制度建设、发展规划编制与执行情况。（11）市县审计机关对自然资源资产离任审计的政策建议。
（二）调查活动
调查采取现场调研与问卷调查相结合的方式，以问卷调查为主。调研问卷发至AH省市、县审计机关负责经济责任审计、企业审计、自然资源和生态环境审计等处室和有关分管领导。截至2019年8月30日，有60个审计机关明确给予回复，调研对象数量约占全省市县两级审计机关数量的一半（49.58%）。
1.市级审计机关。AH省16个地级市，发出16份调研问卷，收回16份有效问卷，发送、收回均达100%。
2.县级审计机关。AH省105个县级审计机关，发出50份调研问卷，涵盖16个省辖市。收回43份有效问卷，占AH省县级审计机关数量的41%。根据统计科学原理，这符合对社会经济现象调查“大样本”数量的要求，即样本量超过30个。
为保障调查研究的质量，全面、客观了解县级审计机关自然资源资产离任审计工作，调查组赴AH省南部、中部、北部县级审计机关进行现场调研，分别选择了XC市JX县、HF市BH区、FY市YS县、SZ市DS县审计机关进行面对面调研与交流。
三、调研数据与成果分析
（一）理解自然资源资产审计政策制度稍有差异
约2/3的市级审计机关理解自然资源资产离任审计的重大意义、审计要素、审计职能和作用等。有14个市级审计机关结合近年的工作实际，从审计人员、审计技术、组织方式、审计对象、审计结果运用、审计环境等方面提出建议。10%的县级审计机关未回答此问题，90%县级审计机关认为自然资源资产离任审计意义重大。
市县审计机关理解的自然资源资产离任审计可概括为以下内容：全面推行自然资源资产离任审计是审计服务于党中央重大决策部署、服务于现代化国家治理体系的体现，更是大势所趋。开展自然资源资产审计，有必要理清“审计谁、审什么、怎么审、怎么评价”的工作思路。县级审计机关需要合理界定审计范围，河流、空气等很难以乡镇为界限。要加强审计人员自然资源资产审计培训，可以通过“上审下、交叉审、联合审计或者以审代训”的方式。
市县审计机关自然资源资产离任审计审深、审透、审出成效，需要深入准确、全面理解党中央制定政策的重要背景，把握新时代审计机关的职责、权限，精准熟练掌握自然资源资产和生态环境保护政策制度及有關技术标准等。
（二）县级审计机关自然资源资产审计存在的技术瓶颈
审计技术影响审计效率、质量。在运用询问、审阅、核对、观察、计算、检查等传统技术方法的同时，主动应用“3S”技术、SQL 、Google Earth、大数据分析等高新技术，有效提高审计效率、充分保障审计质量，实现科技兴审、强审。
HF市审计机关认为拥有的自然资源资产审计的技术方法种类齐全、易于操作、针对性强、适用广泛。其他15个市级审计机关认为，根据需要能够把传统审计技术方法与高新审计技术方法相结合。一半以上的市级审计机关能够有效运用Google地图、地理信息系统等“3S”技术及其他高新技术。
28个县级审计机关，即2/3县级审计机关采用检查、查询、询问、计算、分析、现场察看等传统审计技术;15个县级审计机关，仅约1/3县级审计能够应用“3S”技术、SQL、Google Earth等高新技术。有效运用相关高新技术，成为县级审计机关自然资源资产离任审计的技术瓶颈。
（三）亟需优化配置具有专业胜任能力的人力资源
自然资源资产离任审计的业务范围广泛、专业性很强，需要审计人员全面、深入、持续地学习专业知识技能。
7个市级审计机关（不足全省16个市级审计机关数量的一半）自行安排专业学习与上级审计机关要求的学习相结合;2个市级审计机关（约占13%）自行安排学习自然资源资产离任审计专业知识技能;3个市级审计机关（约占20%）是在上级审计机关的安排或者要求下开展专业学习;其余1/4市级审计机关未填写自行安排与上级安排问题。可见，主动学习培训的市级审计机关较少。市级审计机关被动接受上级安排学习的数量超过自行安排学习的。因此，需多措并举，切实提高学习、培训自然资源资产离任审计专业知识技能的主动性、积极性、有效性。
28个县级审计机关（约占2/3）开展了自然资源资产离任审计专题培训;15个县级审计机关（约占1/3）未开展专题培训。培训内容包括法律法规、审计方案制订、审计重点确定、审计方法运用等;审计运用的技术手段包括遥感、卫片、历史图像以及智图交互运用。近40%的县级审计机关未明确培训内容。学习方面，有70%以上的县级审计机关自行安排专题培训学习或者应上级审计机关要求培训学习，或两者同步进行。11个县级审计机关自行安排学习;12个县级审计机关接受上级组织安排的学习;8个县级审计机关自行安排和上级组织安排两者结合;12个县级审计机关未回答此问题。
（四）开展自然资源资产离任审计时间长短不一
AH市县审计机关最早开展自然资源资产离任审计时间在2015年。纵向看，审计时间长短差别很大，有的市县审计机关审计已达5年，有的县级审计机关2019年8月仍未启动。
2015—2017年，12个市级审计机关开展审计试点，其中，2015年有3个市级审计机关开展审计试点;大部分市级审计机关是在2016—2017年开展审计试点;个别审计机关未开展自然资源资产离任审计试点，2018年直接开展审计。
2015—2017年，1个县级审计机关在2015年开展审计试点，30%县级审计机关未开展审计试点。截至2019年8月，调研全部结束时，仍有2个县级审计机关尚未开展自然资源资产离任审计。
（五）选择审计对象遵照“党政同责、同责同审”原则，以下一级党政负责人为主
10个市级审计机关，即63%市级审计机关自然资源资产离任审计遵照“党政同责、同责同审”的原则。选择审计对象时，2个市级审计机关将市级党政部门主要负责人作为审计对象，占16个市级审计机关数量的12.5%。
31个县级审计机关，即72%县级审计机关自然资源资产离任审计遵照“党政同责、同责同审”的原则。在选择审计对象时，约90%的审计对象是乡镇、街道的党政负责人，约10%的审计对象是县直部门的党政主要负责人。
（六）2018—2019年6月，自然资源资产离任审计项目数量较少
2018—2019年6月，市级审计机关存在开展自然资源审计项目数量不一、差距较大的情况。5个市级审计机关开展4个及其以上的审计项目，其他的市级审计机关开展的审计项目数量低于4个，有的市级审计机关开展了1个审计项目。截至调研时，2019年度，5个市级审计机关未明确2019年审计项目的数量情况，11个市级审计机关安排了1-2个项目。
2018—2019年6月，县级审计机关依法开展自然资源资产离任审计项目平均数量是1.31个。2019年，16个县级审计机关安排审计项目的情况不明确或未回答此问题，占调研县级审计机关总量的 37%。安排1个、2个、3个及其以上审计项目的县级审计机关数量分别为14个、6个、3个，占比分别是33%、14%、7%。县级审计机关自然资源资产离任审计项目数量相差很大，截至2019年8月，2个县级审计机关自然资源资产离任审计项目数量为0。
（七）审计组织方式既有单独立项又有结合立项
16个市级审计机关自然资源资产离任审计单独立项或与经济责任审计结合立项，两者各占50%左右。17个县级审计机关自然资源资产离任审计单独立项，24个县级审计机关自然资源资产离任审计与经济责任审计结合立项，分别约占43个县级审计机关总量的40%、56%。个别县级审计机关既有单独立项，又有结合立项。
（八）审计范围大小不一
自然资源资产离任审计范围主要包括土地资源、森林资源（包括林长制）、矿产资源、大气治理、水资源、水环境、湿地保护、土壤污染防治、河长制（湖长制）、环境保护等。
全省16个市级审计机关，仅HN市审计机关提出实现审计“全覆盖”，4个市级审计机关认为基本实现自然资源资产离任审计“全覆盖”。16个市级审计机关中，1个市级审计机关能够因地制宜，开展岸线资源审计，服务当地区域生态文明建设。仅有1个市级审计机关审计项目较多，除矿业资源之外，其他领域均有涉及。
截至调研结束时，43个县级审计机关都没有明确实现自然资源资产离任审计“全覆盖”。有22个县级审计机关自然资源资产离任审计覆盖率超过50%，最高覆盖率达80%以上;同时，12个县级审计机关自然资源资产离任审计覆盖率未达到50%，最低的覆盖率仅约10%。总体上，约2/3县级审计机关自然资源资产离任审计集中在土地资源、水资源、水环境、森林资源领域，其中有19个县级审计机关涉及河长制（湖长制）、林长制，有5个县级审计机关涉及大气污染防治，但仅占约12%。
（九）审计实务面临较多困难
市级审计机关自然资源资产离任审计面临的主要困难是：审计领域范围广，审计对象基础资料薄弱，审计机关人员数量较少且技术水平参差不齐，难以在短期内适应高质量的审计要求，审计评价体系不健全等。造成困难的主要原因是：审计人员知识技能水平及知识技能结构与审计需求存在较大差距;审计机关专业人才和专业培训较少;区域自然资源资产的基本底数不清、生态环境保护数据不够规范，数据质量较差;生态环境损害责任界定较难，責任追究更难。
县级审计机关自然资源资产离任审计面临的主要困难是：约一半县级审计机关的审计人员数量较少、专业胜任能力不足。审计对象基础数据不能共享、采集难，部分资料缺失，部分乡镇（街道办）没有环保、水利、土地等机构部门，相关部门提供的审计资料不全面、不及时。在数量上，自然资源资产分布广泛、种类多样，无法全面准确将其量化，自然资源资产只有自身价值属性而没有市场价格属性等。自然资源资产保护、利用绩效评估难，自然资源资产审计评价体系尚未建立。比如，部分县（区）审计机关提出，审计仅取得全县（区）PM2.5的数据，乡镇党政主要领导对大多数自然资源资产增减、处置没有最终决定权和处置权，因此，无法或者难以对乡镇党政负责人进行生态环境损害的责任界定、审计评价，同时，因评价标准体系不完善，责任追究更困难。
（十）审计评价结果以“较好”为主
2个市级审计机关自然资源资产审计项目结果都是“较好”。14个市级审计机关自然资源资产审计项目是以“较好”为主。
3/4县级审计机关自然资源资产离任审计结果评价等级是“较好”和“一般”。其中，评价为“较好”等级的约占63%，评价为“一般”等级的约占14%。8个县级审计机关尚未明确等级或未回答，2个县级审计机关尚未开展自然资源资产离任审计。
（十一）优秀审计成果较少
审计成果包括政府领导作出批示、挽回资金损失数千万元、移送重大资源环境违法违纪问题线索、推动建立健全制度文件等。2个市级审计机关认为其自然资源资产离任审计成果突出，约占市级审计机关数量的13%。3个市级审计机关未填写自然资源资产审计成果问题。其他市级审计机关则认为未有显著的审计成果，主要是提高了审计机关在自然资源资产和环境保护领域的影响力。43个县级审计机关中，约2/3的县级审计机关认为取得了审计成果;约1/3的县级审计机关未回答或者未取得重要成果，其中，有5个县级审计机关认为未取得重要审计成果，11个县级审计机关未回答。
（十二）自然资源资产离任审计制度化建设空间较大
7个市出台自然资源资产离任审计政策制度，其中，2个市已出台多个规范发展自然资源资产离任审计政策制度;7个市未出台或未填写自然资源资产离任审计政策制度;2个市级审计机关暂未出台相关制度。
约76%的县未出台自然资源资产离任审计专门政策制度;有10%的县级审计机关建议党委政府出台相关政策制度。有的已出台的专门政策制度是原则化规定，审计实务依然存在较大困难。（1）出台专门政策制度的数量。33个县级党委、政府未出台专门政策、制度，约占有效调研总量的77%;9个县级审计机关出台了专门制度，约占有效调研总量的20%;1个县级审计机关未回答此问题。（2）专门政策制度的主要内容。9个县出台的专门政策制度，主要明确了领导干部自然资源资产离任审计的工作目标、基本原则、对象范围和计划、工作机制、审计内容、工作要求等。（3）针对审计实践遇到重大问题的相关建议。4个县级审计机关建议党委、政府及职能部门出台有关的政策制度;39个县级审计机关未回答此问题或未提出建议。
（十三）编制专项规划或计划的市县较少
市、县党委政府或者审计机关已制定领导干部自然资源资产离任审计专项规划、计划，分别约占12.5%、25%。有的市仅有专项规划但未执行。
五、政策建议
自然资源资产审计的范围、审计对象、审计技术、审计效率、审计效果、审计结果运用等，直接关系到市县地方区域生态文明建设的目标、质量、速度、成效。根据调研结果，提出如下政策建议：一是全面贯彻党中央、国务院决策部署，严格执行中办、国办印发的《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》和审计署相关制度。二是认真梳理面临的主要困难，优化配置审计资源，解决审计人员和审计技术不足等问题，及时向党委及其审计委员会、政府报告，增加具有专业胜任能力的审计人员。三是积极主动、持续地开展具有针对性、能够提高审计实用能力和水平的职业培训，可先易后难、逐步提高，分批、分步地培训。四是贯彻审计“全覆盖”精神，创新开展审计。因地制宜，站在区域生态文明建设的高度，扩大审计领域、多措并举，将“坚持山水林田湖草是一个生命共同体”的要求高质量地落实到位，切实开展有质量、有效率、有效果的审计监督“全覆盖”。五是按照市县地方党委及审计委员会、政府的工作部署，科学合理制定并完善市县自然资源资产离任审计规划、年度审计项目计划，提高审计项目的立项数量，保障立项质量。六是加强制度建设，科学总结、注重实效，将良好的自然资源资产离任审计实务经验进行梳理、总结、升华，规范审计程序、严格审计取证、客观审计评价，推动审计结果持续有效运用。
（作者单位：安徽审计职业学院，邮政编码：230601，电子邮箱：lxl001114@126.com）
主要参考文献
高嘉文.自然资源资产离任审计现状及对策研究[J].西部财会， 2018（11）：70-72
李兆东.领导干部自然资源资产离任审计的现状与对策[J].财政监督， 2019（17）：62-66
马志娟，廖飞，戴欣妤.新时代资源环境审计发展现状与展望：2017年资源环境审计暨领导干部自然资源资产离任审计理论与实践研讨会综述[J].会计之友， 2018（15）：137-140
莫雪君，袁建军.自然资源资产离任审计的现状与发展：基于SWOT模型的分析[J].财政监督， 2019（17）：62-66
苏彦舒.自然资源资产离任审计试点现状研究[J].现代经济信息， 2018（8）：176-177
作者：李学岚
地方审计机关审计专业论文 篇2：
强化上级审计机关对下级审计机关的领导研究
【摘要】 文章采用调查法、访谈法等研究方法，从强化上级审计机关对下级审计机关领导的必要性和基本内容出发，以“审计项目计划的统筹和管理、审计项目经费的分配和管理”等方面为切入点，通过实际调查发现存在的问题，提出加强审计项目计划的管理、优化人力资源配置、加强审计项目规范化建设、拓宽审计监督渠道和范围等措施来改进审计机关领导工作方法，以及进一步提升审计机关的整体合力、强化上级审计机关对下级审计机关的领导。
【关键词】 上级审计机关;下级审计机关;领导
一、强化上级审计机关对下级审计机关领导的必要性
（一）法律赋予的职权
《中华人民共和国审计法》第九条规定“地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主”，这就以法律形式明确了上一级审计机关对下级审計机关业务领导的职权。《宪法》中也明确规定，地方各级审计机关要在本级人民政府行政首长和上一级审计机关的领导下，依照法律的规定正确地行使审计监督权，但是不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。因此，在下级审计机关审计项目的实施过程中并保证充分自主的前提下，应强化上级审计机关对下级审计机关的领导。
（二）审计工作顺利完成的重要保障
审计工作涉及到生活的方方面面，关系到居民的安居工程、地方债务问题、经济纠纷问题等，这些工作的顺利完成需要审计人员的认真、负责和上级审计机关的有效检查与监督。但审计机关在执行审计程序或实施审计项目的过程中往往存在执行效率低、程序不规范、工作热情不高等问题，严重影响了审计工作的高质高效完成。通过强化上级审计机关对下级审计机关的领导，发挥上级审计机关领导的作用和职能，加强内外部监督及上下级监督、建立健全激励机制，从而保障审计工作的顺利进行。
（三）维护市场经济秩序的重要条件
审计机关以其法定赋予的权力优势、地位优势和组织制度优势，通过监督市场经济秩序，及时揭露违背市场规则的行为，从而督促这些企业单位、机关或个人查错纠弊，能够及时识别风险并提出加强风险防控的措施，惩治违法行为和个人，维护市场经济秩序。地方审计机关在各个方面都发挥了重要的作用，地方审计机关的工作完成情况会对国家审计机关工作产生影响。
（四）深化审计体制改革的需要
目前我国大部分审计机关的行政模式存在“双重领导”的情况，尤其是基层审计机关受本级和上一级审计机关的双重领导。但法律规定的双重领导审计体制在实践中并没有发挥应有的作用。由于地方审计机关的人事权、财物权完全在地方，导致上一级审计机关对下一级审计机关的领导权无法有效执行，实际上弱化了上级审计机关对下级审计机关的领导权力。因此，在我国全面深化体制改革的大背景下，有必要促进审计体制改革，通过强化上级审计机关对下级审计机关的领导，从而优化审计机关顶层设计，保证审计的独立性与权威性。
二、上级审计机关对下级审计机关领导的现状分析
本文采用问卷调查的定量研究方法，针对上级审计机关对下级审计机关领导的六个方面设计了调查问卷。为了使调查对象具有代表性，调查结论可靠，选取了某省审计厅相关人员作为调查对象，共发放调查问卷55份，收回54份，有效问卷54份，回收率为98.18%。
（一）上级审计机关对下级审计机关审计项目计划指导和审计项目经费监督方面
1.审计项目计划统筹不合理。根据问卷调查，针对审计项目计划的统筹，61.11%的受访者对审计计划的编制是“满意”的，27.78%的受访者对审计计划的编制持“一般”态度;61.11%的受访者认为在编制审计计划的过程中，上级审计机关给出的建议具有指导性和决定性;72.22%的受访者认为审计项目的实施是按照计划执行的。目前审计项目计划统筹不合理，上级审计机关有绝对的领导权，在编制审计项目计划时，直接下派项目，而下级审计机关缺乏独立性与自主选择权，受上级审计机关及本级人民政府的双重领导，即使审计项目计划编制不合理，也只能按照计划执行，导致审计项目执行中困难重重，审计项目计划执行与实施的时间衔接不紧密，审计项目计划的执行存在滞后性。详见下页表1。
2.审计项目计划管理不规范。根据问卷调查，针对审计项目计划的管理，88.89%的受访者所在审计机关的审计计划编制周期为1年及以内，审计计划编制周期为1—2年、3—5年的分别占5.56%、5.56%;对于“审计项目管理的过程中，反馈的问题能够很好地落实”的调查中，50%的受访者持“同意”态度，16.67%的受访者持“一般”态度，11.11%的受访者“不同意”此观点;对于“在审计项目的管理过程中，相关审计风险得到很好控制”，16.67%的受访者“不同意”此观点;对于“在相关审计项目的实施过程中，得到相关部门的有效监督”，11.11%的受访者“不同意”此观点。这一调查结果表明当前审计项目计划在管理的过程中监督不到位，审计风险不能得到很好的控制，反馈的问题不能有效落实并解决，在很大程度上会降低审计计划的执行效率。完善的计划是项目有效实施的前提，有效的管理是项目高质高效完成的保障。此外，审计项目计划也存在编制周期不合理的情况，应实施审计项目滚动计划，计划编制周期不宜过短，也不宜过长，应该根据实际情况进行调整，在每次编制或调整年度审计项目计划时，均将计划按时间顺序向前推进一个计划期，动态编制审计项目计划。
3.审计项目经费分配不均衡。根据问卷调查，50%以上的受访者对审计项目经费的分配结果、分配流程持“一般”态度，5.56%的受访者对审计项目经费的分配结果、分配流程“不满意”;61.11%的受访者认为审计项目经费不够充足;44.44%的受访者对审计项目经费的分配与管理制约机制持“一般”态度，而5.56%的受访者对此“不满意”;55.56%的受访者对大额审计项目经费的决策权限与决策程序感到“满意”。调查结果表明使用大额审计项目经费时，决策权限和决策程序能够得到有效的保障。但是审计项目经费存在分配不合理问题，这可能与审计项目经费的分配与管理没有制定有效的制约机制有关。另外，审计项目经费不够充足，经费的下拨只按工作量进行统计，面对突发事件或额外支出时，就会出现审计经费不足，不能有效保障审计项目计划的有效实施，这也与审计项目经费的管理不规范、缺乏有效的内部控制、分配不合理有关。
（二）审计人员的资格认定和能力培养
1.资格认定方式单一。根据问卷调查，50%的受访者对所在机关的审计人员的资格认定方式持“一般”态度;55.56%的受访者对所在机关的审计人员的配置感到“满意”，5.56%的受访者对此“不满意”;针对“执行相关审计项目的过程中，本级审计机关内部有足够的专业审计人员”，44.44%的受访者持“一般”态度，11.11%的受访者对此“不满意”;55.56%的受访者对所在审计机关重要干部的选拔任命感到“满意”;16.67%的受访者对所在审计机关的内部牵制制度（包括上下牵制和左右牵制）感到“不满意”。这一调查结果表明，当前审计人员的资格认定方式仍采用较为传统单一的方式。但目前随着审计环境的日益复杂，审计工作涉及的范围越来越广，审计人员仅仅具备单一领域的知识，远远不能满足现实的需要;审计机关的内部牵制制度不健全，导致审计人员配置不合理，审计人员素质参差不齐，在审计过程中往往意见不统一，降低了审计执行效率;审计机关内部重要干部的选拔任命不够合理，缺乏专业的审计人员，大大降低了审计质量。详见表2。
2.培训方式不合理。据问卷调查，在对审计人员培训方式的调查中，29.27%的受访者选择“本机关内部培训”，24.39%的受访者选择“上级审计机关指导培训”，17.07%的受访者选择“外部机关举行的公开培训”，14.63%的受访者选择“网上授课培训”;44.44%的受访者对所在机关开展的培训方式培训频率持“一般”态度，5.56%的受访者对此“不满意”;50%以上的受访者对培训人员的选定、培训作用感到“满意”。这一调查结果说明目前审计机关的培训存在很大的问题。一方面，目前各行业各领域工作都在不断完善不断细化，相关法律法规不断出台，相关领域的知识也在不断更新，审计人员需要进一步提升自身的业务能力、进一步提升对新知识的学习能力。但审计机关的培训停留在理论层面，不具有针对性、实践性和时效性;另一方面，培训时间安排不合理，忙于工作的审计人员很难被抽调参加脱产的集中性培训;再者，培训方式较为单一，且多采用上级审计机关指导培训的方式，利用外部机关或网络等方式进行的培训较少。
（三）上下级审计机关之间的监督情况
1.形式主义突出。受访者对上级审计机关对下级审计机关的业务检查次数、业务检查内容持“一般”态度的比例分别占27.78%、27.78%，而持“满意”态度的分别仅占11.11%、11.11%;55.56%的受访者对上级审计机关对下级审计机关的经济责任审计持“一般”态度，5.56%的受访者对此“不满意”。且受访者在调查问卷综合问答部分指出当前上级审计机关对下级审计机关的业务检查及监督存在“方法简单”“频率不高”“惩戒不足”等突出问题。
2.下级审计机关缺乏独立性。根据问卷调查，44.44%的受访者对所在审计机关重大事项报告制度感到“非常满意”;77.78%的受访者对所在审计机关遇到的问题“基本能做到”及时反馈给上级审计机关;83.33%的受访者所在审计机关反馈给上级审计机关的问题“基本能做到”及时解决;55.56%的受访者对所在审计机关向上级审计机关反馈问题的途径感到“满意”。但有38.89%的受访者所在审计机关遇到重大问题时，采取的措施是“上报上级审计机关”，而不是“本机关内部解决”。从这一调查结果可以看出，当前下级审计向上级审计机关反馈渠道、反馈方式单一，反馈的信息不能满足实际需要。主要原因是下级审计机关受“双重领导”模式的限制，缺乏独立性。下级审计机关没有人、财、物方面的实权，在审计项目实施中就很难有话语权。
三、强化上级审计机关对下级审计机关领导的措施
（一）加强审计项目计划管理
加强审计项目计划管理，应体现在审计计划的制定、实施、监督的全过程。首先，审计项目的选取应是对国计民生有重大影响、人们热切关注的项目;审计项目计划的制定应考虑审计资源，上级审计机关要根据本地区经济社会发展实际需要，统筹组织本地区审计机关力量，开展好涉及全局的重大项目审计，从而达到资源的最优配置，保持审计资源与审计工作的协调一致，制定的审计计划还应具有较高的可操作性和可实施性，实施审计项目滚动计划，做好审计工作发展规划、中长期审计项目计划和年度审计项目计划的有序衔接，确保审计项目目标任务的落实。
（二）优化人力资源配置
优化审计人力资源的配置，具体可以从以下两个方面着手，即宏观方面和微观方面。就宏观层次而言，要协调好审计人力资源配置与其他监督力量人力资源的配置的关系、国家审计人力资源配置与社会及内部审计人力资源配置的关系。就微观层次而言，可以通过实施审计类型组合、改进审计组织方式、选用先进合理的审计取证模式、优化审计质量控制等方式来优化审计人力资源的配置。
（三）加强审计制度规范化建设
地方各级审计机关要进一步加强审计制度规范化建设，推动完善审计制度，确保严格依法依规履行审计监督职责。一方面，要全面规范现有内部管理制度，通过修订、废除、完善管理制度，进一步强化制度的约束力和执行力;另一方面，要研究制定相关配套制度，对原有的管理制度进行补充完善。加强审计制度规范化建设应体现在重要干部选拔任用、审计人员考核、大额资金使用、重大事项决策等方面。
（四）拓宽审计监督渠道与范围
上级对下级监督检查过频则影响下级工作，过少则不能及时发现并解决问题。因此，上级审计机关应当完善对下级审计机关审计质量的监督检查制度，采取定期或不定期的方式，合理安排监督检查时间和频率对下级审计机关进行监督检查，促进下级审计机关不断提高审计质量。另外，还应在审计监督方式上进行创新，将社会监督与舆论监督相结合，明察与暗访相结合，以调研或暗访的形式代替检查，达到降低检查成本，消除形式主义、弄虚作假，促进反腐倡廉建设的目的。
（五）创新审计方式
首先，应加強审前调查的资料收集工作，细化调查方案，明确审计工作步骤。其次，改进审计技术方法，积极探索在审计实践中运用大数据技术的途径，加大互联网等科技综合利用力度，提高运用信息化技术查核问题、评价判断、宏观分析的能力，加快推进以“大数据”为核心的审计信息化建设。再次，强化审计人员“大数据”意识，对审计人员及时进行相关培训，掌握先进的审计手段。最后，建立完善的审计信息系统，建设从中央审计机关到省、市、县、乡地方审计机关的网络互连、数据互通，使各级审计机关及时了解各部门审计工作运行情况，极大地节省审计人力资源，且能够及时发现审计人员的违规行为，建立全面、系统的监督机制。
（六）提高审计独立性
强化上级审计机关对下级审计机关的领导，进一步探索省以下地方审计机关人财物统一管理，提高下级审计机关的独立性。但如果一味地强调独立于地方政府之外去执行审计程序，脱离上级审计机关的领导，下级审计工作就会偏离正常的发展轨道，陷入被动的尴尬处境，也不可能有所作为。因此，应当在“双重领导”的审计体制下，探索一条适合我国国情的审计制度，充分发挥国家审计的“免疫系统”功能。Z
【主要参考文献】
李爱华，宁馨.审计机构在上市公司财务造假中的责任研究[J].商业会计，2019，（16）.
作者：许琳
地方审计机关审计专业论文 篇3：
建立国家审计外部监督机制的初步构想
[摘要]国家审计机关既是经济活动的监督者，同时也是财政资金的使用者，对其自身遵纪守法的情况同样需要实施监督。文章主要从监督制度的确立方面来对这一问题进行探讨。
[关键词]审计机关；监督；制度
一、问题的提出
近几年来，审计机关违纪违规事件频频曝光，如2003年浙江省东阳市审计局党组书记韦俊图用公款支付“欧式按摩”等娱乐消费事件，2006年河北省沧州市审计局审计员张洪涛接受被审计单位宴请时饮酒过量猝死事件，2008年审计署驻长沙特派办违规建豪华别墅事件，2010年河南省洛阳市嵩县审计局违规修建豪华办公楼事件等。这些事件的出现给审计机关形象造成了严重的负面影响，从而也引发了人们对谁来监督审计部门的思考。一方面，国家审计机关作为监督部门。担负着对各级单位和部门财政财务收支及其他经济活动的监督责任，是国家和人民利益的守护者。另一方面，审计机关也属于行政部门，其经费开支也来源于国家税收，其审计权力也具有权力的普遍特征，如扩张性、逐利性等，因此同样需要对其经济活动进行监督。一个完整的监督体系理应包括对审计机关的监督。正如审计署原审计长李金华所说，“既然你审计能监督别人，为什么别人不能监督你?”社会各界要求对国家审计机关实施监督的呼声已越来越高。从目前的实际情况来看，虽然我国的监督体制在理论上包括了对所有国家机关和政府部门的监督，但却没有相关法律法规对如何监督审计机关作出明确规定，也没有任何部门担负对国家审计机关的监督职能。只能依靠审计机关的自我监督和审计人员的职业自律，从而出现了监督缺位。因此，迫切需要建立健全对国家审计机关的监督检察制度，从制度上保证监督体制的完整性，同时也有利于督促国家审计机关及其审计人员严格自律，提高国家审计的公信力。
二、美英国家审计外部监督的经验借鉴
相对于我国国家审计缺乏外部监督的局面，美英等发达国家已经在这方面作了很多探索和尝试并取得了较好的效果，可供我们参考和借鉴。
(一)美英国家审计外部监督机制简介
1.美国政府问责总署(GAO)的同业复核制度
美国政府审计准则(GAGAS)规定，按照GAGAS执行审计和鉴证业务的审计组织应该至少每三年接受一次由一个独立于被检查组织的检查者对其审计和鉴证业务进行的外部同业复核。外部同业复核在复核期间应确定被检查的审计组织的内部质量控制系统是否充分，被检查组织是否遵循质量控制政策和程序，为遵循适用的专业准则提供合理的保证。审计组织应该根据外部同业复核的结果采取适当的补救措施。政府审计组织也应该向适当的监督机构递交外部同业复核报告，建议同业复核报告和意见书也应要求及时地向公众提供。GAO每隔三年聘请独立的会计师事务所对其所开展的财务审计业务进行互查，并邀请由加拿大审计总署牵头、由七个国家(包括加拿大、澳大利亚、墨西哥、荷兰、挪威、南非和瑞典)最高审计机关组成的联合小组对其绩效审计业务展开同业互查，并在以往的历次同业复核中均获得了无保留意见的检查报告，向国会和公众表明了审计工作的客观公正性。
2.英国国家审计署的外部监督制度
英国建立的是由英国皇家注册会计师实施的国家审计外部监督机制。按英国1993年国家审计法案，国家审计署应该聘请独立第三方对审计署的财政收支及盈亏状况、资产负债表、现金流量表、部门用途的成本开支情况，以及薪酬报告中需要审计的部分数据进行审核，审计报告直接递交英国下议院并在审计署网站予以公开。受托实施审计的注册会计师应当对审计署财务报表的真实性、审慎性和财务报表与人工成本报表是否符合1983年国家审计法案的要求提出审计意见，并审查国家审计署的所有收支是否符合议会的要求，以及它的财务处理是否符合财务管理当局的要求。一般来说，英国国家审计署每年都要接受来自外部独立审计组织的审计监督。
(二)启示与思考
从以上可以看出，美英两国均建立了对国家审计机关的监督机制，美国的同业复核制度主要是对国家审计机关的审计业务工作实施检查和监督，侧重于审计质量方面。英国的外部审计监督制度主要是对国家审计机关本身的财政收支及其他有关经济活动是否符合国会及财务管理当局要求发表独立审计意见，是对审计机关实施的审计。与一般的审计活动在内容和方式上是一致的。可见。对国家审计机关实施监督是世界各国的普遍做法，它体现了监督制度的全面性和公平性。美英两国所实行的都是引入独立第三方来对国家审计机关的财政财务收支及审计业务活动进行监督的制度。这样就把作为监督者的审计也纳入到了监督的范畴，较好地解决了“谁来监督监督者”的矛盾。其做法值得我们借鉴。
三、国家审计外部监督的制度选择
从我国国家审计所处的外部环境和已经开展的对国家审计机关的监督实践来看。对国家审计机关实施监督可采取三种方式：即由审计机关自我监督、由其他政府部门监督和聘请外部审计机构监督，那么，在现实中我们究竟应采取何种方式呢?
(一)审计机关自我监督
审计机关自我监督是目前我国采取的基本方式，国家审计署一直采取“自查”方式推行审计系统内的审计工作。目前，全国大部分省份建立了市、县级审计局长经济责任审计制度。省市县审计局长必须接受上一级审计部门的审计。审计内容主要包括财政、财务收支情况和遵纪守法及个人廉洁自律情况等。从一般意义上来讲。国家审计机关作为监督部门，对财经法规的了解和把握远胜于一般部门，对内部控制的认识和理解也更加深刻，执行起来应该是得心应手，再加上审计机关有严格的审计纪律，审计人员有较高的职业素养和道德水平。理应成为遵纪守法的模范，为其他部门树立榜样。但是，我们必须认识到，审计人员也是理性经济人，也会追求其自身效用的最大化。如果没有强有力的监督制约机制，审计权力就会像其他权力一样产生异化，成为谋求小团体或个人利益的手段。实际上，虽然国家审计机关通常是以监督者的角色出现在公众面前的，但从另一个角度讲，它也在消耗公共资源，也是被监督者，其监督职责不能免除自身接受监督的义务，同其他所有政府部门一样，都需要由外部监督机构来对其经济活动实施监督，如果由其进行自我监督，等于完全寄希望于审计机关和审计人员的道德自律，而这本身就是不符合制度理性的，审计机关出现的一系列违法违规事件也恰恰说明了这一点。审计机关在披露其他国家机关和政府部门违规违纪行为的同时。却没有对自身行为以同样的标准进行审查和监督，也没有及时向公众和舆论披露自我审计、自我监督的结果，很多审计机关违法违规事件都是在媒体曝光后才被揭露和处理的。如在长沙特派办违规建别墅事件
中，审计署事后的调查报告显示，审计署在上半年对该特派办特派员实施经济责任审计时就发现了这一问题，却没有作出处理，也没有及时向公众披露，而是在经媒体曝光后才被动承认。可见，由审计机关进行自我监督在实践中是低效的。也是不可靠的，很难消除公众对审计权力的内在不信任，也很难让被审计单位心服口服，只有把审计权力置于外部监督之下，才能保障监督的平等性，也才能更好地维护审计机关的独立地位。
(二)其他政府部门监督
如前文所说，审计机关的自我监督无法保证监督的公正性和有效性，必须要引入外部监督机制。实际上。在政府内部有多个部门可担任对审计机关的监督职责，如监察部可以从行政执法角度监督审计机关，财政部可以从财政监督、会计监督角度来检查监督审计机关。早在2007年8月。审计署就曾向国务院起草了一份报告。主动要求引入“外部监督”，邀请财政部和监察部来监督审计署。按照国家审计署的设想，由财政部和监察部每年对审计署进行检查。各省区的财政厅和监察厅每年对各地审计厅和特派员办事处进行检查。检查内容包括审计部门每年的财政财务收支、专项经费使用以及审计工作的开展情况等。另外，新的监督制度建立后，财政部门和监察部门对审计部门的审计结果，也可像审计署发布的审计公告一样，对社会公布。由财政和监察部门对审计机关实施监督，较审计机关的自我监督有很大进步。作为同级政府部门，相互之间没有隶属关系，具有一定的独立性。而且对审计机关的财政财务收支情况较为了解，组织协调也较为顺畅，可以在一定程度上弥补审计机关自我监督的缺陷。但是，由于分工不同，监察部门主要工作在反腐方面，财政部门主要做预算和财政资金划拨工作，由于缺乏审计专业知识和技能，财政、监察部门在开展审计工作时未必能够很好地胜任，而且开展审计工作并不是其职权范围内的事，法律上没有保障，技术上缺乏基础，出现问题责任难以区分，也会干扰其正常业务工作。更主要的是，财政、监察部门也是审计监督的对象，特别是财政部门，更是审计监督的重点，由两个部门来互相进行监督，如果形成制度，很难保证他们不会合谋，为了各自的利益而相互照顾。可见，由其他政府部门来对审计机关实施监督同样不能保证监督的效果，只有引入独立第三方对审计机关进行监督，才能保证监督的有效性。
(三)聘请外部审计机构监督
从我国目前情况来看，审计机关是对人大负责，向人大报告工作，由人大来对其监督最为合适，这样既能保证监督的公正有效性，体现了审计工作受人民委托，同时又接受人民监督的制度理念，能够很好地处理监督与被监督的关系，防止出现影响审计独立性的因素。当然，人大作为立法机关，不可能对审计机关实施直接监督，但可通过聘请外部审计机构来实现，如各级人大可聘请地方会计师事务所对本级政府审计机关财政财务收支情况、审计机关领导干部廉洁自律情况、审计业务合法合规情况等进行定期检查，出具审计报告，并向广大公众公布审计结果。事务所是独立的市场主体，专门为客户提供审计服务，与被审计的政府审计机关既无隶属关系，也无利益瓜葛。由其接受各级人大的委托对审计机关实施审计，可以保证其监督结果的公正性，而且人大还可通过定期更换所聘请的会计师事务所来防止其与被监督者形成合谋。这样，就可打消公众和被审计单位的疑虑，也可督促审计机关在对别人实施监督的同时，努力加强自身建设，提高社会公信力。同时，还可以引入同业互查制度，邀请国际会计师事务所或友好国家审计组织对我国国家审计机关的审计质量进行检查和监督。
另外，民主监督、舆论监督也是一种有效的外部监督机制。很多违法违规行为和腐败现象都是通过公众举报和媒体曝光而被发现并受到处理的。
四、结论及建议
国家审计机关也需要接受监督已成为各界人士的共识，在制度选择上，通过比较三种监督制度的优劣，结合国外发达国家的通行做法，笔者认为应当实行由人大委托、社会审计组织具体实施审计的制度，每年由人大聘请独立的会计师事务所对审计机关的年度经费开支进行审计，出具审计报告，并向社会公布审计结果。同时邀请友好国家最高审计机关开展同业互查，评价审计工作的质量。基于以上分析，笔者就如何加强对国家审计机关的监督提出如下建议：一是制定相关的法规，明确对国家审计机关实施监督的主客体、时机、主要内容和程序、出具报告的形式以及结果的运用等；二是与有关国家审计机构或会计师事务所协调开展同业互查的相关事宜，建立相应的机制；三是制定国家审计机关质量责任追究办法。对国家审计责任进行细化，明确各类审计人员在开展审计项目过程中的质量责任，制定相应的奖惩措施。
[参考文献]
[1]陈波，论国家审计质量的外部监督[J]，东北财经大学学报，2008(1).
[2]张其镇国家审计机关外部化监督问题探讨[J]，财贸研究，2009(1)
[3]周长信美英国家政府审计外部监督机制度启示Ⅲ经济问题，2009(3)
作者：周聿 刘寰 周天翔