政府行政管理论文范文第1篇
摘要:在“乡政村治”格局下,农村基层管理领域存在着乡镇政府的行政管理权和农村社区的自治权两种权力形式。由于制度、体制和环境等原因,乡镇行政与村民自治在衔接和互动方面显现出非此即彼的发展偏向或者互不相干的独立倾向。通过修改法律,起草配套性法规,采取制度创新、体制变革、选举创新和工作方式创新等举措,明确乡镇政府与村民委员会之间的工作关系、权限范围、行为边界和工作机制,是实现乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动的有效策略。
关键词:政府行政;村民自治;政策建议
20世纪80年代以后,农村基层管理体制发生了重大变革,确立了“乡政村治”的治理体制。在“乡政村治”格局下,农村基层管理领域存在两种不同性质的组织体系和权力形式,即乡镇政府的行政管理权和农村社区的自治权。从体制变革和制度创新的角度看,实行村民自治20多年来我们的关注点基本上一直定位于上述两种组织体系和权力形式的结构与功能分化,即如何彻底改造以前组织高度重合、权力高度集中的人民公社体制,实现政府行政权与社会自治权的分离。然而,这一认识在理论和现实两个层面受到越来越多的置疑,乡镇政府行政管理与村民自治的衔接和互动日益凸显为一项新的实践目标和理论命题。本文试图以“乡政村治”体制的现实困境及其影响因素为研究起点,探究“乡政村治”体制的改革方向与发展趋向,探寻农村基层管理工作的着眼点及其现实意义,提出实现乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动的基本思路与政策建议。
一、“乡政村治”体制的现实困境与根源
从发生学的角度来看,“乡政村治”体制为村民自治制度的确立和农村基层民主的推进提供了前提性和基础性的外部体制环境。但是,村民自治实施20多年来,存在理想形态与实际运作之间的较大张力,面临着诸多困境。这在很大程度上与“乡政村治”体制的内在缺陷有高度的关联性,农村基层民主对于我国民主政治建设的限度也与这一制度设计密不可分。当前,“乡政村治”体制的现实困境最突出地体现在乡镇政府行政管理与村民自治的衔接和互动方面。
前文已述,“乡政村治”体制问题主要在于农村基层管理体制的结构与功能分化,从而将政府行政管理与基层群众自治两种治理体系区分开来。基于此,现阶段的农村基层管理工作很大程度上是在乡镇政府的行政管理和农村社区的村民自治两个不同向度展开的,由此导致乡镇行政与村民自治在衔接和互动方面存在非此即彼的发展偏向或者互不相干的独立倾向。一方面,由于过于强调国家的政策贯彻和政府的行政管理,乡镇政府的行政管理权过度膨胀,在村民自治工作中出现“越位”现象,村民委员会出现“附属行政化”及其干部的“官僚化”,这大大压缩了村民自治和基层民主的成长空间。其现实表现体现在:乡镇政府依然延续传统的行政管理和领导方式,仍把村民委员会当做自己的下属行政组织,或继续控制村民委员会的人事权,或对属于村民委员会自治范围内的生产、经营等村务活动横加干涉,随意发号施令。另一方面,与此相反,由于过于强化甚至绝对化村民自治和基层民主的自主性与独立性,乡镇政府的行政管理活动几乎无法正常延伸到村庄,其行政管理在村民自治工作中处于严重的“错位”和“缺位”状态,村民委员会则呈现“过度自治化”,这导致乡镇政府对村民委员会的放任自流以及村民委员会绝对独立的局面。其现实表现体现在:村民自治超出了法律规定的范围,村级自治组织擅自作出了不属于村庄自治范围的决定,或随意增加村民的非法定义务,违法限制村民的自由权利,或无正当理由,拒不接受乡镇政府布置的国家各项任务。①
从根源上看,这些现实困境最终都与乡镇政府和村庄社区的组织体系、权力形式及其运行方式、关系形态密切相关。乡镇政府是国家行政机关的组成部分之一,在国家行政体系中居于末梢地位,是国家在农村地区设立的最基层行政机关。作为国家最低一级的行政层级,乡镇政府行政管理具有其他行政层级所不具备的特性。一是执行性。乡镇政府的地位决定了其管理任务主要是贯彻、落实国家法律、法规、政策和上级政府的指示。二是直接性。乡镇政府与其工作对象之间不存在中间环节,直接面对农民群众,其所管理的各项政治、经济和社会事务都与广大农民的切身利益密切相关。三是综合性和复杂性。乡镇政府在机构设置、人员配备、职能设定、职位配置和权责划分等方面都具有高度的综合性,这也导致了其行政管理活动具有很强的复杂性。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,具有基层性、群众性和自治性三个特点。
作为基层群众性自治组织,村民委员会具有相对独立的法律地位。首先,它不同于国家政权机关。它不是国家政权机关中的任何一种,也不是国家政权机关的派出机关。其次,它不同于其他从事社会活动的群众性组织。它在设立、任务、服务对象和作用等方面与其他从事社会活动的群众性组织具有明显差异,村民委员会具有很强的地域性、利益相关性和自治性。最后,它还有别于民族自治地方的自治机关。民族自治地方的自治机关除行使自治权外还行使一般地方国家政权机关的职权,属于国家政权机关,不同于村民委员会。乡镇政府与村民委员会是两种不同性质、行使不同职能的组织单位。在这一意义上,乡镇政府的行政管理和农村社区的村民自治之间的分隔、对立甚至冲突有可能从应然状态演化为实然状态。而在另一个层面上,由于乡镇管理的执行性、直接性、综合性和复杂性集中体现为乡镇政府在治理结构上的权小、责大、能弱,因此责任大而权能弱的乡镇政府自然要将行政任务向下延伸,从而引发乡镇政府行政权的扩张和村民自治权的萎缩。
二、“乡政村治”体制的改革方向
乡镇政府的行政管理与农村社区的村民自治在衔接和互动方面所面临的现实困境阻碍了农村基层治理的良性运转。对此,必须顺应时代变化,进行积极应对。
在当前,最关键的就是寻求乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动的实现形式和机制。党的十七大报告首次将基层群众自治制度纳入中国特色政治制度的范畴,把坚持和完善基层群众自治制度作为坚持中国特色社会主义政治发展道路的重要内容,这是我们党对基层群众自治制度地位的重大提升。这一举措实现了国家高层与社会基层两个层面、两种性质的民主形式的有机融合。同时,党的十七大报告还进一步提出,“深化乡镇机构改革,加强基层政权建设,完善政务公开、村务公开等制度,实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”。实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动,这一目标导向在农村管理领域的体现就是实现乡镇政府的行政管理与村民自治有效衔接和良性互动。
实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动目标导向的提出具有较强的现实意义。村民自治是社会主义民主在农村最广泛的实践形式之一,也是人民当家作主最有效、最广泛的途径之一。20多年来,村民自治建立了基本的制度体系,取得了令人瞩目的伟大成就,对中国农村乃至整个国家的政治发展和经济社会的全面进步产生了深远的促进作用。然而,村民自治在走向深入的过程中出现了“成长的烦恼”和“发展的困境”②,并未在短时间内实现人们原来附加给它的过多价值和设想。这些困境从根本上都与乡村民主的两大运行机制即行政管理机制与村民自治机制之间的错位与失调密切相关,其现实形态就是乡镇行政机构与村级自治组织之间的矛盾、冲突与不协调。两类组织系统没有严格、明确地界分各自的职能、职责和权限,也没有自觉地构筑起各自的行为边界和工作规范,更没有建立起有效、畅通与良性的衔接机制和互动机制。这种局面与当前农村新形势和基层治理模式变革的内在需求是格格不入的。因此,随着农村税费改革向纵深推进、新农村建设和农村社区建设全面铺开,政府开始强化农村公共物品的供给水平,政府的行政行为更多地延伸到农村,基层管理体制和治理模式也急需进行相应的变革。其基本变革的路径是从单向行政管理型行政体系向公共服务型行政体系转变,从侧重外部约束向外部约束与村民自治相结合转变,从条线、单向的管理运行机制向网格、互动的基层治理运行机制转变。③这种变革路径的关节点是政府行政系统与基层自治系统的有效衔接和良性互动。可以说,实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动具有举足轻重的现实意义。它是新形势下发展基层民主的客观要求,是深化基层机构改革、转变基层政府职能、加强基层政权建设的客观要求,是发挥社会组织积极作用、增强社会自治功能的客观要求。通过实现乡镇政府行政管理与村民自治的有效衔接和良性互动,既能保证党的路线、方针、政策和国家法律、法规的贯彻实施,又能进一步健全基层党组织领导下的充满活力的基层群众自治机制。
三、实现乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接
和良性互动的政策建议乡镇政府的行政管理权和农村社区的村民自治权既具有一定程度的分隔,又必须也必然会走向融合。从理论上说,在我们人民当家作主的社会主义国家里,乡镇政府的行政管理权和农村社区的村民自治权这两者在根本上是一致的。而在具体实践过程中,这两种权力之间存在着不协调甚至严重冲突。这两大权力系统之间的关系直接关系到基层民主的走向和村民自治的运行状况,也会影响农村基层管理体制的运转绩效。因此,如何对乡镇政府行政管理系统与农村基层群众自治系统既作出适当区分又最终达到二者的有机融合,就成为村民自治发展的拐点和核心制约要素。这也就是乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动的实现形式和机制问题。
乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动状态的达成,最终都取决于一系列具有操作性的实现形式和机制的探寻和建立。笔者试图以实证调查和理论研究为基础,从法律、制度、体制、机制、组织、方式等方面提出实现乡镇政府行政管理与村民自治有效衔接和良性互动的基本思路以及具有针对性和操作性的政策建议。
1.通过修改《村民委员会组织法》或者起草《乡镇政府指导村民委员会工作条例》、《村民委员会协助乡镇政府工作条例》,明确乡镇政府指导村民委员会工作和村民委员会协助乡镇政府工作的原则、内容、方式、法律责任和配套机制。就成文的法律制度而言,村民委员会与乡镇政府的关系是非常粗略和原则化的,既没有明确规定“指导、支持、帮助”的内容、方式和方法,也没有明确规定“协助”的范围和形式。④虽然《村民委员会组织法》第四条指出了乡镇政府与村民委员会之间的指导与协助关系,但只是原则性的规定,缺乏操作性。乡镇政府如何指导村民委员会工作以及村民委员会如何协助乡镇政府工作在具体的法律、法规方面尚处于“空白”状态。在法律层面,当务之急就是加快修改《村民委员会组织法》,或者对《村民委员会组织法》的配套法律、法规进行完善。从必要性和可行性方面来看,起草专门性法规《乡镇政府指导村民委员会工作条例》和《村民委员会协助乡镇政府工作条例》是当前较好的选择。
2.通过修改《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《村民委员会组织法》,明确乡镇政府的行政管理权与农村社区的村民自治权各自的权限范围和行使方式。乡镇的行政管理权集中于乡镇政府,但其权力运行范围是整个乡镇行政管辖区域。村隶属于乡镇,村民委员会属于乡镇行政管辖区域的群众自治组织,是乡镇政府的直接工作对象,担负着协助乡镇政府贯彻落实国家法令和政府任务的职能。这就意味着乡镇政府与村民委员会之间既存在指导与协助的关系,同时也存在行政管理与被管理的关系。在更严格的意义上,实行村民自治的村实际上存在乡镇行政管理权与村民自治权这两种权力的影响。现有的法律、法规并没有对这两种权力的权限范围和行使方式作出明确规定。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第四章第61条虽然规定了乡镇政府的七项行政职权,但是没有将乡镇政府的行政职权与农村社区的村民自治权联结起来,没有对村民自治背景下乡镇政府行政管理权的行使方式作出明确规定。《村民委员会组织法》主要针对村民委员会组织和村民自治工作,没有从乡镇政府与村民委员会相互联系的角度规定乡镇管理与村民自治的权限范围、行使方式及联结形式。
3.通过制度创新和体制变革,改进、完善与调适乡镇政府行政管理制度和农村村民自治制度。当前,农村村民自治中最为凸显的困境就是乡镇政府与村民委员会之间指导与协助关系的处理,即乡镇政府如何指导村民委员会工作以及村民委员会如何协助乡镇政府工作。其应对策略为:从乡镇政府指导村民委员会工作以及村民委员会协助乡镇政府工作这两个具体问题入手,通过制度创新和体制变革等改革措施,推动政府依法行政与村民依法自治的有机结合。其具体举措主要有两个层面:一是着力推进行政管理体制改革,转变政府职能,改进行政管理方式,实现行政管理决策的法治化、民主化、科学化,从而进一步改进、完善与调适乡镇政府行政管理制度;二是突破村民自治困境,化解村民自治的约束机制和制约因素,着力培育、发展与村民利益密切相关的社会服务组织,拓宽公共参与渠道,疏通利益表达机制,从而进一步改进、完善与调适农村村民自治制度。
4.通过法律调整和制度创新,确立乡镇政府与村民委员会及其成员的工作规范和行为边界。我们不仅要明确界定乡镇和村庄两级组织的权限范围和行使方式,改进、完善与调适乡镇政府行政管理制度和农村村民自治制度,还必须对组织和制度中人的要素作出相应的规定,即进一步确立两类组织及其成员的工作规范和行为边界,构筑基层治理模式的实际运行方式。因此,无论是乡政管理,还是村民自治,都必须通过建立相应的法律制度规范其行为,明确哪些属于正当的政府行为,哪些属于不合法的干预。村民自治要在维护村民合法权益的同时,接受合法的乡政管理。
5.通过选举改革和组织创新,实现乡镇、村在人大(村民)代表选举和换届选举上的对接与同步。一是将村民代表会议与乡镇人民代表大会对接起来。即规定村民代表选举与乡镇人大代表选举在选举时间、任期上同步,村民代表在乡镇人大代表中的名额应占较多比例。这种做法的价值在于:作为乡镇人大代表的村民代表可以通过制度化的渠道在乡镇一级国家权力机关中表达村民的意见、建议和要求,使乡镇人大通过的各项决定更充分地反映广大村民的意愿;同时,乡镇人民代表大会又可以通过村民代表这条更加有效的沟通渠道实现政策的传达和执行,促使村民更加自觉、积极、主动地协助乡镇人民代表大会的执行机关——乡镇政府开展工作。二是将村民委员会组织建设与乡镇政府政权建设对接起来。即规定村民委员会换届选举与县、乡镇政府换届选举在选举时间、任期上同步,将村民委员会成员的任期延长到五年,实现乡镇、村组织建设上的同步。
6.通过选举改革和治理创新,引入民主选举和竞争机制,有条件、有步骤地推行乡镇长直接选举。近年来,在村民委员会民主选举的影响和推动下,一些地区的乡镇政府开始探索改革以往由上级党组织提名候选人的乡镇长选任制度,把乡镇长正式候选人的推举建立在广泛的民意基础之上,推行乡镇长直选实验。事实上,在现阶段,有条件、有步骤地推行乡镇长直接选举是一种可取的选择。这种治理创新的基本导向是变单一的对上负责制为双向的对上对下同时负责制,通过法治和村民参与来遏制地方和基层无限制的行政扩张。
7.通过实践摸索和经验总结,建立高效、健全的农村基层管理体制和工作机制。农村基层民主和基层管理涉及多方面、多领域、多部门,涉及基层群众的切身利益,必须加强统一管理和协调,建立健全基层党组织领导的、充满活力且规范有序的农村基层管理组织体系和工作体系。其实质是在对乡镇、村两级组织进行适当界分的基础上实现二者的有机结合和有效融合。
8.通过机制创新和人员配备,在村派设行政助理,构建乡镇行政与村民自治有效对接的工作机制。由于乡镇政府的行政活动和事务最终要到达农村社区,农村社区的自治活动和事务也要接受乡镇政府的指导、支持和帮助以及必要的管理,所以,村民委员会组织既要办理村民的自治事务也要办理政府的行政事务。为了避免村民委员会的行政化,强化村民委员会的自治功能,乡镇政府可以在村一级选派或者设立行政助理,将行政事务剔出村民委员会职能之外,由行政助理集中办理行政事务,村民委员会只需协助行政助理而不再直接承担行政职能。
9.通过工作方式创新,改变以前单向、不规范的工作方式,建立自上而下与自下而上有机结合和双向互动的沟通方式。一直以来,农村基层管理领域中的工作方式和手段非常单一,单向的、自上而下的工作方式居于主导地位,乡镇政府的行政活动基本上较少考虑村民群众的利益和要求。在具体的乡镇管理活动中,强迫命令、简单粗暴、压制威逼等方式盛行,极大地妨碍了农村基层管理活动的正常运转,工作方式和手段的创新势在必行。这就需要建立自上而下与自下而上有机结合和双向互动的沟通方式,即通过乡镇政府与村民委员会、村民之间双向的信息交流,传达政令,了解下情,促进乡镇政府与村民委员会、村民之间的相互了解,谋求彼此的支持与合作,实现上情下达和下情上报。这种自上而下与自下而上有机结合和双向互动的沟通方式以沟通的方向为分类标准,将沟通分为下行沟通和上行沟通两种具体形式。下行沟通方式是指乡镇政府定期召开村民委员会联席会议,让村民委员会及时了解政府的工作计划、目标要求和思路举措。上行沟通方式是指乡镇政府深入到村庄直接听取村民委员会和村民对乡镇工作的意见、建议和要求。
10.通过法律调适或行政介入,强化乡镇政府和村民委员会的责任意识,建立相应的救济机制。在乡镇政府与村民委员会的衔接和互动过程中,还必须强化乡镇政府和村民委员会各自的责任意识,建立相应的救济机制。对于乡镇政府而言,应强化其法律责任和行政责任,对其行政不作为和行政干预等不当行为进行法律规制和行政处理,为乡镇政府与村民委员会的良性关系提供正式制度救济。对于村民委员会而言,应强化其法律责任,既要保障村民自治活动依法开展,又要保证乡镇政府依法对村民委员会的正当指导正常进行,同时还应促使村民委员会及时、有效地协助乡镇政府开展工作。
注释
①参见唐鸣:《对农村基层政治关系中两个问题的探讨》,《社会主义研究》1996年第2期;金太军:《中国乡村关系的现状及对策》,《扬州大学学报(人文社会科学版)》2002年第4期。②黄辉祥:《村民自治的生长:国家建构与社会发育》,西北大学出版社,2008年,第1页。③李海金:《以城带乡:乡镇行政体制改革的城市化走向——以武汉市双柳“乡改街”为例》,《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2006年第5期。④白钢:《中国村民自治法制建设平议》,《中国社会科学》1998年第3期。
参考文献
[1]本书编写组.十六大报告辅导读本[M].北京:人民出版社,2007.
[2]金太军,施从美.乡村关系与村民自治[M].广州:广东人民出版社,2002.
[3]孟白.新农村建设与乡镇政府职能转变[J].中州学刊,2008,(6).
[4]徐勇.县政、乡派、村治:乡村治理的结构性转换[J].江苏社会科学,2002,(2).
[5]张春生.中华人民共和国村民委员会组织法释义[M].北京:法律出版社,1999.
责任编辑:海玉
政府行政管理论文范文第2篇
摘要 伴随信息时代的到来，公众对政府信息的要求也越来越高，政府信息公开的发展充分顺应这一趋势。针对目前政府信息公开工作存在的问题，阐述如何建设统一的政府信息公开管理系统。
关键词 政府信息公开 系统
政府行政管理论文范文第3篇
摘 要：自1980年代以来，英国政府“新公共管理”思想在高等教育领域中的渗透促使大学进行市场化治理。《贾纳特报告》、《迪尔英报告》以及《大学与企业合作兰伯特回顾》反映了政府在大学内部推崇建立类似企业的市场化行政管理结构的基本历程。英国大学“多中心参与”、“行政权力去中心化”以及实行问责制的治理模式，也给我国大学治理带来借鉴意义。
关键词：《贾纳特报告》；《迪尔英报告》；《大学与企业合作兰伯特回顾》；大学治理
英国传统的大学是依据皇家特许状或议会法案建立起来的，有很大的内部管理自主权，包括有权授予学位，确定和保证自身的学术标准等。政府除决定政策和拨发经费外，极少直接参与大学的管理，而是由半独立的中介组织——“大学拨款委员会”承担了主要的管理责任。1979年，迫于经济危机的重重压力，撒切尔夫人一上台便推行“撒切尔主义”，国家将更多的权力下放给公共机构，以市场机制代替福利国家运作机制，而高等教育首当其冲。英国政府将新公共管理思想和评估性国家理论向高等教育领域渗透，对高等教育实行削减成本(cost cutting)、压缩预算(capping budgets)和增加教育经费分配透明度(transparency)；化高校科层组织为独立机构，引市场和准市场机制入大学；大学工作人员实行工作目标制，变终身雇佣制和国家标准薪金制为任期合同制、绩效酬金制（Performance Related Pay）。在这种外部力量的促使下，英国大学开始了内部治理以解决自身的发展困境。
《贾纳特报告》（Jarratt Report,1985）、《迪尔英报告》（The Dearing Report,1997）以及《大学与企业合作兰伯特回顾》（Lambert Review on University-Business Collaboration,2003）是20世纪80年代以来英国大学内部治理的三个引领性文件。对这三个文件的文本解析以及对三个文件的已有效果或者潜在效果的分析，有助于我们全面把握英国大学内部治理的企业化行政管理模式的形成与发展趋势。
一、《贾纳特报告》：“多中心共同治理”模式的提出
1985年，以贾纳特为首的研究小组经过近3年的努力发布了《大学效率研究指导委员会报告》（Report of the Steering Committee for Efficiency Studies in Universities，通称“贾纳特报告”，Jarratt Report)。该报告首先确定了大学的法人地位，并指出：“学术委员会过于保守，它只能是一个建议机构，治理机构（校务委员会）才应该是最高决策部门。”[1 ]报告将大学公司化，希望大学从私营部门的管理理论和实践借鉴一些工作方式，像公司一样有很高的效率；对大学内部权力进行重新分配，即从学术人员转向行政人员，并且认为副校长应该成为“主要行政长官”，建议大学由副校长、三位助理副校长、学科分部董事会主席、研究生院董事会主席、学生会主席以及其他高级行政官员组成校务委员会。该委员会是大学的执行治理机构。除学术事务外，校务委员会负责大学其他所有事务，负责财务、投资和资产管理，代表大学签订合同、贷款、抵押等，并通常具有监督教学和研究的责任。校务委员会通过各委员会，如学术委员会、资源委员会（或称决策委员会,负责大学发展规划）等共同商讨来履行自己的职责。这个校务委员会一般是由以校外独立人员占主体的33名委员组成，试图在行政、学术和民主代表之间达成均衡而快速反应；校务委员会和院系之间不存在其他层级，使大学内部集权化与管理层级简约并存，利于沟通和决策更加快速和有效；同时，理事会、财务委员会和建筑委员会的外行主席大量参与决策，可以实现有效的财政管理，多渠道筹措资金。
《贾纳特报告》是对英国大学以“关注效率为核心”的管理体制改革的引导性文件，对英国大学的管理产生了很深远的影响，“是未来大学行政管理的基础”[2]。它的核心是英国政府鼓励、提倡大学与社会联系，促使大学内部治理结构开始“与市场接轨”，逐步形成以治理主体多元化和“企业家式”运作为特征的“共同治理”(shared governance)模式。《贾纳特报告》所提出的建议经过1988年的《教育改革法案》的强化，最终在1992年颁布的《继续教育和高等教育法案》中以法律的形式固定下来。大学治理机构由12—24人组成，其中校外工商界独立董事可多达13人；大学设立董事会(Board of Governance)和学术委员会(Academic Board )。董事会的主要职责是制定大学的章程和确定大学的理念，批准年度收支报告，保证学校资源的有效使用，聘任和解聘大学行政负责人，确定行政负责人的工资报酬；学术委员会负责学术事务（包括学术标准、研究、教学、课程等），向治理机构和大学行政长官负责。《贾纳特报告》提出的大学治理设想类似于公司的管理结构，是协商性委员会体系与行政管理结构并存的一种模式。
二、《迪尔英报告》：强化市场与社会参与大学治理
到上世纪90年代中期，英国高等教育的普及率远远低于北美和远东的“四小龙”， 在过去的10年中公共资金对高等教育的投入生均下降了25%，严重影响了教、学、材料和设备的质量；而中高收人家庭子女接受高等教育的比例，是低收入家庭的两倍，英国高等教育处于危机状态。1997年7月23日，以迪尔英爵士为主席的英国高等教育调查委员会经过14个月的调查研究，广泛征求社会各界意见，发表了《学习社会中的高等教育》（Higher education in the Learning Society）的咨询报告，又称《迪尔英报告》（The Dearing Report）。该报告在经济、政治、文化、信息技术产业调整以及职业变迁的背景下，结合其他国家高等教育发展战略和21世纪国际经济发展趋势，对未来20年英国高等教育发展的战略和框架提出了全面建议。
《迪尔英报告》长达1700页，涵括了针对政府、大学、学生及家长以及社会各界的93条建议，其中有55条建议与高等教育经费来源和分配有关。报告认为在职业教育和学术教育的界限被消除了的时代背景下，学生、院校、企业、雇主和国家之间是一种日益相互依赖的关系，大学与企业之间不再是互不相干的机构，而是越来越活跃的伙伴关系；没有任何公共事业可以自然而然地期待得到越来越多的公共经费的支持，除非它能够不断增强对社会发展的支持。由此，大学应该置于一个相互联系的网络之中，与社会各种利益相关者之间应建立积极伙伴关系，积极参与区域社会进步与经济发展。报告对大学治理的贡献主要集中在以下几个方面：（1）就如何改进大学治理和管理以满足中央政府总政策目标的要求提出了建立大学有效管理和治理的基本原则，即大学治理机构自治，并对自身的有效性和业绩进行评估，大学治理应该在法律范围之内对大学学术自由进行保护，大学治理结构应该具有开放性和对外部环境的响应性。[3]（2）报告对强化大学参与市场提供了路径参考。报告认为，大学可以通过科研和咨询对地方发展提供支持，满足劳动力市场对专业人才的需求，吸引投资和提供新的就业机会，支持地方社区的终身学习需要以及作为文化中心对提高人们的生活质量作出贡献；大学应该投标和竞争地方发展中的基金项目，以便及时了解并满足地方工业与商业的需要，要寻求一种有效的方法使企业特别是中小型企业能够得到和分享本区域大学服务资源的信息，这是学校与社会互动的前提；地方政府与企业要致力于帮助高等学校的学生和教师形成企业家的能力，以使他们更好地为地方服务。[4]（3）《迪尔英报告》缩小了原来大学校董会的规模和权限，使它不再是一个大学管理机构，而是积极的治理机构，其主要职责是评议，通过大学的年度报告和财务报告，偶尔任命校长。它作为一个“论坛”，通常只扮演有限的、形式上的角色，并不处理大学的日常事务。（4）根据《迪尔英报告》倡议，于1997年成立的高等教育质量保障局(Quality Assurance Agency,简称QAA)。其使命是保持学术和高等教育质量以维护学生及公众的利益。通过来自其他高校或相关领域的学术专家的考核，每5年进行一次以教学水平、学生学习和学生进步情况为重点内容的评估。
《迪尔英报告》为英国21世纪的大学治理制定了蓝图，提出了大学存在的主要矛盾与问题，强化了市场与社会参与大学治理的理念，是对《贾纳特报告》中“多中心”治理构想的深化与实践。该文件对未来英国大学的治理发展产生很大的影响。
三、《大学与企业合作兰伯特回顾》：市场机制参与大学内部管理
如果说《迪尔英报告》是从宏观层面开拓了市场和社会参与大学治理的途径的话，那么，2003年1月发布的《大学与企业合作兰伯特回顾》（Lambert Review on University-Business Collaboration,2003）就是把市场和社会引入到大学内部治理的微观层面。（1）《兰伯特回顾》强调了治理机构的责任。“治理机构负有以下责任：建立并监控控制和问责体系；批准大学的使命和战略目标、长期财务计划、主要评估指标以及年度预算，并确保这些符合利益共同者的利益。”[5]报告非常推崇大学内部行政管理机构的发展及由学术和行政人员组成的管理队伍的权责的明确定义和分配。在大学和企业合作越来越紧密的背景下，大学教育的压力使教学从“教授决定教学内容、学徒式教学方法”走向“外部决定教学内容、准工业化的教学方法”[6 ]。因此，大学的内部管理也需要进一步整合和协调教学资源，加强大学对教学的统一管理；教授和学术人员不能再从事复杂的大学管理；组织管理需要科层化、管理人员也需要专业化。于是，管理权力需要从学术人员手中向行政人员手中转移，以便在大学形成新的权力组织来配合政府对大学问责制的推行。（2）学院和系是具体负责课程教学的主要部门，课程的设置要由学院和评议会负责审批。由于市场的介入，除了考虑其学术价值外，学院对教学工作适应劳动力市场的需要采取更加开放的态度。因此，课程制定计划自主权的增加，使得大学面向就业市场的课程大量增加。（3）在大学内部加强成本核算和经费支出管理，实行效益激励制度。第一，大学采用了企业常用的成本透明核算法，使得高校每一笔资金的运用都很明确，最大限度地避免了浪费，从而提高资金的使用效率。第二，在财政预算方面，一般是由系提出预算建议，然后经学院审查，最后由校一级负责官员审查。大学和学院内对教工和院系在同一准则基础上基本按照学生的数量进行资金分配。但是，对招募带来更多收益的外国留学生以及吸引好的受资助的研究项目进行激励。（4）强化了社会中立机构代替政府对大学效率和质量进行评估和审核，评估的结果与高校自身的利益息息相关，直接影响到高校的声誉、生源和经费获得。
四、几点启示
英国大学市场化内部治理处于高等教育大众化进程的背景之下，这对于同样处于高等教育大众化时期的中国高等教育来说有很好的可比性。同样，我国也正在市场经济背景下深化高等教育体制改革，其大学内部管理体制改革是重要的内容。因此，英国大学市场化内部治理的经验与教训对我国的高等教育体制改革具有很强的借鉴意义。
（一）行政权力去中心化，在行政力量与市场驱动之间寻求平衡
从《贾纳特报告》到《迪尔英报告》再到《大学与企业合作兰伯特回顾》的演变过程，我们可以发现，英国政府对高等教育管理非常注重计划手段和市场手段并用，逐步实现了从“行政化控制”到“市场化治理”的变迁过程。在这个过程中政府对大学实行间接管理模式，很少直接干预大学的具体活动，而是通过发布有关高等教育政策的绿皮书、白皮书传递其意图。 但是，政府对大学的直接行政的减少并没有使得大学内部管理无序化，反而由于法律手段和经济手段的利用，促使了大学内部自觉治理。
我国高等教育长期在一种以强调政府行为为基础的制度环境中运行，高校属于政府，形成了单一的按照行政机构规则行事的运行机制。中央拥有高等教育管理和决策的最大权力，政府对高校下达指令性计划，并以行政命令的方式加以推行。高等教育的管理依靠行政权力的强制性，政府和高校是上下级关系；高校的经费按照国家和地方的计划执行，市场介入程度有限，无法对教育资源起配置性作用。在这种管理体制下，高等教育权力集中于政府，高校缺乏事实上的自主权，高校没有自觉强化内部治理的动力和机制。因此，我国大学治理需要重组政府、高校与社会之间的关系。首先要将中央的部分权力下放给地方政府，加强省级政府的高等教育统筹权，实现权力的去中心化（decenteralization）；其次，将政府权力部分转移社会与市场，还权于高校，实现权力转移。
（二）以大学的利益相关者为权力主体，实现参与型的“多中心治理”
20世纪以来，由于民主观念以及知识经济浪潮的影响，英国大学内部的利益主体呈现多元化趋势，不同利益主体都需要参与大学的治理。政府、校长、教师、学生、校友和企事业单位等都是大学的利益相关者，大学的各项决策都要考虑到所有利益相关者的利益，因此，英国建立了以包括各种利益相关者的董事会为中心的大学治理结构，形成了利益相关者参与大学治理的“多中心”治理模式，使大学的决策在诸多利益主体之间寻求平衡。
我国高等教育体制中大学的举办者、管理者、办学者、投资者等核心利益相关人没有界定清楚甚至没有界定。加上过去计划经济体制下，国家对高等教育的准公共产品的性质缺乏认识，把高等教育仅仅作为国家的政治利益和经济所在，而忽视了学生、企业等其他社会成员（机构）也是高等教育的利益相关者，造成国家对高等教育大包大揽，成为对高等教育的“统治者”和“守夜人”。目前大学一般都设有学术委员会、教学委员会、财务委员会等教授和其他成员参与治理的机构，但由于缺乏明确的职责和运作程序，许多仍仅仅扮演提供信息和咨询的角色，距离真正参与决策和监督尚远，这样势必造成大学利益相关群体缺乏对大学目标任务的认同感，降低大学的凝聚力和活力。我国《高等教育法》第十条和第十一条对民主管理和学术自由作出相关规定，参与型的“多中心治理”模式可以成为落实此项规定的突破口。
（三）建立问责机制，增强高校的责任感和透明度
从《贾纳特报告》、《迪尔英报告》和《兰伯特回顾》的演进过程我们可以看到，英国政府在减少对高等院校资金供应的责任的同时，也通过各种措施加强对大学的外部监控，通过采用公共问责机制、质量保证机制以及绩效管理机制对高等院校资源的使用情况以及所产生的效果进行监督，避免资源的浪费，并让公众获得更多关于高等院校各个方面的信息。英国高等教育的问责机制相当健全，如在资金使用方面，运用成本透明核算法清楚地说明每个高校的各类资金使用情况；在教学与科研质量方面，有高等教育质量保障署和科研评估活动的定期评估与审核，为公众提供大量公开发表的关于高等院校教学与科研方面的信息与报告；在办学绩效方面，有绩效评估审核机制，每年由高等教育基金委员会和高等教育统计署根据相关统计数据，公开发表关于高等院校的办学绩效情况报告。问责制促使大学内部权力向行政人员漂移，逐步形成了对应的问责机构。
随着我国大学收入来源日益多样化，政府以及其他资金提供者对高等院校经费使用情况和使用效果也越来越关注，如何使高等院校更有效率地、负责任地使用这些资源，高等院校的资金提供者如何获得高等院校资源使用情况及使用效果的信息，如何使利益相关者拥有更多知情权等等，这些都是我国当前高等教育发展中面临的亟待解决的问题。近些年来对一些大学进行审计，标志着问责制在我国初露端倪。但是，我国的问责制还需更加增强信息的透明度、方法的多样化以及把握问责的度。
当然，英国大学的市场化治理历程也并不是完美无缺的。市场化治理往往会与大学的学术本质与市场本质发生冲突，容易造成高等教育发展中的短视行为，危及基础研究的发展；市场的竞争性使得大学花费大量的时间、人力、物力和财力来准备竞争，会造成一些不必要的市场交易性成本，浪费了教育资源；对经费的严格管理及各种相关评估助长了高等教育机构的官僚作风；过度的市场化会使大学自治和教学质量受到侵害；竞争性的增加也影响了大学教师的生存状态，危及大学教师职业的吸引力，而造成优秀教师流失等。这也是我国在大学治理过程中应该注意的地方。
参考答案：
[1 ] Sasan Lapworth. Arresting Decline in Shared Governance:Towards a Flexible Model for Academic Participation.Higher Education Quarterly, Volume 58,No.4,October,2004,299—314.
[2 ] W.A.C.Stewart Higher Education in Postwar Britain. The Macmillan Press LTD. 1989, 234.
[3 ] Higher Education in the Learing Society.1997.http://www.leeds.ac.uk/educol/ncihe.
[4 ] National Committee of Inquiry into Higher Education(1997). Higher Education in The Learning Society[TheDearing Report]Report.9.
[5 ] UK Treasury.Lambert Review on University-Business Collaboration,2003.98. http://www. lambert review.org.uk.
[6] CUC. Guide for Members of Higher Education Governing Bodies in the UK[DB/OL]. http://www.he fce ac. uk/pubs/hef2ce/2004/04_40/,2007-09-07.
政府行政管理论文范文第4篇
[摘要]政府绩效管理是政府管理创新的基本路径。从理论逻辑及現实条件看，我国政府绩效管理定位是“绩效导向下的目标管理”，旨在提高政府公信力。目前体制内自上而下、各自为政的各种考评强化了部门的执行力，但亦成为推进政府绩效管理的主要障碍，背后涉及到行政权力格局，直指“顶层设计”。 理顺管理权与组织权、目标管理与绩效管理、过程控制与结果导向等基本关系，我国政府绩效管理应指向“三个统一”。
[关键词]政府管理；政府绩效；绩效管理
党的十八大报告指出，要“创新行政管理方式，提高政府公信力、执行力，推进政府绩效管理”。事实上，2011年，国务院已批复由监察部牵头建立政府绩效管理工作部际联席会议制度，并选择北京等地或部门进行工作试点，为全面推行政府绩效管理制度探索积累经验。如果说，始于2000年福建省推行机关效能建设为中国特色的“政府绩效管理与评价”的始端，那么，之后十余年，从目标考核到科学发展观考评，再到政府绩效管理试点，折射了我国政府管理创新的历程，触及到行政体制改革的中枢。两年来，由中央推动的各地试点工作不无进展，但与“力争到2012年底形成比较规范、各具特色的绩效管理模式”[1]的要求存在差距，甚至陷入“现实困境”。面对自上而下、各自为政、五花八门的各种考评，早些年学界自以为已经解决的问题，如我国政府绩效管理的目标导向，功能定位，困难矛盾，路径出路等问题重新浮上水面。“统一组织体系，统一技术体系，统一结果应用”的所谓“三个统一”触及管理权的再调整与分配，但却成为绩效管理理论与实践创新的“顶层设计”。
一、我国政府绩效管理的目标导向
源自西方制度基本框架内的政府绩效管理有着深刻的社会背景及内置的价值导向，作为政府管理方式创新的一种手段，它贯穿了公共责任与顾客至上的管理理念，强化公共服务的结果导向，在追求经济、效率、效果的基础上，全面回应公民诉求，即凸现所谓“公平性”。或者说，政府绩效管理一开始就存在清晰的目标导向，包括价值目标及技术目标。从组织管理的角度，政府绩效管理的价值目标即是民主目标，可视为政府的公信力；技术目标追求政府管治的效率效果，体现政府的执行力。
尽管至2006年，政府执行力和公信力的概念才首次被写进当年的《政府工作报告》，正式纳入国家管理范畴，但事实上，有组织一定有目标，有目标客观上要求有执行力。所谓政府执行力，源自行政法学领域，是指对具体行政行为予以强制执行的能力或法律效力，可视为政府实施社会经济发展目标的能力”，或者是政府“在推动或监督保证既定的公共政策得以落实的过程中，所体现出来的实际能力与手段。”[2]它依附于制度、体制与政府政策，甚至由政治体制及制度所决定。
我们以为，从理论逻辑及现实背景来看，我国政府绩效管理的目标导向与其说旨在提高政府执行力，不如说在于提升政府公信力。这一导向是保障我国政府绩效管理试点工作不走样的前提。
首先，政府公信力指向政府与公民的关系，与政府绩效管理的价值导向一脉相成所谓公信力（Accountability），简言之，使公众信任的力量。“政府的公信力体现了政府的信用能力，是公民对政府行为持信任态度，是社会组织、民众对政府信誉的一种主观评价或价值判断”。[3]政府作为提供公共服务的垄断组织，其公信力由公众对其履行职责的程度做出评价，显然，政府公信力涉及公众与政府的本质关系，是政府公共治理的合法性的源泉，也即是社会性秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。按照卢梭的契约理论，国家权力来源于人民与政府之间的协议或契约，政府公信力集中体现了政治合法性的实质内容。同时，政府公信力是社会信用系统的核心和指针，政府信用是其他信用得以存在和发展的基础和前提条件，一旦政府信用流失，社会信用赖以存在平台必然走样，即使修复，其社会成本也往往比其他信用要大得多。本质上，政府绩效管理是民主文化的技术工具和手段，但它内置了管理的目标应由公民来认同这一“普世价值”，即所谓公众满意是检验政府行为及政策目标的终极标准。
其次，政府公信力必然以政府执行力为前提，体现政府绩效管理的技术功能“工业化和科技的发展在促进社会进步的同时，也引发了人口膨胀、社会治安、环境恶化等诸多社会问题，政府所面临的公共问题的复杂性、动荡性和多元性环境，导致了政府不可治理性的增加，客观上引发了政府的信任危机”。[4]尽管公信力是公众对政府的主观评价，强弱程度取决于政府所拥有的信用资源的丰富程度，以及政府及公务员在公民心目中的具体形象。或者说，政府公信力是公众对政府行政能力的满意度。但按照满意度理论，公众对政府行为的主观感知以政府行为的客观效果为提前，没有什么比公众自身更了解需要什么样的政府以及政府的服务，但任何主观评价总是基于公众已知的客观事实，这一“事实”，不论是政府的诚信程度、服务水平，还是依法行政能力、民主化进展，都可视为政府执行力的体现，换言之，政府公信力总以政府执行力为基础。理论上，没有政府执行力就没有政府公信力，执行力与公信力并非平行的概念。政府绩效管理所追求的公信力内置了执行力。作为组织管理，政府管理奉行职能主义，始终将执行力视为内生目标，政府绩效管理是政府管理的创新，它所推崇的“4E”模式中，效率与效果本身就是技术目标，亦是政府执行力的重要衡量指标。
最后，政府绩效管理指向政府“应该干什么”，一定程度上可对政府执行力进行纠错政府执行力属于技术范畴，它是政府决策及实现目标的执行能力，隐含了决策及目标的正确性，但事实上，决策失误或政府公共政策“坏倾向”具有自发性，对决策纠错是民主的理由与功能。我国政府管理及社会存在的问题，大都与目标本身或目标导向有关，因为体制内管理及评价必然指向政府“正在做什么”，并非“应该做什么”，充其量是政府执行力，并非“服务公民的能力”。比方说，普遍存在的重复建设为政府执行力异化的典型表象，这种执行力等同破坏力，并与公信力成反比。由于体制内管理及评价更多强调政府的行为过程，或者说，更多注重于政府的现状职能的实现程度，主要又是对上级政府目标的完成状况，在我国现有体制下，上下级政府职能之间具有传承性；体制内管理及评价内设上级政府的正确性，难能形成政府“应该做什么”的纠错机制。由此导致“长期以来，自上而下的政绩考评标准，是以GDP增长为核心的评价考核体系。这样的政绩考评有着显而易见的缺陷，甚至在很多情况下，不少地方政府政绩‘显赫’，但当地百姓却苦不堪言”[5]的现实窘况。政府绩效管理与评价凸现公众满意的结果导向，可有效纠正过头或反向的“政府执行力”，从而为政府的理想职能、竞争方向、变革预期等抽象议题增添新标准，强化政府的公信力。
二、我国政府绩效管理的功能定位
一般认为，政府绩效管理是指改进政府管理组织和管理项目的生产力。20世纪70年代以来，基于政府的职能定位，以公共选择理论、新制度经济学等为理论支撑，政府绩效管理被视为重塑政府的另一版本，并呈现公共生产力变革、创新管理机制与手段、强调行政投入产出的测量与监控等特征。政府绩效评价是政府绩效管理的中心环节，被视为现代政府管理的前沿课题，具有计划辅助、预测判断、监控支持、激励约束、资源优化和体制创新等多项功能。作为一种运行机制和技术工具，应该说，政府绩效管理一开始就存在清晰的功能与定位。但我国社会条件与现实状况与西方迥然有别，基于党政以及党政领导与党政组织的特殊关系，即或是对“政府”的界定，我国与西方亦差异明显，加之整体上处于社会经济的剧烈转型期，政党、政府、公民与社会的新型关系尚在培育之中，此种背景下，如何界定我国政府绩效管理及评价的功能与定位决定了学术研究的走向与地方（部门）试点工作的边界。
（一）政府绩效管理是我国政府管理创新的基本路径
管理创新是新时期我国政府管理变革及建设服务型政府的必然选择，亦是行政管理体制改革的重要组成部分，涉及到观念意识、职能定位、机构设置、组织设计、管理方式与工作流程等内涵，但核心在于坚持以人为本和公平正义的价值原则，驱使政府转变单向的权力主导式的行政模式，尊重公民对于公共产品的需求偏好和意见表达；换言之，在奉行职能主义，崇尚法治与科学精神的科层制度与组织的基础上，拓宽公民参与渠道，培育公民参与主体。“从60 年代算起的 20～50 年里，人们将目睹并亲自参加官僚制的送葬队伍。”[6]因为政府管理是人民当家作主的管理，科层制为此背道而驰。
政府绩效管理是新时期我国政府管理创新的基本路径。原因在于：
一是价值层面上，政府绩效管理体现民主文化的基本导向。“行政权力的受任者决不是人民的主人，而只是人民的官吏；只要人民愿意就可以委任他们，也可以撤换他们”。[7]在中国特色社会主义民主理论体系中，没有民主就没有社会主义及其现代化，人民民主是社会主义的生命。新时期我国政府管理创新，不论何种路径，民主是绕不开的方向。政府绩效管理的内在机理和运行逻辑与现代民主政治的发展一脉相承。一方面，它增强了政府实质合法性。政府只有在履行职责的过程中，始终维护社会公共利益，或者公众认为他们服从政府是出于自觉而非害怕受到惩罚，公众眼里的政府才是合法的；另一方面，它凸显了政府管理民主化。马克·彼特拉克认为，公民参与是民主的希望。[8]民主行政和公民参与紧密相连、不可分割，公民参与的程度是衡量政府管理民主化程度的重要标准，是否民主，不在于人民是否直接行使公共权力，而在于其是否将公共权力置于人民的制约和监督之中。同时，政府绩效管理是实现社会主义“增量民主”的现实路经。在民主的路径上，增量民主是“在不损害人民群众原有政治利益的前提下，迅速、最大限度地增加新的政治利益”。[9]它是一个稳定的发展过程，也是长期改革积淀的结果。政府绩效管理的民主导向与社会主义条件下的民主方向具有一致性，即公民参与及监督政府的一致性，为社会主义的民主路径。
二是技术层面上，政府绩效管理是实现政府理想职能的工具体系。源自西方的政府绩效管理，是在宪政民主的架构下，主要从技术层面解决政府效率、效益、效果和公平的问题，指向公共生产力，基于“顾客至上”的时代背景以及公共事务的复杂性，传统管理理念与手段难以为继，从历史來看，可以将20世纪八、九十年代持续20年的西方国家政府绩效化运动视为发达资本主义自我调整的重要内容。这种调整虽以西方选举市场为基础，但却以政府的技术功能实现为目的。在我国社会制度与西方迥然不同的现实条件下，政府绩效管理的工具属性更易凝聚共识，成为可能操作的政策方案。可以肯定，基于民主导向和技术工具的双重属性，政府绩效管理必然成为民主道路上我国政府管理创新的基本路径。
（二）我国政府绩效管理的现实定位
如果以提升政府效率为目的，我国政府效能建设可以追溯到建国初。虽然效率是绩效的组成元素，但学界普遍认为，我国政府绩效管理发端于本世纪初，到2011年，全国约有三分之一的政府及部门不同程度地探索开展此项工作。我们搜集到的冠以所谓绩效模式的地方政府就有上百个，如与目标责任制相结合的“青岛模式”，将公众和服务对象的评议纳入绩效内容的“杭州模式”，最早提出与开展“政府绩效管理年”（2007） 且实现智能化的“深圳模式”。但审视各地官方的管理办法或条例，均未对政府绩效管理定位有着明晰的界定，这样的后果，模糊了绩效管理与已有的管理、绩效评价与已有的考评的界线。我们以为，从现实出发，我国政府绩效管理的定位是“绩效导向下的目标管理”。
一是目标管理。1954年，彼徳·徳鲁克（Peter Drucker）提出“目标管理”理论被誉为“管理中的管理” ，它以目标为导向，以人为中心，以成果为标准，从企业管理迅速延伸到其他组织和个人管理中。作为方法论，目标管理目前已经成为中国各级政府管理最常见有效的管理模式。尽管政府目标具有多元性，但实现各项目标是执行力体现，是集权体制的优越性所在。政府绩效管理立足于目标管理首先吻合体制内自上而下的管理属性，层级体制下，完成上级政府制定的目标是本级政府的使命所然，政府绩效管理倘若无助于目标实现，必然与政府内部管理的刚性需求相脱节，从而丧失存在的前提，尤其是各级政府中心及重大工作的完成，关系到主要官员的政治生命，目标管理因权、责、利清晰对称而成为最有效的管理方法。同时，目标管理也是绩效管理的内在要求，经济、效率与效果均针对目标而言的。
二是绩效导向。严格意义上说，冠以绩效管理的当前我国各级政府的内部管理本质上即是目标管理，如果以目标管理作为我国政府绩效管理的定位不仅逻辑上“多此一举”，而且会打乱组织内部原有的平衡，增加管理成本，丧失其应有的意义。绩效导向为目标管理设置了方向和条件，首先是“结果导向”，指向组织内部关系。结果与过程具有相对性，目标管理某种程度上亦体现结果导向，但这种结果往往是短期或主要领导人的“任期结果”，与组织长期目标未必一致，甚至背道而驰，绩效管理追求政府目标长期最大化。其次是“公众满意导向”，指向组织内部与外部的关系。政府目标多元性，运作非交易性，行为效果滞后性等特征决定了衡量其结果的复杂性，既然政府由纳税人所供养，公众满意成为检验结果的最终标准。事实上，源自企业的目标管理界定了目标关联者（企业与消费者）的关系，但落脚点是消费者选择，政府目标管理亦如此（政府与公众的关系），不过是公众或公共选择。
由此，从现实出发，我国政府绩效管理定位于“绩效导向下的目标管理”不仅强化了组织内部的目标实现及责任，即提高政府执行力，体现政府内部自上而下的管理属性及政治制度的内在要求，更重要是从组织外部的视角，检验内部目标的科学性与民主性，实现政府执行力与公信力的统一，也即是理性工具与价值导向的平衡。
三、我国政府绩效管理的现实矛盾
过去几年，我国政府绩效管理试点工作不无进展与成效，试点的8个省、自治区、直辖市、单列市及6个国务院部门各有特色，尤其是广西、深圳、财政部的试点工作在组织保障、智能化程度、技术体系等方面积累了经验。值得一提的是，作为广东省的试点地市，佛山市绩效管理试点工作涵盖了党政部门，与行政体制改革互为促进，并力求以绩效管理统筹已有各项管理及考评。但无须讳言，随着试点工作深入，各种深层矛盾不断显露。
（一）管理权与组织权的的矛盾
政府绩效管理过程涉及管理权、组织权等多重权力关系。在各地成立的政府绩效管理（试点）工作机构中，领导机构是管理的主体，拥有管理权，专设（常设或临设）机构是管理的组织者，拥有组织权。从权力组合与制衡的角度，组织机构应该有超然地位，与管理对象保持距离。但目前组织机构或牵头单位虽五花八门，如纪委监察、组织、人事、综合办公等部门，亦为管理对象，同时，管理信息来源亦源自作为管理对象的党政部门，实际操作中，在信息垄断及不对称的情况下，所谓信息釆集的责任部门拥有部分组织权，绩效管理权被肢解或让渡，这样不仅相互牵制，亦造成角色冲突。事实上，围绕管理组织权的博弈，争取部门权力最大化已为政府绩效管理的现实矛盾。
（二）过程控制与结果导向的矛盾
管理始终与过程相关联，过程中体现效率。绩效管理旨在强化效率，但比效率内涵更丰富，外延更为广泛。尼古拉斯·亨利指出：“效率指以最少的可得资源来完成一项工作任务，追求投入与产出之比的最大化。而有效性则是指注重所预想的结果”。[10]尽管过程与结果具有相对性，但本质上，绩效管理是结果导向的管理创新。
基于内部管理属性与集权体制需要，我国目前政府绩效管理的理念与做法无不强化对决策过程的控制，具体表现为所谓年度中心工作的执行力控制，冠以绩效管理加强“实时监控、实时纠偏纠错和预期预估”，但中心工作年年有变，从而导致绩效评价指标体系日趋庞杂，缺乏一致性、导向性与稳定性。审视各地的做法，不少地方动辄上百项的绩效评价指标均为“政府或主要领导可控的过程指标”，绩效管理成为“上级政府控制下级政府的理性工具”， 甚至是家长式管理的理性工具。这样的后果，不仅成本高昂，亦必然与政府绩效管理的有效性、回应性及结果导向形成矛盾。
（三）绩效评价与原有考评的矛盾
政府绩效评价是政府绩效管理的核心环节，亦为难点所在。目前我国行政管理的最大特色即是各自为政，五花八门，不断循环的考评。据不完全统计，地方政府每年接受上级年度考评超过百项，指标几千项。镇级处于行政层级最基层，个案调查表明，每年三分之一的时间与精力应付各项考核、评比与检查。表1为广东代表性的几个地方接受上级年度考评的情况汇总，其中考评主体、部门、形式、指标之多，流程之繁不堪重负。如广东省几项综合性考核（组织部牵头的科学发展观考核、发改委牵头的幸福广东考核、省府办牵头的珠三角规划纲要考核、省财厅牵头的基本公共服务均等化考核、省政法委牵头的平安广东考核、省委宣传部牵头的学习型组织考核） ，大部分指标是重复或相近的（值得一提的是，2013年4月，广东大规模清理考核检查评比表彰项目，省级459项考核评比只保留82项）。虽然体制内各自为政，碎片化的重复考评的原因复杂，但归到底在于：一是“以考代管”，以考评驱动目标完成。二是争取部门利益最大化，考核评价权是最直接、有效的行政权，在现行体制下，评价组织权意味评价主动权。三是成为回避责任的有效手段。将考评作为过程管理的“法定”程序，一旦出现问题，即可“正当”推诿。政府绩效评价是増加一项新的评价，还是统筹原有的考评面对着深层矛盾，背后是现行体制下部门间的评价权之争。
（四）统一性与差异性的矛盾
以政府绩效评价为例，评价体系的统一性与被评对象差异性的关系。政府绩效评价本质上是比较性评价，置于现代政府的层级结构中，只有对一组同层级的政府（部门）加以比较评价才有意义，即所谓评价的统一性问题，但基于客观原因，或者说被评价政府不可作为的因素，即使是同级政府所在区域，社会经济及行政文化等亦迥然不同（政府部门之间更是如此），造成所谓差异性问题，这一矛盾成为影响政府绩效管理及评价体系，尤其是指标体系科学性、公正性的难点。
四、我国政府绩效管理的“顶层设计”
理论上，体权与单一体制中，涉及体制及权力变革的成效均依赖于“顶层设计”，政府绩效管理亦不例外，试点工作具有挑战性。由于指向政府与公民关系、管理权与组织权等核心问题，作为政府管理创新的方向与工具，政府绩效管理的“顶层设计”更为重要与敏感。
（一）我国政府绩效管理试点工作的绩效在于“顶层设计”
围绕提升政府公信力（包含执行力）目标，在目标管理的基础上导入公众满意度，立足于解决现行体制性矛盾，包括重复管理及考评的矛盾，政府绩效管理触及我国行政体制的中枢，实际上是对管理及评价权的重新规范与再分配。基于我国行政体制的集权性、垂直性与单一性，以及巨大的行政惯性，我国政府绩效管理的成败指向“顶层设计”，某种意义上说，全国绩效管理试点工作是一场超越行政体制改革的革命。
从发展过程看，我国政府绩效管理及评价的“顶层设计”大体历经三个阶段，改革开放之初至1999年可视为无顶层设计阶段。针对“大多数人在同政府打交道的经验中，最大的刺激是官僚政治的傲慢”的状况，[11]以改进政府效率，反对官僚主义为导向，全国各地，或党政部门逐渐形成了岗位责任制和目标管理责任制，包括地方人大对其选举和任命的领导干部考核、效能监察、社会服务承诺、效能建设、领导班子实绩考核等不同的模式。1999-2007年可视为第二阶段，在新公共管理范式的影响下，借鉴国外的实践标杆及先进理念，部分地方及部门开展如公民评议政府、第三方评价政府绩效、电子政务绩效管理等，强化公民满意对政府管理的意义。2007年以后，国家人事部在全国确定了若干绩效评价工作联系点，筹备成立专门机构，2010年，中央纪委监察部绩效管理监察室正式组建，2011年，国务院批复建立政府绩效管理工作部际联席会议制度，标志着我国政府绩效评价实践由单环节的绩效评估向多环节的绩效管理转变；由各地、各部门分散试点向中央统一部署、调控的转变。同时，监察部研究出台全国政府绩效管理的指导性意见，“顶层设计”初具雏形。
“顶层设计”对全国政府绩效管理试点工作的意义不言而喻。这是因为，从制度及体制上看，我国是单一制国家，全国行政体制具有高度的一致性，某种意义上说，地方政府管理及评价的内容、方法、形式均为中央政府的要求或意志延伸，地方政府自主性有限；从经验来看，西方国家政府绩效管理大都上升至国家层面的法律法规，先有“顶层设计”和制度保障，如基于《政府绩效与结果法案》的美国政府会计标准委员会的评价模型、美国联邦政府绩效通用模型；从现实状况来看，如果没有全国性的指导性文件，并对绩效管理试点工作的理念、目标、定位、技术体系进行规范，那么，可以肯定，各地试点难以逾越目标管理的范畴，即或引入第三方评价主体，或扩大公众参与范围及深度，亦会困难重重。
国家层面的制度建设是“顶层设计”的基础，但并不意味政府绩效管理体系自动生成。事实上，两年的试点工作中，各地各部门反馈的情况不尽人意，主要又集中在绩效评价上，究其原因，一是政府对其下级（部门）进行的评价属于组织的“内控”管理，按照管理学原理，“评价”是一种内部管理工具，属于哈罗德·孔茨所说的控制职能，并非严格意义上的“绩效评价”，因为它不涉及或很难真正涉及到组织外公众的观感与利益。二是目前正实施的各种考评具有自上而下的统一性、合规性与强制性，这亦由“顶层设计”所决定。试点推行“绩效评价”必然面对与已有体制及考评相冲突，如组织部门主导的科学发展观考评与绩效评价的关系如何处理，地方政府及中央政府部门难以协调这一冲突。三是引入外部评价主体存在障碍，包括第三方主体本身不成熟，政府并没有开放评价所需要的数据信息，规范性评价制度尚未建立。四是我国社会制度及行政体制具有特殊性，党政职能并没有明晰边界，评价对象与范围指向政府，或者政府及党委成为最简单的“复杂”问题，亦非地方党委政府可界定。五是制度层面的顶层设计需要完善的技术体系来支撑，建立全国相对统一的评价技术体系虽为客观要求，但需要顶层规划，足够时间及配套条件。
（二）实现“三个统一”是我国政府绩效管理的现实选择
应该说，“顶层设计”是一项战略性、全局性设计，本质上取决于政治体制改革的决心与进程，但具体到政府绩效管理，顶层设计指向两个核心问题，一是目标与定位。政府绩效管理源自目标管理，但超越目标管理，理论上，政府绩效管理可视为上级政府控制下级政府的理性工具，但更是公众“控制”政府的理性工具，如何兑现人民满意，提升政府公信力是问题的核心。我们知道，效率提高是执行力的保障，它主要依靠制度的刚性规范，政府绩效提升却有赖于人民认同，当然，我国政府绩效管理的定位不能脱离现实条件，尤其是制度边界，本质上是目标管理，但目标设定与目标检验应以“人民满意不满意”为依归，因此，必须从理念及技术上体现结果导向和人民满意度导向，类似于企业内部目标管理最终由外部的消费者选择来检验一样。二是“三个统一”，即“统一管理组织、统一技术体系及统一结果应用”。统一管理组织核心在于正确处理管理（评价）主体与管理（评价）的关系，目前各自为政的重复考评表面上管理及评价主体是统一的，但组织权分割于不同部门，体现不同部门的意志，统一技术体系（周期、指标、权重、指标评分）关键是处理好技术体系统一性与被管理对象差异性矛盾；统一结果应用是统一管理组织的客观要求。
“三个统一”符合管理学的基本原理，切中现实问题。就政府绩效评价来说，理论上，有权力评价政府绩效的包括内部主体与外部主体，前者属内控管理，必然统一评价权于上级政府，无需要“多头评价”，以减少不确定性，“组织的一个最基本的功能是吸收不确定性造成的影响。”[12]本质上，我国政府绩效管理试点工作属于体制内管理创新，统一管理及评价权，由此统一技术体系与结果应用是体制性要求，有利于提高权威性，降低内耗，提升效率。同时，“三个统一”是对各自为政的校正，切中了目前重复考评的现实问题。
但“三个统一”直指体制中枢，面对的阻力不言而喻，为此，我们建议：一是从长远来看，应将政府绩效管理的管理权及评价权相对独立于政府及其部门之外，对人民代表大会负责。理论上，政府作为评价对象不应该成为评价主体；二是以绩效管理统筹政府管理方式，尤其是以绩效评价统筹已有各种考评，如广东佛山市一样，现有的104项考评中，将“一票否决”式少数考评项目作为资格考核予以保留，将少量的综合性考评纳入绩效评价的范畴，不再单独进行，取消大部分属于部门内部管理中“以考代管” 性质的考核；三是建立全国绩效评价的通用模型，在评价指标结构及体系中，以符合绩效内涵、纵向对应、方便操作为原则，设立涵盖经济、社会、环保、成本、公众满意度等维度的统一、简洁的三级指标结构，三级指标统一，部分三级指标对应的具体指标，各地各部门可自主选择，以追求总体绩效最大化为评价目的，充分调动被考评单位做自主性、能动性与选择性，如广州市萝岗区，构建了包括经济发展、社会发展、环境保护、行政成本、过程控制、公众满意等六个维度23项指标的镇（街）整体绩效评价指标体系，包括实绩、效率、成本、过程和满意度等五个维度18项指标的部门绩效评价指标体系，体现绩效评价是综合性评价的性质与功能。四是规范结果应用，统一协调目前分属于组织、人事、纪检等部门的奖罚权限，体现政府绩效管理的目的旨在提升政府绩效。
[参考文献]
[References]
[1]国家监察部文件. 关于开展政府绩效管理试点工作的意见（监发[2011]6号）.
National Ministry of Supervision. Guidance For Promoting the Work on Pilot of Government Performance Management. Document No.6， 2011.
[2]周永亮. 本土化执行力模式[M]. 北京：中国发展出版社，2004.
Zhou Yongliang. Native Executive Ability Model. Beijing：China Development Press， 2004.
[3]叶育登. 信息的透明度 政府的公信力 社会的凝聚力[J]. 中国行政管理，2004（4）.
Ye Yudeng. Information Transparency， Government Credibility and Social Cohesion. Chinese Public Administration， 2004（4）.
[4][美]乔治·弗雷德里克森. 公共行政的精神[M]. 张成福等译.北京：中国人民大学出版社，2003.
George Frederickson. The Spirit of Public Administration. Trans. By Zhang Chengfu et al.. Beijing：China Renmin University Press， 2003.
[5]贺方. 回归公众本位才能考出真正的政府绩效[N]. 羊城晚报，2009-10-13.
He Fang. Return to the Public Standard to Test Out the Real Government Performance. Yangcheng Evening News， 2009-10-13.
[6]Jay Mishafritz， Albert C， Hyde. Classics of Public Administration. Chicago： The Dorsey， 1987. p325.
[7][法]卢梭. 社会契约论[M].北京：商务印书馆，2002.132.
Rousseau. The Social Contract. Beijing：The Commercial Press， 2003. p132.
[8]马克·彼特拉克. 当代西方对民主的探索：希望、危险与前景[J]. 国外政治学，1989（1）.
Mark Petrarch. Contemporary Western Exploration of Democracy： Hope， Danger and Prospect. Foreign Political Science， 1989（1）.
[9]俞可平. 增量民主有三条现实路径[N]. 南方都市报，2007-2-21.
Yu Keping. Three Realistic Path to Realize the Incremental Democracy. Southern Metropolis Daily， 2007-2-21.
[10][美]尼古拉斯·亨利. 公共行政与公共事务[M]. 北京：中国人民大学出版社，2002.284.
Nicholas Henry. Public Administration and Public Affairs. Beijing：China Renmin University Press， 2002.p284.
[11][美]戴维·奥斯本，特德·盖布勤. 改革政府[M]. 上海：上海译文出版社，1996.340.
Osborne D， Gaebler T. Reinventing Government. Shanghai：Shanghai Translation Publishing House， 1996， p340.
[12][美]雷蒙德·E·迈尔斯，查尔斯·C·斯诺. 组织的战略结构和过程[M]. 上海：东方出版社，2006.314.
Raymond E. Meyers， Charles C. Snow. Organizational Strategy Structure and Process. Shanghai：Oriental Press， 2006， p314.
（作者：郑方辉，华南理工大学公共管理学院/法学院教授、博士生导师，广东省政府绩效管理研究会会长；廖鹏洲，华南理工大学法学院博士生，广州510640）
（责任编辑澹宁）
政府行政管理论文范文第5篇
摘 要： 公共危机管理是地方政府的主要职责，但地方政府公共危机管理能力不足。以新冠疫情防控为例，地方政府网络舆情引导与现实危机的偏离、地方政府作为单一管理主体对社会力量的割裂、地方政府官员专业能力与现实危机的脱节、地方政府行政权力边界模糊与法治的冲突，使地方政府在公共危机管理中陷入困境。可通过树立客观的公关危机舆情回应理念、构建危机管理的“合作”治理体系、健全地方政府官员公共危机管理能力培养机制、完善地方政府公共危机管理法律制度突破这一困境。
关键词： 公共危机管理; 地方政府; 疫情防控
The Dilemma and Breakthrough in the Public Crisis Management of Local Governments in China
——Take the Fight Against COVID-19 as an Example
YU Kun ， ZHOU Wei
（School of Politics and Public Administration ，Northwest University of Politics & Law， Xi’an 710122， China）
Key words： public crisis management; local government; fight against the COVID-19
一、引言
公共危機是“对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件”[1]。公共危机一般具有如下特征，即后果的严重性、时间的紧迫性、状态的复杂性。鉴于公共危机对国家安全、社会稳定及人民生命财产带来极大的威胁，公共危机管理研究也一直是实务界与理论界重点关注的领域。所谓公共危机管理“是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防、处理和消弭危机”[2]。地方政府公共危机管理本文将其定义为出于国家安全、社会稳定、公共利益的需要，某一国家范围内某一地区政府针对本区域内所暗含或已显形的公共危机，所采取的机制建设、人员配置、资源整合等一系列管理行为，其目的是在最短时间内实现对危机的消除以及对危害性的限制。
此次暴发的新冠肺炎疫情，波及范围之广、传播速度之快、破坏力度之大无疑远超“非典”，是一次典型的“黑天鹅”事件，也是新中国成立以来危害程度最严重的一次突发公共卫生危机事件。新冠肺炎疫情的防控是对国家治理体系和治理能力的一次大考，地方政府作为疫情防控“战役”的一线阵地，担负着消除公共危机，稳定社会秩序，保护人民利益的重要职责，其公共危机管理能力受到了前所未有的挑战。笔者试图结合地方政府在此次新冠疫情防控过程中的典型案例，探寻当前地方政府公共危机管理中所面临的困境，分析困境产生的深层原因并提出相应的解决路径，对于提升地方公共危机管理能力，促进地方治理模式转型具有重要的理论和现实意义。
二、地方政府公共危机管理的理论逻辑
（一）地方政府是公共危机管理中公共权力的行使者
根据《突发公共卫生事件应急条例》第4条规定：突发事件发生后，省、自治区、直辖市人民政府成立地方突发事件应急处理指挥部，省、自治区、直辖市人民政府主要领导人担任总指挥，负责领导、指挥本行政区域内突发事件应急处理工作。條例明确了地方政府在公共危机管理过程中的法定主体地位。公共危机往往波及范围广、影响程度深，公共危机的应对固然需要地方政府和社会的合力才能实现高效的管理，但是地方政府作为公共危机管理公共权力的行使者，对于公共危机管理有着独特的作用。具体表现为三个方面：一是通过自身特有的权威及影响力进行社会动员，迅速整合危机所需社会资源以及凝聚应对危机的社会力量;二是依据宪法法律，可以制定出台地方政府公共危机管理行政法规、制度和政策，有助于公共危机统筹规范管理。三是依靠地方政府权力机关，依法对公共危机管理过程中所出现的违法行为进行惩处。
（二）地方政府是公共危机管理体制的构建者
在步入“风险社会”的今天，各类风险频发突发交织并存，公共危机已由最初的非常态演变为常态，公共危机对社会造成的巨大破坏力使得公共危机管理能力成为衡量政府公共管理水平的一项重要指标，地方政府作为国家在特定区域的公共权力机构，为了应对公共危机对社会带来的冲击、保护人民生命财产安全和稳定社会秩序，公共危机管理体制的建设也成为一项特殊的公共产品，成为地方政府职能的主要内容。由于我国地域辽阔，地形多样，不同地区所发生的危机也具有区域性特征，如南方地区由于气候条件以及饮食习惯的影响，传染病疫情危机暴发的可能性较高，而西北内陆地区由于地理环境的原因，地震沙尘暴等地质灾害危机频发，因此各地方政府根据自己所辖区域的危机特征，来构建符合自己区域特色的危机管理体制。主要包括：危机暴发前的预警机制，通过对潜在危机信息的收集、研判、处理，及时控制，将危机消除在萌芽状态;危机暴发后的应对机制，针对危机特点，统筹各方力量对危机进行紧急处置减小危机破坏力;危机解决后的恢复机制，启动恢复计划和措施促使社会秩序趋于稳定。
（三）地方政府是公共危机管理中责任的承担者
《中华人民共和国突发事件应对法》第7条规定：县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责;涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。虽然公共危机的管理有赖于政府、市场、社会团体等主体各自作用的发挥，但地方政府是我国法定的所在辖区公共危机管理的责任主体，其所承担的责任主要表现在以下三个方面：一是政治责任，公共危机的发生是对地方政府公共管理能力的巨大挑战，地方政府公共危机管理的成败将直接影响民众对于地方政府公共管理能力的认同，也就是说，会影响地方政府的公信力;二是经济责任，从公共危机暴发前的预警成本到公共危机暴发后的治理成本以及公共危机解决后的恢复成本大部分都是由公共危机所辖区域政府来承担;三是法律责任，依法是地方政府行使公共危机管理公共权力的底线，在公共危机管理过程中如果地方政府未履行其应尽义务，违反法律法规行事，政府要对此负责并追究其相关法律责任。
三、地方政府公共危机管理中的困境
（一）地方政府网络舆情引导与现实危机的偏离
互联网技术的迅猛发展消解了传统媒体信息传播的中心地位和弱化了传统媒体掌控社会舆论导向的功能[3]，社交媒体的普及使个体也能成为信息传播的源点，而公共危机下的舆情具有频度高强化、内容碎片化、速度瞬时化、形式多样化的特点，一旦政府没有对危机进行及时清晰的回应，没有对舆情进行规范引导，自媒体源点就会根据自己得到的片面信息来对危机进行揣测臆想，从而在网络平台发布后迅速蔓延，酿成不可估量的后果。2020年1月1-11日湖北省已经发现有多个病例，并有7名医务人员感染，12-22日期间又有8名医务人员感染，但有关部门依然在1月10日向公众报告“未发现明确的人传人证据”，14日报告“不排除有限人传人”，直到1月20日钟南山院士才明确新冠肺炎“肯定有人传人的现象”。虽然国家确实规定了只能由国务院主管部门（或其授权地方政府部门）来发布疫情，但是《突发事件应对法》第43条规定，地方政府在突发事件“即将发生或者发生的可能性增大时”可以发布预警。但显然湖北省地方政府没有行使这项权力，而此时正处于春运返程高峰期，由于政府对于实情的隐瞒回应，与“人传人”的现实危机存在较大偏离，并且对于网络上关于疫情传染的舆情没有进行规范引导，致使公众对疫情的严重程度存在错误认知，导致湖北省当地大量已经被感染的确诊病例流入各个省份，不仅给人民的生命财产带来了巨大损失，而且对国家安全产生了严重威胁。此外地方政府舆情引导与现实危机的偏离还体现在对正确反映现实危机舆情的零容忍。在暴发新冠肺炎疫情后，一些地方政府由于应急物资储备不足以及应对措施不到位，疫情防控初期工作出现了一些纰漏，当地民众对此也在网络平台发表了自己的见解，但是正确反映现实危机的舆情却被政府以“删帖”“删文”的方式抹除，在抹除的同时对事实也不给予正面回应，试图通过信息封锁来消除负面影响，而民众由于缺乏有效信息从而根据网络上的有限信息进行猜测臆断，经过发酵导致谣言四起，使公众对于政府的危机管理能力产生了质疑，从而引发了舆情危机，使政府公信力陷入“塔西佗陷阱”。
（二）地方政府作为单一管理主体对社会力量的割裂
在实际公共危机管理过程中，地方政府作为所辖区域公共危机管理的责任主体和公共权力的行使者，其管理方式往往是将非危机环境下的“垄断”式管理完全移植到危机环境下的公共危机管理，导致地方政府成为公共危机的单一管理主体，致使其他主体很难参与，即使参与也是完全依附于行政体系，导致其原生活力的丢失，难以发挥原有作用，最终会导致社会力量里有活力的发挥不了，而能发挥的没有活力的割裂现状。“在现代社会，任何一个行动者，不论是公共的还是私人的，都没有解决复杂多样、不断变动的问题的知识和信息;没有一个行动者有足够的能力有效地利用所需要的工具;没有一个行为者有充分的行动潜力去单独地主导（一种特定的管理活动）”[5]，此次，武汉红十字会长达半个月都没有调拨完的物资，在广受质疑后，由九州通医药集团管理后，医疗物资到货至分配只花了两个小时，侧面反映了原生社会力量参与的重要性。地方政府作为危机管理的单一主体，也意味着地方政府是危机管理的完全责任主体，“垄断”式的危机管理导致地方政府要承担整个风险，为危机兜底买单，公共危机的应对需要大量的人力、物力、财力来支撑，而地方政府并没有掌握整个社会的公共资源，公共资源的有限性已经限制了地方政府危机管理的效能，即使有充足的公共资源，而危机里各种突发性因素的存在，也会导致地方政府在公共危机管理过程中疲于应付，致使公共资源作用难以充分发挥，出现地方政府公共危机管理低效的问题。
（三）地方政府官员专业能力与现实危机的脱节
当社会出现公共危机时，中央政府负责统筹规划进行顶层设计，地方政府的主要职责则在于具体实施与执行，贯彻落实中央政令。地方政府官员的专业能力不仅决定政策的实施状况，在很大程度上决定了公共危机管理的效能。例如在此次新冠肺炎防控过程中，湖北省地方主要官員中途被问责和调整职位，就是由于其专业能力与现实危机的脱节，造成这种现象其自身主观原因必然存在，但是客观原因我们也不能忽视。首先地方政府官员在常态环境下所形成的管理思维以及管理方式很难应对突发性公共危机，很多党政干部甚至没有危机管理实战的经历，在疫情的高压下和汹涌的舆情下地方政府领导往往疲于应对，此次新冠肺炎危机暴露了地方政府官员危机管理素质的缺失。其次在现有以GDP为中心的政绩考核制度下地方政府官员往往注重“显绩”能力，忽视“潜绩”能力，“官员晋升锦标赛”激励模式下的地方官员日常工作中以促进经济生产为目的，把所在区域的经济增长作为自己晋升的阶梯，而将危机管理意识抛之脑后，与此同时将危机消弭于无形之中的官员在以GDP为中心的政绩考核制度下则难以晋升，导致地方官员缺乏有效激励来注重危机管理能力培养。最后政府管理体系中行政队伍专业构成单一是造成地方政府危机管理能力不足的又一原因，此次新冠肺炎公共卫生危机管理所需专业技术性极强，而负责疫情防控管理部门的官员显然需具备一定的医学专业背景才能进行科学防控，缺乏相关专业知识很难做到勤能补拙，例如此次危机中在有医学背景的官员下所领导的疫情防控效率颇高，而风险是未知的，每一次的危机类别无法预测，行政队伍的建设固然不能吸纳每个危机专业领域的人才，但是危机对应的专业部门领导应当具备一定专业背景，来为公共危机管理提供专业知识的补充。
（四）地方政府行政权力边界模糊与法治的冲突
地方政府行政权力边界的厘定关乎对人民群众合法权益的保护。紧急状态下的公共危机管理，通常会使地方政府拥有更多的自由裁量权，但是这并不意味着在公共危机管理的特殊时期法治可以被忽略，可以作出让步。法治，不是什么可以一捅就破的窗户纸，也不是什么“合则用，不合则弃”的工具箱，它绝不可被牺牲、被搁置;法治的底线，是任何时候都不能被打破的，因为它是现代社会的基本框架，是所有社会行为的基础和前提，是所有社会成员的福祉所在[6]。在此次新冠肺炎的防控中，“孝感一家三口打麻将被破门执法”，无论是工作人员的非法侵宅还是暴力执法，地方政府的管理手段显然都已经超越了行政权力的执法范围，与法治出现了严重的冲突，“合理不合法”的防疫措施，无限扩张的权力边界已经衍生出病毒以外的次生危机。公共危机发生后的地方政府作为解决危机的重要主体，上级政府层层发包的管理责任，贯彻执行压力的责任下沉，众多合力下难免会导致地方政府执法力度的层层加码，与此同时危机管理中地方政府权力边界却未作出明确界定，在高压影响下极易导致危机管理主体混乱，危机管理措施越界，造成行政权滥用，将会对社会带来附带性损害，这种损害是长远的，并非一朝一夕就能恢复，公共危机的发生不能成为损坏民众合法利益的正当理由，地方政府的公共危机管理也不能成为法治的例外状态，依法应当成为公共危机管理的底线。
四、地方政府公共危机管理困境的突破
（一）树立客观的公关危机舆情回应理念
新冠肺炎疫情的危机管理，无论是前期隐瞒“人传人”的危机实情还是中后期对于负面舆情“一刀切”的删除，其实都反映出地方政府舆情回应不尊重客观事实隐瞒实情的现象。此外“吉庆文化”一直是中国的传统，我们的行政文化一直是厌恶风险的[6]，其在舆情回应的具体表现则是政府在进行危机信息披露时“报喜不报忧”，与现实危机存在较大偏离，一旦实情曝光舆情危机也会随之发生，为政府危机管理带来阻力。因此地方政府在危机管理过程中应当树立正确的舆情回应理念，在舆情回应过程中应当尊重客观事实，坦诚面对风险危机，实事求是公开危机信息，满足民众的知情权，同时舆情回应的时效性对于舆情的引导也至关重要，一旦危机信息没有被主流媒体及时公布，在自媒体时代的今天，信息的空白会被自媒体迅速填满，而由于自媒体掌握信息的不充分，信息的洼地必然会变成谣言的高地，因此地方政府要第一时间发布权威消息，赢得舆情引导的主动权。此外对于负面舆情的回应应当弹性保留，精准研判其主观性质和客观后果，对于促进危机管理工作的应当予以保留，地方政府应当给予网民讨论留出适当空间，对非正式的信息传播渠道应该更加宽容，危机所产生的压力和埋怨需要通过有意识的释放来缓解，而且在网络舆情的回应过程中，持续的互动才有可能消除猜疑、增进认同、达成共识。
（二）构建危机管理的“合作”治理体系
“合作”治理体系的引入意味着地方政府公共危机管理由传统的单一管理主体向多元管理主体、单向管控到双向合作的转变。现代中国社会发展正呈现出传统灾害风险、现代公共安全风险交织的态势，我们正处在一个具有高度复杂性以及不确定性的危机社会，与此同时在公共管理中面临着资源日益短缺和“无法管控”的境地，而社会力量具有多元、灵活、及时、直接、细化的特点[7]，社会力量的参与不仅是危机管理的客观需要，也是公共管理的发展趋向，基于常态环境下“垄断”的政府管理模式难以满足危机管理实际需要已经造成了合法性危机，成为改变传统政府危机管理模式的逻辑起点。通过引入“合作”治理体系，建立起社会力量参与危机管理的规章制度及颁布相应政策，引导支持社会力量参与公共危机管理，打破原生社会力量参与公共危机管理的壁垒，通过制度来明确地方政府危机管理的权力边界，避免出现掺杂“权力意志”的公共危机管理导致社会力量失去原有的活力而丧失作用。合作行动的有机性决定了组织成员必然会积极主动地运用专业知识和技能，却不以专业知识和技能在自己与其他组织成员之间划定界限，而是根据承担任务和合作行动的要求随时调整自己的角色[8]。“合作”治理体系的引入实质是善治价值的回归，最终形成以地方政府有限主导，政府与社会合作共治的公共危机管理新模式，为地方政府公共危机管理注入活力。
（三）健全地方政府官员公共危机管理能力培养机制
地方官员公共危机管理能力不仅强调危机来临时解决危机的方法和技术，更注重常态环境下危机意识的塑造。官员只有具备危机意识，才能真正重视危机管理，及时发现现象背后暗含的风险，将危机化解在源头。风险社会的来临，使得公共危机管理成为地方官员的必修课，而公共危机管理素质的形成关键在于形成制度化的能力培养机制。一是建立常态化危机管理培训机制，针对地方官员对公共危机管理认知存在偏差，缺乏危机管理相关专业知识的现状，地方政府应将危机管理培训制度化，定期组织官员学习公共危机管理专业课程，学习先进公共危机管理经验，提高危机意识掌握危机管理技术方法。二是完善现有政绩考核制度，以GDP为核心的政绩考核制度导致地方官员只注重经济发展而对“潜绩”的危机管理缺乏热情，今后在官员政绩考核中应适当提高危机管理指标权重，将应急物资储备、危机预警机制建设等一系列细化指标作为考察内容，以此倒逼地方官员注重自身公共危机管理素质提升。三是优化地方官员队伍选拔机制，地方官员队伍在组建过程中应侧重于专业背景的多樣性，注重对地方官员综合素质的考察，尤其是在专业技术性较强的部门，领导人的选拔应强调专业的匹配，使地方官员队伍结构合理化，依托专业背景来提升公共危机管理效能。
（四）完善地方政府公共危机管理法律制度
法律规章制度是确保地方政府公共危机管理工作顺利开展的重要保障，通过公共危机相关的法律规章制度的既定规则来明确地方政府公共危机管理中的权力边界，规范行政主体行为选择，将地方政府公共危机管理纳入法治化轨道，确保公共危机管理合法有序地开展。一是目前我国已经出台一些相关法律法规，如《传染病防治法》、《突发事件应对法》等，但是其内容多数为概括性条款，对于紧急状态下地方政府行政权力的具体规定措施，以及权力边界没有作出明确划分，因此应针对现有法规漏洞，尽快完善不同类别危机下的法律法规，主动回应危机管理中的法治需求。二是在基本法律法规的框架下，地方政府应该在系统考虑本区域的实际情况后，针对危机制定配套政策及工作制度，作为法律法规的补充，确保危机管理工作有法可依，有章可循。三是完善地方政府公共危机管理行政问责机制，针对地方政府官员在公共危机管理中的行为、过程、后果进行评价考核，对于违法失职行为进行严格问责，追究行政行为相关主体渎职滥权责任，增强公共危机管理行政主体法治意识，遏制违法行为发生，保障人民的合法权益。总之，完善公共危机管理法规制度，廓清地方政府公共危机管理的行政权力边界，确保地方政府公共危机管理规范化、制度化和法律化，是保障公共危机管理向良性发展的关键所在。
参考文献：
[1]Rosenthal Uriel，Charles Michael. Coping with Crises：The Manage-ment of Disasters，
Riots and Terrorism[M].Springfield：Charles C. Thomas，1989.
[2]张成福.公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择[J].中国行政管理，
2003（7）：6-11.
[3]周伟.自媒体时代网络舆情政府回应困境与消解路径[J].情报杂志，2018（4）：
100-105.
[4]Kooiman J. ， Bavinck M. “Governance Perspective”， in Kooiman et al（eds.），Fish for
Life： Interactive Governance for Fisheries[M]. Amsterdam： Amsterdam University Press，2005：18.
[5]王新亚.终结违法乱象、树立法律权威，不能再等了[EB/OL].（2020-02-19）[2020-05-12].http：//news.sina.com.cn/c/2020-02-19/doc-iimxxstf2593105.shtml.
[6]薛澜.疫情恰好发生在应急管理体系的转型期[EB/OL].（2020-02-29）[2020-06-11].
http：//www.sppm.tsinghua.edu.cn/jsfc/26efe48970712d1d01708f8944cb0026.html.
[7]贾西津.统筹调配慈善物资摧毁了志愿机制[EB/OL].（2020-02-06）[2020-06-11]. https：//mp.weixin.qq.com/s/FFUdooMwpPIETOykFvrKYw.
[8]张康之.走向合作制组织：组织模式的重构[J].中国社会科学，2020（1）：47-63.
[责任编辑、校对：叶慧娟]