社会工作行政论文范文第1篇
摘要：消防工作在我国城市建设中发挥着重要的作用，可以保障城市消防安全，给人们的生命安全和财产安全提供保障，也为社会的和谐稳定发展奠定基础。然而随着城市化建设的不断发展，传统的消防工作模式已经无法满足现阶段人们对于消防安全提出的要求，为此，需要采取网格化管理模式进一步优化消防工作，提高消防工作的效率和质量。文章主要围绕网格化管理模式在消防工作中的具体应用展开探究，以此来提高消防安全保障。
关键词：网格化管理;消防工作;消防安全;精细化管理;系统;监督
消防工作是我国社会公共事业中的重要组成部分，而且其工作的质量和效果受到了社会的高度关注，在消防工作开展的过程中，可以有效降低区域消防安全事故的发生频率，保障区域的消防安全。现阶段传统消防工作模式中存在的问题逐渐显露出来，严重影响着消防工作的质量。因此需要结合现阶段消防工作发展的需求，创新消防工作管理模式，采用网格化的管理模式实现对消防安全的精细化管理，扩大消防安全管理的范围，最大限度地保障区域消防安全。
一、网格化管理的相关概述
网格化管理是一种比较新型的管理模式，它主要是将某一个区域进行合理的划分，将一个整体的区域分解成多个单元网格，然后再借助互联网和信息技术实现对各个单元网格的管理，这样能有效降低管理的难度，同时也能够提高管理的效率。网格化管理模式通常用于一些比较复杂的社会管理工作中，其能够通过对资源的整合优化以及管理方法的创新提高管理的效率和质量。网格化管理相对于传统的管理模式来说，有诸多的优势，主要表现在以下方面：第一，网格化管理具有主动性的优势。在传统的管理模式中通常都是出现问题后去分析问题并解决问题，这种问题的处理方式比较被动，而且无法有效降低问题产生所带来的损失。而网格化管理模式将这种被动解决问题的方式变为主动，并且能够提前防范、提前解决，最大限度降低了问题产生所带来的损失。第二，网格化管理具有数字化管理的优势。传统的管理模式通常还需要人工进行检测、分析和处理，不仅效率低，而且精准度较差。在网格化管理模式中，运用了数字技术以及信息技术，使得管理过程更加的数字化和智能化，极大地提高了各种问题的分析效率、处理效率以及结果的精准度。第三，网格化管理具有系统性的特点。在网格化管理模式中已经形成了一个相对成熟的管理机制，而且是科学封闭的管理机制，在网格化管理模式中管理标准以及管理流程都相對规范，并且从发现问题到立案，再到派遣，最终结案，这四个步骤已经形成了一个完美的闭合回路，这样系统性的管理能让管理能力迅速得到提升。
二、网格化管理在消防工作中的作用
（一）有利于提高消防工作的执行力
在社会发展的过程中，区域消防系统越来越复杂，这也在一定程度上增加了消防工作的难度，传统的消防工作模式极容易出现疏漏，给区域消防安全埋下隐患。而且在社会建设不断完善的过程中，区域消防工作涉及的内容也越来越多，如果不能进行有效地规划和部署，很难将消防安全管理工作落到实处。实施网格化管理模式，有效地提高了消防工作的执行力，首先，在网格化的消防工作模式中，根据区域的实际情况，将其划分成多个单元网格，每一个单元网格都派遣专门的人负责消防安全管理工作。其次，根据网格化管理的流程和标准，相关的负责人需要定期进行该单元网格的消防安全管理工作，及时地发现问题并分析解决。最后，在进行网格化消防安全管理的过程中，需要详细记录相关的数据和信息，并上交到上级，进行统一的管理和部署。这样一来可以确保相关部门以及工作人员及时准确地了解区域内消防工作进展情况，从而确定消防安全隐患频发区，并加以重点管理。网格化的管理模式可以使各项消防安全管理工作及时的落到实处，并且通过落实情况，优化区域消防工作的管理以及资源配置等，进而保障区域的消防安全，提高区域的消防安全等级。
（二）有利于强化消防工作的监督力度
网格化管理模式为消防监督工作提供了便利，因为网格化管理是一种主动发现问题、主动解决问题的管理模式，并且在互联网以及信息技术的支持下能够实现对区域消防系统的监督和管理。在以往的消防工作中，因为缺乏有效的监督措施和途径，通常都是需要人工定期进行检查和维修，这样无法及时地发现消防系统中存在的消防安全隐患，不能及时地避免消防安全事故的发生。在网格化管理模式中，一方面，是将整体的区域划分成一个个小的单元网格，而且每个单元网格中都分配了专门的负责人员，针对各个单元网格的实际情况，制定精细化管理的方法和策略。这样能有效地保障在进行消防工作监督的过程中不会出现较大的纰漏，提高消防工作的监督力度。另一方面，在信息技术以及互联网的支持下，可以实现对消防系统的实时监督，一旦有消防安全隐患存在，会及时将信号传递出来，并通过数据分析技术进行科学准确地处理，最终采取有效的方法进行防范。这种监督手段是主动发现问题的过程，也是优化区域消防安全管理系统的重要途径。
（三）有利于提高消防工作的管理效率
消防工作不同于其他性质的工作，对消防安全管理的效率有着较高的要求，如果不能进行及时地处理和解决，很可能会造成消防安全事故的发生和事故影响范围的扩大，进而造成更大的损失。网格化管理模式的应用，对提高消防工作的管理效率有着重要的作用，一方面是各个单元网格在精细化管理中所获得的信息和数据更加全面、具体，可以为整体的消防工作部署提供良好的信息依据;另一方面在信息技术应用下也提高了对数据分析和处理的效率，能够快速地分析出消防安全问题发生的原因，并给出有效的解决方案。由此可见，网格化管理模式可以有效地提高消防工作的管理效率。
三、网格化管理下消防工作的现状分析
为保障网格化管理模式更好地在消防工作中应用，充分发挥网格化管理模式的优势，促进消防工作的改革以及消防工作质量的提升，还需要对现阶段消防工作的现状进行全面了解，分析出消防工作中存在的问题，以解决现存问题。通过对我国消防工作的现状了解，总结出现阶段存在的以下几方面问题：
第一，消防工作的重视度有待提升。消防工作虽然是社会公共事业中的一项重要的基础性工作，在近年来的发展中也在不断地完善和优化，但是就目前消防工作开展的实际情况来看，相关部门对于消防工作的重视度仍然需要进一步提高。一方面，在开展消防工作的过程中未能加大消防安全信息的大力宣传，消防工作并不只是消防管理部门的工作，也是社会全体公民的责任和义务，需要大家共同努力维护好社会消防安全。另一方面，对于消防工作的资金投入相对有限，导致消防基础设施的建设还不够完善。
第二，网格化消防安全管理制度还不够完善。在实施网格化管理模式的过程中，需要完善的管理制度，目前仍然有很多区域的消防工作是沿用传统的管理制度，并未能根据网格化管理模式的相关要求进行管理，导致网格化消防安全管理工作未能达到理想的效果。另外，还存在制度过于笼统，缺少细节，未能实现精细化的消防安全管理，这也严重影响了网格化管理模式的作用发挥。
第三，消防网格化管理系统还有待进一步完善。在网格化管理模式中，管理系统的构建是非常重要的一个环节，且网格化管理是依托于互联网和信息技术的一种新型管理模式。因此需要根据管理工作的需要以及当地的实际情况合理的构建网格化管理系统，保障系统的平稳运行及系统功能的完善。然而，目前的消防网格化管理系统的建设还需要完善和优化，还不能满足消防工作开展的相关要求。
第四，消防安全管理人员队伍的建设需要加强。在网格化管理模式的运用下对于消防管理人员的素质和能力也有了更高的要求，不仅要其更新管理理念、创新管理方法，而且还要掌握先进的信息技术和提高互联网使用能力。然而，目前大部分的消防安全管理人员的素质和能力都未能达到要求标准，因此需要加强对人才队伍的建设。
四、基于网格化管理的消防工作的改进策略
（一）采取有效措施，提高对消防工作的重视度
在网格化管理模式下开展消防工作，相关部门要进一步加大对消防工作的重视，能够根据网格化管理模式的相关要求，积极配合好消防工作的准备工作，为社会消防安全管理提供保障。要加大对消防安全的宣传力度，提高全民消防意识，共同维护好社会的消防安全。在网格化管理模式下消防安全的宣传也应该采取多种方法同步进行，一方面是可以通过电视、广播、媒体等进行统一地宣传与讲解，做好全民的消防安全知识普及工作，使全民能够了解消防安全管理工作的重要性，以及消防安全与自身的利害关系，从而提高全民的消防安全意识;另一方面是在各个单元网格的管理中，根据实际的消防安全情况作出更具体、更细致的消防安全宣传工作。比如在疫情防控期间会涉及酒精消毒，而酒精属于易燃物品，如果处理不当极易发生火灾，可以针对这一问题做好消防安全宣传讲解，使居民能够正确的使用消毒用品，避免发生消防安全事故。另外，相关部门要加大对消防工作的资金投入力度，確保有足够的资金进行消防基础设施的建设。基础设施是保障网格化消防安全管理工作顺利实施的关键，因此，需要根据网格化管理的相关要求，对各个单元网格内的消防基础设施建设进行规划，再结合实际的情况进行补充和完善。在基础设施建设方面除了基本的消防器材之外，还包括了信息技术以及信息化的设备等，同时也要对设备的维修与保养以及技术的开发和升级等方面加大投入力度，给网格化消防安全管理工作提供良好的设施保障。
（二）完善网格化消防安全管理机制，实现精细化管理
完善的网格化消防安全管理机制是保障消防工作质量的重要基础，因此需要结合实际情况对管理机制进行有效的优化。一方面，是要对网格消防安全隐患排查机制进行完善，成立网格消防安全隐患排查小组，小组成员由网格员、组织综合办以及相关行政部门的人员组成，与此同时制定完善的排查制度，按照相关的要求定期对单元网格中的消防安全隐患进行排查，尤其是一些隐患重发区，要做好重点排查，及时地发现存在的隐患并监督处理，将消防安全隐患扼杀在摇篮中，从而保障社会消防安全。另一方面，要对火灾应急处理机制进行完善，一旦发生火灾要第一时间进行处理，这就需要有专业的消防队伍、各种物质要配备齐全。因此，可以通过日常演练训练专业的队伍，同时操练物质的调配以及各个单元网格协同作战，为火灾应急处理做好准备。
（三）加强对消防网格化管理系统的优化和完善
加强对消防网格化管理系统的构建是网格化管理模式中的重要环节，在消防工作开展中，网格化管理模式主要是建立在互联网和信息技术的基础上，也是因为互联网和信息技术的应用才提高了消防工作的效率和质量。因此，要对现阶段的网格化消防管理系统进行不断的优化，使其能够充分地发挥应有的作用。首先，要不断开拓消防网格化管理系统的功能，可以直接利用现有的硬件设备进行功能的扩展，比如可以安装、接入摄像头，用于对管理区域的消防车通道的情况进行监控，确保消防车通道的畅通，同时也能对一些消防安全违法行为进行记录并进行相应的处罚，这对保障社会消防安全具有重要的作用。其次，要利用互联网的开放性实现智慧消防的建设，解决信息以及数据孤岛问题。比如可以通过使用传感技术以及射频识别技术等及时准确地获取消防系统以及各种消防设施的运行情况，通过反馈回来的信号及时了解消防设施存在的故障，从而进行检修。
（四）加大对消防网格化管理人员队伍的建设
网格化消防安全管理对于管理人员的素质和能力有了更高的要求，因此，在进行基础设施建设以及相关管理机制、系统等方面的优化和完善过程中，还需要加大对消防安全管理人员的素质及能力的提升，加大对管理人员队伍的建设力度，为消防工作的顺利开展提供良好的人才保障。一方面，相关部门要根据网格化管理模式运用需求，针对性地进行专业人才招聘，也可以根据不同部门不同岗位的需求，进行岗位人才招聘。另一方面，要制定科学完善的人才培养方案，因此在人才培养方面也要加大投入力度。比如要培养消防安全管理人员先进的管理理念，提高消防管理人员自身的素质和能力。另外还要不断培养消防管理人员先进的信息技术水平以及互联网技术的应用能力，使其可以充分利用好先进的技术不断提高消防工作的质量和效率。
五、结语
综上所述，在我国公共事业发展中消防工作一直受到了社会群众的高度关注，因为消防工作直接关系着群众的切身安全和利益，也是社会稳定发展的基本保障。尤其是近年来我国各个地区消防安全事故发生所带来的严重后果让人触目惊心，且社会群众提高了对于消防安全工作的关注度。网格化管理模式能够有效地解决现阶段我国消防工作中存在的问题，同时借助信息化系统可以实现对消防安全的实时监督，及时发现隐患并解决，降低事故的发生率。
参考文献：
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社会工作行政论文范文第2篇
[摘 要] 作为社会管理的治理应当以当前社会管理创新为时代背景，以服务民生为最终目标，以法治为强制保障。在此理论视角下，基层司法行政工作机制创新需要在政府与社会的互动中重构治理主体，在限制与开放的平衡中调配治理权力，在传统与现代的互补中优化治理方式。
[关键词] 治理；司法行政；宜昌
基层司法行政工作是社会管理综合治理工作的基础和前沿环节，因此，基层司法行政工作机制创新的意义不容忽视。本文在治理的视角下，以湖北省宜昌市的“法务网格工程”为个案，探索具有现实推广意义的基层司法行政工作机制创新之路。
一、理论框架：作为社会管理的治理
英文“治理”的词源出自希腊文的动词“操舵、驾驶”，西哲柏拉图最先在隐喻意义上指称城邦的管理。在西方国家，“治理”在社会科学领域隐匿两千余年后，于20世纪90年代再度勃兴，迅速成为西方社会科学中的一个关键词，并随即移译国内，与“全球化”、“第三条道路”、“合法性”等学术新词一道成为当下学术讨论的前沿问题。改革开放以来，从强调阶级统治到提倡社会治理，构成了中国特色社会主义法学理论转向和革新的一个标志。因此，法学在研究分析基层司法行政工作的具体问题时，以治理为视角，对制度创新不无裨益。
治理在经济、社会和政治领域的广泛使用，使得治理本身存在多种涵义。治理学说的代表人物罗伯特·罗茨在其广为引证的《新的治理：没有政府的统治》一文中将治理归纳为6种不同的用法：（1）作为最小国家的治理，偏重利用市场或准市场的方法提供公共服务；（2）作为公司治理的治理，意指指导和控制组织的体制；（3）作为新公共管理的治理，提出要用具有企业家精神的政府来代替官僚；（4）作为善治的治理，构建以效率、法治、责任为导向的公共服务体系；（5）作为社会-控制体系的治理，强调中央与地方、政府部门与私人部门的互动和妥协；（6）作为自组织网络的治理，建立基于信任与互利的社会协调网络[1]。我国的部门法学各自吸收治理的不同涵义，结合我国实际开展研究，其成果包括民商法领域的公司治理结构、行政法领域的软法理论、国际法领域的全球治理模式等等。然而，西方治理自身的立场与发展中国家围绕政权架构的制度体系和具体的社会状况存在着紧张关系：从国际秩序的层面看，“治理强调治理的跨国性和全球性而否定主权政府在国内和国际治理中的重要作用，这在某种意义上是为其推行国际霸权政策寻找借口”[2]。从国别传统的层面看，即便是“目前美国使用最广泛的介绍中国政治的教科书”《治理中国：从革命到改革》也不得不承认：“西方公民社会的模式不适用于今天中国的状况”，而中国真正需要并正在推行的治理则是“以其他的国家-社会互动结构来取代终生隶属于单位管理的模式，包括发展能够管理社会行为和裁决资源分配争端的法律体系”[3]。
综上所述，西方政治学者同时看到了市场失灵和政府失败，试图将社会这个中间层由边缘推到权力中心，由此诞生治理。但是，“国家（和政府）在众多水平上的治理中并不是可有可无的，离开了国家这一‘中心’，所谓的多元治理主体、多中心的协同几乎是不可能的，碎片化的社会是无法匡正市场和政府的失败的”[4]。据此，本文所使用的治理概念是指“作为社会管理的治理”，具体包括三层内容：第一，作为社会管理的治理以当前社会管理创新为时代背景。2004年党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”；2007年党的十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”；2012年党的十八大报告提出“加快形成科学有效的社会管理体制，完善社会保障体系，健全基层公共服务和社会管理网络，建立确保社会既充满活力又和谐有序的体制机制”。如果忽视或者背离这个时代背景，所创新的基层司法行政工作机制将流于纸面而缺乏现实指导意义。第二，作为社会管理的治理以服务民生为最终目标。治理的合法性在于治理活动所关涉主体的内心同意和认可，民众的满意度保证了治理的权威和秩序。如果未能达到这个最终目标，所创新的基层司法行政工作机制将失去民众的认可而难以实施。第三，作为社会管理的治理以法治为强制保障。治理在消解政府作为国家唯一权力中心的地位时，面临社会管理权力的再分配问题，法律是现代社会规范权力最有效的手段。就基层司法行政工作机制创新而言，对原有机制的突破需要法律发挥指引作用，对新设机制的认可需要法律发挥评价作用，对新设机制的推行需要法律发挥规范作用。在这个意义上，依法治国就是依法对权力进行分配和治理。
二、在政府与社会的互动中重构治理主体
欧洲的启蒙运动将国家从教会中解放出来。无论是布丹强调的永恒主权，还是洛克主张的人民主权，国家成为主权唯一的拥有者和行使者，这个观念深入人心。以代议制民主确立权力的合法性基础，立法、行政和司法三项权力的配置和运作问题成为近代公法学理论和实践的主题。政府作为国家这个抽象概念的具体承载者与公民分别位于权力结构中的两端，前者是国家权力的现实行使者，后者是国家权力指向的对象。然而，这种结构存在两大弊端：其一，政府并不必然能够谨慎勤勉地行使其权力，尤其是政府的组成人员依然是世俗而自利的自然人，权力在行使的过程中难免服务于私利；其二，政府并不必然能够高效便捷地行使其权力，尤其是政府层级繁多导致的信息失真、反应迟钝、决策偏差，权力运行的结果可能背离初衷。治理是对国家权力主体唯一性的一种反思和解构，更明确地说，“各国政府并不完全垄断一切合法的权力，政府而外，社会上还有一些其他机构和单位负责维持秩序，参加经济和社会调节”[5]。
基层司法行政工作机制在主体层面的创新，就是要在政府（司法行政系统）这个主体之外，鼓励和促进各种社会主体参与工作。《世界人权宣言》第21条宣告了“人人有直接或通过自由选择的代表参与治理本国的权利”，这构成人们以代议制民主之外的方式从事治理的国际人权法依据。我国《宪法》第2条明确规定，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。这为非政府主体分享社会管理权力提供最高法律依据。宜昌市“法务网格工程”将中心4城区121个社区划成1110个网格，每个网格配备1名网格管理员，吸收2739名法务工作人员，储备10.8万名志愿者队伍，组建五大社会主体参与基础法务工作：（1）人民调解员，每个网格选聘1-2名义务调解员协助解决基层纠纷；（2）法律服务专业人员，每个网格确定一名法律服务专业人员为居民提供法律咨询服务；（3）法制宣传员，每个网格聘请1-2名法制宣传员针对实际情况开展普法宣传；（4）特殊群体关照员，按照1名志愿者关照5名对象的比例开展社区矫正安置帮教工作；（5）法律援助协办员，吸纳离退休政法干警、法律服务人员、法律专业在校生为社区提供法律援助服务{1}。
基层司法行政工作主体多元化具有显著的优势。第一，多主体参与能够缓解基层司法行政工作的压力。基层司法行政工作在性质上均属于具体行政行为，偏重服务，追求细节，需要政府工作人员亲力亲为。人员配备的有限编制与司法行政的繁复事务矛盾突出，例如，宜昌市夷陵区司法局所辖司法所的在岗干警一共只有30人，区财政统一聘用的社区矫正社会工作者14人，而需要管理正在社区服刑的犯罪人329人，跟踪安置帮教刑满释放和解除劳教人员760人。由网格管理员直接下访提供面对面的帮教服务，做到底数清、情况明，从而缓解政府的压力。第二，多主体参与能够改善基层官民关系。在社会转型所引发的诸多矛盾中，官民矛盾被认为是当前中国最突出的社会矛盾[6]。在传统的权力运行结构中，政府与民众始终处于管理与被管理的对立面。当律师、公证员、基层法律服务工作者、法律专业在校生等群体参与基层司法行政工作后，两个对立的极端之间有缓冲层和润滑剂，相互之间摩擦的可能性降低。意气用事、破罐破摔的非理性行为有可能为之减少，官民关系得到改善。第三，多主体参与能够间接宣传法治理念。法治理念的宣传教育是实施依法治国基本方略、建设社会主义法治国家的基础性工作，也是司法行政机关的重要职能。参与基层司法行政工作的社会主体往往具备较高的法律素养，甚至接受了专业学习和培训，他们在参与的过程中将法律至上、公平正义、维护权利的法治理念进行了潜移默化的传播和普及，既服务了工作对象，又教育了社区居民。
三、在限制与开放的平衡中调配治理权力
《治理理论：一个跨学科的径路》认为，所有西方国家和非西方国家都必须做好两件工作：其一，履行国家的基本义务，如法律、宏观经济稳定、对基本服务进行投入和保护环境等；其二，利用私人和志愿部门带来的活力，不要试图成为唯一的服务提供者[7]。这要求政府在提供公共服务时，必须利用社会自身的力量来实现更有效率的社会管理。如何在政府和社会之间划定权力的边界，亦即确定哪些权力是限制的以及哪些权力可以向私人和志愿部门开放，这成为治理主体多元化之后必须面临的一个现实问题。如果权力能够在限制与开放之间达成平衡，那么就能实现荀子所谓的“明分职，序事业，材技官能，莫不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣”[8]。
基层司法行政机制创新的意义在于从根本上改变司法行政系统权力边界不清、权责不明、权力真空和权力重叠的现象。治理在实践中的应用尚存在两个问题亟待厘清：一是基层司法行政权力的运行是否允许社会主体介入？从政治学理论上说，管理社会的权力是国家暴力机器的表现方式之一，理应由国家机关行使，权力的恣意转让意味着渎职和腐败。然而，权力在具体行使的过程中仍可以划分为刚性权力和弹性权力两大类。刚性权力的行使必须符合某种法定形式和标准，行使权力的国家机关工作人员有使用该项权力的明确意思表示（如表明身份、宣读文书），并且往往携带或使用特许器械（如警棍、手铐），权力的相对方也能够明确感受到来自国家强制力的威胁。相反，弹性权力的行使并不具备上述特征，而且权力行使的方式、频率以及实施的效果均取决于国家机关工作人员的自由裁量度。因此，刚性权力属于国家机关独立行使、限制任何社会主体介入的权力，这是实现国家长治久安的保障；弹性权力属于以国家机关为主导，引导、鼓励并规制社会主体参与的权力，这是群众路线的一种表现。事实上，权力行使的二分法在政治法律生活中广泛存在。《立法法》第56条规定，“国务院根据宪法和法律，制定行政法规”。在行政立法权行使的具体过程中，“行政法规由总理签署国务院令公布”（第61条），行政法规的公布权就是刚性权力；“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见”（第58条），社会主体有权发表意见，甚至提交专家建议稿，这在事实上分享了行政立法权中的弹性权力。同样，在基层司法行政权力体系中，刚性权力范围主要包括司法行政执法检查，律师、公证、法律援助和司法鉴定的资格认定和业务管理，枪支、弹药、服装和警车管理，强制隔离戒毒等内容，这部分权力由司法行政机关独立行使；弹性权力的范围则包括人民调解、基层法律服务、普法宣传和法制教育、对刑满释放和解除劳教人员的过渡性安置和帮教工作，这部分权力可以对社会主体开放。
二是社会主体如何参与基层司法行政工作？与临时自发的志愿者法律服务（如法律专业在校生于全国法制宣传日上街设摊）不同，社会主体参与治理属于基层司法行政工作的长效机制，是党和国家工作全局的重要组成部分。结合宜昌市“法务网格工程”的实践，本文认为，社会主体在参与治理的过程中，必须建立并落实四项机制：第一，权力授予机制。从公民依据《宪法》所享有的通过各种途径和形式管理社会事务的参与权（权利），上升到公民或其他社会组织从事社会管理的行使权（权力），这不是一个必然的跃迁，而需要地方政府授予治理的权力。如果没有权力授予机制，任何人可以恣意干涉基层司法行政工作，对正常的工作秩序势必造成冲击。2010年宜昌市委市政府联合发布5个相关文件，建立了“法务指导中心（街道层面）-法务工作站（社区层面）-法务工作网格”的组织机构，赋予各级机构相应的社会管理权力。第二，资格认定机制。参与治理的社会主体的资格条件是社会管理创新的质量保障，《宜昌市城区社区网格管理员招录培训方案》详细规定了网格管理员的招录条件、招聘程序、培训方案和招聘考试等内容，从而在身体状况、品行作风、业务素质等方面确保网格管理员的质量。律师、公证员、基层法律服务工作者、法律专业在校生等志愿者群体有相应的职业资格准入机制为保障。第三，行为规范机制。行为规范的重点在于划清刚性权力与弹性权力。宜昌市的各个法务工作站编制工作记录表，实现标牌、机构、职责、流程、制度和台帐的“六统一”。第四，救济配套机制。救济包括两个方面，对行使治理权力的社会主体的救济和对治理权力相对方的救济。前者可以以劳动合同的形式预设救济机制，网格管理员与所在社区签订劳动合同，按照国家法律规定参加社会保险，当网格管理员在职务行为中受伤时可以按照工伤处理，其财产损失由侵害人赔偿，社区承担补偿义务。后者所遭受的损害如果由网格管理员故意或重大过失行为造成，那就按照侵权责任进行赔偿；如果网格管理员履行了谨慎勤勉的义务，其损害就由相对方自行承担。
四、在传统与现代的互补中优化治理方式
以严密的职能系统和非人格化的权力等级为表征，官僚制是社会管理从传统走向现代最重要的机制变迁。在马克斯·韦伯看来，社会管理的官僚制具有“精确、迅速、明确、精通档案、连续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力”[9]等等优势，从而保障社会组织效率最大化。与这种主体抽象、层级凝固和指令绝对的管理模式相比，治理通过对权力的拆解、对中心的排斥和对整体的解构，使其蒙上后现代的面纱，构成对官僚制釜底抽薪式的批判。这种理论模型使社会管理的视角从宏大叙事重新回归边缘的传统智慧，因而，在基层司法行政工作机制创新的过程中，有必要重新审视和挖掘前现代社会管理模式中的边缘叙事，并使之与现代手段相互补充。
我国传统文化向来尊重并保护社会的人情关系，律法及其程序并非文明之最高体现，仅仅是不得已而为之，因此无论出于何种理由，动用国家政治权威解决民事纠纷既非君子之举，又为邻里诟病。在这种文化背景下，调解制度具有极大的存在空间，并逐步生成民间调解（宗族、乡里、邻里）-发回调解（官府在受理案件后发回亲族商议）-官府调解的模式。“如果不结合民间的调解制度来考虑，官方的中国法制是无法理解的。也许传统中国和现代西方在司法制度上的最显著区别就在于前者对民间调解制度的极大依赖”[10]。基层司法行政工作机制的创新可以最大限度地引入社会调解和行政调解。从纠纷性质上看，基层矛盾以普通民事案件（如邻里矛盾）、涉及群体性纠纷案件（如物业纠纷）、改革过程中的利益配置不公案件（如拆迁补偿）为主，这些纠纷或者标的数额不大，或者不太适合作简单法律评价。从运行成本上看，社会调解无程序之严格、无场域之局限、无费用之缴纳，有利于节约社会成本和提高矛盾化解的效率。从调解的结果看，既理顺了社区居民的人情关系，又在基层预防事态扩大，还能够对周边群体起到教育作用。宜昌市“法务网格工程”在每个网格中配设1-2名义务调解员，实现现场调解、就地解决，调解成功率达到98%，成效显著。
领导下访是我国政权建设和社会管理的一种传统方式。自周天子分封诸侯以来，皇帝巡幸疆域、考察民风、勉励军士成为惯例。在革命根据地时期，除了携卷下乡、就地审判的“马锡五审判方式”之外，党政领导与普通民众一起生活、劳动、娱乐，随时了解基层的社会状况。伴随着经济社会的不断发展，社会管理的对象趋于复杂，事件个性突出，“粗线条”和“一刀切”的做法难以奏效。在现阶段，“领导干部必须深入基层、深入群众，特别是要到最困难的地方去，到群众意见多的地方去，到工作推不开的地方去，同那里的干部和群众一道，努力排忧解难，化解矛盾，打开工作局面”[11]。领导下基层直接接访群众的方式虽然比信息加工、书面汇报费时费力，但在解决非常规问题时有着无可替代的作用。就基层司法行政工作而言，除了依靠社会力量以外，司法局和司法所的负责人有必要亲临现场问政于民、问需于民、问计于民，真实掌握群众的法律需求，才能有效保障群众权益。
邻里守望是农业社会行之有效的治安管理和应急互助措施。城市化造成邻里关系的疏远和冷漠，既不利于及时发现火灾、伤病、盗窃等紧急事件，又容易导致邻里间的积怨。个体的抽象化导致邻里守望在现代社会中的隐退，被符号化的个体在从事社会活动时关注的焦点是能够被宏大叙事所认可的法律行为，而忽视那些法律不予调整的事实行为。其根本的原因在于人际连接的枢纽发生变化。传统社会流动性弱，以地缘为连接枢纽，地理位置越近关系越紧密，所谓“远亲不如近邻”；现代社会流动性强，以官僚制为连接枢纽，人际关系必须依托某个正式的结构才能顺利发展。宜昌市“法务网格工程”有望成为恢复邻里守望的一个正式结构。网格本身成为一种新的地缘结构，法律服务、人民调解、社区矫正、法制宣传等基层司法行政工作以网格为最小单位展开，使得网格内的居民获得接触交流的机会，网格管理员成为居民联系的中介者，起到信息流动和情感传递的作用。
传统的社会管理方式需要与信息化的管理手段进行嫁接，从而实现管理服务现代化。网格管理员承担信息收集的职能，负责采集网格居民的“八字段”信息，包括姓名、性别、身份证号、就业情况、家庭成员、社会关系、生育情况和劳动保障，通过统一配发的3G无线信息采集终端“社区e通”，直接上传到全市人口基础信息系统。该信息系统建立以来，公安机关通过关联比对，发现并抓获在逃人员87人，人力资源与社会保障机关核对和纠正了143例死亡人员领取养老保险金的问题，消防应急指挥系统据此全面掌握事发地点受困人员详情，中心城区人大换届选举2天完成60万选民登记。以信息化的动态跟踪结合社会调解、领导下访和邻里守望，基层司法行政工作将与整个社会管理体系进行对接，实现基层社会的安定有序。
治理在自身的发展过程中既承认政府的作用，又强调社会的中心，这为基层司法行政工作提供一个学理上的支撑，以此为视角，宜昌市“法务网格工程”是基层司法行政工作机制创新的成功样本。随着社会管理机制创新的深化，尚有一些实践问题需要解决：其一，网格管理员的监管问题。网格管理员所行使的治理权力部分涵盖民政、人社、司法、卫生等行政部门的传统职权，而其性质只是在劳动合同上进行记载，因此对其行为有必要加以监管。其二，居民信息的保管问题。信息平台的建立在打击犯罪、消防管理、社会保险等领域发挥积极作用，但同时带来一个隐私权的保护问题，不少居民并不愿意公开家庭里的刑满释放人员或精神病人，因此在收集利用信息的过程中有必要加以保密。其三，法律保障的配套问题。宜昌市“法务网格工程”是在市委市政府发布的文件中进行试点，对其成果需要通过更高位阶的立法机关予以确认和规范。这些问题都需要在实践过程中逐步显现，逐一解决，最终在民情与法理的兼顾中实现社会治理。
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社会工作行政论文范文第3篇
[摘要]现行的《行政诉讼法》颁布以来，经济社会形势发生了很大的变化，许多的规定已经不能适应形势发展的需要，因此，修改、完善《行政诉讼法》势在必行。建议：在《行政诉讼法》中增加有关条文，使其更具操作性；增设确立行政案件调解原则；设置简易诉讼程序；扩大行政诉讼受案范围；拓宽原告的主体资格；简化被告资格的确定。
[关键词]行政诉讼法修改；行政机关；原告；被告
在我们这个社会中，行政权利不仅是秩序的象征，还担负着建立和维护秩序的重要职能，政府的行政权利本身也必须遵循一定的秩序。也就是说行政权利离不开《行政诉讼法》的监督与保障。随着改革的不断深入，《行政诉讼法》显得滞后，修改完善已成为更多人的呼声。因此，完善《行政诉讼法》对于建立和谐的诉讼秩序，对于行政诉讼和谐司法与和谐社会建设具有重要的意义。
一、《行政诉讼法》实施后产生的重要作用
客观的说，在现有的《行政诉讼法》颁布之前，我国已有了相应的行政诉讼制度。在此之前的行政诉讼是以单行法律、法规为依据，不够完全，而且没有行政诉讼本身的规律。现行《行政诉讼法》的出台，使我国行政诉讼制度得以全面确立，被国内外称为我国民主法治建设发展史上的一个里程碑。总之，《行政诉讼法》颁布后，产生了以下几方面的意义。
1 它标志着行政法治在我国的真正启动。行政诉讼制度是一个国家行政法治的核心制度基本象征。如果一个国家没有行政诉讼，没有一个对行政机关做出的行政行为进行审查的机制，很难说这个国家已经有了行政法治。就我们国家而言，《行政诉讼法》的颁布实施使行政机关的绝大部分行政行为都能够纳入到人民法院的审查机制当中，这意味着行政法治的核心制度在我国已经确立，因此，为实现行政法治的发展提供了重要保障。
2 行政机关与公民平等理念得以落实。就政府与公民关系而言，公民权利具有自然属性，而国家权力、行政权力则是派生的，公民的权利应当与政府平等。但是政府取得了权力，就可以对公民权利实施产生一定的控制和约束，结果是行政权力可以限制公民权力。因此，从本质上说，官民权利相互平等，应当强调公民权利是自然属性的，只有这样才能使行政权力得到有效监督和制约。但是，行政权力往往高于公民权利，行政权力不能被诉的观念根深蒂固，这事实上就等于把行政权力置于公民之上。行政诉讼制度的建立表明，政府和行政权力不再是高高在上的，而是可以被诉的，其权力不再是最终的效力，需要接受第三方的判断，即司法的判断、审查。只有经过第三方人民法院的判断之后，才能够认定其行政行为是合法还是违法。这就如同普通公民的民事侵权行为一样，可以被诉到人民法院，接受人民法院的审查认定。所以，行政诉讼制度的全面建立，真正体现并落实了官民平等的法治理念。
3 有力推动了行政法治建设的进程。我国行政法治建设发展至今，《行政诉讼法》功不可没。虽然我国的行政法律制度尚有不完善之处，但基本的架构和体系已经建立起来。而《行政诉讼法》对这一体系的构建发挥了重要作用，尤其是对行政行为法律制度和行政监督救济的法律制度的影响更大。从相关法律颁布可以看出，《行政诉讼法》的出台构成了我国行政法治发展的直接推动力和新的发展阶段。如《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》等，这些重要法律的出台都与其有密切的关联。同时，正是因为有了《行政诉讼法》，有了人民法院对行政机关的司法审查，促进了行政机关必须规范自己的行政行为。
4 较大程度上保护了公民、其他组织的合法权利。行政诉讼是保护公民权益的制度。公民、其他组织对行政机关的行为不服诉讼到人民法院，由人民法院来审查判断是非，并通过人民法院的判断纠正违法和错误的行政决定，给予公民、其他组织救济渠道。从这个角度说，行政诉讼本质是保护公民、其他组织权利的制度，并且在不少案件中给予当事人以切实的救济。
二、实践中行政诉讼的不佳效果
现行的《行政诉讼法》曾经的辉煌并不能掩盖其本身存在的不足，伴随着我国行政法治整体水平的提高及人们法治意识的增强，该行政诉讼制度暴露出一些缺陷和弊端。“行政诉讼运作不良”，是人们对现有行政诉讼制度处境产生的共识。
1 行政诉讼案件数量少。多年来，全国平均每年一审行政案件的受理数量在十万左右，每个法院平均受理的行政案件不足百件。在我国，无论从绝对数值还是从相对数值分析，行政案件数量都是非常低的。从现实情况看，行政案件数量少，并不是说我们行政违法的情况少，我们现在的信访量居高不下，尤其是涉及行政机关的信访一直是社会突出问题。为什么公民、其他组织不选择提起行政诉讼而去信访?这说明我们现在的司法运作和行政诉讼出了问题。
2 公民、其他组织不敢告、不愿告。对他们来说，同行政机关对簿公堂，是件困难的事，面对诸多的障碍。这种困难和障碍，可能出现在诉前、诉中并且涉及到诉讼之后。起诉前，公民、其他组织不仅可能面临着诉与不诉的艰难抉择，不得已决心起诉时，又会高悬着人民法院不受理的心，好不容易进入司法程序，则又担心被告及其相关部门的压力，最终无功而返；即使最终胜诉，也不敢保证判决能得以执行，更重要的是担心会不会因此而得罪了行政机关。同时，我国现有行政诉讼制度只就行政行为合法与否进行判断，至于一些实体权益，尤其是和行政纠纷密切相关的民事争议，人民法院的判决并不涉及。因此，即便相对人胜诉，在实际权益方面可能并没有任何救济。
3 从人民法院的角度说，实践中存在着审判难的问题。和司法权相比，行政机关的权力强大。这是当今世界共有的现象。然而，在我国行政权的延伸并影响到了行政诉讼的运作。行政机关不答辩、不应诉、不出庭的情况，前些年时有发生。行政机关直接或间接干预行政审判的现象，仍然存在，以至公民、其他组织对人民法院能否公正审判，产生怀疑态度。
三、完善《行政诉讼法》势在必行
一方面，能够使行政诉讼运作程序良好。通过完善法律能够保证该受理的案件能够立案，该正常审理的案件能够正常审结，该正常执行的案件能够得以实现，最根本的目的是维护公民、其他组织的合法权益。现行《行政诉讼法》规定的立法目的，除了保证人民法院能够依法审理行政案件外，还规定监督和维护行政机关的权威。行政诉讼的根本目的就是解决行政争议，保护老百姓的相关权益。至于说通过行政审判能不能发挥行政机关依法行政的目的，那是延伸出来的问题，是行政诉讼制度的间接效应。从根本上说，行政机关维护和塑造权威是通过依法行政来实现的。另一方面，是适应新形势的发展的需要。我们现行《行政诉讼法》颁布以来，社会形势发生了很大的变化，许多的规定已经不能适应形势发展的需要，比如说WTO的一些规定，以及我们现
在加入的《人权公约》当中的内容，都应当纳入到《行政诉讼法》当中。其三，立足增加条文，使操作性更强。现行的《行政诉讼法》只有70多个法律条文，其中不少是原则性规定，明显不适应实践需要。虽然最高人民法院制定了大量司法解释，其内容有待统一和整合。因此，应当扩充行政诉讼的条文，把现有司法解释的内容充实到立法当中，使法律的规定具有更强的操作性，为人民法院提供切实可行的法律依据。其四，应当多增设确立行政案件调解原则。现行《行政诉讼法》规定，行政案件除了行政赔偿诉讼外，不得进行调解。行政行为要么合法要么违法，不存在合法、违法之外的第三种可能；同时，行政行为是行政机关行使国家权力的结果，对此行政机关不能任意处分，不能拿国家的权力资源和公民、其他组织进行交易。因此，行政案件不允许进行调解。
近年来，人们已对这一规定进行了反思，要求修正这一做法。这既是现实化解官民矛盾的需要，也有理论认识的变化。目前行政诉讼撤诉率高，公民、其他组织撤诉的原因很多，其中可能是行政机关认为行政行为违法或不当，改变甚至撤销了原行政行为，也有可能是双方达成了协议，原告撤诉。而为了促成行政案件的和平解决，人民法院事实上也在做类似的调解工作。从理论上讲，行政案件的调解也具有合理性。行政诉讼既然是一种纷争解决方式，那么就应当允许双方通过互谅互让来解决，人民法院也可以促成双方和平解决。在此方面，国家权力因素的存在，不应成为障碍。因此，在行政诉讼中，只要不违反公共利益，不明显与法律冲突，原、被告可以进行相互的协商，人民法院可以进行调解，以调解方式结案，达到案结事了的结果。
四、设置简易诉讼程序
在我国三大诉讼制度中，唯一行政诉讼没有设置简易程序。《行政诉讼法》制定主要考虑行政案件比较复杂，被告是行政机关，不适合用简易程序来解决，因此规定行政诉讼案件都按照一般程序由合议庭来审理。但是，事实运作中效果并不理想，就具体行政案件不客观对待，统一适用普通程序审理，既不合理也浪费诉讼资源，同时也影响审判效率。因此，建议设置简易程序十分必要。
五、需要扩大行政诉讼受案范围
多年以来，行政诉讼受案范围始终是困扰理论界和司法部门的一个难题，许多行政诉讼围绕着是否属于行政诉讼受案范围问题纠缠不清。目前，扩大行政诉讼受案范围，已成为修改《行政诉讼法》的基本方向。对《行政诉讼法》受案范围规定的修正包括改变规定方式和实质性扩大受案范围两项核心内容。摒弃现行《行政诉讼法》受案范围规定方式，采取概括式的肯定规定加排除式的列举规定方式，即除明确列举排除的情况外，所有行政行为均在受案范围之内，已成为一种共识。这一方式暗含着行政行为无需法律明示即具有可诉性的假定，与过去某一行政行为是否可诉需法律明确规定的理念有根本性区别。不过，在如何概括式的肯定规定上，却仍然有深入探讨的必要。“行政行为”、“与行政职权相关的行为”，这些用语都将会直接影响到受案范围。当前，在我国行政诉讼制度还面临的一个重大问题就是，如何界定非政府组织甚至一般性组织的行为性质及诉讼性质。司法实践已多次面临这样的问题出现，今后，随着政府职能转变的加快，这一问题会更加突出。
实践中，对受案范围争议激烈的问题，集中在如何确定排除规定。现行《行政诉讼法》第12条所列举的四项排除规定，除第一项国家行为外，其他三项规定的正当性和合理性均遭到质疑。严格限定由行政机关终局裁决的行为，已成为焦点。就现代法治理念来看，凡影响到公民身份、地位的事项，无论涉及的是外部关系还是内部关系，均应向当事人提供有效的救济途径，尤其是诉讼渠道。目前，在排除事项上，抽象行政行为影响面宽泛，常有不规范之规定，现有监督途径作用有限，将除行政法规和规章以外的抽象行政行为纳入受案范围，可能比较合理和可行。
六、拓宽原告的主体资格
原告是诉讼的启动者，是诉讼必不可少的一方当事人。究竟拥有何种权益的主体、与行政行为具备何种关联才具有资格和能力向人民法院提起行政诉讼，是行政诉讼程序中的关键问题之一。我国行政诉讼原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益，而依法向人民法院提起诉讼的公民、法人或者其他组织。
实践看，这一规定存在的问题主要有：一是带有模糊性，不易把握。最高人民法院《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”这一规定比《行政诉讼法》的规定看似更具体，但是何谓“法律上利害关系”仍是一个不确定法律概念。二是仅限于自己的利益，未考虑到对公共利益保护问题。三是仅限于法定权益，在实践中常被解释为法律明确规定的权利。人民法院将合法权益转化为法定权利，即必须在法律上找到有这个权力的存在，才能够起诉。这对当事人设置了无形的障碍。四是在宪法中的权益被侵犯能否被诉不明确。目前宪法条文很少被作为判决的根据，当事人以宪法赋予的权利受到侵害而起诉能否得到支持仍是未知数。
关于行政诉讼原告资格的拓宽应当考虑以下情况：第一，首要目标是争取实现从“法定权利”标准向“法律上的利益”标准迈进。即只有当事人的权益属于某一立法保护范围之列，既具有法律上的利益，不必明确寻找法律明确的权利规定用语。因此，原告资格往往需要法院通过对立法目的和立法条文整体解释来确定。第二，对利益作广义解释，除物质和经济利益外，非经济利益，如环境利益、精神利益等，也应当纳入保护范围。
七、对被告的确定要简化
在我国的行政体制当中，行政诉讼的被告确定比较复杂，《行政诉讼法》对不同情况下的被告作出了规定，但面对复杂的行政机关体系和多样的社会现实，这些规定显然无法解决全部问题。为此，最高人民法院出台的司法解释又作出了细化规定，力求弥补《行政诉讼法》规定的不足。虽然取得了一定成效，但在实践中如何确定被告，仍然面临诸多的问题。比如，行政诉讼的被告可分为行政机关和法律、法规、规章授权的组织等类型。对此，应采用两种不同的方式和思路加以完善。
(一)行政机关为被告的确定要简化
行政机关为被告是行政诉讼被告最典型的形式，也是最常见的。根据《行政诉讼法》的规定。行政诉讼被告是指由原告指控其作出的具体行政行为侵犯原告的合法权益，经人民法院通知应诉的行政机关或法律法规规章授权的组织。在此可以看到，行政机关被告被限定在行政行为作出者。相反，该行为有谁具体作出，谁对该行为的后果承担直接责任，谁即为被告。这一制度设计看似合理、直观，但问题是：一是强调了单个的、具体的机关责任，忽视或淡化了国家管理的整体性。从根本上看，在我国单一制体制下，行政管理的最终责任主体都是国家；二是强调了诉讼被告的确定与实体责任者的一一对应关系。目前，我国行政诉讼被告
的确定强调与行政主体之间的对应关系，基本不认可不具有实体责任能力者的当事人资格，没有考虑到诉讼当事人资格的确定虽然与最终的责任追究密切关联，但并不存在一一对应关系。基于保护当事人的利益和便利角度，只要法律作出规定，不具有实体能力者同样可以成为诉讼当事人。而造成我国行政机关为被告确定极为复杂的原因，又在于当前我国行政主体的确定是分散的，把行政主体等同于一个个具体的机关。三是行政组织法不健全，行政职权、职能、职责交叉重合现象严重，机关与机构之间的关系复杂，行政机关、机构的分立、合并频繁，给确定被告增添了难度。四是不愿意当被告的心态。众多的行政机关把行政诉讼被告当成一种有失尊严的表现，极力摆脱与被诉行为的关系。
(二)行政机关之外的组织为被告应拓宽
行政诉讼被告确定的真正难点在于行政机关之外的组织。不属于政府或行政序列的组织能否成为行政诉讼被告。在本质上，这是行政诉讼的性质和范围问题，应同行政诉讼受案范围一并加以考虑。《行政诉讼法》第25条规定：“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。”该规定明显采用了形式标准——权力来源标准，即以是否有法律授权作为判断标准。从一定意义上分析，这一标准具有合理意义，它强调行政职权法定，是行政法上职权法定在行政诉讼被告确定上的表现。不过，这一标准最大的问题是没有说明非政府或行政组织成为行政诉讼被告的内在标准，可见，没有阐明何种情况下非政府组织或政府组织的行为本质上是行使行政职权的行为。行政职权都应当是法定的，但却不能因此推理所有由法律规定的职权都是行政职权。事实上，许多组织的权利或活动都是由法律、法规授予或法律认可的，但不一定都是行使行政职权的行为。
伴随着政治体制的改革不断深化，我国政府职能的转变，非政府组织和中介组织数量增加，由此面临的新的问题是，因这些组织的活动和行为产生的争议属于何种性质，是民事争议还是行政争议?这些组织应成为民事被告还是行政被告?而当前的现实是，无论是民事诉讼还是行政诉讼都难以走通，产生的直接后果是救济空白，受害人无法获得救济途径。在现代法治社会中，这类纠纷必然要纳入司法救济途径。随之面临的问题是，诉讼的性质和被告的性质如何确定?一个基本的思路是，行政诉讼的受案范围应当扩大，行政诉讼不限于国家行政，还包括广泛的社会性行政，因此非政府或行政类组织充当行政诉讼被告的范围应当拓宽。凡行使公共职能，以及与国家行政职权有内在关联的活动，原则上都应当纳入行政诉讼范畴，便于及时调整社会矛盾。
[责任编辑 敖 红]
社会工作行政论文范文第4篇
[摘 要]共同体信用是传统社会信用的本质，其运行的机制主要有道德自律机制、连带责任机制、组织吸纳机制和激励惩罚机制。四大机制之间的相互耦合所形成的捆绑式系统，构成了对传统社会的有效嵌入，支撑着共同体信用的良性运行。在社会转型下，共同体信用的运行机制与现代社会逐渐脱嵌并使之失灵，一定意义上助推了当前我国社会信用危机。对共同体信用进行重构使之完成适应当代社会的转型极为必要，这种重构主要通过建立健全现代社会信用体系、推进各类社会组织发展、完善以法律为核心的制度建设以及推进诚信文化建设尤其是职业伦理建设的路径实现。
[关键词]共同体信用；信用制度；运行机制；连带责任
信用是人类合作和集体生存的内在需要，是任何社会都不可或缺的公共物品。在我国传统社会中信用被提升到极为重要的高度，不仅是个人安身立命的前提，甚至被视为治国安邦的基础。传统社会中的信用是一种奠基于家族或村落共同体基础上的共同体信用，这种信用因对传统社会结构的充分嵌入而得以发挥有效的信用约束。但随着传统社会的现代转型，原有的共同体信用逐渐失灵，社会信用危机亦开始蔓延。本文试图通过对共同体信用的原理与运行机制的梳理，为现代共同体信用的重构以及当前我国社会信用问题的治理提供参考。
一、共同体信用的原理
在人类社会早期，生产力低下使得人类无论在抗御自然风险还是在获取生存资料上都必须以结成群体的方式来维系种族的生存与延续，这种以天然的血缘和地缘等纽带结成的群体就是共同体。在以农耕文明为根基的我国传统社会，这种共同体往往是以相对独立的家族或村落为基本单元。传统社会所具有的共同体特征，可称之为共同体信用，它的基本作用原理如下：共同体成员之间知根知底，信息的充分流动使得失信舞弊行为难以遮掩藏匿；共同体的封闭和社会不流动所构成的熟人社会，形成闲言碎语式的舆论压力，对失信构成有力的非正式约束；共同体内部成员之间存在着各种千丝万缕的社会联结，单个成员舞弊行为会牵连其他成员，其产生的连带效应会对失信舞弊构成隐形约束；失信行为容易受到被共同体隔离甚至驱逐的威胁，由于成员几乎所有的需求都在共同体内得到满足，被共同体隔离就成为一种威胁，共同体因而得以对成员构成有效的组织吸纳和信用约束。共同体信用的上述作用原理，显然是与传统社会的封闭和不流动相契合的。随着商业活动的发展，社会流动性增强，传统农耕社会内生的共同体信用亦在商业活动中得以运作。例如，明清以降，跨地域的商业活动日趋繁盛，寄寓他乡的商人群体以血缘地缘为纽带进行结社，建立了诸如会馆、行会之类的“异乡人共同体”。在这种“异乡人共同体”之内，“同乡之间个人借贷关系的产生、同乡商人之间合资经营企业、同乡之间的信用保证等一系列信用行为，根源于地缘的同一性”[1]（P41）。而在共同体内，一旦有人出现舞弊不信之事，“遂为同行所不齿，乡里所鄙，亲人所指，失去营生，就业无门，再无颜回归故土。故不信即自毙，人人戒之”[2]（P129） 。商人在他乡建立的这种共同体在发挥对内部成员的信用约束外，亦能延伸共同体成员在异地的信任网络。因为个体申请加入团体一般都需要经过团体对其进行资格认证，比如说一定的经济实力、产业经营状况、其他会员的担保等，同时团体亦有责任去监督惩罚团体内失信的个体以维护集体声誉。个体所获得的这种“团体身份印记”，无疑是一种无形的信用资本。正如有学者所言，对外在团体而言，商人结社本身就构成商业上可信任的担保者[3]（P162） 。共同体信用在不流动的农耕社会和流动性的商业活动中所发挥的信用约束作用，得益于它独特的运行机制。
二、共同体信用的运行机制
共同体信用的运行机制，可以归结为道德自律机制、连带责任机制、组织吸纳机制和激励惩罚机制，四大机制之间的相互耦合形成的捆绑式系统形成了对传统社会的有效嵌入，支撑着共同体信用的良性运行。
（一）道德自律机制
在传统社会行为规范及其价值体系中，诚信是最基本的规范之一，属五伦之一（仁、义、礼、智、信）。作为基本道德准则和行为规范的诚信能够发挥自律作用，主要得益于儒家伦理和家族共同体的社会化作用。儒家伦理不是一种简单的说教而是细化为一系列的日常行为规范，在封闭的家族共同体内，个体能一以贯之地接受儒家伦理的教化与熏陶。个体对家族共同体的高度依附亦使得守信成为个人生存的理性选择。正如有学者所说的那样，“绝大多数人都是不带贬义的机会主义者。他们在某些社会环境下的行为似乎符合某些道德原则或信条，但这并不意味着这一刻他们道德水准高，或是他们头脑中有什么坚定的道德信念或准则，而仅仅因为这种行为方式对他们的生存更为有利、有效，与他们养成的习惯更协调和便当”[4]（P61） 。 也就是说，任何道德观念和行为都是嵌入在具体社会环境之中的。在传统社会中道德能发挥自律作用，绝不仅是因为古代人的道德水平和觉悟高于现代人，而是因为在相互依存的共同体生活中，个体难以脱离共同体独立生存，必需服膺于诚信道德规范，这种规范也因此得以逐渐积淀为一种集体无意识。
（二）连带责任机制
在中国社會文化中，连带责任机制具有深厚的经济和文化心理基础。在农耕社会中，水利合作、集体安全防卫、共同的生产生活等，使得成员天然形成紧密的社会联结，这是连带责任形成的经济基础。这种社会联结反映在文化心理上，就是社会成员之间的相互依赖。东方文化的特点就是情境主义或相互依赖。这种相互依赖不仅仅存在于父母子女之间，同时也推延到社会人际关系的其他层面，包括邻居、朋友、君臣之间[5]（P124）。个体与个体、个体与共同体之间存在着无法割裂的社会联结，这是连带责任的基础。在中国古代，这种连带责任是极为发达的，它具体体现在血缘关系为纽带的集体性惩罚，如连坐制度以及地域关系为纽带的公共权力组织方式如保甲制度等方面。连带责任机制能够克服信息的不对称，因而是一种有效的制度安排[6] 。 现有证据证实，这种社群连带责任机制不是中国社会所特有的。在中世纪晚期的欧洲，虽然远距离、跨区域的非人格化贸易盛行，但当时并不存在由公正的第三方提供的以法律为基础的制度，正是以非合同性的社群联合责任以及社群声誉为核心的制度支持着这种非人格化交易的制度[7]（P255-256）。以共同体（社群）为基础的连带责任机制，可能是前现代时期人类经济社会活动中维持信用的一种共性。
（三）有效的组织吸纳机制
有效的组织吸纳是共同体能够对成员进行信用约束的重要机制，主要体现在两个方面。一是个体获取生存所需的物质资源必须依赖共同体。在传统社会，无论是物质资源的生产还是分配都是在共同体内部进行的。对共同体内失信者进行惩戒的一个有效手段就是将之与共同体隔离或者驱逐出共同体，使其难以生存。二是人作为最高级动物，除了基本的物质资源需求外还具有更高级的精神层面需求，这种需求主要表现为认同。个体的认同，一般都是在具有明确界限的群体中加以参照和确定的。显然，在传统社会，共同体正是个体获得这种认同的群体。能够为此提供有力证明的是那些离开原有共同体的流动人口，往往在异乡以地缘关系为纽带重建共同体。例如，有学者在研究传统中国的区域结社（即同乡会）时曾指出，“区域结社”如同“自愿性结社”，在个人历经急遽变迁的过程中，是提供稳定性及持续感的重要来源。这种依循着主观上对利益的需求所组成的结社，本质上虽然主要出于经济的目的，但也透过这种典型的连带方式，给予个体非经济的认同来源[3]（P165）。共同体通过满足成员物质和精神的双重需求，起到了对成员有效的组织吸纳。
（四）有效的激励惩罚机制
人具有趋利避害的本能，一种制度是否有效、能否被遵守，很大程度上取决于制度能否发挥惩恶扬善的导向作用，或者说是否具有有效的激励惩罚机制。在传统社会，共同体信用具备有效的激励惩罚机制，主要源于信息获取的低成本以及惩罚的低成本。信息是个体行为受到监督的基础，如果舞弊行为不能被发现，个体便有动力继续这种行为去获利，这是人类趋利本能的必然结果。在传统社会中，共同的生产生活、祖祖辈辈在同一地域的长期生存，成员彼此之间知根知底。封闭的圈子和圈内高密度的人际关系网络，使得信息得以迅速地口耳相传，信息获取上的便利使得舞弊行为极容易被识别。对失信舞弊的惩罚，在传统社会一般不是借助强制性的法律法规，而是借助诸如闲言碎语之类的乡间舆论和本土的脸面等非正式规范，就足以使失信者难以抬头做人。守信能获得圈子内的社会声望，失信则很容易被识别并受惩罚，这种激励惩罚机制有效地发挥着对社会成员的信用约束。现代流动性的匿名社会容易出现信用问题，一个重要原因在于对交往对象过去信息了解不多，要获取对方信息则要支付高昂的成本，同时舆论、道德等非正式规范也难以对陌生人起到有力的约束。
三、共同体信用的当代重构路径
共同体信用的上述运行机制之间相互耦合并深深嵌入传统社会结构之中，使得共同体信用得以成为一种有效的制度设置。随着现代性的启动，原有的共同体以及传统社会结构逐渐解体，共同体信用的运行机制逐渐失灵。共同体信用的式微是社会转型的必然结果。与传统社会相比，现代社会的流动性和匿名性增强，加上传统道德规范的式微，社会行为主体在利益动机的驱使下不能受到有效的约束，从而诱发社会信用危机的蔓延。厘清共同体信用的原理与运作机制，对其进行适应现代社会的重构，或许能为治理当前的社会信用危机提供现实的参考。现代共同体信用的重构，主要通过四个路径实现。
（一）建立健全现代社会信用体系
在传统社会，社会生活圈子和经济交换范围狭小，信息得以在圈子内充分传递，无须建立社会信用体系来共享信息。现代匿名性社会的来临和社会流动导致的信息不对称加大了对个体监控的困难，这也是诱发信用危机蔓延的重要原因。建立健全社会信用体系来应对信用危机，逐渐成为全国上下的共识。党的十六大以来，我国对建立健全社会信用体系日益重视，从中央的战略部署到地方的具体试点，社会信用体系建设取得了初步成效，但这并未从根本上扭转社会信用危机。究其原因，覆盖全社会的征信体系建设滞后、信息难以共享以及社会信用体系难以发挥“一处失信、处处受制”的惩戒效应，应该是重要原因。现代社会信用体系能够发挥信用约束功能，其内在的原理是借助于信息在全社会的共享，发挥“一处失信、处处受制”的惩戒效应。这种信息的共享，主要取决于征信体系建设。就我国征信体系建设的现实而言，当前面临的最大瓶颈体现在两个方面。一方面在法律上，有关征信的立法滞后，这主要涉及哪些内容可以列入征信范围、在征集信用信息时如何保护个人隐私和企业的商业机密等问题，正是这些具体的问题，使得有关征信的法律法规的出台极为缓慢。一些地方根据本地区情况出台了一些地方性法规和规定，但全国层面上正式的征信法律法规至今未出台，无疑制约了征信体系建设。另一方面就是体制上的障碍。在现代社会，信用信息具有广泛性和分散性等特点，在征集信用信息时，往往需要跨部门、跨地区、跨行业之间通力配合形成联动协作机制，只有这样才能形成真正覆盖全国的社会信用信息体系。但是长期条块分割的行政管理体制以及部门利益的存在等因素，构成这种联动协作机制形成的最大障碍。建立健全现代社会信用体系，必须努力克服上述两大障碍。
（二）推进各类社会组织发展
传统社会是共同体社会，共同体信用发挥着对成员的组织吸纳和连带责任功能。现代社会是基于个体责任基础上的个体化社会和法治社会，属于“一人做事一人当”，但这并不意味着个体与组织的彻底脱离，组织化始终是社会得以形成和维系的前提。个体与组织之间的联结以及连带责任机制在现代社会仍可以发挥信用约束功能。与传统的建立在人身依附基础上的连带责任不同，现代连带责任的建立基于信息不对称和声誉基础上。比如企业，虽然作为独立的法人实体，每个企业只对自身的信用承担责任，但是如果同行中的某个企业出现严重的信用问题，不仅该企业自身要承担责任，同时也会牵连该行业的其他企业。众所周知，几年前三鹿奶粉出现三聚氰胺事件后，三鹿公司解体，同时牵连到整个中国乳业。从这个意义上说，基于企业自愿基础上的行业协会之类的社会组织，就有积极的动力去约束会员企业以维护整个行业的声誉。对于个体职业者而言，职业团体类的社会组织也能够在现代社会发挥连带责任作用。如对于注册会计师之类的职业团体而言，假如个体会计师或者事务所做假賬被揭发，该舞弊行为必然会给整个行业和团体带来负面评价，牵连同行中的其他无辜，这样职业团体类的组织就有责任去规约舞弊捣蛋者。行业组织和职业团体等社会组织约束成员之所以有效，主要在于这些组织拥有信息和专业知识上的优势，能够以较低的成本识别成员的违规舞弊行为。在我国，现代社会组织在发挥组织吸纳和连带责任上，面临的核心问题是该类组织的法定权力赋予问题尤其是组织自身的公信力问题。如果社会组织自身的公信力都存在问题，自然难以起到对成员的信用约束。
（三）完善以法律为核心的制度建设
现代社会转型是一个由身份向契约转变的过程。伴随着社会的个体化和原子化，社会生活越来越具有中介化的特征，传统的人际信用难以适应流动性的匿名社会，越来越依赖制度提供的信用。如果说传统社会中的闲言碎语和脸面等作为非正式的制度就足以发挥信用约束作用，那么在现代社会越来越需要具有普遍效力的正式制度，法律无疑是正式制度中最基本、最核心的制度。在当前我国的社会信用制度中，法律制度建设滞后于经济社会发展。
党的十六届三中全会通过的决议提出，社会信用制度是规范市场经济秩序的治本之策，要形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度。但时至今日，有关征信的专门法律尚未出台。在具体的司法实践中，由于种种原因，很多已经产生法律效力的判决难以执行。有关信用制度的立法滞后和执行难的问题，一定程度上助长了信用危机的蔓延。在完善信用法律制度建设上，对于维护社会信用的法律尤其要加大执行的力度，以此树立信用制度的权威。同时，制度的约束力和效力也取决于其约束的对象。众所周知，我国具有几千年的人治传统，同时也是一个人情大国，在现实生活中诸如人治代替法治、情大于法之类的现象比较普遍。国民心理深层的这种积淀，也削弱了信用治理中法律制度的权威。因此，完善以法律为核心的制度建设，不仅需要从制度本身的建设和完善入手，也要注重培育制度运行的社会心理基础，主要是指法律意识和法治观念。
（四）推进诚信文化建设尤其是职业伦理建设
在现代信用重构中，社会信用体系、社会组织和法律制度三个方面的建设属于治标之策，而诚信文化建设则属于治本之道，这是因为“任何制度的设计、操作、实施和改进都有赖于制度之中的人和制度背后的文化，有赖于人与文化的内外资源配置”[8]。在当前的诚信文化建设中，最核心的应该是职业伦理建设。如果说传统社会的诚信是一种基于熟悉关系的特殊主义信任的话，那么在流动性强的现代社会，必须建构能够契合现代陌生人社会的普遍主义的信用伦理。从现代社会的特点来看，这种信用伦理的核心应该是职业伦理。因为在现代社会分工和职业分化的背景下，任何人都要通过职业活动来获取生存的资源以及在职业活动中结成群体，导致个人无法脱离职业活动和职业群体。个体对职业活动和职业群体的依赖，类似于传统社会中的人们对共同体的依赖。现代职业伦理建设，不能基于人性本善的预设仅仅停留于道德灌输和教育层面，而是要真正地充分利用职业群体自身的力量来发挥对成员的行为约束，比如，对那些违规舞弊者在行业内通报并录入个人档案，情节严重者予以解职，在职务晋升、职称评定等涉及个体切身利益方面，将职业伦理方面的操守纳入考核，以此强化职业伦理意识。
四、结 语
信用既是一种制度安排，也是一种文化信念，作为制度和文化观念的信用不是悬浮的，而是深深扎根于社会关系和社会结构之中。在现代性的影响下，许多传统的东西受到冲击，其中也包括作为传统社会结构之表征的共同体和共同体信用。在现代性影响下“共同体的纽带日益变得可有可无了……随着民族联系、地区联系、共同体联系、邻里联系、家庭联系以及最后与某人自我前后一致的理念的联系的持续弱化，个人忠诚的范围也缩小了”[9]（P57）。虽然在现代社会无法复原传统的共同体和共同体信用，但是仍有可能通過对现代共同体的重建来实现共同体信用的重建。二者能够重建的理论依据，仍旧在于人和人类社会的社会属性，即个体的人是无法独自存在的而必须与他人形成联结。如果说传统共同体强调面对面的互动、共同的生产生活、共同的地域等因素，使得共同体信用主要依靠相互监督、集体意识等因素来维系其运行的化，那么在现代社会，则要借助于日益发达的信息共享技术等将个体置于众人监督之下来约束个人行为，逐渐促进信用观念的养成。
参考文献：
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责任编辑： 王 篆
社会工作行政论文范文第5篇
《学校体育工作条例》、《学校卫生工作条例》(以下简称“两个条例”)颁布二十年,鉴于学校体育、卫生改革发展的实际状况特别是中央7号文件的颁布实施,在教育部体育卫生与艺术教育司的主导下,两个条例的修订工作已经启动,这是一件非常迫切和值得期待的工作。
一、两个条例实施十年成效显著
作为学校体育、学校卫生的基本法规,颁布于1990年的两个条例,对于二十年来学校体育、学校卫生工作的改革发展起到了巨大的推进作用。两个条例颁布后,迅速成为指导全国学校体育、学校卫生工作的依据。
1.两个条例的颁布实施,使学校体育和学校卫生工作有章可循、有法可依
作为具有法律约束力的规定,两个条例颁布实施,明确了一个学校在体育、卫生工作中的法定责任、具体要求和任务。比如,学校体育教师、卫生人员的配备,学校场地器材的配置,学校健康教育的实施,学校体检制度的建立等等。
2.两个条例的颁布实施,用法律的形式终结了当时学校体育卫生工作中的一些争议
普通高等学校体育课如何开设,体育教师组织课间活动是否应当计算工作量,学校卫生技术人员如何评定职称等等问题,曾经是困扰学校的复杂问题。两个条例的颁布,为这些问题的解决提出明确了操作方法和途径。《学校体育工作条例》规定:“普通高等学校必须的一、二年级必须开设体育课”、“体育教师组织课间操(早操)、课外体育活动和课余训练、体育竞赛应当计算工作量”;《学校卫生工作条例》规定:“学校卫生技术人员的专业技术职称考核、评定,有教育行政部门组织实施。”
3.两个条例的颁布实施,为解决学校体育卫生的难点问题奠定了基础
体育课是否是评价学生的学科,能否成为选拔学生的依据,不仅是党的全面发展教育方针能否得到贯彻的问题,更涉及体育学科的地位和体育教师的职业基础。在两个条例实施之前,体育课作为升学考试一部分的规定难以推行。但是,《学校体育工作条例》“体育课是学生毕业、升学考试科目”的规定出台后,体育课作为升学和毕业成绩评定依据的做法,逐步得到落实。目前,初中升学体育考试在全国得到实施和推广。
二、两个条例实施二十年后其滞后性逐步显现
1.学校体育卫生的改革发展超越了两个条例的规定
尽管两个条例的许多规定还没有完全得到落实,有的条款对于我国经济不发达地区特别是中西部地区还有重要的指导价值,但是,从总体上看,对于快速发展的经济社会,对于迅速发展的教育事业,两个条例对于今后一个时期学校体育、学校卫生工作的指导和引领作用在减少。
比如,我国在2001年开始推行新的体育课程标准,这导致《学校体育工作条例》中“体育教学内容符合教学大纲要求……”的规定已不符合实际情况。同时,体育新课程标准明确了不同年级体育课时的规定(小学1至2年级、小学3年级至初中3年级、高中阶段每周体育课时分别为4节、3节和2节),这个规定远远超越了《学校体育工作条例》中不同类型学校“必须开设体育课”的规定。
再如,《学校体育工作条例》中有“学校应当在学生中认真推行国家体育锻炼标准的达标活动……”的规定,事实上,《国家体育锻炼标准》已经被2002年颁布实施的《国家学生体质健康标准》取代。
又如,《学校体育工作条例》规定:“有关部门应当妥善解决体育教师的工作服装和粮食定量。”从社会经济发展的情况看,部分规定显然不符合社会发展的实际情况,保护体育教师劳动权益的诉求出现了新的情况。
另外,从2009年开始逐步推行的教师绩效工资,也使得两个条例中有关体育教师、学校卫生技术人员配置、工资待遇等的规定,也必须做出相应的调整。
2.中央7号文件提出了学校体育卫生新的更高目标
2007年颁布的中央7号文件,是建国以来第一次以中央文件的形式对加强青少年体质健康下发的文件。中央7号文件中,提出了许多要求远远高于两个条例的规定。
1)中央7号文件的要求比《条例》更具体、更有操作性
为了落实每天一小时体育锻炼的规定,《学校体育工作条例》规定:“……每天应当安排课间操,每周安排三次以上课外体育活动。”而中央7号文件在严格的课时规定外,还要求在“没有体育课的当天,学校必须在下午课后组织学生进行一小时集体体育锻炼并将其列入教学计划;全面实行大课间体育活动制度,每天上午统一安排25-30分钟的大课间体育活动,认真组织学生做好广播体操、开展集体体育活动;寄宿制学校要坚持每天出早操。”显然,中央7号文件比《条例》更加细化。
再如,《学校体育工作条例》规定:“学校每学年至少举行一次田径项目为主的全校性运动会”。而中央7号文件则要求:“学校每年要召开春、秋季运动会,因地制宜地经常开展以班级为单位的学生体育活动和竞赛,做到人人有体育项目、班班有体育活动、校校有体育特色。”
另外,中央7号文件指出:“各级政府和教育部门要加强对学校体育的督导检查,建立对学校体育的专项督导制度,实行督导结果公告制度。”根据这个要求,教育部发布了建国以来第一次针对学校体育工作的督导评估体系——《中小学体育工作督导评估指标体系(试行)》。显然,为了深入贯彻中央7号文件,教育行政管理部门已经制定了相关的实施方法。如果将这些实施方法纳入条例的法治轨道,将更加有利于中央7号文件的贯彻。
2)中央7号文件提出了许多与时俱进的新举措
条例的作用不仅在于规范当前的工作,使得学校体育卫生工作有法可依,更重要的是,法规的制定,要同时起到规范和推进学校体育卫生改革的作用。两个条例颁布二十年,在许多方面已经落后于学校体育卫生发展的实际,在学校体育卫生实践中已经很难起到推进作用,有的规定,由于脱离实际,甚至已经成为学校体育卫生改革发展的阻碍。
与中央7号文件的要求相比,两个条例的有关规定显然存在滞后性。而中央7号文件则提出了许多具有前瞻性和引领性的促进学校体育卫生工作改革发展的要求。
比如,根据教育改革和全面推进素质教育的要求,中央7号文件指出:“全面组织实施初中毕业升学体育考试,并逐步加大体育成绩在学生综合素质评价和中考成绩中的分量;积极推行在高中阶段学校毕业学业考试中增加体育考试的做法。”
再如,针对当前青少年学生体质健康水平持续下降的情况,中央7号文件指出:“广泛开展‘全国亿万学生阳光体育运动’”,实施《国家学生体质健康标准》,“对达到合格等级的学生颁发‘阳光体育证章’,优秀等级的颁发‘阳光体育奖章’”。
又如,为保障学生安全,解除学生参加体育锻炼的后顾之忧,中央7号文件指出:“建立和完善青少年意外伤害保险制度,推行由政府购买意外伤害校方责任险的办法”。
还有,为更好监督学生健康状况,促进学生健康成长,中央7号文件指出:“把义务教育阶段学生健康体检的费用纳入义务教育经费保障机制,其他学生由省级政府制定统一的费用标准和解决办法。学校要切实保证体育卫生工作的正常开展,所需经费从公用经费中提取和安排。”
这些要求,是依据当前学校体育卫生发展状况和对今后一个时期学校体育卫生改革发展预期提出的新的措施,其中许多内容在以往的两个条例中并没有涉及,是全新的内容,并且,这些措施非常具体,可执行性强,是两个条例修订可以直接吸纳的重要内容。
三、新的条例必须加强“奖励与处罚”规定
分析两个条例中“奖励与处罚”规定,我们不难发现,其中的处罚条款存在明显的不足。
1.处罚力度过轻
对于有关违背两个条例的规定,两个条例的处罚条款只有类似“给予批评教育或者行政处分”的处罚规定。
从责罚相当原则出发,这样的规定是相对滞后的。处罚力度太小,与社会经济发展水平严重脱节,不能维护《条例》的严肃性和权威性。
2.处罚的范围有限
两个条例对学校体育、学校卫生工作进行了比较全面的规定,涉及学校体育、卫生工作的各个方面。但是,两个条例中的处罚条款,只涉及了其中的很少部分,这大大削弱了作为学校体育、卫生法制建设重要标志的法规性作用。
比如,《学校体育工作条例》设置了体育课作为升学考试的科目的规定,也设置了有计划培训教师的规定以及学校体育场地、器材、设备的配备规定,但是在处罚规定中,都没有相应的条款。
处罚条款不清晰、不明确,其后果是使得两个条例的相关规定只能流于形式。
四、新的条例应该设置问责条款
两个条例中,尽管设置有“奖励与处罚”的规定,但是,很明显,由于历史的局限,没有有关问责的规定。无论是对学校的,还是对相应的行政管理部门,都没有相应的责任追究和问责机制。
1.对校长的责任追究和问责
《学校体育工作条例》规定:“学校体育工作在教育行政部门的领导下,由学校组织实施……”。我们从《条例》的“奖励与处罚”规定看,都是针对学校的,但是,并没有明确对学校负有领导责任的校长的责任追究条款,更没有相应的问责措施。
调查显示,为保证实施素质教育,培养全面发展的人才,国家、地方制定了一系列的法规、标准和要求,这些政策几乎覆盖了学校体育工作的各个方面。如果这些规定能够得到真正的实施,是可以有效提高学生体质健康、促进学生健康成长的。但是,学校体育不能正常开展、体育教师的权益不能得到保证,最大的阻力之一来自校长群体。造成这种局面的原因,有可能就是:校长如果不执行、不贯彻条例,是不会被追究责任的,也没有任何问责制度给予惩治。
因此,新的《条例》应该有对不执行国家规定、不履行责任的校长设置责任追究和问责规定。
2.对行政部门负责人的责任追究和问责
不难发现,两个条例中设定了许多对于地方政府、教育行政部门的责任。比如,《学校卫生工作条例》规定:“教育行政部门负责学校卫生工作的行政管理。卫生行政部门负责对学校卫生工作的监督指导”。
同时,两个条例还规定了具体的责任。比如,“地方各级人民政府在安排年度学校教育经费时, 应当安排一定数量的体育经费, 以保证学校体育工作的开展”、“各级教育行政部门应当健全学校体育管理机构……”等等。但是,在两个条例中,却没有任何承担责任的规定。对于地方政府、教育行政部门或者卫生行政部门,无论是不履行这些责任,还是不正确履行这些责任,从而导致学校体育、学校卫生工作不能正常开展的,没有任何内部监督和责任追究的规定。两个条例中更没有设置对违背规定或者不执行规定的行政部门负责人的任何问责条款。
另外,分析发现,相对于《学校体育工作条例》,《学校卫生工作条例》中“奖励与处罚”的规定比较具体,但是,两个条例对学校卫生负有管理、监督责任的教育、卫生行政部门,也并没有设定责任追究规定。比如,《学校卫生工作条例》规定:“县以上卫生行政部门对学校卫生工作行使监督职权”。但是,如果县卫生部门不监督,或者监督后发现问题并不采取任何措施,是没有明确的具有法律约束力的责任追究规定的,更没有对负责人的问责机制。
因为两个条例在1990年颁布,因此,不能苛求其设置责任追究和问责机制。但是,随着我国法制建设的完善,特别是行政问责制度的建立和完善,必须在今后的条例中充实这个重要内容。
从我国学校体育卫生的发展历程看,如果没有与条例各个规定对接的责任追究和问责机制,将大大削减条例的效果。因为没有责任追究、没有严格的问责,就没有严格监督,就没有强力的政策执行,条例就有可能只是纸上谈兵。
所以,推进学校体育卫生改革,制定新的《学校体育工作条例》、《学校卫生工作条例》最重要的是增加行政责任追究和校长问责机制。这将不仅仅是新条例的创新,更重要的是,只有在机制、程序安排上更加完备,才能够使新的条例更具有权威性和可操作性,才能避免新条例变成一纸空文。