民族政策论文范文第1篇
【摘 要】建立健全民族政策监督制度是确保民族政策发挥应有效能、提高政策执 行效率的关 键。现阶段,我国的民族政策监督制度还不够完善,致使民族政策运行过程中的问题不能被 及时 发现,发现了也难以及时纠正,影响了民族政策的贯彻落实。因此,建立健全民族政策监督 制度,对于纠正或减少民族政策偏差,保障少数民族的平等权利,构建和谐社会有着积极的 意义。
【关键词】建立;民族政策监督制度;政策运行效率
【作 者】李安辉,中南民族大学副教授 、博士生;雷振扬,中南民族大学教授、博士导师。武汉,430074
The exploring to establish and perfect the supervision systemof national policy
Li Anhui,Lei Zhenyang
Key words: Establish National policy Supervision system Pol icy efficiency
在民族政策的运行过程中,由于认识不足,或重视不够,或利益偏好,或权利纷争等影响 ,我国有些民族政策被误读,或是被曲解,或是被滥用,或是执行不力,直接影响了民族政 策 的执行结果。因此,建立健全民族政策监督制度,对民族政策执行过程加以监测与督察,及 时发现、纠正或最大限度地减少政策偏差,是确保民族政策发挥应有效能,提高政策执行效 率的关键。
一、建立健全民族政策监督制度的意义
公共政策监督,是公共政策监控主体以法律法规为依据,对政策的制定、执行、评估及终 结活动进行监视与督促的活动。①美国学者威廉•邓恩在《公共政策分析导论》一书中认 为, 政策行为所带来的后果永远无法完全预知,因此,在政策行为开始之后进行跟踪监测与督查 至关重要。②政策监督的目的是描述政策是如何运作的,记录政策实施之后出现的变化, 说明 政策实施情况与结果之间的关系,并评估其执行效果。通过对政策执行过程的监督,可以找 出政策目标与执行手段之间、预期政策目标与实现政策绩效之间的差距,发现问题之所在, 并从中寻找解决问题的新方法,如调整政策目标、加大執行力度、重新配置资源等。政策只 有 被采纳并付诸实施之后,才有可能产生实际作用并达到预期的目标。我国民族政策是一种 公共政策,是党和国家调节民族关系,处理民族问题的措施、 规定的总和。民族政策监督是公共政策监督的重要组成部分,现阶段,建立健全民族政策监 督制度的作用主要体现在以下四个方面:
首先,我国的民族政策监督,主要包括对民族政策制定、执行、评估及终结的监督四个 环节。民族政策监督功能主要是保障政策的合法性和政策的正确贯彻执行,调控政策的评估 、调整和终结,反馈政策监督过程的信息以及评估其执行效果,以促进既定民族政策目标的 实现,推动民族政策法规的全面贯彻落实。民族政策的贯彻落实,对落实科学发展观,促进 民族发展,推动民族团结进步事业,构建社会主义和谐社会有着重要的意义。
其次,民族政策监督是提高政策制定与评估质量的重要保障。民族政策要发挥调节民族 关系,解决民族问题,促进民族发展的作用,就必须符合民族地区的实际情况,反映少数民 族群众的利益诉求。要做到这一点,就必须保证民族政策制定的民主化、科学化、法制化、 规范化,就需要有完善的民族政策监督体制作为保障。只有健全民族政策监督制度,才能制 定周密、科学的方案,解决影响民族利益的公共问题,提高民族政策的质量,从而保障少数 民族的平等权利,巩固平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系,促进各民族共同团结 奋斗、共同繁荣发展。
民族理论研究再次,民族政策监督制度是党和国家民族政策有效运行的重要保障。民族政策、民族法 律法规能否得到充分贯彻实施,在很大程度上取决于执法和监督是否到位。③建立健全政 策监 督机制,营造良好的政策监督环境,是解决我国民族政策贯彻执行中存在问题的基本措施。 我国民族政策执行过程中还存在许多问题,执行政策时偏离了既定的政策目标方向以及政策 贯彻落实不力的情况较为严重。这些问题的解决,除了需要有完善的执行机制和评估机制外 ,还需要有一套科学完整的监督机制作为强有力的外部监督保障。
最后,民族政策监督制度为民族政策运行过程中的监督工作提供法律保障。以往,我国 的民族政策监督工作,往往受到行政权力的干扰,或文化习俗、经济发展水平等因素的影响 ,导致监督效果不明显。民族政策监督制度的建立,为民族政策的正常运行与充分发挥功效 提供法律依据,有法可依,有法必依,确保各族人民的利益,实现政策目标。
二、现阶段民族政策监督存在的主要问题
民族政策监督制度是政策过程的重要环节,在政策分析中扮演着不可或缺的重要角色。 由于政策变迁、政策固化、政策执行主体的素质以及我国“问责制”建设的缺失,影响了民 族政策优越性的有效发挥。在现阶段, 少数民族流动人口问题以及少数民族在求职就业上的平等权利落实等问题, 引发我国民族矛盾与民族纠纷的事实仍然存在,伤害少数民族群众感情的事件时有发生。造 成这些问题,其主要原因在于民族政策监督制度的不完善。
1我国尚无专门的民族政策监督制度
目前,我国还没有专门的民族政策监督法律制度。有关民族政策监督执法主要依据《 中 华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民族区域自治法》的有关规定。《宪法》第四十一 条第一款规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建 议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉 、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”第一百二十九条规定 :“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”《民族区域自治法》第六十六条 规定:“上级国家机关应当对各民族的干部和群众加强民族政策的教育,经常检查民族政策 和有关法律的遵守和执行。”
现阶段,与民族政策相关的监督,属于整个国家政策监督体系的一部分。我国现行的政 策监督主要由以下五个方面构成:一是立法机关的政策监督。我国立法机关的政策监督主要 是指全国人民代表大会及其常务委员会,地方各级人民代表大会及其常务委员会的政策过程 监督。2006年8月27日十届全国人大常委会第二十三次会议通过的《中华人民共和国各级人 民代表大会常务委员会监督法》是迈向立法监督法制化的重要一步。人民代表大会作为国家 权力机关的监督是最高层次的监督。人民代表大会从法律监督和工作监督两个方面实行监督 ,“法律监督是人大及其常务委员会对规范性文件是否违宪、是否违法所做的裁决”;“工 作 监督是人大对行政机关和司法机关的具体活动和官员的具体行为所实施的监督。”④二是 行政 机关的政策监督。我国的行政机关是权力机关的执行机关,其主要职责是行使国家的行政权 。行政机关的监督主要包括行政监察、上级行政机关对所属部门及下级机关的工作指示、检 查、布置与敦促以及人事任免,同时也包括所属部门和下级机关根据民主集中制原则对上级 机关的监督。三是司法机关的监督。人民法院和人民检察院通过法律的手段对国家工作人员 和公民的行为进行制约,从而间接地影响政策的运行。四是中国共产党的监督。中国共产党 通过对国家政治生活的领导实行党纪监督,通过基层党组织对党员实施监督。五是人民政协 和社团组织的监督,以及公民监督和舆论监督。公众对政策的监督主要通过社会舆论如报纸 、网络等形式来实现,社会舆论在现代公共政策中的影响不容忽视。
2我国现行的政策监督机制还不够健全
我国现行的政策监督机制从形式上看是成系统的。但是,在实践中,我国的政策监督 机 制还不够健全,尚存在诸如权力机关监督不到位、行政监督体制不完善、社会和舆论监督程 序不规范等问题。主要表现为:
一是人民代表大会监督的法律地位虽然较高,但实际监督力度不够。各级人民代表大会 是我国的权力机关,拥有监督政府、法院、检察院的权利,但是“一府两院”的权力在日常 生活中十分强大,有些问题积重难返,人民代表大会的监督实际效果不明显。
二是司法机关的监督受限。我国司法机关缺乏独立性,在人事、财政等方面受同级政府 的制约,监督权受到妨碍。同时,司法机关的监督采取“不告不理”的原则,只有在政策运 行过程中发生问题诉诸法院或检察院,司法机关的监督权才有实施的可能性。
三是中国共产党的党纪监督范围和空间是有限的,主要是通过各级党的纪律检查委员会 来实行监督,并不能对公共政策运行过程进行全面的动态跟踪监督。
四是社会监督的作用发挥得不充分。首先,公民的监督意识薄弱,只要发生的问题未损 及公众的实际利益,大多数公民都对政策的运行过程抱“观望”的态度。其次,社会团体的 监督力度不够,因为社会团体不具有国家权力的性质,不具有强制性,监督工作大多流 于形式。再次,舆论监督的社会地位没有保障,舆论监督的主体常常受到其它权力的干涉和 打压,致使舆论监督的作用难以发挥。
以上各种监督主体之间缺乏联系,监督机制出现脱节现象,不能最大限度地发挥出监督 作用。因此,公共政策监督机制的不完善,导致监督功能弱化,出现“弱监”、“虚监”等 现象,严重影响了监督的效果,从而损害了公共政策的合法性、权威性与科学性。在公共政 策执行过程中,监督不力导致公共政策执行的质量降低和公共政策功效流失,影响公共政策 目标的实现。在政策评估过程中,由于监督失效,评估往往成为掩盖决策失误或错误,甚至 成为歌功颂德的一种手段。
3民族政策监督没有特定的执法机关
民族政策监督除了存在一般公共政策监督的通病之外,还存在一些特殊的问题。从执 法 的角度看,《民族区域自治法》等并沒有一个特定的执法机关,而是由相应的国家机关根据 自己的职责所涉及的范围分别负责执行。⑤虽然《民族区域自治法》第七十二条明确规定 : “上级国家机关应当对各民族的干部和群众加强民族政策的教育,经常检查民族政策和有关 法律的遵守和执行”。但是,民族区域自治制度没有相应的国家机构和地方机构与之相匹配 ,权责不清、主体缺位,监督对象不明,监督不到位现象时有发生。因职责不清,或因环境 的变迁,或因部门之间没有约束力而导致民族政策在执行过程中出现互相推诿、无人负责、 无人管理、无人过问的现象。同时,《民族区域自治法》等没有相应的处罚规定,也导致政 策监督的约束力不够。没有责任,就没有义务,没有处罚,就没有约束,公共政策执行监督 就没有保障。
4我国民族政策的内在运行机制不完善
民族政策的运行过程包括制定、执行、评估和终结,任何一个环节出现问题都会影响 政 策实施的最终效果。民族政策的监督贯穿于整个政策运行的过程中,是对各个环节出现的问 题进行及时的反馈,保证政策目标的实现。我国民族政策的运行与监督难点除上述原因之外 ,还有内在运行机制方面的障碍。民族政策的内在运行机制不完善,削弱了政策的可操作性 ,增加了民族政策监督的难度。这种不完善主要表现在以下四个方面:
第一,民族政策制定的目标不够明确。如对少数民族和民族地区扶持照顾的政策,在 制定时对照顾、扶持程度和办法往往只提出了原则性的要求,没有具体的指标与操作办法, 各级部门在具体执行时,往往只能视当地的情况与各自的理解而定,随意性和差异性较大。
第二,民族政策的执行机制不够完善。一项政策执行效果如何,很大程度上取决于执行 主体的认识与能力。执行主体职责明确是政策有效贯彻落实的关键。在民族政策的执行过程 中往往出现三种情况:一是有些民族政策出台时,没有明确的执行主体。如《城市民族工作 条例》法律法规没有明确少数民族生产、生活以及城市基础设施建设和管理的行政执法主体 。这样一来,政策由谁来组织实施和协调、由哪些部门分别落实以及各级部门的具体职责等 问题都没有明确,导致民族政策在贯彻执行中缺乏总体上的协调与配合,出现相互推诿的现 象。二是我国民族宗教工作机构行政执法主体缺乏应有的独立性,有的县级民族宗教工作机 构大多与其他部门合署办公,其中有些没有独立经费和专职的民族宗教工作人员,有的民族 宗教工作机构属于其他部门的内设科室,不具备民族宗教工作行政执法主体资格。三是执行 主体之间缺乏协调和沟通。由于职责的交叉和重叠,使得政策执行主体不明,政策执行不力 ,使执行效果大打折扣,给执行带来阻碍。
第三,民族政策的约束机制不完善。目前,我国尚没有政策性文件明确规定民族政策贯 彻落实的督促检查、具体考评及奖惩办法。因此,民族政策的落实难以从政策上给予规范与 保障。
第四,缺少完善的民族政策评估机制。政策评估是政策运行过程中的一个重要环节,有 利于检验政策的效果、效益和效率。“制定的政策究竟好不好、政策实施以后有没有达到预 定的结果、公众的回应如何,这些都不能凭制定政策时的主观来衡量,必须通过严格的程序 、周全的资料和科学的手段加以客观评估才能得出结论。”⑥政策评估有利于提高决策科 学化 水平,也有利于政策资源的有效配置。评估机制不完善,使得民族政策的实际运行效果无法 实现预定的目标,也使民族政策不能及时调整,发挥应有的效能。
因此,民族政策监督机制的不完善,使民族政策监督主体、监督对象、具体责任、奖罚 措施等难以落实,使民族政策运行过程中的问题不能被及时发现,发现了也难以得到纠正, 影响了政策执行的效果。我国民族政策运行过程中出现的问题,对落实科学发展观,加强与 完善民族政策的监督机制提出了挑战。
三、建立健全民族政策监督制度的措施
现阶段,为了更好地推动民族政策的贯彻落实,健全民族政策监督制度,建议如下:
1完善法律规范,加大民族政策监督力度
第一,建议在进一步修改《民族区域自治法》时,在第六章“上级国家机关的职责” 之 后,增加“民族政策监督”一章,明确规定全国人大常委会、地方各级人大常委会负有监督 民族政策执行之责。权力机关政策监督的形式,包括对相关法律政策的审查,对民族政策执 行情况进行定期与不定期的执法检查,听取政府关于民族政策执行情况的汇报,对违反民族 政策的行为、事件、人员进行问责,督促有关职能部门和地方政府改正违反民族政策的行为 或执行民族政策不力的做法等。
第二,要通过对法律的修订,强化人大监督的地位,赋予人大更多的监督政策执行的权 利,保证人大监督权的落实更加有法可依。
第三,加强社会监督力度,赋予公民和社会团体更大的监督权,保证社会监督不 流于形式。
第四,要明确各监督主体的职责。职责不明确,会使得监督出现互相推脱的现象,使整 个监督工作混乱不堪,发挥不了作用。明确的职责分工可以保证形成一个有层次的强有力的 监督体制。民族政策监督制度应明确规定监督主体的权利和义务。监督者应拥有根据职权实 施监督的权利,任何组织、社会团体和个人都不得干涉;监督者在监督过程中受到伤害,有 受法律保护的权利;监督者必须依据法律行使监督权;监督者必须坚持客观公正的原则;监 督者不得玩忽职守、徇私舞弊等。
2建立健全民族政策定期检查的制度
2006年,全国人大常委会组织了对《民族区域自治法》实施情况的执法检查,这是民 族 区域自治法实施20多年来,全国人大常委会对该法的第一次执法检查。这次检查收到了很好 的效果,国务院各有关部门高度重视检查中提出的问题和建议,结合本部门的职责,提出了 许多具体的改进措施,有力地推进了民族区域自治政策的贯彻落实。实践证明,民族工作检 查是民族政策监督的有效形式。根据已有的经验,我们建议将民族政策检查制度化,法制化 。一是全国人大常委会要依法定期检查民族政策的执行情况,每届任期至少应有一次检查工 作。二是国家民委要会同有关部门,每年开展一次民族政策大检查,每次重点检查一项民族 政策贯彻落实情况,督促有关部门和地方对贯彻落实民族政策中存在的问题限期进行整改。 2009年4月l日,国家民委印发《国家民委关于加强民族法规和民族政策执行情况监督检查工 作的意见》,明确了民族工作部门对党和国家民族法规和民族政策执行情况监督检查的职责 ,强化了监督检查工作。三是民族自治地方和其他多民族省份,要每年进行民族政策检查工 作。散杂居民族地方也要根据本地的民族工作实际,不定期地开展民族政策执法检查。深入 基层群众,加强调查研究,发现新问题,提出有针对性的建议。要把检查民族政策贯彻落实 情况的过程,作为宣传党和国家民族工作大政方针的过程,作为对广大干部群众进行多民族 基本国情和民族政策教育的过程,作为统一思想、提高认识,调动各方面力量共同做好民族 工作的过程,不断提高各族干部贯彻落实民族政策的自觉性和主动性,推动民族法规和民族 政策的全面贯彻落实。
3建立健全民族政策监督员制度
民族政策监督要将权力机关、行政机关的监督与人民群众的监督结合起来。我国《宪 法 》明确规定“公民有对任何国家机关和国家工作人员提出批评和建议的权利”,“一切国家 机关和国家工作人员有倾听人民的意见和建议、接受人民的监督”的义务。为了及时了解人 民群众对民族政策执行情况的意见与建议,真正接受群众的监督,除了深入实际,深入群众 ,加强调查研究,接受群众信访,建立畅通的意见反映渠道等途径之外,有必要面向基层, 从有关行业、部门、单位聘请一批民族政策监督员。民族政策监督员从属于国家民委增设的 监督检查司领导,其基本职责是:了解本地区、本部门、本单位、本行业内民族政策的贯彻 落实情况,收集群众意见,及时反映情况。国家民委监督检查司对民族政策监督员进行必要 的培训,定期召开座谈会,听取意见与建议。在监督员队伍中,尤其要注意吸纳民族理论与 政策研究人员参加,发挥专业研究人员的优势,从理论与实际结合的角度提出对民族政策执 行情况的分析。
4建立健全违反民族政策的责任追究制度和重大情况通报制度
发现政策执行中存在的问题并及时予以纠正,是进行政策监督的基本目的与任务。对 于 监督中发现的严重违法、违反政策的行为,要严格依法进行处理。触犯刑律的要依刑法进行 处理,违反法律和政策规定造成严重后果的,要依法按照党纪政纪进行处理。健全民族政策 监督制度,就是要强调民族政策、民族法规的权威性、严肃性,保证民族政策法规的贯彻执 行。一旦发现违反民族政策的重大事件,要采取适当形式及时进行通报,分析原因,采取措 施,汲取教训。民族政策监督要纳入相关的罚则,既要明确规定监督者在监督过程中因出现 不当行为所应承担的法律责任,也应明确规定政策执行主体对政策扭曲、执行不力或落实不 到位所应受的处罚,从而增强民族政策监督的约束力。要通过建立违反民族政策重大情况通 报制度,增强各级干部群众贯彻民族政策、维护民族团结的责任意识,自觉地把维护民族团 结、增进民族和谐列入议事同程,纳入目标管理責任制。⑦
5完善新闻舆论监督制度
新闻舆论在西方被当作除了立法、行政、司法三大权力之外的“第四种权力”,在行 政 监督中起独特的作用。随着信息技术的发展和公民自主性的增强,大众传媒在政策过程中的 作用也越来越大,成为影响政策成本的一个重要因素。⑧民族政策过程中的许多不合法、 不合 理的行为,经媒体“曝光”,可以起到政策监督起不到的作用。由于民族问题的敏感性,目 前,我国一些民族地区或民族工作部门,对于舆论媒体的监督心存疑虑。而一些新闻从业人 员也顾虑较多,致使许多地方媒体感到开展舆论监督压力大,困难多,一些本该实施的舆论 监督因此而被限制、被扼杀,导致媒体的舆论监督层次低、力度小、效果差。因此,完善新 闻舆论监督是民族政策贯彻执行的重要保障。对此,我们认为,一方面新闻媒体从业人员要 加强民族理论知识的学习,提高理论水平,既要宣传贯彻落实民族政策的好典型,又要实事 求是揭示存在的问题,提高民族政策监督的质量。另一方面,民族工作部门和民族地区的各 级领导干部,要本着对人民负责的态度,增强工作的公开性、透明度,加强同媒体的联系, 主动接受新闻舆论媒体的监督,不能以民族问题为挡箭牌,拒绝监督。
民族政策监督制度具有社会整合功能,通过制度整合,内化个人的行为准 则,将社会成员的行为纳入一定的轨道和模式,以维持社会秩序。因此,建立健全民族政策 监督制度,是反映少数民族利益诉求的需要,是保障少数民族平等权利的重要举措,对于落 实科学发展观、体现社会主义制度优越性,对于维护我国民族和睦、宗教和顺、社会和谐有 着积极的理论意义与现实意义。
注释:
①陈振明公共政策分析[M]北京:中国人民大学出版社,200395—96
②[美]威廉•N•邓恩公共政策分析导论[M]北京:中国人民大学出版社,20023 69
③吴仕民中国民族理论新编[M]北京:中央民族大学出版社,2008219
④冯静公共政策学[M]北京:北京大学出版社,2007277
⑤彭谦中国民族政策法律化问题研究[M]北京:中央民族大学出版社,2006291
⑥胡宁生现代公共政策学——公共政策的整体透视[M]北京:中央编译出版社,200 7233
⑦刘宝明关于进一步建立和完善民族工作有关机制的几点思考[J]民族工作研究,200 8,(6)
⑧宁国良,周东升论公共政策成本优化[J]求索,2007,(12)
〔责任编辑:覃彩銮〕
民族政策论文范文第2篇
以改革为核心关键词，涉及经济、政治、社会等众多领域，为新时期中国的转型发展提供强大的智力支持，这些话描述的是“国务院发展研究中心研究丛书2013”。在这套丛书的众多著作中，《改革攻坚》对经济体制下一步改革提出总体设计方案，指出当前我国经济体制存在的深层次矛盾，在很大程度上归因于政府与市场的关系未理顺，影响了效率的提高和公平的增进。30多年经济高增长积累的社会财富为缓解结构调整带来的震荡创造了相对宽松的环境，一旦经济增长速度大幅下降，改革环境无疑会恶化。要化解风险，应对挑战，必须进一步深化改革。目前，我们面临改革的良好机遇，但机遇稍纵即逝。
国务院发展研究中心李伟主任担任这套丛书主编并撰写了总序，希望社会各界都能够关心支持政策研究与咨询工作，为实现中华民族伟大复兴的“中国梦”，不断作出新贡献。以下是这篇题为“深化体制改革，促进转型发展”的序言：
新战略机遇期
党的十八大提出了到2020年全面建成小康社会的宏伟目标。届时，按不变价计算，城乡居民收入水平比2010年实现倍增。要实现这一宏伟目标，到2020年前，我国GDP年均增长速度需要略高于7%。如何在转变发展方式的基础上保持经济较快增长，实现全面建成小康社会的宏伟目标，对我们的工作提出了新的要求。
未来中国经济发展面临着全新的国际环境。全球金融危机爆发后，世界经济进入了大调整大转型时期。发达经济体难以在短期内恢复高速增长，世界经济进入低速增长新阶段。全球性产能过剩问题加剧，国际市场竞争更加激烈，贸易投资保护主义有所抬头。区域贸易安排取代多边贸易体系，成为贸易投资自由化的主要形式，发达国家正按照自身利益酝酿新的贸易投资规则。三大主要经济体同时采取宽松的货币政策，导致全球流动性过剩，对国际资本流动、全球金融市场的稳定均产生巨大影响。能源供求结构与格局深刻变化。主要发达经济体在救助金融危机和刺激经济的同时，实施“再制造业化”战略，重视新兴产业发展，推动经济加速转型。国际环境的变化，蕴含着新的机遇与挑战，战略机遇期的内涵与条件发生了重要变化。
中国经济发展进入了新阶段。我国已经进入了中等收入国家的行列，潜在经济增长率将出现下降，经济增长动力正处于转换之中。我国比较优势也在发生深刻变化，以往支撑我国参与国际分工与竞争的低成本劳动力优势正在快速削弱，劳动密集型产品在国际市场上面临着日益激烈的挑战。
深化体制改革
转变发展方式刻不容缓。依靠要素投入驱动的经济发展方式难以为继，不平衡、不协调、不可持续的矛盾日益尖锐。经济结构不合理的问题日益严重，影响社会和谐稳定的矛盾更加突出，产能过剩、房地产泡沫、地方融资平台蕴含的金融风险等问题不可忽视。年初华北地区大面积持续的雾霾天气，不仅突显了资源环境问题的严重性，更反映了转变发展方式的紧迫性。
既要转变发展方式，又要保持经济稳定增长，唯一的出路是深化体制改革。体制机制是决定经济发展方式的根本因素，老的体制机制决定了老的发展方式，要转变发展方式，必须要有一套新的体制机制，否则，转变发展方式只能是纸上谈兵。除此之外，抓住新的发展机遇，释放经济增长的潜力，同样需要进一步深化改革。
深化改革要坚持不断完善社会主义市场经济体制。深化改革的关键是处理好政府与市场、政府与社会的关系，要尽可能把市场与社会可以自行承担的职能交给市场和社会，要把体制机制用好，管好政府这只“看得见的手”，充分尊重市场这只“看不见的手”，真正发挥市场机制在资源配置中的基础性作用。
改革进入深水区，需要我们用极大的智慧与勇气推进改革。各种体制盘根错节，相互影响，牵一发而动全身，改革不能零打碎敲，必须做好改革的顶层设计，系统化推进。
筑梦转型中国
国务院发展研究中心是直接为党中央国务院决策服务的政策研究咨询机构。我们始终坚持围绕中心，服务大局的方向，开展政策研究，将战略性、综合性、全局性和前瞻性的重大战略问题研究与对经济社会发展中的热点、难点、焦点问题研究有机结合，力争为党中央国务院决策提供“管用”的政策建议与解决方案。
2013年的“国务院发展研究中心研究丛书”共包括16本著作，是过去一、两年我中心部分政策研究成果。《改革攻坚（上）——推进经济体制重点领域改革研究》和《改革攻坚（下）——改革的重点领域与推进机制研究》是对下一步经济体制改革的总体设计，是我中心重大课题研究成果。丛书中还收录了对特定领域改革的研究成果，如《稳定和完善基本经营制度研究》、《利率市场化改革路径研究》。关于转型发展方面的研究成果则包括：《技术创新与产业结构调整》、《中国企业转型发展的调查研究》、《劳动力成本上涨对我国制造业的影响及相关政策研究》、《大调整时代的世界经济》、《中国农产品进口战略与政策研究》、《完善城市化进程中的相关社会政策》、《人口倒挂地区社会管理研究》等。针对经济社会发展中热点问题，丛书重点收录了建立房地产市场调控长效机制的研究成果，包括《主要住房政策工具的作用机理与组合效应》、《土地供给制度对房地产市场影响研究》。另外，丛书还收录了关于经济社会发展中一些新趋势、新问题的研究，如《我国云计算应用的经济效应与战略对策》、《我国场外股权交易市场发展研究》、《我国中长期负债能力与系统性风险研究》。
我们正在着力建设“一流智库”，不断提高政策研究的水平与质量。尽管如此，丛书中收录的研究成果，可能还存在种种不足，希望读者朋友不吝赐教，提出宝贵意见与建议，帮助我们不断改进。我衷心希望，社会各界都能够关心支持政策研究与咨询工作，为实现中华民族伟大复兴的“中国梦”，不断作出新贡献。
（作者观点不代表本刊立场，欢迎讨论）
民族政策论文范文第3篇
美国人类学学会(American Anthropological Association)第107届年会于2008年11月19日至23日在美国旧金山市举行。美国人类学学会建立于1902年，是目前全球人类学界最大的学术组织，注册成员已经超过一万人，来自于各地的高校、研究机构、博物馆、政府部门、公司集团及非盈利组织。
美国人类学学会年会是全世界人类学界最大型的年会。本届年会的主席是华盛顿大学人类学教授诺埃尔·克里斯曼(Noel J.Chrisman)。来自世界各地的人类学专家、教授、年轻学者及学生等共6000多人参加了这次大会，其中有3800多位会员参加了585个分会议题的讨论，提交论文4178篇。另有36个教学研讨会，272个委员会议及商务会议。会议期间还有各种主题展览、影视放映、学术论坛、招待会及招聘会等。大会不仅涉及人类学的传统议题，而且还对国际人类学的最新议题展开了广泛而热烈的讨论，其中包括健康、政治、外事、移民、技术、环境、教育、性别、人权、进化、基因、考古、种族与民族、劳动力与商业，等等。
(一)会议主题
美国人类学学会本届年会的主题是“包纳、合作与参与”(Inclusion，Collaboration and Engagement)。大会认为，这三个主题本来就是人类学理论层面的争议焦点，而在全球化的今天，重新对这些主题进行讨论将变得异常重要。本届年会将“包纳、合作与参与”作为会议的主题，目的在于加深学院派人类学者与应用／实践人类学者的对话，以便对21世纪新出现的几个关键议题(如社会认同、经济发展、文化保护、和平建设、环境问题、社会公正等)予以密切关注，开展相关研究。
人类学的“包纳”精神首先体现在交叉理论和方法的建构上。人类学研究涉及自然科学、社会科学及人文学科的各个层面，因此需要包纳各种跨学科的理论。多元理论的吸收不仅丰富了人类学研究的理论成果，也使得人类学在公共卫生、城市规划、教育、商业等应用领域大显身手。另一方面，将多元声音和各种认识论带到理论舞台的中心，并且将这个交流空间扩展到更为平等的界面，也是当今人类学“包纳”原则的宗旨所在。
人类学的“合作”精神，不仅包括人类学者之间的合作以及人类学者与其他学者之间的研究合作，而且还包括人类学者与被研究社区的合作。会议认为，人类学研究存在一个知识生产的问题。有学者强调，应将受访人转变为咨询者和合作者，使他们在当地政治决策中的力量逐渐增长。而人类学者与当地群众建立的长期稳定的合作关系，也会对当地的社群结构产生影响。因此，关于“合作”带来的益处、挑战和负面作用等问题，都需要人类学者进行反省。在传统上，多数人类学者都赞成所谓的“真空研究”方法，即对所研究的社会采取“无作为”、“无害”、“保护式”的研究。在田野作业完成之后，更是不再问津。而在本次会议上，有学者对人类学者“是否以及在何种程度上”对当地社会产生作为，如何与当地社会进行长期合作以及如何回馈的问题，都做了重新思考。
同样，人类学的“参与”主题也存在多重维度，参与人类学(engaged anthropology)成为本届年会讨论的热点。对于一些公共政策，如福利改革、移民、土著知识与权利保护等，人类学者都有长期考察和分析的经验，并且也参与、支持和鼓励当地群众对政府和社群的改造。在“《联合国土著人民宣言》的施行：人类学的任务”分会议题中，来自联合国及地方人权组织的领导人及高校人类学教授齐聚一堂，共同对2007年刚通过的《联合国土著人民宣言》的施行，及其对人类学实践带来的机会与挑战，进行了广泛讨论。
值得一提的是，美国人类学学会下设的几十个重要分支组织，分别从各自的研究主题出发，组织了本届年会的多元议题。例如，东亚人类学研究协会(Society for East Asian Anthropology)所组织的几个议题，显示出美国人类学界对中国的政治与社会变迁十分关注。影视人类学协会(Society for Visual Anthropology)展示了人类学的影视制作成果，论题涵盖世界民族志、美国与移民、中东与战争、美洲印第安人、种族、阶层与经济等。美国全国人类学学生联盟(National Association of Students Anthropologists)所组织的多个议题，以及田野中的数据技术、人类学简历制作等，成为会议中颇具活力的部分。另外，北美人类学协会，人类学环境分会，都市、国家与跨国人类学协会，同性恋人类学者协会，人类学科学协会，以及会议执行委员会等，都从人类学的角度，分别对恐怖主义、环境变迁、劳动力及移民问题、变性者、种族建构、土著人类学、文化遗产等问题展开讨论。
(二)本届年会有关中国问题的议题
有关中国社会研究的议题也成为本届年会的热点之一。在“中国国家治理的再发明：合理性、策略与实践”(Reinventing governance in China：rationalities，strategies and practices)议题中，西方学者对于中国共产党领导的政府在市场经济发展、社会急遽变迁、党务政策重组等过程中重塑的国家控制能力，进行了学术探讨。学者们认为，这种再发明或者重塑并不单纯是控制力的施行，它还在规范社会生活、人口管理、促进全球化经济、赢得公共支持方面取得了显著的成就。学者们还就当代中国的政策主题，包括“宏观调控”、“科学发展观”、“社区建设”等，进行了优势与缺陷的辩证分析，以试图对当代中国的研究形成一些经验分析和理论建构。
在“中国私有化：自我的力量及社会主义在远处”(Privatizing China：Powers of the Self，Socialism from Afar)分会中，学者们认为，中国人现在的日常生活，尤其在个人选择和身份确立方面，已经越来越多地体现出一种混合了新自由主义(neo—liberalism)和社会主义的新元素。设立此议题的目的在于寻求对这种社会转变的深入理解，从社会各个侧面，如家庭、企业、健康、职业和消费等方面，探索中国在全球化与现代化进程中的实验性道路，并应用跨学科的理论，包括新自由主义逻辑(neoliberallogic)、自我技艺学(technologies of the self)、私有化、治理技术(governmentality)等，对当今中国显示出来的独特的社会形式进行民族志研究。参加此次分会的有海内外华人学者，还有从事中国研究的国外人类学者，如拉尔夫·利曾格(Ralph A.Litzinger)、马修·科尔曼(Matthew Kohrman)等。这一分会议题则来自康奈尔大学出版社2008年刚出版的一部同名著作，该书的编者翁爱华(Aihwa Ong)也参加了此次讨论。
在“中国形象再想象：全球视野中的跨国商务、移民与孤儿收养”(Re-Imagining China：Transnational Business，Migration and Adoption in a Global Perspective)议题中，学者们根据
自己的田野调查，针对西方社会对中国的两面印象，即一方面是文明古国，另一方面却是弃婴、廉价劳工、黑社会式企业家、低技术手工业这一传统印象，对中国当代社会现实进行了重新阐释。与会者认为，越来越多的中国本土企业已经在全球高科技市场站稳脚跟，在国际贸易领域也多有建树，而孤儿收养问题则被认为多与所在社区的文化相关。国际学者对中国社会从人类学角度进行的深入研究，有助于改变西方社会对中国社会的偏见。
(三)从本届年会看美国人类学的新动向
根据笔者的观察，本届年会的五百多个议题，除了对人类学传统话题的继续关注之外，也体现出一些非常鲜明的时代特色和人类学研究的新动向。
第一，人类学田野调查的道德问题成为会议中备受争议的话题，人类学者的公共角色也成为媒体和社会关注的对象。由于近年来美国人类学者越来越多地参与军事行动，例如伊拉克战争、阿富汗战争等，其所协助军队进行的文化风俗研究引起了学界的广泛焦虑，而人类学者参与两年前政府组织的“人类地域系统”(Human Terrain System)研究工作，更被批评为“新殖民的帮凶”。在上届年会中，学会通过决议，针对“越南时期道德条例”(Vietnam-era ethnicrules)中所谓的“成果不能分享和公布的秘密研究或其他任何研究”，将修正美国人类学学会“道德规范”(Code of Ethics)的部分语句。经过近一年的修订，草案确立了“人类学者对其代理研究的性质和意图必须保持诚实和透明”的基调，并在11月20日经全体注册会员投票通过。另外，人类学者与非政府组织(NGO)的合作问题，也成为被讨论的对象，实际上，非政府组织并不表示它不带有政治特征，而非政府组织人类学者的身份则具有模糊性质。人类学者不仅是非政府组织的“参与者”，也是“服务者”，很多研究由于服务于非政府组织的目标，而不能确立其“科学性”或是中立性。此外，“公共人类学”(public anthropology)的迅速发展成为当代人类学的显著特征，这也意味着人类学的实践性和应用性越来越重要。很多高校都相继开设了“公共人类学”课程，并且得到热烈的反响。
第二，现代性与全球化的议题，尤其是两者的结合研究，仍是本次会议讨论的焦点。诸如“跨国”(transnational)、“后国家性”(post-national)、“超国家性”(supra—national)等术语在会议中频繁出现。而关于全球化过程中信息化的进程、移民的增长、空间观念、教育理念、语言认同的转型、健康、暴力等新问题的出现，不仅成为个人及群体认同的新语境，也成为社会发展不可回避的新挑战和人类学者关注的新主题。关于社会的转型和认同的趋向问题，新自由主义理论仍旧是非常热的话题。
第三，在全球化时代，传统人类学的研究视野及方法受到了挑战，创新思维势在必行。传统上一分为四的人类学，在研究当代问题的过程中产生了越来越多的分支，与其他学科的交叉研究也越来越频繁，而要真正应对全球化带来的新社会文化，人类学研究在对象、理论和方法上都还需进一步丰富。例如，在“笔记的比较：多元声音与合作研究的转向”议题中，有学者提出，人类学的主位／客位的分界线已经十分模糊，而合作研究的各种方法论则走上了实践的舞台。在这个议题中，通过对于表述的声音、历史的跨文化翻译、非政府机构与大学的合作等问题的讨论，学者们认为，人类学者自说自话的时代已经过去，合作与多元声音的共存将成为人类学叙述的新方向。在“人类学在当代世界中的动向、模式与方法探询”中，学者们同样认为，以前对于人类学研究“领域”的划分和对自身领域生产力的满足感，是否能保证研究的开放性和活力，这一点现已受到质疑。人类学在方法和对象上的多元化，才是人类学的生存之道。
第四，人类学的教学实践有了更多的技术创新，同时也发现了相应的新问题。例如，在“人类学教学2.0：在教学中结合可视化技术的创新策略”议题中，学者们一方面探讨了应用新技术给教学活动带来的新活力，另一方面也发现新技术产生了一种所谓的“谷歌效应”(Google effect)，即大学生往往只从期刊或图书馆数据库搜出的结果中选取前一两条作为参考。新技术虽然使学术研究工作更加方便快捷，但这种谷歌策略对学生的研究能力的培养却造成一定的弊端。可喜的是，人类学者根据学科特色编写的一些程序软件，例如“田野数据笔记本”(Fieldworks Data Notebook)软件，由于方便实用，针对性强，已成为现代人类学教学中的新宠。
第五，对人类学者自身的关怀成为本届年会的热点话题之一。传统上，人类学者是被作为研究者、科学工作者来看待的，现在，人们(包括人类学者自己)开始越来越多地采取更加“人性化”的眼光看待人类学者，研究者本身也成为被关注和研究的对象。有关跨性认同人类学者(transgender-identified anthropologists)、女性人类学者的话题不绝于耳，其讨论也更有新意。例如，在“田野中的母性”(Mothering in the Field)圆桌讨论中，人类学者不仅继续关注女性人类学者，尤其是年轻母亲对田野及自身家庭的协调问题，而且还注意到，这种母性的力量体现在田野对象身上将产生意想不到的结果。而在“反思‘家乡’民族志中的合作与参与问题”(Rethinking Collaboration and Engagement through“Home—based”Ethnography)议题中，学者们认为，近三十年来，人类学界出现了很多以自己家乡为民族志对象的研究，在这种研究中，“家乡”对于人类学者而言具有多重意义。人类学者如何处理其中的复杂关系，这种关系对其研究有何影响和意义，都是非常值得探讨的。
第六，人类学的区域发展与合作成为“合作”主题的有力诠释之一。人类学本是基于地理文化上的沟通而兴起和发展的，在全球化的过程中，对异文化的研究也将更多。但是，人类学理论多来自西方社会，其适用性不断受到人们的质疑。即便是西方国家的人类学，在欧洲和在美国也各有其特色，各有其偏重。近年来，在其他一些传统上被作为研究对象的国家和地区，人类学也得到了普遍发展。这些地方的本土人类学者，一方面对于自身研究的理论做了开拓，另一方面也在积极寻求共同文化背景下的人类学区域合作，并取得了显著成就。例如，东亚(尤其是中、日、韩三国)的人类学，都经过长期的发展和积淀，虽然有着不同的历史背景，形成了不同的研究特色，但是由于文化背景的因素，仍然具有非常大的合作空间。年会期间，加州大学伯克利分校东亚研究所邀请一些与会学者做了一系列关于东亚移民研究及东亚人类学合作问题的讲座和讨论，中国社科院的张继焦教授、中山大学的王建新教授、牛津大学的项飚博士，分别就相关问题阐述了自己的研究成果。
[责任编辑 李彬]
民族政策论文范文第4篇
摘 要：分析我国青少年体质健康促进政策评估特点及存在的问题，探讨青少年体质健康促进政策评估的改进思路。研究认为：我国青少年体质健康促进政策评估法制化建设不完善；政策评估过程中对学生健康促进的公益性关注度不高；政策评估主体单一且缺乏相对独立性与权威性；政策评估运行机制不完善；重评估轻反馈、评估结果不被社会和决策机构重视。针对存在问题提出改进思路。
关 键 词：体质健康；政策评估；青少年
Key words： physical health；policy evaluation；teenager
青少年体质健康促进政策是我国青少年体质健康促进的行动指南。从建国初期倡导“劳卫制”，到20世纪80年代实施的《青少年体育锻炼标准》、2007年颁布的《国家学生体质健康标准》，再到2016年国务院颁布《青少年体育“十三五”规划》等，党和国家针对青少年的体质健康促进颁布了一系列政策。然而，青少年学生体质总体连续下滑的态势并没有得到有效遏制[1-3]。不言而喻，青少年体质健康促进离不开相关政策的引领，政策评估是保障政策效果的关键，要实现青少年体质健康促进政策的目的，就需要对政策进行系统、科学的评估，只有通过评估相关政策的实施效果，才能及时调整健康促进政策过程中不合理的政策工具，为我国青少年体质健康状况的扭转切实提供政策上的动力支持。然而，长期以来，我国对青少年体质健康促进政策评估的重视程度较低，政策评估在青少年体质健康促进政策过程中一直处于薄弱环节。本研究通过分析我国青少年体质健康促进政策评估的特点及存在的主要问题，探讨青少年体质健康促进政策评估的改进思路，以求我国青少年体质健康促进政策能够真正发挥实效性。
1 现阶段我国青少年体质健康促进政策评估的特点
政策评估是对政策过程的评估，包括对政策方案的评估及对政策执行、政策监督、政策结果及终结的评估[4]。政策评估本质可被视为探求和证明政策价值的过程，评估标准的选择直接影响政策评估的结论及其可靠性和合理性[5]。基于此，青少年体质健康促进政策评估可以理解为依据一定标准，对青少年体质健康促进政策执行效果的解释、描述与评价。公共政策目的是对某一社会问题有所作用，而青少年体质健康促进政策作为公共政策的一种，其目的是对青少年学生体质健康的问题产生有利影响。青少年体质健康促进中通过对政策进行评估可以使政府对政策制定、执行和结果进行效益和效率的综合评价，决定相关政策的调整、改善与延续，最终有效实现健康促进政策目标。
1.1 政策评估以政府为主导
政策评估的特征就是其固有的政治属性[6]。目前，我国的政策评估被作为一项制度纳入决策部门的工作之中，使其成为一项制度化的活动。现阶段我国青少年体质健康促进政策评估仍然处于初始阶段，具体操作过程主要以政府为主导加以推动，评估过程难免带有一定的政府色彩，这也导致现阶段我国青少年体质健康促进政策评估主观性偏重的现象，难以反映某一项青少年体质健康促进政策的真实评估效果。政府在制定青少年体质健康促进相关政策的同时，相应的会出台针对性的评估细则，国家通过下发评估细则和落实意见以推进健康促进政策的具体落实，例如《中小学体育器材、场地配备技术标准》与《条例评估细则》等。最后由地方教委组织相关专家对学校具体执行情况进行评估。
1.2 政策评估具有价值导向性
青少年体质健康促进政策实施过后，为保证健康促进政策运行方向的正确与科学，决策者会根据具体政策实施的实际情况，决定该政策是否调整、延续或终止，因此，政策评估可以提供可靠依据。公共政策均具有连续性特征，任何一个新的政策都不是相對孤立或凭空出现的，它总是以先前政策文本以及执行效果为基础。政策评估的评价功能可以为政策评估在确定新的政策目标与制定新政策时提供判断依据和可靠信息。实际上，某些新的青少年体质健康促进政策就是对原有健康促进政策进行分析和评估后的再生产物，可被视为原有政策的继承与发展。目前，我国青少年体质健康促进政策的价值取向是“以人为本、侧重身心健康”，这种政策价值取向体现了我国青少年体质健康促进政策评估的价值导向性。
1.3 政策评估对象的多样性
青少年体质健康促进政策评估的核心对象是政策效果。政策效果会出现政策制定者想不到的结果，此类影响可被视为青少年体质健康促进政策的附带效果。例如，现阶段我国学生体质健康测试工程可以培养学生体育锻炼的习惯，让学生树立终身体育意识，还可以作为体育课程教学改革的重要项目之一。相反，也会出现由于参与测试教师的积极性、专业性不高，导致测试管理不规范、测试数据造假等现象[7]。此外，公共政策作为政策过程，其效果与功能具有长期性特征，可能在相当长的一段时间里表现出其优越性，这就是政策的潜在效果。青少年体质健康促进政策的制定与执行，是拟通过不同途径和方法提高广大青少年学生的体质健康水平。然而，我国地域辽阔的地理空间特点决定各地区之间、城市之间、学校之间存在较大差异，从而导致青少年学生的体育锻炼习惯、锻炼时间与内容、生活方式以及体育活动环境等均存在着不同程度的差异[8]。因此，我国青少年体质健康促进政策评估对象具有多样性特征。
1.4 政策评估因果关系的不确定性
健康促进政策过程因果关系的不确定性直接导致青少年体质健康促进政策评估的不确定性。因果关系作为公共政策过程中的一种基本关系存在形式，同时是政策评估的对象和内容之一。然而，在青少年体质健康促进政策实施过程中，我们无法准确证明某些客观事实的改变是因为某些特定政策的实施所直接影响的，即不能直接确定健康促进政策原因与结果之间的相关性和其相关程度[9]。例如，近年来我国青少年体质健康持续下滑，是否与政府的资金投入有关，还是与教育体制有关，亦或是与基础教育阶段的应试教育和家庭生活教育观念有關。在所有相关因素中，究竟哪个影响因素发挥主导作用，哪些因素发挥辅助作用，以及各自发挥作用的大小如何，都是当下我国青少年体质健康促进政策评估面临的现实困难。
2 我国青少年体质健康促进政策评估存在的主要问题
2.1 青少年体质健康促进政策评估法制化建设不完善
青少年体质健康促进政策评估的规范性、科学性与权威性需要健全的法律予以支撑、保护。然而，目前我国的《教育法》《义务教育法》《未成年人保护法》等相关法律、法规几乎没有涉及对政策评估的专门规定[10]，这也导致现阶段我国青少年体质健康促进政策评估缺乏强有力法治支撑，政策评估的规范性、权威性及评估结论的公正性难以保证。目前，很多健康促进政策评估中没有对其内容与形式的合法性进行客观分析，因此，导致该政策在主体、程序等方面合法，而在内容与权限的合法性上出现问题，在具体实施中往往还会偏离政策的初衷。例如，《国家学生体质健康标准实施办法》要求定期对学生进行体质测试，其目的是对学生体质进行评估。然而，多数情况下各地区学校是在占用正常体育课教学以及课外活动时间强制开展此项工作，一些学校甚至将体质测试视为应付上级检查学校体育重点工作，编造假数据、冒名顶替、测试中的伤害事故等问题不断。长此以往，形成对学生实际体育运动的忽视，导致学生真正有效参加体育运动时间大大缩减。此外，政策评估过程中评估主体的目的与职责相对模糊，加之政策评估经费没有保障，评估过程中主观随意性较强，致使政策评估的效度难以保证。
2.2 政策评估过程中对学生健康促进的公益性关注度不高
我国的青少年体质健康促进政策是以解决青少年学生体质下降这一社会问题、满足国家社会发展利益、谋求社会公平为出发点，其政策过程不仅包括学校健康促进，还涉及学校、家庭与社区等健康促进活动，因此，政策评估过程中必须体现辐射公众利益的公益性。然而，由于我国社会政治结构等方面的差异，在学生健康促进政策评估过程中个别群体会将自身利益凌驾于公共利益之上，对学生健康促进政策的评估带有明显狭隘性和局限性。因此，在这种情况下进行政策评估，往往忽视青少年健康促进政策评估的公益性要求，政策评估的公平思想更是无从谈起。例如，我国颁布了《关于中国学生体质、健康调研工作的若干具体问题的通知》《实施中小学心理健康教育特色学校争创计划》《国务院关于进一步加强新时期爱国卫生工作的意见》等政策，各地区均会按照上级要求开展工作。然而，在具体评估该项政策的落实情况时，学生体质健康状况往往与当地政府的政绩评估有直接关系，出于自身利益考虑，迫于政绩压力，政策评估主体对于政策的目标人群利益的公益性考虑往往难以实现，政策评价的客观性与真实性也会大打折扣。
2.3 政策评估主体单一且缺乏相对独立性与权威性
现阶段我国青少年体质健康促进政策评估以官方的政策制定者为主[11]，加之中国政策过程是行政的双轨结构功能系统[12]，导致政策评估往往按照总体安排或以职能部门为单位，以自下而上的形式对健康促进政策过程进行汇总。在此基础上，由行政机关对相关政策作出评估，致使在政策评估过程中，只重视对自身评价，而忽视社会组织和社会公众的评价，导致进行意愿表达以及利益诉求的政策评估主体单一化。评估主体一成不变也导致一套班子评估所有不同类别学校体育政策的尴尬局面。例如，2015年和2016年分别颁布的《关于加快发展青少年校园足球的实施意见》和《2016年全国青少年体育活动计划》，在对这两项政策内容涉及不同学校体育工作的政策进行评估时，由于受专业知识所限，只靠一套评估班子对其分别进行评估，很难做到专业性与权威性。目前，我国从事青少年体质健康促进政策评估工作的人员绝大部分为非专业人员，他们在政策评估时，不可避免地倾向于用价值判断替代事实规范分析[13]。此外，我国目前尚无相关的政策评估人员职业资格认证标准，高校中也没有设置相关专业，造成青少年体质健康促进政策评估人员专业化程度不高的尴尬现实。另外，青少年体质健康促进政策评估主体缺乏相对独立性[14]，上级评估下级的方式造成政策评估主体和被评估对象有着错综复杂的联系，致使政策评估过程难以保持科学性和客观性。
2.4 政策评估机制运行不完善
目前，我国还没有形成完善的青少年体质健康促进政策评估运行机制，主要表现为：第一，对青少年体质健康促进政策评估内容的规定缺乏科学有力的依据，评估中的评估范围较为狭窄，政策评估的对象只是以相关政策的直接性产出为主，例如对《实施中小学心理健康教育特色学校争创计划》这一政策的具体评估中，评估主体往往只看重争创学校的个数而非政策实施的真正意义所在，在政策评估过程中容易造成重结果而非重过程的形式主义，评估时缺乏对政策综合影响的价值判断。第二，健康促进政策评估的程序设计标准化不足，科学的评估指标体系依然没有建立。现阶段我国还未设计出一套公认的健康促进政策评估指标体系，虽然国内已有一些相关研究成果，但现有的政策评估指标体系多是從宏观的角度考虑，缺乏精确、细化的标准，如对《中国足球改革发展总体方案》中的校园足球发展改革“方案评估”一项，常见的指标有目标合理性、一致性与表述清晰性等多方面，然而这些评估多为定性指标，在具体的评估过程中很难操作。第三，健康促进政策信息系统不完善，评估中政策评估主体难以获得充足、可靠的数据，从而限制了政策评估的质量。第四，我国的健康促进政策评估严重滞后于政策执行中的实际操作。例如，现阶段实施的《中小学体育器材、场地配备技术标准》与《条例评估细则》中的器材标准与规格有所不同，这是现今我国学校体育中比较常见的问题，这就要求《条例》应随着实际发展的现实需要做出合理的调整，然而，时至今日该标准仍未及时更新。通过对我国健康促进政策内容的研究发现，往往具体政策的颁布，其所涉及内容其实在现阶段我国学校体育工作中早已普遍存在，这也暴露了当前我国健康促进政策评估的严重滞后性，缺乏预见性与问题意识。
2.5 重评估轻反馈、评估结果不被社会和决策机构重视
自《国家学生体质健康标准》颁布以来，政府与教育部门投入大量人力、财力，各级学校也投入到学生体质健康测试工作之中。然而，通过实地考察我国各地区学生体质健康测试工作发现，目前我国大部分学校对于学生体质测试工作的反馈往往比较忽视，而更多是将精力放在实际的测试之中。政策评估结果能否受到决策机构的重视和社会的关注是青少年体质健康促进政策评估的目的所在，一方面让政策制定和执行机构从评估过程中总结经验，改进青少年体质健康促进政策的制定和执行，另一方面可提高社会公众对健康促进政策参与的积极性。然而，青少年体质健康促进政策评估最终要对政策的效果进行评判，这种评判可能有利于政策决策者的切身利益，也有可能损害其切身利益。因此，政府相关职能部门迫于社会公共舆论的压力，为了维护其社会公众形象，对于青少年体质健康促进政策评估有较强的敏感性抵制心理。同时，我国的外部评估机构缺乏独立性，没有相应的职权，且没有正式法律条文予以承认的相关职能保障，在实际工作中迫于政府的压力，使得外部的评估机制不能正常运转，评估者只能顾及评估结果的科学、严谨性，而忽视评估结果的实际应用性，政策评估的效度与信度不高，最终导致政策评估的结果不被社会和决策机构重视。
3 我国青少年体质健康促进政策评估的改进思路
3.1 健全政策评估法律体系，营造政策评估法治氛围
完善的法律、法规是保障青少年体质健康促进政策评估规范化、权威化的重要前提，同时也是推动政策评估得以开展的根本保障。当前，我国尚未建立健康促进政策评估的专门法律体系，青少年体质健康促进政策评估过程中存在问题的解决，亟需构建并完善相关法律体系，营造良好的政策评估法治环境。首先，政府应通过完善相关法律制度，明确健康促进政策评估中多方主体的法律关系，对政策评估各方主体的责任与权利做出清晰的对应与平衡[15]，以法律、法规的形式规范政策评估主体与客体在具体政策评估过程中的活动，从而减少政府干预以及人为因素的干扰，做到政策评估的公平化与公开化。其次，政策评估中也要注意政策制定时的客观、科学性，建议以立法形式给予专门性政策评估机构以法律支撑与保护，维护评估工作的权威性，让政策评估活动有法可依、有法必依，以避免在后期评估中出现不必要的纠纷。当前，我国青少年体质健康促进政策评估工作首先要解决的就是法律保障问题。
3.2 构建立体政策评估网络，完善政策评估信息公开制度
由于青少年体质健康促进政策评估组织结构的不合理、政策重叠现象、政策资源的多元化等主客观原因，评估中想要获取及时、全面、真实的信息绝非易事。因此，要在健康促进政策过程的开始就建立政策信息评估网络系统，对政策过程每一阶段的信息进行全面收集、分析与储存，以满足健康促进政策评估的信息需求；需要建立相应青少年体质健康促进信息公开机制，除国家法律规定应该保密的信息之外，健康促进政策过程应做到全程公开、透明、客观；还要依法创建相应的青少年体质健康促进责任问询机制，使社会组织和公众有权依法问询健康促进政策制定、执行与评估中的相关信息，被问询的机构和成员必须依法根据有关制度和程序作出及时回应，并对所公开的信息的真实性和完整性负责。
3.3 构建以专业评估机构为主的多元化评估体系，保障政策评估独立性
独立的专业性健康促进政策评估组织和评估人员匮乏是当下我国健康促进政策评估工作停滞不前的一个重要原因。第一，可通过立法部门以立法的形式建立独立的青少年体质健康促进第三方评估机构[16]，给予其一定的行政职权，从而减少政府的行政干预，保证评估组织实践中的相对独立性和自主性，同时政府可通过出台优惠政策或提供政策评估机构评估基金的方式，推进健康促进政策评估持续、科学开展[17]。第二，政策评估主体的多元性可以保证政策评估的客观、公正，因此，政策评估的主体必须具有代表性，建议组建以独立专业评估机构为主体的多元化健康促进政策评估体系，构成以政策评估专家、政府研究人员和社会公众共同参与的多元化评估模式[12]，促进政策评估的科学性与公平性，同时要注重提高健康促进政策评估人员的专业素养，加强对政府研究人员和政策评估人员的专业化培训，使其掌握政策评估的技术方法与理论。第三，要重视社会舆论的约束性作用，利用电视、报纸、互联网等媒介来进行青少年学生体质健康促进问题的挖掘与政策的舆论评估，营造多元化的互动参与氛围。
3.4 不断完善健康促进政策评估标准体系
青少年体质健康促进政策评估需要统一标准以保证对政策进行正确、客观的评估。因此，应该根据青少年体质健康促进评估客体和评估目标的不同，不断完善学生健康促进政策评估标准体系。第一，要注重对实现学生健康促进目标量化指标的开发运用，使每个评价标准清晰化、可量化，以增强政策评估的可操作性与科学性。在政策评估同时兼顾效率与公平的理念下，可在健康促进政策评估中加入政策评估成本是否存在资源浪费、政策资源的配置是否达到最佳状态、政策绩效是否达到目标等评估内容。第二，健康促进政策评估者在评估政策之前必须了解健康促进政策制定的目的是为了解决何种学生体质健康促进问题，它的预期目标是解决何种问题，否则评估者将无所适从，从而严重影响健康促进政策评估结论的有效性，因此，任何一项政策都要尽可能地明确政策目标。第三，健康促进政策评估具体实践中还应精选政策评估对象。政策评估具体实践中由于受人力、物力、财力等资源有限的困扰，以及健康促进政策本身的不可控因素，不可能做到对每项政策都进行系统评估。所以，评估过程之前评估者必须仔细筛选评估对象，确保我国有限的健康促进评估资源得到充分而高效的利用。
3.5 重视健康促进政策评估结果的反馈与运用
青少年体质健康促进政策政策评估结果的有效反馈有利于政策绩效水平的改进与提升[18]。当前，亟需转变政府观念，要注重以服务于健康促进政策目标群体利益为根本，重视健康促进政策评估结果的及时反馈和运用，可利用自媒体、互联网等新兴传播媒介向社会公开学生健康促进政策评估结果，自觉接受社会公众的监督，广泛征求社会意见，鼓励公众参与政策评估，进而实现政策评估主体多元化。如此一来既对政策评估部门施加外部压力，促使其不断提高政策评估水平，同时能够及时发现评估中的问题并反馈给被评估对象和被评估单位，避免此类问题的重复出现，这也符合新时代构建服务型政府的内在要求。此外，健康促进政策评估能否达到其最终目的，关键在于评估结果的实际运用。因此，应将政策评估结果和政府自身建设联系起来，将其作为各级政府履行职责和政府绩效奖惩的重要依据。对于政策评估不达标的地方政府要加大学生健康促进政策的资金投入与其他智力支援，并给与其改正完善的机会，并在后期进行再评估。健康促进政策评估结果的运用，目的在于通过激励各级政府与教育部门更为积极主动地提高青少年体质健康促进政策绩效，使政策评估真正发挥其实际效用。
当前，我国政府和相关研究人员在青少年体质健康促进方面投入大量精力，中央政府与各级地方政府出台一系列青少年体质健康促进政策，但大量青少年体质健康促进政策却并没有达到预期效果，青少年体质健康日趋下降的趋势并未得到有效缓解。就在我们不断制定各种相关政策，并热情高涨地加以实施的同时，却忽视政策评估作为提升政策效果的关键作用。目前，青少年体质健康促进政策评估在我国尚处于起步阶段，在政策具体实践中存在多种现实问题，同時社会各界对青少年体质健康促进政策评估的重视程度还相对较低，需要加以改进、完善的地方还很多。在此背景下，我们不仅要看到青少年体质健康促进政策评估在整个政策过程中的特殊意义，更要深刻剖析其面临的实际困境，并积极地探寻健康促进政策评估的改进思路。
参考文献：
[1] 陈培友，孙庆祝. 青少年体质健康促进管理模式的创新[J]. 体育学刊，2014，21（2）：34-39.
[2] 潘凌云，王健，樊莲香. 现阶段我国学校体育政策执行研究的思考：问题与对策[J]. 天津体育学院学报，2015，30（1）：18-22.
[3] 张文鹏，王健. 新中国成立以来学校体育政策的演进：基于政策文本的研究[J]. 体育科学，2015，35（2）：14-23.
[4] 严强. 公共政策学[M]. 南京：南京大学出版社，2002.
[5] 张国庆. 现代公共政策导论[M]. 北京：北京大学出版社，1997：193-194.
[6] PATTON M Q. The evaluator’s responsibility for utilization[M]. Eva-luation Practice，1988：5-24.
[7] 王献英. “测、研、练”三位一体体质健康促进策略[J]. 体育学刊，2017，24（4）：102-105.
[8] 周登嵩. 学校体育学[M]. 北京：人民体育出版社，2004.
[9] 潘凌云，王健，樊莲香. 我国学校体育政策执行存在的问题与应对策略[J]. 体育学刊，2017，24（5）：80-84.
[10] 王志彦. 法治环境中教育政策评估的问题及对策[J]. 教育探索，2016（11）：145-148.
[11] 陈善平，刘丽萍，张中江. 学校体育政策态度扎根理论：基于阳光体育的质性研究[J]. 首都体育学院学报，2015，27（5）：414-419.
[12] 王建容. 我国公共政策评估存在的问题及其对策[J]. 行政论坛，2006（2）：223-228.
[13] 谭开翠. 现代公共政策导论[M]. 北京：中国书籍出版社，2013：98.
[14] 汪晓赞，郭强，金燕. 中国青少年体育健康促进的理论溯源与框架构建[J]. 体育科学，2014，34（3）：3-11.
[15] 贠杰. 公共政策的科学评估与责任体系——以法治为基础的责任化政府体制建设[J]. 人民论坛，2014（6）：50-57.
[16] 刘红建. 大众体育政策“第三方评估”的国外经验与本土发展[J]. 武汉体育学院学报，2016，50（7）：39-45.
[17] 程华，戴健，赵蕊. 发达国家大众体育政策评估的特点及启示——以美国、法国和日本为例[J]. 沈阳体育学院学报，2016（3）：36-41.
[18] 贺东航，孔繁斌. 公共政策执行的中国经验[J].中国社会科学，2011（5）：61-79.
民族政策论文范文第5篇
[摘要]从民国初年的“五族共和”到现在的五十六个民族共和，少数民族参政议政经历了漫长的道路。从南京国民政府时期全国性议政机构中，以少数民族身份当选的代表的基本情况来看，政府对外承认民族平等，对内却坚持民族同化，可谓“五族共和”为表，“一族一国”为里。虽然迫于外界压力与抗战需要，政府不得不开放少数民族参政议政权力，部分少数民族的政治主体也得到承认，但少数民族代表所占比例增加缓慢，代表的广泛性也不够，其发挥的参政议政的作用也相当有限。
[关键词]南京国民政府；五族共和；一族一国；国民会议；国民大会；国民参政会
中国是一个多民族国家，从民国初年的“五族共和”到现在的五十六个民族共和，少数民族参政议政对国家民主政治的建设有重要作用。“20世纪是在多民族国家框架下解决族际政治问题的试验时代，一个世纪的时间不算太长，但却创造了如此丰富多彩的模式。”[1]（P-295）南京国民政府时期，少数民族代表参与全国性议政机构的历史，正是这个“试验时代”的实验之一。“代表民族—人民（the nation-people）的主权国家不断扩展自己的角色和权力” [2]（P-7）是现代民族国家的重要特征。南京国民政府一方面致力于塑造“国民身份”，淡化民族特性；同时由于抗战压力巨大与少数民族代表的诉求增多，又不得不在国家议政机构中，逐步允许部分少数民族精英以民族代表的身份参与国家政治，以期获得更多的政治认同。中华民国虽然号称五族共和，国民政府亦多次申明要保障少数民族政治参与的广泛性与制度性，“国内蒙族、藏族、新疆回族，以及散住内地各小族，选举代表，……期能充分表达各族人民之情意”[3]（P-448），但从南京国民政府时期全国性议政机构选举情况看，这一承诺并未得到全部落实。下文拟就参与全国性议政机构的少数民族代表情况作简要梳理和分析。①
一、全国性议政机构中少数民族代表选举概况
（一）国民会议少数民族代表选举
1931年的国民会议代表选举中，对蒙古（此处的蒙古指现在的内蒙古地区——笔者注）、西藏地方的选举作了如下规定：在选区划分及名额分配上，总计520名国民会议代表中，蒙古12名，西藏10名，四川省代表名额中应有2名西康人，但对蒙古、西藏代表名额如何分配未作具体规定；在选举团体划分上，实行按区域的职业代表直接选举制，但“蒙藏及华侨代表之选举团体另定”[4]（P-170）；选举组织上，以蒙藏委员会为选举总监督，由蒙藏委员会在地方高级长官中选派选举监督，时任蒙藏委员会委员长马福祥任蒙藏选举事务所总监督。
国民会议选举采取的是职业团体选举制，但由于经济落后与生产方式不同，职业团体比较缺乏，而蒙古地区多以盟旗为行政单位，最终只能变通为由各盟旗为单位组织选举。当时西藏的达赖统治集团及流亡内地的班禅都无暇顾及藏区的职业团体调查，也只能采取以地域为单位的职业代表选举制。从下表可知，蒙藏两地所选举出的国民会议代表多来自社会上层。
从上表可以看出：蒙藏两地代表多来自驻内地官员。蒙古代表中，春德、荣祥都是驻京代表；戴清廉、陈赓扬是蒙藏委员会官员。前藏代表全部都是达赖喇嘛派驻内地南京、北平、西康等地的代表。后藏代表中只有王乐阶是班禅流亡内地的幕僚长。此外，诺那呼图克图还兼任国民党中央候补执行委员等职。
1931年的国民会议代表选举中，只有蒙藏两地是单独进行选举，其余少数民族聚居区，如青海省，中央政府则以“此次系职业团体选举制，该省不分汉番民族，在有资格之选举团体内，均有选举权被选举权，未便另行规定”②为由不予考虑。由此可见，国民政府沿袭了清朝及北洋政府时期的民族政策，更多的是从地域政治因素出发。
（二）国民参政会中少数民族代表情况
有“战时国会”美誉的国民参政会“在我国宪政史上亦有其特殊的意义” [5]（P-593）。这是一个包括国民党、共产党及其他抗日党派和无党派人士的全国最高咨询机关。国民参政员经过推举和遴选产生，“依法享有一部分西洋国家议会议员的特权”[6]（P-435）。该机构自1938年7月6日在汉口成立，到1948年3月28日，中华民国第一届国民大会（即“行宪国大”）开幕前一天结束，历时九年，共四届，举行了十三次大会。
按照1938年制定的《国民参政会组织条例》，国民参政员分甲、乙、丙、丁四类，甲类为各省市参政员，乙类为蒙藏参政员，丙类为海外华侨参政员，丁类为团体参政员。一至四届参政员总额分别为200名、220名、240名、290名，至第四届三次大会时增至362名。 [7]（P-262）其中，蒙藏地区参政员人数第一、二届为6名，其中蒙古4名，西藏2名；第三、四届为8名，其中蒙古5名，西藏3名。四届参政会共有10人次当选西藏地方参政员，18人次当选蒙古地方参政员。蒙藏地区参政员由蒙藏委员会提出，而不是由省市政府会同国民党党部提出。蒙藏参政员除具备一般资格：中华民国国籍，年满30岁，男女不论外，还必须曾在蒙古、西藏地方公私机关或团体服务，威望卓著、熟悉地方政治社会情形。
上表中前后共计六人被推选为参政员，这六人皆为藏区名流。喜饶嘉措曾在内地多所高校教授西藏文化，1947年担任了蒙藏委员会副委员长，同时也是“制宪国大”和“行宪国大”代表。格桑泽仁曾任蒙藏委员会委员、海陆空军总司令部参议、军事委员会中将参议、西康省党务特派员、西康省政府顾问等职。丁杰呼图克图在九世班禅圆寂后代管“宣化使印及官章”。阿旺坚赞曾任西藏驻京总代表。罗桑札喜曾任西藏驻京首席代表兼驻京办事处处长。拉敏益西楚臣是班禅的高级幕僚，1948年当选为监察委员。
这十五名蒙古参政员中，荣祥曾任蒙古地方政务委员会委员、教育处长，蒙旗宣慰使秘书长。毕业于莫斯科中山大学的荣照，曾任国民政府军政部将校团政治教官，河北省政府科长。席振铎曾任察哈尔省教育厅秘书，察哈尔省盟部主任秘书，审计部专员。李永新曾任国民党中央组织委员会蒙藏组织科长，国民党第六届监察委员会常务委员。何永信曾任青海蒙古各盟联合驻京办事处主任。金志超曾任蒙古各盟旗驻京办事处总干事。阿福寿曾是蒙古各盟旗驻京办事处副主任。苏鲁岱曾任国民党中央党部秘书处总干事。迪鲁瓦活佛是蒙藏委员会委员。乔嘉甫是部落亲王。李四光是著名地理学家。
其他少数民族地区并未单列为选举单位，但仍有一些杰出少数民族人士通过省或团体推荐被选为参政员。新疆有麦斯武德、哈的尔、乌迈尔、艾林等维吾尔族代表，甘肃、宁夏两省推选出回族代表喇世俊、马兆琦、达浦生等，云南推选出彝族代表陇体要，此外还有满族代表溥侗与溥儒。这些少数民族地区的参政员无一例外都是该民族在政治、文化等领域的优秀人才，大多都曾在政府、军队或团体任职，且具有比较高的知识文化素养，熟悉地方政治社会情形，代表了该民族的上层社会。
抗战时期的国民参政会具有议决、建议、质询、调查等多项权力，少数民族参政员积极参与讨论，提出了很多有建设性的提案。这些提案中既有关于全国性事务的，但从本民族、本地区出发，关系少数民族利益及边疆稳定的建议居多。因处于抗战中期，部分提案受到政府重视，并形成了政策法规。
（三）“制宪国大”少数民族代表情况
国大代表在这里是国民政府“制宪国大”和“行宪国大”代表的统称。1946年11月15日召开的国民代表大会仅有议决宪法一项议程，故称“制宪国大”。
国大代表选举采取区域代表制和职业团体代表制兼容的方式。1946年召开的政治协商会议决议，蒙古、西藏代表名额各增加1人（原来规定蒙古24名，西藏16名——笔者注），同时新增了云南、贵州、西康、四川、广西、湖南各省土著民族代表10名，“其中云南三名，贵州西康各二名，四川、广西、湖南各一名，由该省土著民族中产生”③。这是国民政府第一次把除蒙藏地方外，其他少数民族列入特别名额。
当选为蒙古地方的“制宪国大”代表有：白凤兆、经天禄、乌静彬、巴文峻、金志超、拉德那伯德、李永新、白云梯、陈效藩、达瓦、乔嘉甫、白瑞、卜文林、李春霖、刘踪萍、多尔吉、荣照、索南扎西、贾鸿珠、陈爱尔德尼巴图、奇全喜、雄诺、苏呼得力、杭嘉镶、吴云鹏等，共25人。
与蒙古地方以各旗盟为单位办理选举不同，西藏以当地的噶厦公所为办理选举的机关。其候选人由噶厦分配名额，由各地推选。其他省区的西藏人民选举的代表，其候选人由蒙藏选举监督拟具名单。但实际操作中，西藏地方与流亡内地的班禅都是各自指定代表。当选为西藏地方“制宪国大”代表有：索朗汪堆、土丹桑布、图丹桑批、策汪顿珠、土丹参烈、土丹策丹、绛巴阿汪、图登生格、益西达结、拉敏·益西楚臣、多吉欧珠、计晋美、察仁顿柱、宋之枢、滇增坚赞、何巴敦、罗桑泽旺等，共16人。
西南地区成为抗战大后方后，该地区的少数民族的特殊性才得到逐步承认，完成了从土著到边疆民族的进步。④1946年“制宪国大”召开前，增加了川滇黔桂湘及西康省土著民族代表10名。经过推荐和遴选，最后选出彝族代表禄图藩、张冲、曲木倡民，傣族代表方克胜（因事不能出席，以龙云补充），苗族代表朱焕章、杨砥中、石启贵，瑶族代表赵干兴，藏族代表麻顷翁、阿汪巴登（未出席）。
此外还有一些杰出的民族人物只能通过省市选举或区域职业团体选举成为代表，如新疆省就有17名维族及其他少数民族代表。
（四）“行宪国大”少数民族代表情况
到1948年3月举行的《中华民国宪法》实施后第一届国民代表大会（简称“行宪国大”）时，少数民族代表在数量上增加明显，并且在选举方法上也有所改进。宪法规定，国大代表由区域代表、蒙古代表、西藏代表、边疆民族代表、侨民代表、职业团体代表、妇女团体代表等七类组成，这其中有三类是按照民族因素划分的。在选举名额分配上，蒙古57名，其中妇女代表6人。另有妇女团体选举中2个蒙古族名额。西藏40名，分别是西藏地方14名，其中妇女代表1人；旅居内地西藏人员11人，西康省6人，青海省4人，其中各包含妇女代表1人。甘肃省3人，四川省1人，云南省1人。[8]（P-679）另在妇女团体代表选举中还有2个名额。边疆民族代表17名，后来又补充了17个满族名额。边疆民族代表“分土著民族及满族两种，土著民族仅限于云南、贵州、西康、四川、广西、湖南六省之土著民族而言……满族选出者，其地区指定为东北九省二市及前清满兵主要驻地”⑤。
此外，还有内地生活习惯特殊之国民选出者17名。“所称内地生活习惯特殊之国民，系指居住各地之回民。”[8]（P-687）此规定颁布后，引起了回民较多的宁夏省在组织选举中的混乱。后来选举总事务所又特别规定，回民可以在区域选举和回民选举中任选一种，自由参加。同时，大会在安排代表住宿时，回族代表也得到特殊对待，“侨民回民及妇女代表，均分别招待”⑥。
二、全国性议政机构中少数民族代表情况分析
（一）少数民族代表人数有所增加，但所占比例并未明显增长
1931年召开的国民大会中，少数民族代表只有22人，占总人数的4-2%。到1938年第一届国民参政会召开时，分配给蒙藏两地的少数民族名额只有6人，占代表总人数的3%。1946年“制宪国大”召开时，实际选出代表1847人，其中蒙古25名，占1-4%；西藏17名，占0-9%；西南边疆土著民族10人，占0-5%；以少数民族身份当选的代表共52人，占全部当选代表的2-8%。1948年召开的“行宪国大”中，实际选出2961人中，蒙古57名，占1-9%；西藏39名，占1-3%；各民族在边疆地区选出者34名，占1-1%；内地生活习惯特殊17名，占0-6%，以少数民族身份当选者共计147名，占全部代表的5%。如下表所示：
上表反映出自1931年国民会议到1948年“行宪国大”，18年时间里，少数民族代表在全国性议政机构中人数的变化情况。可以看出，人数从最初的22名增加了到了147名。但占总代表数的比例却只增加了0-7%，增长并不明显。虽然，少数民族代表在国家议政机构中的绝对比重并未有较大提高，但相对人数增长了近7倍。
笔者认为以下三点是促成少数民族代表人数增加的主要原因：
首先，1930年代边疆危机加剧，尤其是抗日战争爆发后，国府西迁，为了巩固统治和团结力量抗日，南京国民政府民族“政策的实施对象从单纯的局限于蒙藏，而扩大到新疆、西南边疆民族地区和散居内地的各小民族”[9]（P-157）。
同时，中国共产党的民族政策也让国民政府的民族政策饱受压力。在陕甘宁边区，少数民族不仅可以参加各级政府和参议会，而且在选举上也有与汉族平等甚至于更优越的权利。“由于（共产）党的民族政策感召， 回民大量涌进陕甘宁边区。1937年边区回民只有四五十户，到1944年10月， 回民已达600户，1945年10月又猛增到1000户，人口近5000人。”[10]（P-24）
此外，回族、苗族、满族等少数民族精英，如石启贵、达浦生、溥儒等人，反复向政府上书进言，努力争取本民族的政治权利，也一定程度上促成了更多的少数民族代表能够参与国家政治。
（二）少数民族代表的结构趋于复杂，但仍以“上层人物”居多
1931年选举出来的22名蒙藏地区少数民族代表中，大多是驻内地官员或在当地担任一些重要职务（见表1）。四届蒙藏参政员都是本地区本民族上层知名人物。
17名藏族“制宪国大”代表中，索朗汪堆、图丹桑批分别是西藏俗、僧官总代表，土丹桑布任西藏驻京首席代表，其余也皆是在班禅官邸或内地任有官职者。10名土著民族代表中，禄图藩（彝族）曾任云南宪兵司令；龙云（彝族）是云南省政府主席；赵干兴（瑶族）担任金秀设治局的政教教导员、警察队长。只有两位苗族代表朱焕章与石启贵是来自教育界的人士。
57名蒙古“行宪国大”代表中，大多在蒙藏委员会或者地方政府、国民党党部任职，如白云梯（蒙藏委员会副委员长）、薛崇阿（蒙藏委员会委员）、乌云毕利克（察哈尔省府委员）、史秉麟（国民党中央组织部副处长）、杨立君（国民党辽宁党部妇运主任）、巴云英（女）（绥远蒙旗党部特派员）等等，其中札喜才让还是青海蒙古和硕特首族亲王。39名西藏地方代表多由西藏政府驻京代表充任⑦。11名内地藏人代表都是班禅堪布厅的工作人员。15名省区藏民代表中，多是当地政府官员、保安司令或土官。
17名边疆民族代表中，有云南妇女会监事龙美莹、云南省水利局长龙志均、贵州训练团讲师陈为瑾、贵州省惠水妇女会理事长杨慧芬、川康边区夷族观光团副团长王济民、广西省田东县辅导主任谭国发等。17名满族代表中，行政院参事富伯平、东北满族协会筹备会主委富仕仁、沈阳防守司令部参谋长黄炳寰、立法委员傅继良、沈阳参议员赵靖黎、满族协会理事金光平、满族文化协会秘书长唐君武、经济委员会专员洪明峻、国民参政员富保昌、经济部专门委员关吉等。17名回族代表中，也多是如马绍武（国民党中央委员）、马鸿逵（宁夏省主席）、闵湘帆（上海市政府会计长）、丁正熙（西北行辕参议）、马步青（蒙藏委员会委员）这样的行政官员。“到1947年竞选时，一些回族头面人物各显神通，通过各种手段，当选了代表，其中有许晓初、孙绳武、常子椿、丁正熙以及西北诸马的一些亲信，还有一个家庭妇女石芸溪。”[11]（P-79-80）
从1931年仅有6个来自蒙藏地方的少数民族国民会议代表名额，到1948年148个来自蒙、藏、回、满、苗、彝等多个少数民族的名额，南京国民政府时期少数民族代表的结构趋于复杂，代表的少数民族也更加多。这些代表大多是靠遴选的方式产生的，多来自本地区本民族的上层社会，代表的广泛性并不高，缺少真正来自民族底层、深入了解少数民族人民生活疾苦的代表。少数民族精英参与国家政治，促进了民族精英的国家认同。
（三）少数民族代表的地域色彩淡化，民族色彩增加
1931年进行的国民会议代表选举，出于地域政治考虑，仅把蒙古、西藏列为选举单位，单独进行选举，并未对其他少数民族的选举权利加以特别考虑。1938年国民参政会召开时，依然只有蒙藏地方被列为单独选举单位，少数民族聚居的省如新疆省、宁夏省和西南诸省的少数民族代表，只有通过省市选举和团体选举选出。1936年，苗族代表人物石启贵向政府陈述：“苗民等土著民族历受政治经济压迫，千百年来不堪言状，以无人代表参政之原因，故得不到均等享受之利益。强烈要求分配给苗族等其他少数民族的代表名额”[12]（P-49）。但直到1948年“行宪国大”代表中，才首次出现以少数民族身份选出的苗族代表。
西南地区作为是抗战大后方，战略地位在抗日期间变得十分突出。生活在西南地区的少数民族也在抗战中发挥了重要作用。因此，“抗战胜利后，国民政府逐步承认西南地区少数民族的特殊性”[13]（P-46）。在1946年公布的《国民大会代表选举补充条例》中，单列云南、贵州、西康、四川、广西、湖南各省土著代表10名，但并没有对“土著民族”做出明确定义。到“行宪国大”代表选举时，这些“土著民族”改称为“边疆民族”。
1948年“行宪国大”时，回族与满族才争取到单独选举的机会。但早在抗战时期，全国各地纷纷成立中国回民救国协会，回教青年踊跃参加抗日军队，回教领袖达浦生甚至远赴信仰伊斯兰教的近东各国和南洋，宣传中国人民抗日救国的活动，揭露日本侵略者的罪行。但在1946年的“制宪国大”代表选举中，国民政府仍然把回族同胞视为生活习惯特殊的国民，否认回族是一个民族。
随着民族意识的不断觉醒，国民政府的民族同化政策越来越受到冲击。除了继续保留自清代就沿袭下来的蒙藏地方制度外，不得不逐步承认边疆民族、满族的政治主体地位，对“内地生活习惯特殊者”也不得不明确为回族，这说明南京国民政府试图以国民身份代替民族身份的试验已经失败。
三、“五族共和”还是“一族一国”
“尽管历史和现实都证明‘一族一国’的民族国家是自说自话，是一厢情愿，但它作为一种理念始终挥之不去。那种试图把语言—文化的边界和政治—国家的边界相重合的民族主义斗争，带来的往往是各种族群和民族之间的剧烈冲突。” [14]（P-33）南京国民政府虽然标榜“五族共和”，对外宣称民族平等，但孙中山、蒋介石等人长期以来却希望构建一个“一族一国”的国家。[15]
他们的这一理念直接影响了南京国民政府的民族政策。1912年在就任临时总统时，孙中山宣称：“国家之本，在于人民。合汉、满、蒙、回、藏诸地为一国，即合汉、满、蒙、回、藏诸族为一人。是曰民族之统一。”[16]（P-2）一年之后的辛亥革命纪念日上，他进一步表明多民族的中国是一个“伟大之单一国”，“中国自广州北至满洲，自上海西迄国界，确为同一国家同一民族”[16]（P-487）。1923 年公布的 《中国国民党宣言》中明确地提出将 “一族一国”的民族国家理念应用于多民族的中国，“盖以言民族，有史以来，其始以一民族成一国家，其继乃与他民族糅合搏聚以成一大民族”[17]（P-1，3）。这个“大民族”就是“以本国现有民族构成大中华民族，实现民族的国家”。[17]（P-4-5）蒋介石亦认为“我们中华民国，是由整个中华民族所建立的，而我们中华民族乃是联合我们汉满蒙回藏五个宗族组成一个整体的总名词”[18]（P-216）。1939 年，居正在《民族的国家与民族的政党》一文中指出：“就现在国内的民族说，总数在四万万以上，而其中参杂的不过百余万蒙古人、百多万的满洲人、两百万的西藏人，和百余万的回族，而且这些民族，自满清推翻以后，各族和平相处，多数业已同化，所以就大体上讲，四万万人可以说是一个民族，同一血统、同一语言文字、同一风俗习惯，完全是一个民族。”[18]（P-304）这些思想体现在政治实践上，就是“只承认蒙古、西藏、新疆为边疆，而视西南各少数民族地区为内域。主办边政者认为，国家应尽量少有特殊化的人民与特殊化的地方，西南苗夷区域，数百年来在政治的治理上既没有显着地特异形式，最好使其自然而逐渐地整个同化。”[13]（P-46）
南京国民政府的民族政策，体现了其希望以“国族身份”取代“民族身份”的努力。但事实上，随着近代以来民族意识的觉醒，四万万人已经大体上是同一民族的想法，显然只是统治者们一厢情愿的理解。虽然这期间，个别少数民族的政治主体得到承认，全国性议政机构中少数民族代表的数量也有所增加，但这种变化并非由于国民政府主动改进的。一方面是迫于抗战压力，需要团结社会各界；二是少数民族精英的自觉争取；此外，甚至还受到了共产党治理区域民族政策的影响。从国民参政会到国民大会，历经10余年时间，仍然只有蒙、藏、回、满及西南边疆民族获得了单独选举的资格，少数民族代表以民族身份参与国家政治的道路显得异常艰难，这与国民党高层“一族一国”理念是密切相关的。
民族主义所追求的“一族一国”的理念，客观上并不适合中国国情，甚至是造成民族冲突的最终原因。中国幅员辽阔，且经济发展极为不平衡。长期以来，边疆少数民族地区与内陆腹地基本是“边缘—中心”的格局。少数民族聚居区大多交通阻滞，经济落后，教育不发达，如果与占据了优势资源的内地共同参与选举，少数民族代表实难成功。要打破“边缘—中心”的格局，首先要从政治上打通连接，这不仅需要偏远的民族地区与其他地区的发展一体化，更需要给民族地区精英参与全国政治提供便利和保障。少数民族代表参与国家政治，是符合近代民族国家构建：边缘与中央的同构这一历史进程的。[19]（P-9）
另外，“一族一国”需要国内各民族对政府的广泛认同，要有两个基本的条件，“一是中央政府能够代表各个民族的利益，二是国内各个民族也体会到这一点并加以认同”[20]（P-88）。南京国民政府显然未能满足这两个基本条件。此外，虽然迫于外界压力，南京国民政府逐步赋予个别少数民族政治主体的地位，但这一同构过程显然进度过慢，并且代表的广泛性也不够，广大的少数民族群体对中华民国的国民身份难以亲近，而其自身的民族身份也未得到承认，因此，南京国民政府在少数民族地区的统治自然也难以得到认同。
注释：
①本文所讨论的少数民族代表是指通过民族身份当选的，并不包括通过职业团体、省市选举等途径当选的少数民族籍代表。目前学术界对这一议题的研究主要有如下一些：黄西武的《南京国民政府时期少数民族参加国家代议机构问题研究》（博士学位论文，中央民族大学2011年）；李国栋的《民国时期的民族问题与民国政府的民族政策研究》（民族出版社2007年）；喜饶尼玛的《民国时期出席全国性政治会议的西藏地方代表》（《中国藏学》1989年第2期）；孙宏年的《国民参政会中的藏族参政员与国民政府治藏政策》（《西藏研究》2001年第4期）；杨作山的《民国时期边疆民族政策刍议》（《固原师专学报》2000年第5期）等。
②国民会议实录《选举总事务所报告》，出版单位、出版时间不详：第76页。
③国民大会秘书处编印《国民大会实录》，1961年出版，第59-60页。
④“土著民族”是1946年5月《国民大会代表选举补充条例》中使用的词语，到“行宪国大”代表选举时改称为“边疆民族”。
⑤国民大会秘书处编印《第一届国民大会实录》，1961年出版，第90页。
⑥国民大会秘书处编印《第一届国民大会实录》，1961年10月出版，第95页。
⑦因限于西藏地方妇女不能参政，在妇女团体代表选举中，西藏地方的一个代表名额也未产生，这也是168名妇女代表中，唯一未选出的，故西藏地方代表仅有39人。
参考文献：
[1]王建娥，陈建樾，等-国际政治与现代民族国家[M]北京：社会科学文献出版社，2004
[2][美]杜赞奇-从民族国家拯救历史：民族主义话语与中国现代史研究[M]王宪明，译-北京：社会科学文献出版社，2003
[3]中国第二历史档案馆编-中华民国史档案资料汇编第五辑第一编政治（二）[G]南京：江苏古籍出版社，1991
[4]郎裕宪，陈文俊-中华民国选举史（上）[M]台北：台湾“中央选举委员会”，1987
[5]孟广涵-国民参政会纪实（续编）[M]重庆：重庆出版社，1987
[6]陈之迈-中国政府[M]上海：上海人民出版社，2012
[7]程舒伟-议会政治与近代中国[M]北京：商务印书馆，2006
[8]中国第二历史档案馆编-中华民国史档案资料汇编第五辑第三编政治（二）[G]南京：江苏古籍出版社，1991
[9]李国栋-民国时期的民族问题与民国政府的民族政策研究[M]北京：民族出版社，2007
[10]刘吉吕-抗日战争时期中国共产党民族政策的实践[J]贵州民族研究，1997，（2）
[11]丹杨-抗日战争前后的回族青年运动[J]回族研究，1995，（3）
[12]陈浩望，周世伟-一个向蒋介石争取来的苗族国大代表——记著名苗族民族学家石启贵[J]炎黄春秋，1998，（5）
[13]杨作山-民国时期边疆民族政策当议[J]固原师专学报（社会科学版），2000，（5）
[14]纳日碧力戈-以名辅实和以实正名：中国民族问题的“非问题处理”[J]档案与争鸣，2014，（3）
[15]陈建樾-国族观念与现代国家构成：基于近代中国的考察[J]云南民族大学学报（哲学社会科学版），2011，（9）
[16]中国社科院近代史所编-孙中山全集（卷2）[C]北京：中华书局，1981
[17]中国社科院近代史所编-孙中山全集（卷7）[C]北京：中华书局，1981
[18]秦孝仪，编-总统蒋公思想言论总集（卷十九）[C].台北：文物供应社，1984
[19]Pamela Kyle Crossley - Empire at the Margins： Culture， Ethnicity， and Frontier in Early Modern China[M]- London ：University of California Press，2006
[20]周平-民族政治学[M]北京：高等教育出版社，2003-
责任编辑：王 珏