综合监管论文范文第1篇
一、从“单线执法”向“全线综合”升级
打破“部门墙”，建立新机制。2020年疫情初期，价格和质量违法行为问题突出，各大队分领域执法中任务不平衡、信息不共通、协同不顺畅矛盾突显。执法支队主动求变，破立并举，打破分工，赋予执法大队市场监管全域执法职能，市场监管领域案件直接查办，不必移交其他大队。同时，健全机制，通过骨干调配、指定专办、角色互补、专案研判等方式，在提升综合性的同时保障专业性，实现了综合执法“1+1>2”的效果。查处某药品公司哄抬物价案，罚款X万元，开出省疫情期间价格领域“最大罚单”。
二、从“单兵作战”向“全维协同”迭代
打造部门间“1+X”协同执法平台，拓展执法新路径。以执法支队的“1”，拓展上下、内外协同联动的“X”，形成上下、行刑、部门、区域“四位一体”的全维度协同执法模式。加强执法与监管、执法与信用衔接，形成执法闭环。与公安、医保等部门建立案件协作、会商、通报机制。与公安部门联合查破特大跨国网络制售假药案，查扣药品X万粒，案值达X亿元;与医保部门查处多家医院非法渠道进药案，罚没款X余万元;与海关等部门联合查处不合格进口中药材X吨，案值X万美元，与交通、林业、农业、环保等多个部门开展专项执法活动。
三、从“单域专业”向“全域精通”提升
培养“一专多能”执法队伍。强化专业能力，建立食品、药化械、市场综合等6个专家库，成立“专案组”，对新领域和复杂案情，集体分析研判。强化综合素质，开展“执法大家谈”活动，每周组织专家团授课，以案说法，提升执法人员全领域执法综合素质。录制市场监管微课堂，以3分钟短视频形式讲授市场变化新趋势，研究新动态。强化典型引领，定期开展案卷质量评查和执法能手评选，充分激发执法人员破大案、查要案、办铁案的积极性、主动性、创造性。
四、从“单一执法”向“全心服务”融合
执法有力度，服务有温度。事前服务，防患未然。针对企业潜在违法风险，制作发放《风险预警提醒单》，提供风险预警。事中服务，优化环境。严格执行《X市市场轻微违法经营行为不予处罚清单》，对54家企业轻微违法行为不予处罚。开展涉企收费专项治理，为全市企业减负X亿元。事后服务，形成闭环。做好执法后半篇文章，主要领导带队对被处罚企业回访，送政策、送法律、送服务，了解企业痛点、难点、堵点。
五、从“单凭经验”向“全程标准”跨越
开展执法标准化工作，完善执法“工具箱”，针对执法领域广、法律法规多现状，梳理行政处罚类权责事项X项，制定《案源管理及处置规定》《案件负责人集体讨论制度》等，提炼总结X个典型违法行为执法标准，清单式管理、菜单式操作，执法人员有标可依、对标办案，文书有规范、执行有标准、过程有监督、考核有依据，解决了综合执法改革中岗位调整后的适应问题，保障了“一专多能”顺利实施。
六、从“单点突破”向“全面开花”延伸
综合监管论文范文第2篇
一、影响卷烟零售市场监管的因素
(一)市场管理形势正在发生改变。一方面，随着行业上下深入开展“两项检查”，规范经营已成为大势所趋、人心所向，加强内部监管，建立长效机制，提升监管水平，促进规范经营，已成为专卖部门义不容辞的职责。另一方面，烟草行业正处在重要的调整时期，特别是专卖管理的职能的转变，重服务轻管理。有的同志特别是有的领导干部也在认识上产生了偏差，认为现在市场平稳了，效益增长了，只要努力搞好网建，搞好经营服务，就能实现企业的发展，因此开始忽视专卖管理。随着烟草打假工作的不断深入推进，利用私家车自运和物流托运已成为违规卷烟的重要流通渠道，违法经营的行为更加隐蔽、手段更加多样、技术更加先进，呈集团化、网络化、规模化经营特点，对传统卷烟市场监管方式形成了新的挑战。
(二)专卖执法环境不断改变。随着《行政许可法》、《行政复议法》、《烟草专卖许可证管理办法》(国家发改委第51号令)等法律法规的深入实施，以人为本的执法理念对传统的执法方式和许可行为产生着巨大冲击，国家推进依法行政的力度在加大，社会各界对依法行政的要求在提高，各级政府对行政执法的监督在加强。随着打假破网的不断深入，涉烟
违法活动由公开转入地下，给专卖执法带来一定的难度。《烟草专卖文明执法行为规范》明文规定：“烟草专卖执法人员在执法检查时，不得对非经营场所进行检查，如该场所涉嫌违法，确需检查的，应及时向有执法权限的执法机关报告，并配合其检查”。基层执法人员发现违法卷烟不能查处，望“烟”兴叹的现象并不少见。如何在坚持依法行政、文明执法的前提下，使卷烟市场监管工作力度不减、效果不降，群众满意，社会认可，已成为专卖管理工作亟待解决的问题。
(三)零售业态的变化对卷烟零售市场监管产生一定的影响。当前，一些大型超市、商场、购物中心、连锁店、名烟名酒店也纷纷进入卷烟零售领域，并成为整个卷烟零售市场的重要组成部分。这些新型业态在销售对象、管理方式和资金供应上与传统的零售业态相比占有很大的优势。在给卷烟销售网络建设增添新活力的同时，由于他们具有货物仓库多、销售方式灵活多样、促销活动频繁、卷烟销售量大、货源购进面广、销售品种多等特点，给卷烟零售市场的监管带来很大的难度。在这种情况下，如何通过我们的工作方法引导卷烟零售市场向良性轨道循环发展，是当前和今后一段时间内专卖管理部门必须面临的新课题。
(四)货源供给不足对卷烟零售市场监管提出了严峻的考验。好卖的烟不供，供给的烟不好卖，卷烟供应不能满足市场需求。在查处违法经营过程中，有些经营户还振振有辞：“我们订的烟，烟草公司不给，有些杂牌烟我们刚打开销路，又没有了，我们不卖别的烟卖什么?”矛盾焦点由此产生，抗拒执法时有发生也就在所难免。这种状况在农村卷烟市场紧俏卷烟供应上显得尤为突出，给不法烟贩有可乘之机，大量的假冒紧俏卷烟、非渠道卷烟趁机填补市场空白，一些利欲熏心的卷烟零售户也加入到销售的行列中，扰乱了正常的卷烟市场秩序，严重损害了国家利益和消费者利益。制假、贩
假、售假活动分工的专业化，窝点小型化，分布分散化;交易的隐蔽性、便捷性，给零售市场的监管提出了严峻的考验。
二、加强市场监管长效机制建设的主要任务
(一)建立“教育为主、打防结合”的市场预防机制 1.新办证户培训制度。
协同营销部门，每月办好一期新客户培训班，做好卷烟营销、法律法规、卷烟经营记分管理宣传，签定《卷烟诚信经营双向承诺协议书》，变事中、事后监管为事前宣传培训，提高行政管理效率。
2.违法、规客户法制培训制度。
每季度举办一次违法违规客户法制培训班，以案说法，加强警示教育，对一年两次以上违法客户给予黄牌警告。第三次违法的，将依收回许可证，取消其卷烟经营资格。
3.卷烟市场巡查制度。加强对农村集镇、交通要道、繁华商业街、火车站汽车站、宾馆饭店、娱乐场所、名烟名酒店等薄弱环节的日常巡查。稽查中队采取“分片包干、责任到人”的形式，落实市场日常巡查责任，切实消除监管空白。 4.卷烟市场警示制度。通过《服务天地》向卷烟零售户发布市场检查情况，通报违法、违规客户存在的问题，对卷烟零售户的违章违法行为，及时警示、依法处理。
(二)建立“守信褒奖、失信惩戒”的市场诚信机制
1、加强卷烟经营违法违规行为记分管理。通过宣传、实施《卷烟经营户记分管理办法》，对信誉好的市场主体提供便捷服务，激励守信;对经常违法违规零售户，采取违规记分，停止供货等措施，加大卷烟违法经营成本，教育、劝诫零售户守法经营，营造公平诚信的卷烟市场环境。
2、指导卷烟经营户成立自律小组，通过卷烟零售户自律组织，在广大卷烟经营户中形成自我管理、自我约束、自我监督机制。
目前，我市已经成立自律小组31个，现有成员783户。自律小组民主选举产生组长和副组长，制定小组章程和协约，每位成员缴纳自律保证金300-500元。凡违反协约规定，低价竞销卷烟或销售假冒烟者，自律小组将扣除一定数额的保证金。自律小组自成立以来，在稳定零售价格，提供稽查信息方面发挥了积极的作用。
3、深入开展诚信经营创建活动。在政府领导下，与放心消费创建办、工商、消费者协会等有关部门积极配合，深入开展“卷烟放心消费示范店”、“卷烟放心消费一条街”等诚信主题活动，逐步在全社会形成依法经营、诚实守信的良好的社会氛围。
4、完善信用激励与惩戒制度。制定和完善有关制度，加强对卷烟经营主体信用的监督。在一年内无销售假私非卷烟行为，诚信经营、明码标价工作突出的卷烟零售户中开展《卷烟放心消费示范店》评选、授牌活动，激励守信。对信用缺失的卷烟经营主体，采取重点检查、新闻曝光和社会公示等措施，提高其失信成本;涉嫌犯罪的，及时移交司法机关，依法追究刑事责任。
(三)建立“政府牵头、整体联动”的市场整治机制
1、健全组织。由政府牵头，相关执法部门参加，成立打击卷烟非法经营工作领导小组，进一步明确职能，完善机制，形成党委政府统一领导、分管部门认真负责、执法部门积极参与、有关部门主动配合齐抓共管的长效机制。
2、健全制度。建立定期听取工作汇报制度和联动部门联席会议，解决打假打私、打击卷烟非法经营工作中遇到的问题。市政府每季度听打击卷烟非法经营工作领导小组的工作汇报，协调各方力量，及时解决在工作中遇到的问题，督促有关部门和执法单位加大涉烟案件查处和追刑力度。
3、加强协作。由政法委牵头，部署协调重大市场整治行动，形成监管执法合力，共同维护烟草市场秩序。
4、健全举报协查和消费维权网络。以“12313”烟草行政执法网络体系为依托，通过在社区、街道和乡镇和卷烟零售户中建立群众举报联络点，鼓励社区和农村居民加入市场整治义务协查员队伍，建立基层举报协查和消费维权网络。
5、加大查处力度。严厉各各类烟草违法行为(非法制售烟丝、销售非法生产卷烟及假烟、“卷烟”回流、无证经营等)，维护正常的市场秩序。对查处的典型案件，通过新闻媒体及时曝光，震慑不法分子。认真执行最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家烟草专卖局《关于办理假冒伪劣烟草制品等刑事案件适用法律问题座谈会纪要》精神，做到有法必依，违法必纠、执法必严。
(四)建立“反应灵敏、处置果断”的市场突发案件应急处理机制
1、加入110联动系统，建立突发案件应急处理机制，方便广大群众举报涉烟违法犯罪行为，提高烟草专卖执法部门的快
速反应和现场处置能力。同时，烟草执法部门查处涉烟违法活动受到抗拒或暴力侵犯时，可向公安“110”中心求援，并及时得到附近警力的配合，保证烟草稽查执法到位。
2、实行中队值班备勤制度，形成24小时联动的稽查防控体系。晚间及节假日稽查中队轮流值班备勤，确保市场突发案件及时查处到位。每天晚上及双休日，至少轮流安排一个稽查中队驻局值班备勤，中队长和队员24小时保持开机状态，值班中队5分钟内可以确保集中到位，其他稽查人员20分钟可以集结15人以上，出动三到四台稽查车。
(五)建立“守土有责、失土必究”的责任追究机制 1.明确市场监管责任。各稽查中队按照谁监管、谁负责的原则承担监管责任。
2.突出市场监管重点，落实监管措施。加大对重点地区、重点市场、重点经营户的监管力度。稽查中队在做好对“四种类型”违法户监管，确保市场净化的基础上，突出重点，对辖区内暗中从事卷烟倒买、倒卖的烟贩子和违法批发卷烟的经营大户实行挂牌督办。
3、强化市场监管责任追究。每月加强市场净化率考核，对监管不力，导致市场秩序混乱，造成严重后果或者恶劣影响的，追究稽查中队主要负责人和其他直接责任人的责任。
三、市场监管长效机制的评价体系和评价指标
市场监管长效机制建设主要有四大评价体系，八大评价指标。
(一)四大评价体系
1、社会评价体系
把地方政府组织的行风评议作为社会评价的主要指标。通过每年定期组织人大代表、政协委员座谈会;走进行风热线;聘请行风监督员和向公众发放问卷调查等方式，建立社会评价体系。
2、消费者评价体系
消费者维权体系进一步完善，全市所有卷烟销售网点(持证零售户)公布烟草监督举报电话12313和消费者协会投诉电话88924315，消费者申(投)诉处理率达100%，消费者申诉满意率达到90%以上。消费环境更加和谐。消费者满意度达到80%以上。
3、工作评价体系
卷烟市场监管合力进一步增强。烟草、公安、工商等执法部门相互协作，加大执法合力，全市卷烟市场净化率达到97%以上，销售假冒伪劣卷烟、非法渠道进货、价格欺诈等消费领域经济违法行为得到有效打击和遏制，卷烟无证经营户控制在4%以下。
4、客户评价体系。卷烟零售户守法经营意识、自律意识和诚信意识进一步提高。全市卷烟零售户参与卷烟放心消费创建活动达95%以上，建立一批卷烟放心消费示范店、示范街、示范乡镇，并充分发挥其示范、引导作用。
(二)八大评价指标
1、市场净化率指标： 市场净化率达97%以上。
2、无证户控制指标： 控制在4%以下。
3、卷烟规范经营指标：
所有卷烟打码到条，配送到户，卷烟销售入网、落地、入户率3个100%。
4、网络案件指标：完成省局下达的网络案件任务。
5、消费者申(投)诉处理率指标(处理率100%)：今年以来共受理消费者投诉?起，处理率100%。
6、消费者满意度指标：经网上调查，消费者满意度为91.3%。
7、卷烟零售户参与卷烟放心消费示范店创建活动指标：全市卷烟零售户积极参与卷烟放心消费示范店评比活动，公开向消费者承诺卷烟销售明码标价，假一赔。
综合监管论文范文第3篇
一、综合监管方面
_、按照县食品安全协调委员会及其办公室议事规则的要求，定期组织召开县食品安全协调委员会及其办公室会议。建立完善政府、部门、企业三级食品安全责任体系，进一步强化政府负总责、各相关部门各负其责、企业是食品安全第一责任人的意识，不断完善并切实落实食品安全监管责任制和责任追究制，并将食品安全工作纳入政府目标考核。
_、继续深入实施食品放心工程和开展食品安全专项整治。按照《**县食品放心工程三年规划(____-____)》的要求，结合我县实际，突出重点品种、重点环节、重点区域、重点时段，深入开展食品安全专项整治，采取综合措施，严厉打击和有效遏制制售假冒伪劣食品行为。在抓好城市食品安全监管工作的同时，把监管重点和工作重心下移，加大对广大农村食品市场的监管。扎实开展农村食品安全监管责任网、群众监督网、现代流通网建设工作，着力改善农村食品消费环境。
_、加大食品安全宣传教育力度。充分利用县“食品安全网”这一信息平台，大力宣传党和国家有关加强食品安全工作的精神及食品法律法规;充分报道我县在食品安全方面所做的工作成绩，以及各部门担负食品安全监管的职能和工作动态;宣传先进典型，揭露和曝光食品安全方面的违法违规行为，及时发布食品安全质量信息。继续深入开展食品安全进农村、进社区、进校园、进机关、进企业等活动，适时组织开展“食品安全宣传月、宣传周、宣传日”等专题宣传活动，进一步增强食品生产经营企业第一责任人的意识和广大人民群众的自我保护能力。
_、按照《县重大食品安全事故大秘书网应急预案》以及《县食品安全事故处理程序》的要求，坚持预防为主、群防群控的原则，对可能引发重大食品安全事故的各环节，建立和完善预警机制，做到早发现、早报告、早控制。
_、采取积极措施将食品安全信用体系建设试点工作引向深入。及时总结前期试点工作经验，将试点工作从个别单位逐步在全县相关企业推广，不断地进行完善和规范。对具备一定基础的行业或企业，及时用信用体系建设的标准和要求使其再上新台阶，以加快我县食品安全信用体系建设的步伐。
二、种养殖环节监管方面
_、从源头上加强农产品污染治理。深入开展农药、兽药和畜产品、水产品专项整治工作，加快对高毒高残留农业投入品的禁用、限用和淘汰进程;严厉打击制售假劣种子、农药、肥料、饲料、兽药等行为。
_、逐步建立农产品质量安全标准体系、农产品质量安全例行监测制度和农产品追溯制度。切实加强对蔬菜农药残留、畜产品“瘦肉精”等违禁药物以及水产品氯霉素等药物残留的监控，积极推进无公害农产品和农产品标准化生产综合示范区、养殖小区、无规定动物疫病区建设，加快无公害农产品产地认定步伐。
_、规范动物屠宰检疫。加强对全县定点屠宰场的规划整治;按照“有宰必检,随宰随检”的要求,确保全县定点屠宰检疫率达___%;加大监督和检查工作力度，不定期地组织突击检查行动，严格实行肉品市场准入制度。
三、生产加工环节监管方面
_、加强对重点品种、重点企业、重点区域的整治力度。坚决取缔无卫生许可证、无营业执照、无生产许可证的食品生产企业和不具备基本生产条件的食品加工小作坊;对有制假劣迹和质量不稳定的企业进行重点监管和整治;严厉打击城乡结合部等监管薄弱地带食品制假售假的违法行为。
_、实施严格的市场准入制度，严格审查企业生产条件，加强对生产人员健康检查的督察力度，督促企业按标准组织生产并做好产品出厂检测工作。进一步完成国家规定的糖果、茶叶、啤酒等__类食品的市场准入工作。
_、加强对食品生产企业的巡查、回访、年审、监督抽查等监管力度，严厉查处食品生产加工过程中滥用食品添加剂和使用非食品原料的违法行为。
四、流通环节监管方面
_、加大对上市食品的监督抽查力度。对不合格食品在坚决清除出市场的同时，查清其进货渠道和销售去向，教育和督促经营企业主动收回已销售的有安全隐患的食品，并根据情况进行查处。对食品经营企业和个体工商户要进行严格的主体资格审查并认真履行前置审批程序。
_、督促和指导食品经营企业建立健全进货检验、索票索证、购销台帐、质量追溯、质量追究、封存报告、依法销毁和重要大宗食品安全质量购销档案等制度。
_、建立流通环节食品安全保障体系，销售生鲜食品的超市(市场)和大中型农副产品批发市场要逐步建立健全食品安全检测机构或措施，在大中型超市推广使用食品电子备案查询系统。
五、消费环节监管方面
_、加强对学校和建筑工地食堂的监督管理。以控制食物中毒为重点，建立食堂中毒责任追究制度，开展联合监督检查，降低食物中毒风险。
_、不断提高餐饮业自律意识。进一步推行学校食堂和餐饮业食品卫生监督量化分级管理制度，对已推行食品卫生监督量化分级的单位进行量化评分，并向社会公示进展情况。强化餐饮业、食堂等消费环节单位法人(负责人)第一责任人意识，在大型、连锁经营餐饮业推广科学的食品安全卫生管理体系，提高其做好食品卫生安全的自律能力。
_、加强对商场、超市、食品店及路边摊位销售散装食品的监管。做好生活饮用水安全监督监测和监管工作。>>>>县食品安全综合监管要点责任编辑：飞雪 阅读：人次
综合监管论文范文第4篇
作者简介:
曹凤岐,北京大学光华管理学院教授、博士生导师,北京大学金融与证券研究中心主任;兼任教育部社会科学委员会委员、中国金融学会常务理事、中国投资学会常务理事、北京市金融学会副会长等职。曾任北京大学工商管理学院副院长、北京大学光华管理学院副院长、全国MBA教育指导委员会委员、国务院学科评议组成员。从1992年起享受中华人民共和国政府特殊津贴。
长期从事宏观经济管理、股份经济、金融与证券方面的教研工作,是最早提出在中国要进行产权制度改革、推行股份制、建立现代企业制度的学者之一,在经济体制改革理论与实践方面具有很深的造诣。参与了《中华人民共和国证券法》和《中华人民共和国证券投资基金法》的起草工作。
主持多项国家和教育部等重点科研项目,出版了20余本专著、教材,发表200余篇学术论文,多次获省部级以上科研奖。2007年获“中华十大经济英才特别奖”,2008年被北大聘为“叶氏鲁迅社会科学讲座教授”。
摘要:本文指出了改革和完善我国金融监管体系的重要性,分析了我国金融监管体制的沿革、现状和存在的问题,阐述了进一步改革与完善我国金融监管体系的总体思路。从长远看,我国应当建立统一监管、分工协作、伞形管理的金融监管体系。我国金融监管体系的改革目标应当是建立一个统一的金融监管机构——中国金融监督管理委员会,进行综合金融管理。
关键词:金融监管金融监管体系金融监管协调委员会中国金融监督管理委员会
一、改革和完善我国金融监管体系的重要性
金融监管主要是指金融主管当局对金融机构和金融市场实施全面的管理、经常性的检查与监督,并以此促使金融机构合法稳健地经营,促使金融市场健康发展,维护金融稳定。对金融业的监管主要是指对金融业的外部监督与管理。金融监管对于金融业的发展与规范十分重要。
金融监管体系有着丰富的内涵,包括金融监管机构的设置、监管功能、监管理念、监管目标、监管手段等。其中,金融监管体制是金融监管体系的核心。所谓金融监管体制主要是指金融监管机构的设置。金融监管体制的变化会引起监管功能和效率的变化。
在相当长的时间里,各国最重要的监管机构是中央银行,很多国家中央银行不仅监管货币市场、监管商业银行,而且还监管其他金融机构。因此,中央银行是最重要的监管机构。但随着经济的发展,资本市场其他金融市场得到发展,非银行金融机构大量涌现,中央银行负担很重,因此,又出现了一些监管机构,主要是把证券、期货、保险等分出来,单独成立监管机构对这些行业进行监管。如,我国除了中央银行外,还成立了中国证券业监督管理委员会(简称“证监会”)、中国银行业监督管理委员会(简称“银监会”)、中国保险业监督管理委员会(简称“保监会”)。
监管机构的设置和监管功能在不同国家和地区是不一样的。有的国家和地区监管机构没有那么多,分工也不是那么细。如,有的国家没有设银监会和保监会。由于我国实行严格的分业经营和管理,因此,设了很多监管机构。英国现在实行金融混业经营和管理,在中央银行之外,成立了金融服务局,中央银行主要监管货币市场,金融服务局主要对银行、证券、保险、期货和信托业进行综合监管。
很多国家和地区都有行业自律监管组织,如,银行协会、银行公会以及证券业协会、保险业协会等。英国是注重自律管理的国家,英国的证券交易所委员会就是一个自律监管组织。
各国根据各自金融市场和金融机构发展的实际情况实行不同的监管体制,且金融监管体制随着金融机构和金融市场的发展变化而不断变化。
随着经济和金融全球化的发展,一国的金融市场必然成为国际金融市场的一部分;跨国的银行和金融机构日益增多,跨国界的金融集团不断涌现和发展壮大;大的银行、保险和其他金融机构的业务相当部分是国际业务。一国的银行或金融市场发生问题会传染和影响其他国家金融市场、金融机构甚至整个金融体系。上世纪末出现的东南亚金融危机和2008年由美国次贷危机引发的国际金融危机就是一个很好的证明。如何防范国际金融风险,保持本国金融体系的安全与稳定变得越来越重要。因此,金融监管变得越来越重要。金融监管国际化是一个发展趋势。
随着金融市场的快速发展,跨金融行业的创新产品不断涌现,传统金融领域及金融产品间的界限日渐模糊。金融混业经营的发展趋势越来越明显,而传统的监管制度和监管体系很难适应金融市场发展的要求,出现了很大的监管漏洞。美国对华尔街投资银行就缺乏必要和有力的监管,对衍生工具市场更是监管不到位,导致衍生工具泛滥,脱离了实体经济,引发了金融危机和经济衰退。金融市场出现的新情况和新问题,要求各国金融监管体系必须作出相应改变。在大多数国家,金融监管体制初设时所面临的市场格局随着金融市场的发展已不复存在。在新的形势下,监管机构的监管理念、监管目标、监管手段以及机构设置都面临挑战,如何顺应市场发展的需要,保持公正有效的监管体系是各国面对的主要问题。在金融监管体制上,统一监管是否是监管体制的发展趋势也是当前引起争论的重要问题。目前,世界各国主要存在两种监管体制,即分业监管体制和统一监管体制。值得注意的是,截至2002年底,全球范围内,至少有46个国家已采取了统一监管模式。然而,目前还无法证明统一监管要比分业监管效率更高;另外,在从分业监管向统一管理转变的过程中还存在很多问题和障碍。建立和完善有利于本国金融发展与稳定的金融监管体系,是摆在各国面前的重要任务。
WTO过渡期结束以后,我国金融进入全面开放时期,金融监管面临两方面的考验与挑战:一是外资银行和金融机构进入我国,我国金融市场与国际金融市场融为一体,加大了金融监管的难度;二是金融混业经营成为发展趋势,而我国目前仍实行严格分业管理的金融监管体制和模式。因此,借鉴国际各国金融监管经验,进一步改进和完善我国金融监管体系,加强与国际监管组织和其他国家监管机构的协调,提高金融监管效率,保证金融安全运行,是非常重要的课题。
二、进一步改革和完善我国金融监管体系
(一)我国金融监管体制的沿革及现状分析
众所周知,从1949年新中国成立到1978年开始实行改革开放政策之前,我国实行严格的计划经济管理体制,当时几乎没有金融市场,一切信用归银行,且在相当长的时间里,我国只有一家银行即中国人民银行(以下简称“人行”),它既从事信贷业务又有金融监管的职能,当时可谓是集中统一的金融监管体制,当然是严格和简单的统一监管。
上世纪80年代以后,我国金融体系发生了很大变化,分出或成立了中国农业银行、中国建设银行、中国银行、中国工商银行。1983年9月,中国人民银行成为独立的中央银行。当时我国的金融市场还不发达,银行以外的金融机构还不多。因此,在1984年～1993年这段时间,中国人民银行是我国金融监管的主要机构,中国人民银行曾经集货币政策和所有金融监管于一身。在这10年里,我国实行的仍是集中统一管理体制。
上世纪90年代以后,我国金融体系发生了更大的变化。以1990年上海证券交易所和深圳证券交易所的成立为标志,多层次资本市场逐渐发展起来,除了四大国有商业银行外,其他股份制商业银行纷纷建立,外资银行开始进入中国,非银行金融机构迅速发展,其中保险公司和保险市场发展迅猛。在这种情况下,单靠人民银行进行金融管理已经显得力不从心。此时的中国人民银行是一个超级中央银行。此后,随着我国金融事业的发展,特别是证券和保险行业的快速发展,我国在上世纪90年代以后陆续成立了中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会,以及中国银行业监督管理委员会。中国人民银行主要制定和执行货币政策,对货币市场和外汇市场进行监督与管理。银监会负责统一监督管理全国银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构。证监会依法对全国证券、期货市场实行集中统一监督管理。保监会统一监督管理全国保险市场,维护保险业的合法、稳健运行。
由此形成了由人行、证监会、银监会和保监会牵头的分业经营和监管的格局。这一格局的形成,有利于加强对银行和新生的证券和保险行业的专业化管理,有利于防止在我国金融业管理水平不高的阶段因混业经营而产生金融风险。
中国人民银行作为中央银行除了制定和执行货币政策外,还负责对货币市场和外汇市场进行监督管理,而银行业、证券业和保险业则分别交由银监会、证监会和保监会监管。
为了更好地对金融机构和金融市场进行统一和综合监管,银监会、证监会、保监会于2004年共同签署了金融监管分工合作备忘录,对各自的监管职责予以明确,对合作监管办法作了明确规定。建立了银监会、证监会、保监会“监管联席会议机制”。银监会、证监会、保监会任何一方与金融业监管相关的重要政策、事项发生变化,或其监管机构行为的重大变化将会对他方监管机构的业务活动产生重大影响时,应及时通告他方。若政策变化涉及他方的监管职责和监管机构,应在政策调整前通过“会签”方式征询他方意见。对监管活动中出现的不同意见,三方应及时协调解决。
目前,我国实行的分业监管、相互合作的金融监管体制基本适应我国金融机构和金融市场发展的实际需要。
(二)我国现行金融监管体系存在的问题
1. 多头监管与交叉监管导致监管冲突和监管效率低下
(1)多机构监管易导致监管冲突
目前,我国对金融机构、银行及非银行金融机构、证券公司与保险公司实施监管的职责分别由银监会、证监会及保监会承担。金融控股公司的出现对这种分业监管的模式提出了挑战。
由于各个监管机构的目标不一样,指标体系、操作方式不同,各监管机构的监管结果可能存在很大差别。当金融控股公司只受某一机构监管时,单个监管者可能不会承担其他监管者的工作和责任,特别是金融控股公司下属的银行、保险、证券、信托公司受不同监管机构监管时,由于各监管机构的监管目标不同,会发生监管冲突,并可能通过金融控股公司的母公司逃避监管。
(2)监管部门间协调难度大,监管效率低
从金融监管的主体角度来看,银监会、证监会和保监会及其派出机构是平级的,若一家金融机构经营不同业务,如既从事银行业务,又从事保险或证券业务,如某项业务发生风险,在确定哪家监管机构牵头、由哪家监管机构最后决定等方面存在一定现实困难。
2. 对金融控股公司存在监管盲区
随着我国金融业混业经营的发展,金融控股公司将成为我国金融组织的主要形式。我国的金融控股公司已经出现和得到了一定的发展。
我国的金融控股公司运作模式主要有两类:
一类是经营型金融控股公司。如集团的控股公司是一家商业银行(也称为“银行控股公司”),全资拥有或控股一些包括银行、证券、保险、金融服务公司以及非金融性实体等在内的附属机构或子公司。这类金融控股公司的特点是总公司(母公司)本身开展银行业务,所控的具有独立法人资格的附属机构或子公司独立对外开展相关的业务(银行、证券、保险、信托或其他金融业务)和承担相应的民事责任。集团公司董事会有权决定或影响其子公司最高管理层的任免决定及重大决策。目前,我国此种形式的银行控股公司主要有:中国银行、建设银行、工商银行等。
另一类是纯粹型金融控股公司。即非银行金融机构控股的银行控股公司,表现为集团的控股公司为非银行金融机构,全资拥有或控股一些包括银行、证券、保险、金融服务公司以及非金融性实体在内的附属机构或子公司。这类金融控股公司的特点是总公司(母公司)本身并不开展金融业务,而所控的具有独立法人资格的附属机构或子公司独立对外开展相关的金融业务(银行、证券、保险、信托或其他金融业务)和承担相应的民事责任。母公司通过控股权对子公司甚至孙公司进行控制。集团公司(母公司)董事会有权决定或影响其子公司最高管理层的任免决定及重大决策。目前,我国此种金融控股公司主要有中信集团、光大集团、平安集团等。
我国目前实行的严格的分业监管体制,很难对金融控股公司及其所开展的金融业务进行有效监管。
金融控股公司下属机构交叉持股导致法人结构复杂化,集团规模大和跨国经营导致内部管理部门层次复杂化,集团业务涉及多种金融业务又使经营复杂化。这种状况,一方面,加剧了信息不对称,对于金融控股公司的外部监管也造成了困难,易于造成监管真空;另一方面,因为涉及多个行业的监管机构,各监管机构的监管目的、方法和重点各不相同,只要在不同的专业金融监管体系之间存在着差异,金融控股公司就可能会采取规避监管的行动,建立一种经营阻力、成本最小的组织模式,从而增加各专业金融监管当局在对相关金融机构进行监管过程中的困难。此外,即使每个监管主体能够有效控制各自监管对象的风险,但由于不同监管主体之间信息交换不畅形成信息阻塞,使得金融控股公司整体的风险状况也难以掌握,也易于出现监管真空。
3.难以对金融创新进行有效监管
始于20世纪60年代的金融创新,引发了金融业的一场革命。然而,金融创新却是和放松金融监管相伴而生的;由于金融创新的快速发展,使得适当的风险管理和风险监管未能及时跟上,致使监管滞后。美国次贷危机在一定程度上就是金融创新过快而监管滞后的结果。
我国需要金融创新,需要发展金融衍生品市场。我国现行的金融监管体系,很难对金融创新进行有效监管。对金融工具创新很难监管的原因在于:一是金融工具创新往往属于从无到有,现行的监管法规及制度设计很难进行事前的预见,从而加以预防;二是新的金融工具应用后的优势与弊端往往需要经过一段时期后才能显现,这使得金融监管只能是事后的,而难以事前预判;三是金融工具创新的风险管理并不属于监管当局的直接监管范畴,更多的是金融机构自己的责任。正因如此,金融工具创新不仅成了金融机构不断放大金融杠杆率的最佳手段和途径,而且也成为金融监管的一个难题。
三、改革和完善我国金融监管体系的总体思路
(一)我国金融监管体系改革的目标
从长远看,我国应走金融统一监管或综合监管之路,变分业监管为统一监管。建立统一监管、分工协作、伞形管理的金融监管体系。
我国金融监管体系的改革目标应当是,建立一个统一的金融监管机构——中国金融监督管理委员会(以下简称“金监会”),进行综合金融管理,负责统一制定我国金融业的发展规划,通盘考虑和制订金融法律、法规,协调监管政策和监管标准,监测和评估金融部门的整体风险,集中收集监管信息,统一调动监管资源。通过统一的监管机构,对银行业、证券业、保险业和其他金融部门和金融市场进行监管,以维护金融业的稳定发展。金监会可以针对金融监管的真空及时采取相应措施,划分各金融监管机构的职责范围,协调各监管机构的利益冲突以及划分监管归属等。
(二)现阶段应当进一步改进和完善现行金融监管体系
从分业监管向统一监管转变并不能一蹴而就,要根据金融发展的实际情况逐步转变。成立中国金融监管委员会是一种较为理想的选择,必须经过若干过渡才能实现。
我国目前实行“一行三会”(即中央银行、银监会、证监会和保监会)的分业管理体制,总体上是适应现阶段金融市场发展需要的。但存在职责不清、监管重叠、监管漏洞、监管套利、监管成本高和监管效率不高的问题,尤其是对金融控股公司的监管职责不清和监管不到位问题。各监管机构之间的信息交流、资源共享、协作和合作也存在很多问题。当前,在总的金融监管体制不变的情况下,应加以改进和完善。
首先,进一步明确各监管机构的职责,加强信息交流,强化监管协调,各监管机构充分合作与协作。完善和强化银监会、证监会、保监会“监管联席会议机制”。遇到重大综合监管问题,应及时协商并作出各监管部门的统一决策。
其次,目前主要是对金融机构的监管,应当逐渐转变为功能监管,实行机构监管与功能监管相结合的管理办法。
第三,将合规性监管与风险性监管相结合,以合规性检查为前提,风险性监督为主,二者并重;建立银行和金融机构信用评级制度,进行合规性和风险性评级,以强化银行和金融机构对其经营和风险程度的识别和管理,增强自我约束力。
第四,最重要的是明确金融控股公司的法律地位,明确金融控股公司的监管主体,制定对金融控股公司的监管办法。金融监管机构可以通过对金融控股公司的母公司(总公司)进行直接监管,对其下属的金融企业进行业务和功能监管,也可通过金融控股公司总公司对集团下属公司进行内部管理。现阶段,可以对金融控股公司总公司指定一个金融监管机构进行监督管理,为了对金融控股公司的总公司(母公司)进行统一管理,建议当前可以指定银监会作为金融控股公司总公司(无论是纯粹型金融控股公司,还是银行型、证券型或保险型金融控股公司)的主管机构,对其进行监督管理(包括注册管理和日常监管),而银监会、保监会和证监会分别对金融控股公司的银行子公司、保险子公司和证券子公司及不是控股公司的单个银行、保险公司和证券公司分别进行监督与管理。
第五,中央银行、金融监管部门和其他政府部门之间应当协调监管政策和手段,加强信息共享,建立防范跨行业、跨市场金融风险的长效协调机制,完善跨行业、跨市场金融风险的监测、评估、预警和化解系统。监管部门可以建立对控股公司的集中监管信息平台,创造条件实现监管部门与监管对象业务系统的信息联网,改善信息传递的方式与速度。借此监控技术,监管主体可以重点对混业经营单位的资金流动进行监控,特别是那些将对集团财务健康带来不利影响的内部交易,及时、全面获取各金融子单位的财务、资产状况及经营动态,防止内部资金违规流向实业部门。
(三)成立中国金融监督管理委员会
在条件成熟后,建立具有政府管理职能的金监会。
金监会对我国金融机构和金融市场进行统一监管。目前的银监会、证监会和保监会成为金监会的下属的局,分别对银行业、证券业和保险业进行监管。金监会制订金融监管政策和法规,协调各监管机构之间的关系。
中央银行仍担任部分金融监管职能。除了制订和执行货币政策外,还负责监管货币市场和外汇市场。形成金监会为主与中央银行共同进行金融监管的格局。
金监会主要通过对金融控股公司总公司进行直接监管实现对金融业的监管。一是对金融控股集团设立和准入进行监管。明确市场准入资格、控股范围、模式、比例等方面的要求。二是明确集团的财务要求。对资本构成、资本充足率、资产负债计算方法等问题进行规定,明确各项考核均要以合并报表为基础的技术性要求,准确评估集团实际的财务杠杆和经营风险。三是加强对关联交易的认定和处理。金监会要细化银行控股公司内部、关联交易的定义和分类,对控股公司集团内部关联交易类型、交易方式、金额等作出限制性规定;密切关注集团内部大额的商品、资金等项目的往来,并要求控股公司集团对可疑交易项目进行解释。四是在金融控股公司内部建立“防火墙”制度。原来的银监会、证监会和保监会变成金监会的下属机构,在金监会的统一领导下,对金融控股公司的子公司及单个银行、证券公司和保险公司进行功能监管。
同时,发挥金融控股公司对下属子公司(银行、证券公司、保险公司)的内部管理作用。金融控股公司规模庞大,业务范围广泛,如果缺乏良好的公司治理结构和完善的内部控制机制,则公司内部可能出现相互持股、贷款互保、资金违规拆借等问题,这将导致公司的发展潜伏着较大关联交易风险、高财务杠杆风险和系统性风险。为了保证金融控股公司健康、稳定地发展,应当对现有的金融控股公司按照规范的现代企业制度进行整合,实现产权制度的深层次变革,制定一系列制度安排来维护公司治理,并关注跟踪银行控股公司试点整合的全过程,在公司内部形成如内部交易制度、风险预警及管理制度等严密的内部管理制度。
(四)进行完善金融监管体系的配套改革
1.健全我国金融机构的内部控制制度
我国的金融机构基本上都制定了一套内部控制制度,但随着金融市场化程度不断提高,必须进一步健全和完善内控机制。其一,设置内部稽核机构;其二,建立金融机构内部控制的稽核评价制度;其三,充实改善内控设施,建立高效的金融管理信息系统。
2.建立金融同业自律机制
从世界各国金融同业自律制度建设的实践看,同业公会或协会是适应金融业行业保护、行业协调与行业监管的需要自发地形成和发展起来的,从我国金融业发展的现状分析,显然存在金融业发展较快与金融监管当局监管相对不足的矛盾,迫切需要建立以对金融监管当局监管起拾遗补缺作用的金融同业公会制度,创造一种维护同业有序竞争、防范金融风险、保护同业成员利益的行业自律机制。在金融监管当局的鼓励、指导及舆论的倡导下,在自发、自愿的基础上建立金融业同业公会,可根据金融机构的不同类型、不同地区建立不同的金融同业公会,并在此基础上形成全国金融同业公会的联系机制,赋予金融业同业公会行业保护、行业协调、行业监管、行业合作与交流等职能。
3.完善我国相关法律法规体系
我国现行的金融法规主要包括《中国人民银行法》、《银监法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》和《信托法》等法律。这一法律体系确立了我国金融机构的分类经营体制和业务范围,但金融控股公司的法律地位及性质并不明确,既无明确禁止性条款,也无明确设立性条款,“无法可依”使金融控股公司的发展缺乏法律保障。应当尽快制定《金融控股公司法》。确定银行控股公司准入和退出的条件与方式,界定银行控股公司的权利和义务,明确监管主体,为我国金融机构发展建立良好的外部环境,进而规范和推动金融控股公司的发展奠定基础。
4.加强金融监管的国际合作
随着金融国际化的发展,跨境金融监管和国际金融监管合作变得越来越重要。为了促进我国金融监管能力特别是跨境监管能力的提高,使我国金融监管逐步迈入国际化的轨道,以不断适应金融全球化所带来的新形势的需要。我国要积极参与国际、区域以及双边等多层面的金融监管合作。作为银行、证券和保险等国际金融监管组织的一员,应积极通过巴塞尔委员会、国际证监会组织、国际保险监管组织加强与其他成员国的合作与交流,及时了解和把握金融监管规则的最新进展。同时,随着经济区域化的发展,我国还应积极加强与东亚邻国、东盟等区域组织及其成员的金融监管合作,把参与区域金融监管合作作为我国进一步推进金融监管国际化的路径。在双边合作方面,要积极加强与他国尤其是互设金融机构的国家的监管机关的合作,促进双方监管当局的信息共享,互相学习监管经验。(编辑:张小玲)
编辑后记
2008年国际金融危机以来,关于金融监管的探讨一直是热门话题。阅读曹凤岐教授的履历,其丰富的经历和一系列贡献,已经说明了一切。在金融监管问题上,这位专注于金融与证券市场教学与研究的学者,无疑是最有发言权的学者之一。也许是因为经常阅读曹教授博客的缘故,看其诗其文,便常常觉得曹教授有如身边和蔼可亲的仁厚师长,而在约稿的沟通中,更是充分感受到了曹教授的认真与严谨。相信这篇文章将可以让我们更全面、更深刻地理解我国的金融监管问题。
综合监管论文范文第5篇
摘要： 本文借助新制度经济学中交易成本的分析范式，从证券监管制度历史演进的角度讨论了其起源、变迁、发展与效率改进的过程，并指出了新制度经济学在这一研究过程中的局限性，进而提出了证券监管制度系统体系的概念，在此基础上，借助经济控制论的原理与方法构建了证券监管制度及其效率研究的新视角，从而为监管制度效率改进的动态研究提供了新的思路。
关键词：证券监管制度； 制度效率； 交易成本； 制度系统体系
一、引言
证券监管制度是一个涉及政治、法律、经济等诸多方面的复杂制度，从存在形式来看，主要有自律与它律两种制度，而在近年来的实践中，各国大多采用的是两者结合的监管制度，即混合监管制度。在证券监管制度的发展史中，学者们提出的监管思想与各国的具体监管实践交叉推进，共同促进了监管制度的完善与演进。
1929年股市大危机之前，各个市场经济国家很少干预证券市场，多数国家的监管制度是纯粹自律的。很多文献论述了这种自律监管制度，研究重点主要放在了自律监管制度的优势与缺陷两个方面，Thomas（1986）、Daniel（1986）、Wallman（1998）等都作了这方面的研究。股市大危机以后，以美国为代表的多数市场经济国家介入了证券市场的监管，从而形成了自律组织与政府共同监管市场的混合监管制度。由于实践领域多采用混合监管的制度，因此，对于这一制度的研究，学者们要么将此作为既定的事实，要么只是简要的指出混合监管制度的优势（Pirrong，1999；Slavov，2001）。而国内的大多数文献（杨志华，1995；顾功耘，1999；屠光绍，2000；尚福林2006，）都侧重于法学和比较经济分析的角度，研究其他国家证券市场监管制度的模式与经验及对我国的启示。
现有文献对证券监管制度的研究较为分散，而且多偏法学角度，着眼于微观层面研究具体的监管规则。从历史演进与经济学角度在宏观层面系统研究监管制度的起源、演进与效率影响因素的文献并不多见。我们认为，证券监管制度作为一项特殊的制度，兼有法律制度与经济制度的特性，其影响因素非常复杂，因此，对于监管制度的研究，应当从历史演进的动态角度分析其起源、创新、发展、成熟的过程，并将此过程放置在一个开放的系统中剖析决定其效率的因素，才可能探索出监管制度效率改进的一般规律。沿循这一思路，新制度经济学、系统工程及经济控制论就为我们的研究提供了理论与方法的支持。
二、证券监管制度的历史沿革与交易成本
（一）自律监管制度的起源与交易成本
从各国证券监管制度发展的历史来看，最早出现的是自律监管制度。在欧洲，自律监管制度由中世纪集市贸易活动中的交易程序与交易习惯演化而成。1792年5月17日，在纽约签署的“梧桐树协议”也标志了纽约证券交易所与证券自律监管规则的诞生。因此，自律制度是随着商业习惯的出现而逐步演化的，这些商业习惯导致了有组织证券市场的产生，旨在为商业交易提供便利，为商业活动提供资本支持。①从而可见，证券市场的自律制度与证券市场几乎是同时产生的。依照新制度经济学的观点②，最初随商业习惯与市场同时出现的自律制度更多地是一种非正式制度，随着市场的发展而逐步演化为法规层面上的正式自律制度（如不作说明，本文中的自律制度均指这种制度）。进一步，依据“制度”最一般的定义：社会中个人遵循的一套行为规则（Schultz，1968），这种自律制度可以理解为：由同业从业人员组织起来共同制定的规则，以此约束自身行为，实现行业内部的自我监管，保护自身利益，并维护本行业的发展。③而且，从本质上讲，自律组织的规则（自律监管制度）具有契约属性。④
根据新制度经济学的理论，这种自律监管制度的运行也是有交易成本的，由于证券监管不属于运用公共投资实现资源优化配置达到监管目标的领域，因此对证券监管制度效率的分析就主要考虑的是制度的交易成本。Arrow（1969）把交易成本定义为“经济制度的运行成本”，Williamson（1985）沿用并扩展了这一定义，并进一步认为，这种由于契约关系的存在而产生的交易成本，具有三方面的影响因素⑤：有限理性、机会主义及资产专用性，而且这三个因素如果不同时出现的话，交易成本就不会存在。首先，在具有契约性质的自律监管制度中，有限理性与机会主义都有不同程度的存在，一方面，由于证券市场中，较之自律组织中的市场参与者，公众投资者的市场信息与专业知识都比较匮乏，因此受自身理性能力的局限，往往都成为了市场欺诈的牺牲品；另一方面，就自律组织而言，当其违背监管规则的预期收益大于其实施监管的成本时，机会主义就会滋生，他们将违背自己的宗旨和规则，进而损害广大投资者的利益。全球证券交易市场的历史与经验都一再证明了这两点。在通过《1934年证券交易法》时，美国国会就已经注意到，不管交易所多么热情地监管其会员的商业行为，与交易所有关的利益经常会与公共利益产生冲突。⑥其次，由于在短期内自律监管规则制定权的归属是明确的，不易更改的，由此决定了监管规则的具体内容通常也是不易改变的，这就产生了Williamson（威廉姆森）所说的资产专用性问题。综上所述，自律交易监管制度的运行效率受到了有限理性、机会主义和资产专用性的共同制约，如以R、O、A分别代表这些因素，U表示其它未考虑到的因素，则自律交易监管制度运行的交易成本函数是：
C=F（R，O，A，U）（1—1）
依据自律制度从非正式到正式的演进历史，将其收益与其交易成本进行比较，如以Rf代表正式自律制度安排下的预期收益，Ri为最初的非正式自律监管制度的收益，显然，正式自律制度得以独立延续的条件是：Rf-C＞Ri⑦，也就是，只有把制度变革的成本也考虑进去之后，正式自律监管制度的收益比非正式自律监管制度的收益高，这种监管制度的演进才具有积极的意义。
给定Rf和Ri，交易成本C越小，则正式自律监管制度安排的效率越高，反之，效率越低。因此，自律监管制度能否继续独立地发挥效能取决于交易成本的降低程度。从交易成本的构成看，降低交易成本的关键是提高有限理性、提防机会主义与减少资产专用性，在实践领域，有限理性的提高是通过信息披露的方式以增加公众投资者对信息量的掌握来解决的，而机会主义的提防则是借助自律规则的完善而对市场参与者行为进行制约的，至于资产专用性的减少，往往是通过监管权属的再分配而解决的。但事实上，上述途径对交易成本的降低是有限的。首先，自律组织缺乏权威性，因此，对于信息的披露不具有强制性；其次，无论自律制度多么完善，其固有的缺陷——利益冲突，决定了机会主义的时刻存在，而且它的监管范围也是有限的；最后，由于缺乏政府的权威支持与调和，监管权属在自律组织内部的再分配易于产生冲突与时滞，进而增加而不是降低了交易成本。
由此可见，自律制度压缩其自身交易成本的能力是有限的，随着证券市场电子化、全球化的发展，市场的违法行为日趋增多，愈来愈使得这种单纯的自律制度安排丧失效率，直至为一种新型的监管制度所代替，这种新的监管制度就是各国在股市大危机后所建立的自律监管与政府监管相结合的混合监管制度。以英美为例，17世纪末，在纯自律监管制度下，英国的证券市场相继出现了多次投机风潮，于是，国会在1679年颁布了有史以来第一个证券交易的管理规则，即《抑制不正当证券买卖防止投机风潮》法案，进而1720年的“南海事件”后，国会又颁布了《伯勃法案》与《白纳特法案》，禁止违法行为与投机买卖。这一系列早期法案的颁布都标志了英国政府对市场监管不同程度的介入。在美国，早期的证券市场放任自由，直至1929年的“黑色星期五”，股市崩盘所引发的30年代资本主义世界经济危机，政府才正式介入了证券市场的监管，通过了《1933年证券交易法》等一系列法案，经过七十多年的发展，形成了以集中立法为背景的混合监管制度。
依据新制度经济学的制度变迁理论，⑧与需求诱致型的自律制度不同，混合监管制度属于强制性制度变迁的范畴，是由政府所推动的供给主导型制度，因而政府可借助自身的权威强制信息披露，在借鉴国外相关制度的状况下快速有效地进行监管权属的再分配，同时，政府介入监管也会在很大程度上对自律组织的机会主义行为予以遏制。因此，混合监管制度的形成起到了压缩自律监管制度交易成本的作用。总之，从最初的非正式自律到正式的自律及至混合的监管制度发展过程中可见，混合监管制度是一项降低交易成本的制度创新。
（二）混合监管制度的创新成本
纵观证券监管制度的起源与发展历史，混合监管制度的出现是监管制度安排的一项创新与演进，能够降低单纯自律制度运行的交易成本，提高监管效率。但伴随着监管制度的创新与发展，新的成本也与之俱生了。
具体地，这种新的成本由直接成本和间接成本构成。在实践中，混合监管制度的实施会产生两种类型的直接成本，即组织成本和运行成本。组织成本主要表现为政府与自律组织在监管机构设立过程中人力、物力、财力及其他资源的支出，因此组织成本在成本中占有很大的比例，但随着混合监管制度的确立和时间的推移，它会在一定的水平上稳定下来。与此相反，运行成本却是一个不断积累的过程。一方面，为了确保和维持监管制度的有效运行，政府与自律组织需要不断地投入资源设立与完善相应的法律、法规，从前期的调研到草案的提出、审议、修改至通过，要耗费大量的资源，而且一旦这种成本有可能成为制度规划的“沉没成本”后，还要进一步再投入一定的费用和精力重新拟定这些规则以取代原有的方案；另一方面，监管机构在执行法律、法规过程中也要投入成本，在监管的总成本结构中，监管运行的成本所占的比重最大，而且某项监管法规的有效期越长，其执行成本也越大（王俊豪，2001）。值得重视的是，寻租成本也构成了运行成本的一个重要部分，首先，在法律、法规设立时，利益相关者为了争取有利于自己的法案而进行游说、贿赂都要付出成本；其次，在监管部门执法时，出于自身既得利益的考虑，利益集团也会对监管者进行贿赂，从而产生了寻租成本。显然，运行成本推动了直接成本的不断上升，加之监管制度的运行还受制于其他一些因素的影响，因而运行成本也必定是随时间变化而呈线性增长。
间接成本即摩擦成本，主要来自两个方面：其一，新监管制度规则的设立、修改与调整涉及到利益的调整，因此既得利益集团出于自身的考虑往往会强烈反对，从而产生了“变革的阻力”；其二，新制度安排必然与其赖以生存的制度环境产生不同程度的摩擦，显然，为了与制度环境所适应，就势必要产生摩擦成本。同时，摩擦成本会随着制度的逐渐稳定而趋于减少，因此，可以看作是时间的减函数。通过以上分析，混合监管制度的成本构成可由图1简要表示。
基于混合监管制度成本构成的分析，我们知道，在收益既定的状态下，控制和降低直接与间接成本就成为了决定制度效率的关键。但这一目标仍然是抽象且难以把握的，为此，必须寻求一定的方法解决成本降低的问题。
三、新制度经济学研究的局限与全新的研究视角
（一）新制度经济学研究的局限
从混合监管制度的成本构成来看，直接成本更多地属于制度安排内部的成本，而间接成本却来自于制度安排与其制度环境的关系，两者最终表现在各自特定的界域内，因此，可以分别在混合监管制度内部和外部关系中具体分析其成本降低的途径。
然而，我们正在运用的新制度经济学理论却难以对监管制度安排及其与环境的复杂关系作进一步的分析了。原因有二：首先，在制度安排的内部关系里，新制度经济学只分析了“制度装置⑨”的成本，即我们所说的组织成本与前期法律、法规设立的运行成本，而忽略了监管制度后续有效运行的成本，事实上，后续的监管执行成本与寻租成本在制度装置完成后仍然存在，因此，制度装置本身并不能完全解释制度内在的直接成本；其次，在制度安排的外部关系中，新制度经济学中所提出的制度环境是个很广泛的概念，其包含了各种要素与其它制度安排，这些要素和安排可能与我们要研究的监管制度处于相同或不同的层次，显然，不同层次的环境要素与制度安排对研究对象的影响也是不同的，而研究这些状况有助于摩擦成本的分析，但新制度经济学并没有深入分析环境中哪些要素及哪个层次的其它制度安排在影响着特定的制度安排。综上所述，新制度经济学的理论框架局限了我们对直接与间接成本的分析。因此，必须从新的视角来考虑降低监管制度创新成本的途径，尤其是摩擦成本的处理。
（二）证券监管制度的系统特性与系统体系
通过对证券监管制度的深入剖析，我们发现其具有系统的基本特性，即集合性、相关性、阶层性、整体性、目的性及环境性⑩：（1）监管制度的集合性表现为它是由两个或两个以上的既有共同属性又可相互区别的要素所组成，如自律规则与他律规则；（2）相关性是由监管制度内各要素间相互联系、相互作用而体现的；（3）阶层性。监管制度作为相互作用的诸要素的总体，存在一定的层次结构，这是系统空间结构的特定形式，这一性质也存在于监管制度与其环境的关系中；（4）整体性表现在监管制度内部的各个装置是由各要素组成的有机整体，而非杂乱无序的偶然堆积；（5）目的性。依据国际证监会组织（IOSCO）1998年9月公布的《证券监管的目标和原则》，证券监管制度的三大目标确定为：保护投资者；确保市场的公平、高效和透明；降低系统风险，因而，如同系统一样，监管制度也具有鲜明的目的特性；（6）环境性。监管制度的环境是由与其处于相同层次或不同层次的其它制度构成的，监管制度与其环境有着密切的联系，存在着多输入、多输出的关系，同时它在运动中不断变化，可见，监管制度不仅是多因子的综合，也是空间联系和时间联系的综合。
以上分析表明，证券监管制度与其外在环境中的其它制度都可以看作是一个子系统，它们共同构成了证券监管制度的系统体系，从而使得我们原来对监管制度内直接成本的研究与制度外间接成本的研究，就可转换为监管制度子系统内和系统体系里子系统间的机理研究了。如若借助经济控制论的原理与方法，那么摩擦成本的大小就取决于监管制度与其环境中各子系统间的耦合关系了。
（三）证券监管制度系统体系的研究构思
沿循上述思路，我们就可更多地借助经济控制论的方法，把证券监管制度安排放置在一个动态、开放的制度系统体系中进行考察，进一步揭示这一制度运行与演进的效率影响因素（直接和间接成本）及一般规律。
通过对英、美、法等国家证券监管制度历史比较的分析，我们的研究发现，对证券监管制度系统体系的研究思路应主要体现在五个方面（如图2示）：一是证券监管制度与其同层次的监管法律制度的关系。二是作为一项特殊的经济制度，证券监管制度与其高层次的宏观经济制度以及低层次的证券微观市场结构（制度）的关系。这几种关系决定了证券监管制度的间接摩擦成本。三是证券监管制度内部的运行机制，对于这一问题的探讨有助于我们分析降低监管制度的直接成本。四是综合考虑到对监管制度上述关系的动态调控，就必须引进时间变量。五是在开放的世界中各国的证券监管制度之间是相互联系、彼此影响的，因而将空间变量纳入到系统体系的分析框架中也是必要的。显然，只有将上述五方面都考虑到了，才可能深入认识证券监管制度的实质，为其高效的发展提供理论支持。
四、结语
综上所述，证券监管制度不仅是经济与法律制度的综合，而且是一个系统体系，因此对这一制度效率与演进规律的研究不能仅停留在微观、静态、封闭的层面，应当在一个开放的时空系统中，从历史演进的动态角度研究决定其效率的影响因素，而且对这一问题的深入分析必须借助多个学科研究理论与方法的交互补充，才可能探索出改进监管制度效率的一般规律。
①FIBV：Self-regulation of the Securities Markets, Jan. 30, 1992.
②诺斯（1994） 认为非正式制度是指人们在长期的社会生活中逐步形成的习俗习惯、意识形态等对人们行为产生非正式约束的规则，是自我实施的行为标准。
③徐雅萍. 野兽之美·世界股市重大事件启示录——证券业自律研究[M]. 学林出版社，1996年12月版，第196页。
④MerrillLynch, Pierce, Fenner &Smith Inc. V. Georgiadis, 903 F.2d 109,113（2d Cir. 1990）.
⑤Williamson,O.E.1985,“The Economic Institution of Capitalism”,New York: The Frees Press, P47.
⑥SEC, Statement of the Securities and Exchange Commission on the Future Structure of Securities Markets （Feb. 2,1972）,37 FR 5286（Feb. 4,1972）.
⑦由于最初的非正式自律制度主要靠意识形态来实施自我约束，还没有形成正式的法规与执行机制，因此，可认为其交易成本接近于零。
⑧参见林毅夫（1989），“关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁”，《 财产权利与制度变迁》，上海三联书店，1991，第327—354页。
⑨根据新制度经济学对制度装置的定义，这里指“行动集团所利用的文件和手段”。
⑩参见汪应洛（1998），《系统工程理论、方法与应用》，高等教育出版社，1998年第二版，第3页。
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