国家审计范文第1篇
摘要：建设“责任政府”日益受到社会各界的重视，国家审计的社会责任治理是建设“责任政府”的题中之义，同时还是发挥国家治理效应的必要条件。本文回顾了我国国家审计的发展历程及社会责任范围的演变，强调现阶段强化国家审计社会责任理念具有必要性和紧迫性，并在分析国家审计的社会责任治理功能的基础上，提出我国国家审计社会责任治理功能的实现路径。
关键词：国家审计；社会责任；治理功能；实现路径
从古至今国家审计在国家治理过程中都扮演着重要的角色，其在维护财经法纪、稳定社会经济秩序、提高政府部门和国有企事业单位资金使用效率方面发挥了巨大作用。本文拟从社会责任治理角度探讨国家审计的社会责任治理问题。
一、我国国家审计的发展历程及相关社会责任范围的演变
从我国国家审计社会责任履行的演变历程来看，我国的国家审计是从合规性审计逐渐向绩效型审计不断地演进。本文主要从利益相关角度来分析我国国家审计社会责任履行过程中相关利益者范围的演变过程。
（一）古代国家审计
西周时期，国家设立“宰夫”，其主要职责是考察百官的政绩，对奢侈浪费的给予处罚而节省开支的加以奖励；春秋战国时期，国家审计主要是由丞相等兼任；秦汉时期，国家设立了御史大夫对会计账簿进行审计同时还实行就地审计原则；三国两晋南北朝隋唐时期，出现了专门的国家审计机构——比部；宋代时期，实行财审合一制度，使得审计的独立性受到了严重的影响；元明清三代审计机构隶属于检查系统御史台和检察院，此时期的御史台审计范围非常大而且保证了审计的独立性，是前朝不能比拟的。总的来说，在中国古代社会中，国家审计的社会责任相关利益者主要包括君主、官僚、民众，国家审计的社会责任主要表现在：国家审计的良好实施，税赋才会得到监督，为富国强兵、保护百姓权益奠定基础，从而巩固皇权及保证统治阶层的利益。
（二）近代国家审计
1912-1949年期间北洋军阀政府和国民政府通过对古代国家审计的弊端进行改进和借鉴西方先进的国家审计的基本理念后建立了我国近代国家审计体制。在国务院设立中央审计处，各省设立审计分处（审计处与审计分处的主要职权范围包括了政府机密费以外的国家一切财政收支，其主要任务是审核各级政府、机关、学校、军队的财务收支情况并按期公告），并公布了《审计处暂行条例》等审计法规。近代国家审计的范围由古代主要审查官僚机构发展到事业单位，其社会责任的利益相关者范围扩大了很多，主要包括政府部门、政治组织、事业组织、公众。
（三）现代国家审计
新中国成立后的30多年间，我国审计工作处于停滞状态，直到1982年我国宪法明确了开展审计的必要性，国家审计署也于1983年成立。2010年审计署公布了新修订的《中华人民共和国国家审计准则》，标志着我国国家审计体系逐渐走向了完善，在服务于中国经济与政治体制改革不断深化、保障国家经济建设健康发展、加强政府廉政建设、促进公共资源均衡配置和有效使用等方面，国家审计发挥着越来越重要的作用，并得到社会广泛认可。我国国家审计通过几十年的发展，社会责任制度履行越来越完善，国家审计机关考虑到的相关利益者也越来越多，主要包括教育机构、政府部门、行业协会、媒体、政治组织、宗教组织、环保组织、公众、自然环境等。
从我国国家审计的发展历程可以看出，国家审计社会责任从古代的集中于对皇权的维护，保证统治阶层的利益，到近代社会以法律条款的形式明确了审计机关的职责和权限，再到新中国成立到现在社会责任制度履行越来越完善，随着国际交流的不断演进，社会责任治理功能在审计发展过程中越来越强大，对经济、社会和国家的发展起到了至关重要的作用。
二、强化国家审计社会责任理念的必要性和紧迫性
（一） 国家审计社会责任治理能力存在不足
国家审计在国家治理中存在诸多问题，对于自身社会责任履行造成一定的影响。具体的问题包括：（1）国家审计的社会责任监督还存在一定的缺陷，尤其是针对审计结果落实性；（2）国家审计社会责任治理理论及与社会责任治理相关的法律制度还不够完善。
（二）产权结构的社会责任治理诉求
国家审计的被审单位产权性质具有独特性，多是关乎国家经济命脉和经济发展走向等的重要决策机构以及国有企事业单位。我国是公有制占主导地位的社会主义国家，政府是社会民众的代理人，承担着公众受托责任，因此国家审计强化社会责任非常重要。目前，我国国家审计的主要职责包括：按规定对单位主要负责人实施经济责任审计、组织实施对国家法律政策等有关的特定事项进行专项审计、组织审计国家驻外非经营性机构、中央国有企业和金融机构的境外财务收支。从审计职责可以看出，国家审计的对象对于国民经济发展和社会发展具有重要性，因而只有对其加强监督才能有效保证其为人民服务的本质。
（三）国家审计社会责任治理是社会审计和内部审计的引领者
国家审计的历史渊源悠久，社会审计和内部审计均是在国家审计的基础上逐渐演化形成的。国家审计一定程度指引着社会审计和内部审计，只有国家审计严于律己加强社会责任审计，才能确保其他形式的审计更好地发挥作用。实证研究表明，国有企业相对于非国有企业在内部控制治理和社会责任治理方面更加出色。国有企业内部控制作为国家审计在企业内部的一种表现形式，对国家审计社会责任治理起到关键性的作用，也带领着非国有企业在社会责任内部控制方面继续优化。
三、国家审计的社会责任治理功能分析
（一）国家审计与国家治理关系
针对国家审计的特殊性，要把握好国家审计的社会治理功能首先要了解国家治理需要解决哪些问题然后才能根据具体的问题提出切实的方案。刘家义（2011）指出，国家治理标准体现为：一是有效维护国家安全，对外维护主权和对内维持政权稳定；二是有效的权力运行和制约问责机制，遏制权力腐败；三是有效维护法律和社会秩序，保障公平正义；四是促进科学发展、摆脱贫困和增进福利。据此，我们可以总结出国家治理主要是要维护国家安全保证国家有效的运行。
国家审计作为国家治理系统中的监督控制系统，一方面在特定时期按照自身的规律不断演进，另一方面随着国家治理目标、任务的转变而转变，在国家治理中发挥着不可替代的作用。
（二）国家审计的社会责任治理功能
前国家审计署署长李金华强调国家审计与国家治理存在内在的一致性，因为二者产生的动因都是公共受托责任。公共受托责任的发展经历了受托财务责任阶段、受托管理责任阶段、受托社会责任阶段。国家审计社会责任治理功能在公共受托责任中显示出了强大的生命力。
国家审计职能是指审计能够完成任务，发挥作用的内在功能，是审计自身固有的，随着社会经济的发展、经济关系的变化、审计对象的扩大、人类认识能力的提高而不断加深和扩展的。传统国家审计的职能主要包括经济监督、经济鉴证、经济评价三方面，而美国审计机关成熟度模型中要求审计机关还要有高瞻远瞩的预测能力，对检查的经济事务具有一定的判断力。国家审计在社会责任治理功能方面本文通过相关利益者来表现，既强调审计固有的审计功能又强调社会责任的履行（图1）：
1.国家审计对“责任政府”的社会责任治理功能
国家审计作为国家治理的重要手段，需要维护民主法治，保障国家安全，推动我国政治落实民主、法治、公平、正义的理念，为国家持续发展奠定坚实基础。构建“服务型政府”和“责任政府”，需要被审单位能够更好地履行自身职责，在计划、审批、部署和后期监管经济业务时要切实做到合理合规。而国家审计机关应该增强自身社会责任理念，做到以公众利益为出发点，客观公正进行审计：首先，审计机关需要加强对领导人员权力的监督，对滥用职权破坏民主与法治的行为给予公示；其次，在保障国家安全和维护国家利益的过程中，审计机关应该对审计事项进行严格审查，并对危害国家利益的事项进行有效预测；最后，审计机关在审计过程中要密切关心民生、社会热点问题，为国家治理奠定坚实基础。
图1 国家审计社会责任治理功能
2.国家审计对社会公众的社会责任治理功能
社会公众的表现形式有很多种，包括社会组织、民众等。对于一般的社会组织，国家审计的社会责任治理主要体现在通过审计单位自身的表率作用和监督作用来对其起到带头模范作用，同时对于涉及被审单位相关利益的社会组织，国家审计良好监督更能够起到发挥自身社会责任治理功能。对于一般社会公众，审计机关通过严厉监督被审单位，能够使得被审单位落实为人民服务的宗旨，保证社会效益最大化，同时加强对关乎民生的事项进行审计监督。
3.国家审计对环境治理的社会责任治理功能
国家审计机关要加强对审批机关的关于自然环境保护的经济业务进行经济鉴证并做出合理性评价，保证环境污染最小化。首先，保护环境从污染源头抓起，国家审计机关要对审批项目的可行性、合理性和长远发展等进行评价；其次，国家审计机关要考虑被审单位的环境污染指数，严格审核环境污染项目，对于关乎国家经济命脉的重污染行业，审计机关不仅要加强环境污染监控的审查力度，还要发挥自身预测能力和专业知识，对环境污染的减少提出自己的建议；第三，针对环境保护者组织，审查机关要严格检查组织的经济业务流向，保证组织的良好成长，同时进行审计引导；最后，对于环境污染受害者，国家审计单位需要发挥审计职能，考虑通过加大惩罚污染制造者来对受害者进行补偿。
4.国家审计对经济活动的社会责任治理功能
经济活动审查是国家审计中最重要的一环，国家审计作为经济治理的重要手段，主要的社会责任治理功能有：首先，审计机关要严格审查经济活动项目立项审批、加强经济业务事中跟踪审查和严惩经济犯罪；其次，对于一般经济活动从事单位，审计机关需要督促被审单位完善自身经济受托责任，发挥自身的潜力为国家做出应有的经济贡献，通过审计公告形式对其业务事项做出引导；最后，审计机关需要对国家经济走向通过审计结果进行合理的预测，对于扰乱经济发展的违法违规行为及时予以制止，保证国民经济又好又快地发展。
5.国家审计对其他利益相关者的社会责任治理功能
国家审计的社会责任功能是既要维护国家审计过程中涉及的相关利益者的利益，又能保证审计事项的合理合规，保证国家治理的切实有效。在一项审计事项中可能存在损害一部分利益相关者而有利于另一部分相关者的情况，审计机关应该高瞻远瞩，从国家整体利益出发，牺牲小我，成就大我，同时对利益损害方进行积极的补偿和扶持。
四、国家审计社会责任治理功能实现路径
（一）强化国家审计社会责任理论研究，推进国家审计社会责任法律法规和评价体系建设
国际范围内与社会责任有关的标准大致可分为以下四类：劳工保护标准、环境和质量管理体系标准、综合性标准以及评价与审计标准。我国关于社会责任的标准和法律法规也很多，例如《环境保护行政处罚办法》、《中华人民共和国水污染防治法》等对企业的社会责任的履行起到很好的促进作用。工业革命以来，越来越多的资源浪费、战争使得地球资源趋于枯竭，建设节能减排型、环境美好型社会受到了各国政府的大力推崇，但是目前在审计理论研究和法律制定方面远远落后于实务要求尤其是社会责任研究也只是从20世纪中叶才开始，这要求更多的理论和社会责任法律对实务进行指导，以为国家审计的社会责任治理功能充分发挥打下基础。而且，国家法律机关或者社会团体也要尽快设计出规范的社会责任评价体系来指导国家审计，让国家审计的社会责任治理职能有标准可循，从而更好地获得社会责任治理信息。
（二）注重审计人员素质培养和审计过程监督，完善审计的方法和手段
首先，需要审计人员在不同审计业务中，能清楚地了解审计的本质和问题的症结，这需要审计人员不断地提高自身业务技能；其次，国家审计机关还需要加强对审计过程的监督；最后，随着计算机的普及，财务数据网络化应用越来越广泛，审计人员需要创新审计手段和改进审计方法来应对各式各样的财务舞弊行为。
（三）完善审计公告的社会责任信息披露，培养审计机关与相关利益者的社会责任意识
我国审计署从2003年开始实行审计公告制度，这对国家审计社会责任治理功能的发挥起到实质性推动作用。审计公告加强社会责任信息披露，不但有利于让被审单位的违规行为得到改正、恶化社会环境的问题得到改善、扰乱经济社会的现象得到制止，更有利于不断地释放出强化社会责任的信息，培养相关利益者的社会责任意识。
首先，完善审计公告的披露需要国家机关对审计公告的程序进行规范，对审计公告结果需要有一定的约束机制，不能只是简单地进行公告而没有后续对被审事项进行追踪和督促改正；其次，需要对审计事项进行分类，从而使审计结果更加明了；最后，需要增多披露次数和加大披露范围，披露次数的增多可以减少被审单位违纪违规行为，督促其社会责任的履行，披露范围的加大可以使审计体系更加完备，国家审计的社会责任范围更广。
（四）推进国家审计机关、社会审计机关、国家之间互审功能的实现
首先，互审功能的实现可以规范审计业务程序，避免审计单位技术上的失误，从而促使其更好地履行社会责任；其次，对于被审单位来说互审功能可以有效改善其寻租、舞弊行为，促进其在经济活动中遵守社会法规和自身社会责任的培养，从而有利于我国国家审计社会责任治理功能的实现。
落实互审功能首先需要国家从法律法规层面确立互审的地位，使互审成为再审计的必要程序；其次，在互审过程中，对于再审计单位的选取一定要有随机性，从而有效地杜绝寻租行为；最后，国家审计机关对于互审中存在的问题要及时总结，完善审计互审程序。
（五） 严格履行自身职责，培养审计预测能力
各级审计机关和主管单位要加强系统内违纪审查力度和惩罚力度，健全有效的办事体系。当然随着时代的进步，对审计业务进行简单的经济鉴定远远不能满足审计业务利益相关者的要求，国家审计预测导向功能越来越受到审计机关的重视。国家审计预测导向功能要求审计机关不但要发挥好审计监督的基本职能还要能够有效地对经济事务进行预测，以及早地发现社会责任问题。
参考文献：
[1] 张红英. 完善审计结果公告制度， 防范国家审计公告风险[J].审计与经济研究，2006（5）：37-40.
[2] 杨肃昌.对构建国家审计理论体系的思考[J].审计与经济研究，2012（3）：25-29.
[3] 孙宝厚.国家审计新准则解读[J].审计研究，2010（6）：3-8.
[4] 陈波.同业互查制度与国家审计的质量控制[J].审计与经济研究，2007（5）：23-26.
[5] 张玲艳.浅析责任政府构建[J].理论研究， 2011（2）.
[6] 黄运成.产权控制模式和法人治理结构[J].南开经济研究，1997（1）.
[7] 刘家义.国家审计与国家治理[J].中国审计，2011（6）.
[8] 蔡春，蔡利.国家审计理论研究的新发展——基于国家治理视角的初步思考[J].审计与经济研究，2012（2）：3-8.
[9] 宋常，王睿，赵懿清.国家审计在走向善治的国家治理中的若干问题[J].审计与经济研究，2012（1）：10-13.
[10]张晓梅，兰蓉.国家审计结果公告： 必然的选择[J].审计与经济研究2004（4）：33-36.
[11]张军，秦江萍，郭贞.美国审计署的审计机关成熟度模型及其借鉴意义[J].审计研究，2012（3）.
国家审计范文第2篇
【关键词】审计反馈系统;国家治理体系;国家治理过程;结构功能分析
一、引言
党的十九届四中全会提出坚持和完善中国特色社会主义制度， 推进国家治理体系和治理能力现代化， 国家治理是坚持和完善中国特色社会主义制度的重要内容。 党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（简称《决定》）对我国国家治理体系的性质、原则、特征、显著优势、基本内容等都作了明确规定。 《决定》认为， 国家治理体系和治理能力现代化是坚持和完善中国特色社会主义制度的重要组成部分， 是面对国际国内新形势、适应中国社会主要矛盾变化、战胜各种风险挑战的需要， 是不断满足人民对美好生活新期待的制度保障， 是实现中华民族伟大复兴的制度保证。
20世纪90年代以来， 国家治理逐渐成为一种思潮， 影响公共管理和经济学的学术研究趋向， 引起世界主要国家和组织对“国家”概念的重新思考。 国际货币基金组织（IMF）、世界银行（The World Bank）等国际组织在许多国家和地区推行政治改革， 为了避免政治改革在意识形态上的敏感性， 极力推行“治理”或“政府治理”。 1990年， 美国国际经济研究所（IIE）在华盛顿提出的 “华盛顿共识”（The Washington Consensus）是关于政府在市场经济中地位和作用的“新自由主义措施”， 20世纪80年代开始的自由主义经济思想复燃是“华盛顿共识”产生的思想背景。
西方的国家治理或政府治理是在自由主义经济思想背景下， 针对公私部门之间的关系中“软弱无能的政府问题”而提出的市场经濟中政府作用的解决方案， “治理”（Governance）一词意味着公共部门与私人部门之间的关系成为影响政府和市场的主要内容， 表达了自由主义经济思想中市场经济对政府作用的期盼和要求， 即对自由市场经济没有统治和权威主体的“治理”。 Katharine Dommett和Mathew Flinders[1] 认为， 解决自由市场经济中没有权威主体的政府作用问题的基本方式是“没有统治的治理”（Governance without Government）， 治理是在没有强权力的情况下各相关行动者解决分歧、达成共识， 以实现共同目标。 统治主要依靠自上而下的科层制度等正式权力， 而治理则依靠基于共同目标的协商和共识。 基于自由主义经济思想的“治理”在理论上受到了学者的强烈反对， 如弗朗西斯·福山[2] 针对没有统治的治理提出市场经济中的“国家重建”问题， 在实践中导致了一系列经济危机和经济动荡， 如1994 ～ 1995年墨西哥金融危机、1997 ～ 1998年亚洲金融危机、2007年开始的美国次贷危机等。 自由主义经济思想的“治理方案”在理论上和实践中都是失败的。
党的十九届四中全会提出了国家治理的中国方案， 是党领导全国人民长期实践的科学总结， 是经过实践检验的国家治理理论的重大创新。 国家审计是国家治理体系的重要组成部分， 是国家治理过程的重要环节， 必须在党领导的国家治理体系和治理过程中定义国家审计， 分析国家审计的基本功能， 理解国家审计的基本属性， 认识国家审计的根本宗旨和基本目标， 掌握国家审计的基本特征。 本文以《决定》为理论基础和实践基础， 根据系统论和过程理论， 运用结构功能分析方法， 研究党领导的国家治理体系和治理过程中的国家审计， 以期进一步丰富对国家审计的认识。 本文认为， 理解我国国家审计的定义和基本性质必须首先分析我国国家治理体系和治理过程中的审计角色定位和基本功能， 厘清我国国家治理体系中的审计关系， 回答为什么在我国国家治理体系和治理过程中需要审计？ 国家审计在推动国家治理体系和治理能力现代化中起到什么样的作用？ 国家审计的理性价值究竟是什么？ 在此基础上， 根据我国国家治理的属性和特征准确回答国家审计是什么、具有什么样的职能、发挥什么样的作用。 同时， 科学辨析我国国家审计的内在属性， 并且根据审计的一般规律总结我国国家审计的基本特征。
二、国家治理的中国方案
《决定》明确指出， 推动我国国家治理体系和治理能力现代化的基本理论是马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想。 马克思主义理论及其在中国的发展指导我们深刻地认识到国家治理的内涵和必要性， 国家治理是社会主义市场经济中国家管理社会经济生活的基本制度形式， 坚持和完善中国特色社会主义制度， 是推动我国国家治理体系和治理能力现代化的客观需要， 也是我国国家治理的根本任务。 为此， 《决定》提出“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”四个治理原则， 努力构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。
《决定》明确指出， 中国共产党是推进我国国家治理体系和治理能力现代化的最高领导力量， 是我国国家治理体系的领导者。 中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征， 是中国特色社会主义制度的最大优势， 必须坚持党协调领导各方的制度体系， 把党的领导落实到国家治理的各领域、各方面、各环节。 党的领导表现在党对国家机关、企事业单位、人民团体、群众自治组织和社会组织等的领导。 《决定》规定了党与国家机关、人民团体、企事业单位、社会组织之间的领导和被领导关系， 要求健全各级党组织工作制度， 确保党在各种组织中发挥领导作用。
人民群众是党治国理政的依靠者， 是我国国家治理体系的社会基础。 《决定》指出， 坚持立党为公、执政为民， 保持党同人民群众的血肉联系， 把尊重民意、汇集民智、凝聚民力、改善民生贯穿于党治国理政的全部工作中， 巩固党的执政基础。
社会主义市场经济体制是中国特色社会主义的基本经济制度， 是我国国家治理的经济制度基础。 《决定》指出， 公有制为主体、多种所有制经济共同发展， 按劳分配为主体、多种分配形式共存， 社会主义市场经济体制等社会主义基本经济制度， 既体现了社会主义制度的优越性， 又同我国社会主义初级阶段社会生产力发展水平相适应， 是党和人民的伟大创造。 如果说民主宪政、联邦制等所谓多数统治不可能达到市场均衡和社会资源最优配置[3] ， 那么， 社会主义市场经济体制可以发挥市场、政府和企业在资源配置中的优势， 调动各方面积极性， 集中优势资源实现预期目标， 达到市场均衡和社会资源最优配置， 从而实现社会经济最优（Optimality）。
社会主义市场经济并不是社会主义制度中市场经济的简单引入， 而是我国社会主义初级阶段社会主义制度与市场经济的有机结合。 在社会主义市场经济中政府是有为政府， 其不仅是市场监督管理者和市场秩序维护者， 具有社会管理和向社会提供公共服务的职能， 而且是市场经济的调节者， 是国家财政政策和货币政策的制定者和组织实施者， 是以国家发展战略和中长期经济社会发展规划为导向组织实施国家政策的宏观调控者， 具有资源优化配置能力， 发挥资源配置的主导作用。 政府管理国有资产和国有或国有控股企业， 代表国家履行国有资本出资人职责。 政府是国家科技战略的组织管理者， 是社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型舉国体制的组织者和管理者。 政府代表国家利益， 维护国家经济安全。
社会主义市场经济体制下的市场是有效市场， 发挥着资源配置的基础作用。 社会主义市场经济体制下市场的有效性主要体现在两个方面： 一方面， 市场可以按照国家发展战略和政府调控政策有效地配置社会资源， 市场价格不仅能够及时、充分地反映市场交易相关信息， 而且能够及时、充分地反映国家发展战略和政府调控政策的相关信息， 实现资本市场中资本有序扩张和商品市场中公平竞争; 另一方面， 市场可以有效地分散风险， 政府可以通过建立公平竞争制度、市场准入制度、金融监管制度、生产许可制度、产权保护制度、环境保护制度、公共卫生制度、惩罚性赔偿制度等， 分散和隔离市场参与人的系统风险， 政府对系统性金融风险监管是市场有效分散和隔离市场参与人系统风险的制度保障， 政府对资源的有效配置和调控是市场有效分散和隔离市场参与人系统风险的基础。 John D. Huber和Charles R. Shipan[4] 认为， 根据交易费用模型， 政府控制制度与市场有效性之间的正向相关关系可以得到检验。
坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化是一项有机统一的系统工程， 涉及政治、经济、社会管理、环境保护等各个方面， 涉及国家机关、政府部门、企事业单位、社会团体和群众组织等各个组织， 涉及体制机制、政策制定、组织实施等各个层面。 《决定》提出“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”四个治理原则， 反映了国家治理的系统属性和过程属性。 这表明， 国家治理反映了集体与个人之间的关系， 反映了国家与社会、政府与市场之间的关系， 反映了政府与国有企业和民营企业以及国有企业与民营企业之间的关系， 反映了公共部门与私人部门之间的关系， 反映了中央、地方、基层之间的关系。 总之， 我国国家治理是党和国家根据社会主义市场经济发展的需要， 从国家利益和人民利益出发而进行的“治理”， 不是西方学者所总结的， 从自由主义经济原则出发而对政府的作用和公共部门对私人部门的影响所进行的“治理”， 西方学者所概括的公私伙伴关系不足以准确、全面地反映我国国家治理的治理关系和系统属性。 诚然， 政府与市场的有机结合、国家与社会的有机融合是我国国家治理的核心内容， 国家与社会的关系以及政府与市场的关系是我国国家治理的主要关系之一。
国家治理有机统一的系统性属性集中体现在国家治理过程中， 国家治理具体表现为一个过程， 由决策、组织、实施、评估、监督、反馈等构成。 《决定》明确指出， 健全党的决策机制， 加强重大决策的调查研究、科学论证、风险评估， 强化决策组织执行、评估、监督。 党的领导贯彻在国家治理的全过程中。 《决定》提出， 改进党的领导方式和执政方式， 增强各级党组织政治功能和组织力， 增强各级领导干部决策能力、组织实施能力、评估能力、监督能力、反馈能力。
治理过程理论是当代国家治理的重要理论， 是国家治理体系功能和行为研究的结果， 基本研究思路是根据国家治理过程中的行为、程序、环节、要素研究国家治理中各参与者之间的相互关系及其经济后果。 朱光磊[5] 总结说， 这种过程研究， 对于传统的体制研究、要素分析和法理说明是极为重要的补充和丰富， 把人们对于政治、政府问题的研究推向了一个新的阶段。 政治和政府“过程”研究是西方主流的研究理论和方法， 奠基著作是美国哥伦比亚大学教授戴维·杜鲁门于1951年出版的《政府过程： 政治利益与公众观点》（Governmental Process： Political Interest and Public Opinion）。 该书从利益集团和公共观点两个纬度分析政府政策的决策和实施过程， 认为政府活动既是利益集团“接近”（Access）政府决策的过程， 也是社会公共观点“深入”（Embed）政府活动的过程， 政府行为表现为吸收社会公共观点的过程， 集中了利益集团的利益。 杜鲁门的“过程”分析奠定了政治和政府过程理论的基本框架。 G·A·阿尔蒙德和G·B·鲍威尔[6] 合著的《比较政治学： 体系、过程和政策》（Comparative Politics： System， Process and Policy）认为， 政治体系是依靠合法的强制力连续作出决策和实施决策的过程， 在这个过程中， 除了需要找到组织执行功能的结构， 结构功能分析还必须确定政治结构中的角色及其之间的基本关系， 主要是分析那些维持或者改变政治结构的组织和机构的功能。 建立在过程理论基础上的结构功能分析必须首先确定政治结构中组织和机构的角色和功能， 其次分析它们之间的基本关系。 G·A·阿尔蒙德和G·B·鲍威尔强调[6] ， 反馈（Feedback）是政治过程非常重要的结构， 发挥调节过程的功能， 借用卡尔·多伊奇①的比喻， 反馈是政治过程的“伺服机构”， 一个对输入信息作出反应而产生的行动， 并且在新的信息中包括自身行动结果的通讯网， 通过这些新信息， 这一通讯网改变本身以后的行为。 政治过程是一个广义概念， 包括政府过程， 更多的是国家治理过程。 朱光磊[5] 评价说， G·A·阿尔蒙德和G·B·鲍威尔运用结构功能主义分析方法研究政治过程， 赋予过程研究以政治学方法论的研究地位， 把过程理论研究推向前所未有的显赫地位。
中国特色社会主义国家治理体系和治理制度是中国共产党团结带领全国人民长期实践探索的结果， 是中国革命、建设、改革的必然产物， 是将马克思主义理论及其在中国的发展与中国实践相结合的必然产物， 是中国社会制度发展到现阶段的必然产物。
三、现有国家审计的基本认识
我国学术界一直致力于对国家审计定义和本质属性的探讨， 并取得了丰富的研究成果。 由于对国家审计的分析视角和出发点不同， 分析国家审计使用的理论框架不同， 对国家审计定义和本质属性的认识也不尽相同。 归纳起来， 我国学术界对国家审计定义和本质属性的认识主要有：
1. 经济监督论。 中国审计学会北京研讨组[7] 认为， 社会主义审计是由独立的机构和人员， 依法按照专门程序和方法， 对被审计单位的会计、其他信息及其所反映的经济活动的真实性、合法性和效益性进行的审查， 借以纠错防弊、改进管理、提高效益、评价责任的一种经济监督活动。 谢志华和陶玉侠（2013）认为， 国家审计是对政府各部门财政收支的合规性和绩效性进行监督。 钱世昌[8] 进一步细化了经济监督论的内容， 认为审计是由专职机构及其人员， 依照法律、法规和国家其他有关规定， 遵循专业行为标准， 对法定范围内的单位的财政、财务收支及其有关经济活动是否真实、合法及是否达到目标进行检查， 评价经济责任， 以维护财经法纪， 促进管理水平提升、效益提高、宏观调控和廉政建设， 使所有者的资源得以最佳运用的独立性经济监督活动。 2010年， 《审计法实施条例》使用经济监督论观点定义审计， 认为审计是审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产， 监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为。 进一步扩大经济监督论的内容和范围， 审计监督是党和国家监督体系的重要组成部分。 经济监督论成为我国国家审计的主流观点。
2. 免疫系统论。 刘家义[9] 从国家治理的需要出发， 论证国家审计的产生和功能定位， 认为国家治理的需求决定了国家审计的产生， 国家治理的目标决定了国家审计的方向， 国家治理的模式决定了国家审计的制度形态。 国家审计对国家治理具有推动和完善作用。 从政治学视角看， 国家审计是国家政治制度的重要组成部分， 是国家治理的监督控制系统之一。 从各国实践看， 不管国家治理的体制和模式差别有多大， 治理的核心始终是公共权力如何有效配置和运行的问题， 都需要不同的机构分别担负起决策、组织执行和监督控制的职责， 从而形成相互联系、相互作用和相互依赖的决策系统、组织执行系统和监督控制系统三个子系统， 它们的共同目标是维护经济社会的健康运行。 在三个子系统中， 国家审计属于监督控制系统， 服务于国家治理的决策系统， 承担着对国家治理的组织执行系统实施监督和约束的职责。 从运行机制看， 与其他监督都是由自身负有的具体管理职能中派生出来的附带职能有所不同， 国家审计监督是一种专职和专业行为， 是独立的、由专门机构和专职人员依法进行的监督， 由于其自身独有的预防、揭示和抵御功能， 审计又是国家治理中监督控制子系统的 “免疫系统”， 对维护、完善和促进国家治理有重要意义。 在推动实现国家良治的过程中， 国家审计的作用主要体现在六个方面： （1）维护国家安全的重要手段; （2）监督制约权力运行的重要措施; （3）加强反腐倡廉的有力工具; （4）推进民主法治的重要途径; （5）维护民生权益的有效保障; （6）推动深化改革的重要力量。
3. 权力制约论。 该理论认为国家审计本质上是一种权力制约工具， 在国家治理中， 审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为。 审计署审计科研所和中国审计学会（2012）认为， 国家审计具有监督制约权力的运行、促进民主法治建设的作用。 马志娟和刘世林（2012）认为， 国家审计的本质属性是权力制衡信息系统。 姚爱然（2006）认为， 国家审计是权力监督与制约机制中的工具性要素。 审计署科研所课题组[10] 从社会主义市场经济的发展需要出发， 从权力必须受到监督制约、权力监督制约系统要不断完善、国家审计是对权力的监督和制约以及深化国家审计对权力的监督四个方面论述了国家审计对权力的监督问题。 他们认为， 加强对权力的监督是由权力的本质属性决定的， 权力有三个特性， 即权力的决定性、扩张性和相对独立性[10] 。 这使得权力的行使具有二重性， 成为一把“双刃劍”。 权力运用得当， 就能使人民赋予的权力真正为人民谋利益; 权力运用不当， 就会危害社会。 国家审计是对权力进行监督的长效机制， 其他监督只有与审计监督配合， 才能充分发挥作用。
4. 民主法治论。 该理论认为国家审计是民主法治的产物， 是实现民主法治的重要手段。 杨时展[11] 和杨时展（2008）认为： 审计就是民主的反映， 而民主则是现代国家审计的实质。 现代国家的审计， 就是民主。 民主越发展， 审计的权威性越高， 审计越能发挥其作用， 审计是民主最准确的测量尺度。 现代国家的审计是现代民主的产物， 是对人民意志充分体现与否进行监督和验证的手段， 我国国家审计的本质问题是社会主义的民主问题。
5. 经济控制论。 最高审计机关国际组织（INTOSAI）发布的《利马宣言》（1977）认为， 审计本身不是目的， 而是控制系统不可分割的组成部分。 这种控制系统的目的是及早地揭露背离公认标准、违反原则和法令制度及违背资源管理的效率性、 效果性和经济性原则的现象， 以便在各种情况下尽可能及时地采取纠正措施， 使当事人承担责任、赔偿经济损失或采取措施， 防止重蹈覆辙。 该观点认为， 审计过程是一种控制过程， 审计行为是一种控制行为， 审计对象也具有作为控制对象的基本特征[12] 。 审计的本质是一种特殊的经济控制， 这种特殊性表现在： （1）它是一种独立、间接的控制; （2）控制对象是受托经济责任的履行主体， 控制目标是保证受托经济责任得到全面有效的履行; （3）控制主体具有双重性， 即由审计人和审计委托人（或授权人）共同构成。 美国会计学会（AAA）审计基本概念委员会发布的《基本审计概念说明》（A Statement of Basic Auditing Concepts）（1973）认为， 审计对财务信息质量提供附加的控制， 因为： 审计可根据既定的标准对会计信息进行独立的检查， 这些标准能大体反映使用者的需求和期望; 审计可促使信息提供者按照使用者的标准来组织执行其控制范围内的会计程序， 因为他（信息提供者）知道自己的工作将受到独立专家的审核[13] 。 控制是审计为财务信息增加价值的重要因素。
6. 符合性检查论。 该理论认为国家审计或政府审计是按照既定标准检查有关经济活动事项与之符合程度， 并将符合性检查结果传递给使用者或利害关系人的一种活动。 林炳发（1998）认为， 审计本质上是一个系统过程， 是一种客观地收集与评价有关经济活动及事项的断言的证据， 进而确定该断言与既定标准是否相符， 并将结果传递给利害关系人的系统过程。 符合性检查论来源于西方独立审计定义， 认为国家审计或政府审计是审计在政府和公共管理部门中的应用， 必须按照独立审计的定义来理解国家审计或政府审计。 如《蒙哥马利审计学》把政府审计归结为独立审计人员的合规审计， 这里的独立审计人员主要指政府审计机构的审计人员， 他们本质上与独立审计机构的审计人员没有什么不同， 并且根据独立审计传统， 把政府审计对象定义为“政府企业”， 包括联邦、州和地方政府以及接受联邦政府资金的非营利组织。 西方审计理论体系以独立审计为主导， 审计主要指独立审计， 《审计基本概念说明》（1973）就是基于独立审计的过程和目标对审计进行定义的： “审计是一个系统化过程， 即通过客观地获取和评价有关经济活动与经济事项认定的证据， 以证实这些认定与既定标准的符合程度， 并将其结果传达给有关使用者。 ”简而言之， 审计是一种符合性检查， 它必须具备现场获取和评价证据的工作程序， 国家审计也必须是一种符合性检查， 必须具备现场实施阶段。
上述关于国家审计定义和本质属性的研究成果对于理解国家治理体系和过程中的国家审计具有非常重要的理论意义。 如刘家义[9] 和刘家义（2015）从国家治理的国家战略高度理解和研究国家审计， 提出了国家审计研究的国家治理思路。 围绕国家治理与国家审计， 现有研究取得了比较丰富的研究成果。 根据十九届四中全会提出的推进国家治理体系和国家治理能力现代化的总要求， 上述国家审计的基本认识仍然需要进一步深化。 经济监督论从国家审计实际发挥的作用角度将国家审计归结为经济监督活动， 反映了国家经济管理和监督的需要， 具有明确的结果导向， 但它从政府管理者的角度定义国家审计， 不能清晰地反映国家审计在国家治理体系和过程中的角色定位， 不能准确地概括国家审计在国家治理中的特有属性及其审计关系， 没有明确回答国家审计是什么样的经济监督， 以及审计监督与其他经济监督之间的区别等问题， 没有全面概括国家审计的内容， 如管理审计、效益审计等。 经济控制论没有明确经济控制的主体， 混淆了审计人员与审计授权人之间的关系， 同时将审计作为一种经济控制限定在受托经济责任范围内。 民主法治论没有厘清民主法治制度中国家审计的定位， 我国国家审计确实有促进社会主义民主法治建设的重要作用， 但民主法制并不是国家审计产生的基本动因， 更不是国家审计的本质， 封建社会中并没有民主法制， 仍然产生了国家审计。 免疫系统论对国家审计的定义过于宽泛， 在我国国家治理体系中有很多具有“免疫”功能的系统， 如国家监察系统、党的纪律检查系统、政府管理系统、企业和单位的内部控制系统等， 可以说， 我国国家治理体系本身就是一个大的“免疫系统”。 同时， 国家审计并不具有国家治理过程中经济社会活动的决策权、组织执行权或组织实施权， 不能直接排除危害国家治理体系的不利因素， 直接将国家审计定义为“免疫系统”显得过于笼统。 西方国家中的审计体系由独立审计主导， 西方审计理论主要是以独立审计理论为主导， 而独立审计理论主要建立在企业私有产权理论基础之上。 我国审计体系由国家审计主导， 国家审计是我国国家治理体系的重要组成部分， 是适应我国国家治理体系和治理能力现代化的需要而产生和发展的， 不能完全以西方独立审计理论定义和理解我国国家审计。
四、国家审计的角色定位和功能分析
国家审计的角色定位和功能是指国家审计在国家治理体系和过程中的角色定位和功能。 根据系统论和过程理论， 国家治理是由决策、组织执行、实施、监督、反馈五个基本体系组成的系统， 在实践中表现为由决策、组织执行、实施、结果输出四个基本环节构成的过程， 监督和反馈是对治理全过程各环节及其结果、效果进行监督和反馈。 《决定》明确规定， 应健全决策机制， 加强重大决策的调查研究、科学论证、风险评估， 强化决策执行、评估、监督。 G·A·阿爾蒙德和G·B·鲍威尔[6] 根据系统论和过程理论认为， 从其发挥的功能来看， 政治体系具有体系层次、过程层次和政策层次， 政治体系与其环境相互作用的过程分三个阶段， 即输入、转换和输出， 这三个阶段构成政治体系的过程。 政治体系及其过程一定具有作用于各层次和全过程的反馈回路， 否则， 政治体系就不会成为一个稳定的系统， 政治过程也不会成为一个自我发展、自我完善的过程。
国家审计是国家治理体系中的一个反馈系统， 是国家治理体系中反馈机制的重要组成部分。 国家审计根据国家治理领导者的要求对国家治理效果及其治理过程进行审计评价， 并将审计评价结果反馈给国家治理领导者。 国家治理体系具有不同层次， 如体制机制层次、组织实施层次、政策规范层次， 审计反馈作用于治理体系中的各个层次。 国家治理是由决策、组织实施、组织执行、结果等环节构成的过程， 国家审计作用于国家治理过程的各个环节， 是对国家治理过程各个环节的全面反馈。 国家审计通过向国家治理领导者反馈治理结果及其过程的信息， 促进国家治理再认识， 对国家治理起到调节和监督作用， 实现国家审计的理性价值。 国家审计在国家治理体系和治理过程中的角色定位见图1。
王永海和高文强[14] 认为， 一个动态、稳定的治理体系必须具备向国家治理领导者反馈治理过程和结果信息的反馈系统。 根据系统论和过程理论， 反馈系统是对治理体系和过程中的决策、组织执行、实施、结果及其效应以及监督活动的再认识和评价， 治理结果及其效应是否符合决策者的预期？ 组织执行和实施过程中是否受到非预期因素的影响？ 组织执行系统和监督系统是否应根据治理需要和内外部环境因素进行调整和完善？ 对于这些问题， 国家治理领导者需要直接得到信息反馈， 以便进一步完善体制机制、改进政策和决策， 完善国家治理体系， 提高国家治理能力。 因此， 在国家治理体系中一定内生地存在一个向国家治理领导者直接反馈信息的反馈系统， 国家审计就是在国家治理体系中内生的、直接向国家治理领导者反馈治理结果和治理过程信息的反馈系统。
王永海和高文强[14] 认为， 国家治理领导者在充分研究、评估国内外环境和影响因素的基础上， 根据治理需要作出治理决策， 组织执行机关根据国家治理领导者的决策制定组织执行政策和方案， 实施机构具体实施组织执行机关的政策和方案， 并形成结果。 在国家治理的决策、组织执行、实施活动中， 国家治理领导者都会进行监督， 形成国家治理的监督体系。 同时， 在国家治理的决策、组织执行、实施和结果输出活动中都会形成内部信息反馈， 这种内部信息反馈是按照治理层级逐层逐级反馈的， 最后传递至国家治理领导者。 审计信息反馈是按照国家治理领导者要求， 依据国家治理的结果输出收集国家治理决策、组织执行和实施活动的信息， 直接向国家治理领导者反馈和报告治理结果及治理过程信息。
王永海和高文强[14] 认为， 审计反馈不同于国家治理体系中的监督。 首先， 国家治理体系中的监督根据国家治理领导者制定的制度和规范监督国家治理的决策、组织执行、实施等活动， 依据国家治理中的决策层级、组织执行层级和实施层级逐层监督， 具有一定的层级性。 审计反馈根据国家治理领导者制定的制度和规范， 以及审计信息搜集和评价规范， 依据国家治理的实施结果和结果输出， 搜集评价治理信息， 作出审计结论和提出审计建议， 并直接向国家治理领导者报告。 审计反馈没有层级性， 不受治理层级的影响。 其次， 国家治理监督按照监督层级对国家治理的决策、组织执行、实施等活动具有纠正权和监督处置权。 审计反馈对审计对象和治理活动没有直接处置权， 它直接向治理领导者报告并提出审计建议， 治理领导者根据审计信息反馈和审计建议， 通过治理监督系统处置决策、组织执行、实施等活动中的“偏离”现象。 最后， 审计反馈从理论上可以反馈治理监督的相关信息， 并提出审计建议， 国家治理领导者根据审计反馈信息和建议优化治理监督体系。 当然， 从审计反馈的实际活动及其效果来看， 审计反馈也起到監督作用， 所以通常也称“审计监督”， 但是， 审计更多的是促进体制机制完善， 促进企业管理效率和经营效率提高， 管理审计和绩效审计是审计发展的主要内容。
王永海和高文强[14] 认为， 审计反馈不同于治理体系和过程中的内部信息反馈， 它们之间的主要区别在于， 内部信息反馈依据国家治理中的决策层级、组织执行层级和实施层级逐层逐级反馈， 审计反馈直接向治理领导者报告和反馈治理信息， 不受治理层级的限制和影响， 国家审计具有相对独立性。 从国家治理体系整体分析， 审计反馈是整体意义上的反馈， 内部信息反馈是局部意义上的反馈。 根据信息论， 内部信息反馈会造成反馈信息“不当约简”， 如信息编制者和发布者带有机会主义偏好， 导致“信息偏离的倾向性积累”[15] 。 审计信息反馈不编制信息， 它依据信息编制者和发布者提供的信息进行审计评价， 客观公正、不偏不倚是审计评价原则， 因此， 审计信息反馈不会受到信息编制者和发布者利益和偏好的影响。 财务会计信息是由实施单位或组织执行单位编制和发布的重要信息， 它也具有反馈功能， 但它属于国家治理体系中的内部信息反馈， 它的编制和发布具有层级性， 也容易造成“信息偏离的倾向性积累”， 需要审计对它进行评价， 并将评价结果反馈给治理领导者。
综上所述， 国家审计是国家治理体系内生的、通过对治理过程及其结果评价直接向治理领导者反馈治理过程及其结果和效果的信息反馈系统， 作用于国家治理体系的各层次和全过程， 其价值在于通过评价和反馈， 完善国家治理体系， 维护国家治理体系稳定， 提高国家治理能力。 国家审计反馈不同于国家治理体系中的监督活动， 也不同于治理体系和过程中的内部信息反馈。
五、国家治理体系中为什么需要审计反馈系统？
国家治理体系是由国家治理领导者领导的、反映治理参与者之间政治、经济和社会关系的结构体系， 各治理参与者在治理体系中的角色功能定位及其相互关系构成治理结构。 辩证唯物主义和历史唯物主义认为， 国家治理建立在国家基本政治结构基础之上， 是国家政体的基本性质和要求， 国家的基本政治结构决定了国家治理结构。 弗里德里希·恩格斯[16] 说， “国家绝不是从外部强加于社会的一种力量。 国家也不像黑格尔所断言的是‘伦理观念的现实’‘理性的形象和现实’。 确切说， 国家是社会在一定发展阶段上的产物”， “国家是文明社会的概括”。 国家的本质通过国家的职能表现出来， 即通过国家的社会作用表现出来。 弗里德里希·恩格斯说： “政治统治到处都是以组织执行某种社会职能为基础， 而且政治统治只有在组织执行了它的社会职能时才能持续下去。 [17] ”
马克思主义实践论和认识论是我们认识国家治理体系中审计反馈的理论基础。 国家治理是一个动态的实践过程， 马克思主义哲学认为， 实践是实践的主体与客体之间相互作用的过程， 实践主体是人或由人组成的机构组织， 实践客体是指一切作为主体活动对象的事物或活动， 人类实践必须借助一定的中介， 物质工具、语言符号、制度政策等都是实践的中介[18] 。 从马克思主义哲学上讲， 实践过程包括三个基本环节， 即： 实践目的的确立、主体通过中介或手段作用于客体， 以及实践结果的检验和评价[18] 。 其中， 目的既是实践运行的初始环节， 也是实践过程的控制因素， 还是实践结果检验和评价的主要内容， 贯穿于实践过程的始终。 主体通过中介或手段作用于客体是实践目的付诸实施的过程， 形成实践结果。 实践结果是人的目的、意志在客观事物中的凝聚和体现， 因而是实践中各种要素的融合。 实践结果一方面体现着人的意志对客观事物的干预和改造; 另一方面， 它一经产生就又同其他客观事物一样成为不以人的主观意志为转移的客观存在。 实践结果的检验和评价是实践过程的重要环节， 是人们从实践中获得认识、从实践的感性认识上升到理性认识的过程， 由人们的实践到认识、认识再到实践、实践认识循环发展的认识规律决定。
马克思主义实践论和认识论十分重视实践过程的反馈机制， 通过对实践效果的评价， 人们从实践效果的正负、大小及实践效率的高低上获得对于实践目的、实践过程的再认识， 并以这种再认识检查、审视原有的实践目的、实践方案、实践手段等， 从而调整、修正实践活动的运行。 这就是实践过程的反馈调节机制[18] 。 实践的反馈活动是实践再认识的重要机制， 是实践自我运动、自我发展过程必不可少的环节， 对于实践认识的理性飞跃具有重要意义。 国家治理的反馈活动也是国家治理实践再认识的重要机制， 是国家治理自我运动、自我发展必不可少的重要环节， 对于国家治理认识的理性飞跃、推动国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。
国家治理过程（The State Governance Process）或政府过程（The Government Process）理论是马克思主义实践过程和反馈理论的具体应用。 国家治理实践需要对治理实践效果进行评价和反馈， 从而实现国家治理的实践、认识、再实践、再认识的理性飞跃。 国家治理体系一定内在地具有反馈机制， 构成国家治理过程的重要环节。 国家治理的反馈是通过对治理实践效果进行评价将国家治理过程及其结果的信息反馈给国家治理体系， 通过信息反馈起到调节和控制国家治理体系的作用。 G·A·阿尔蒙德和G·B·鲍威尔[6] 运用过程理论系统地分析了政治体系的结构和角色功能， 他们提倡的政治体系结构功能分析进一步深化了过程理论研究。 他们认为， 政治体系或国家治理体系具有三个层次， 即体系层次、过程层次和政策层次。 其中： 体系层次涉及体系和过程的维持和适应功能; 过程层次是在体系层次的基础上实现的; 政策层次是政策的实际作为， 涉及政策的实施及其后果。 他们在分析政治体系和政治过程时强调反馈对政治体系各层次的全面作用， “政策分析关心反馈的作用。 人们为了改变环境所作的努力， 无论成功还是失败， 都是通过反馈作用， 对新一轮的输入产生影响。 例如， 随着用于每个学生的净开支减少， 家长集团会表达进一步增加教育预算的要求。 在整个转换过程中， 这样的反馈作用连续不断地发出要求和支持相互作用的波浪。 随着人们新的政策态度， 新的对于政权本身的积极或消极看法的形成， 以及新的领袖对人们新的态度施加影响和作出反应， 反馈也会具有体系层次上的作用”。 反馈不仅作用于体系层次， 即作用于体制机制， 而且作用于过程层次， 还作用于政策实施及其后果， 反馈作用于整个政治体系和治理过程。
马克思主义哲学认为， 实践效果具有双重性。 一方面， 实践对于某一特定主体具有功利性后果; 另一方面， 实践对于社会整体， 甚至对于人类整体具有直接的和间接的后果[18] 。 这表明特定的实践效果具有相对性， 必须全面地评价特定的、直接的效果和整体的、长远的效果， 才可能得到正确的结论。 国家治理的反馈机制就是根据治理效果的双重性质， 对治理过程及其结果进行评价， 并将评价结果反馈给国家治理控制系统， 从而起到调节和控制国家治理体系的作用。
六、国家治理体系中的审计关系
国家治理体系首先是由治理领导者领导和组织实施的治理活动。 不同的政体有不同的治理主体， 因而有不同的领导者和组织实施者。 《决定》指出， 中国共产党领导是国家治理体系的最高政治领导力量。 国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责， 是国家治理中党和国家决策部署的组织执行机关。 国家治理首先是国家治理领导者对政府行政权力运作和行政管理的监督和管理。 中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014）指出： 强化对行政权力的制约和监督; 加强对政府内部权力的制约; 完善政府内部层级监督和专门监督; 改进上级机关对下级机关的监督， 建立常态化监督制度。
我国实行以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的社会主义市场经济体制， 国有和国有控股企业是我国社会主义市场经济的主导力量， 对于我国社会主义市场经济的稳定和发展起着主导作用。 非公有制企业是我国社会主义市场经济的重要组成部分， 对于我国社会主义市场经济的稳定和发展起着不可替代的作用。 国有和国有控股企业配置和使用国家资源， 向社会和市场提供产品和服务， 是社会主义市场经济制度的核心利益所在。 对于使用国家和社会公共资源及资金的非公有制企业， 其行为影响国家和社会公共利益， 国有、国有控股企业和非公有制企业是国家治理体系的重要参与者。
社会治理是我国国家治理的重要内容。 我国实行共建共治共享的社会治理制度， 各种社会组织是社会成员共同参与社会建设、共同参与社会治理、共同享有社会权益的组织形式， 构成党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理共同体。 社会组织占用社会公共资源， 影响社会成员的公共利益和国家利益， 是我国国家公共安全的重要影响因素。
我国国家审计是国家治理领导者为了获得治理结果及其治理过程相关信息而设置的信息反馈机制， 是中國共产党的政治工作机关， 中国共产党代表国家授权国家审计依法进行审计， 党与国家审计之间是领导与被领导的关系， 同时， 党和国家审计之间本身就是一种国家治理关系。 国家审计与被审计单位之间是审计与被审计的关系， 国家审计依据党和国家授权依法对被审计单位进行审计， 被审计单位依法接受审计。 中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》（2015）明确规定， 凡是涉及管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门、单位和个人， 都要自觉接受审计、配合审计， 及时、全面提供审计所需的财务会计、业务和管理等资料， 不得制定限制向审计机关提供资料和开放计算机信息系统查询权限的规定。 国家治理体系中党全面领导的审计关系见图2。
国家治理体系中的审计关系是因国家治理体系中基于共同知识的信息分散（Information Scattered）和过程中决策、组织执行、实施、监督、反馈的分散决策（Decentralized Decision Making）而产生的。 王永海和高文强[14] 运用机制设计理论论证了审计关系产生的理论基础， 国家治理参与人是“经济人”， 对于国家治理具有共同知识， 但在治理过程中每个参与人都会与治理环境交换信息， 都会制造和传输信息， 在国家治理过程中“经济人”的信息是分散的。 各个治理过程的参与人对于如何决策、组织执行、实施、监督是分散决策的， 国家治理过程代表了参与人动态信息交换过程的稳定或均衡状态。 国家治理体系和过程中总存在激励相容[19] ， 保证每个人说真话是一个均衡解， 但不能保证是唯一解， 鉴于此， 必须设计机制， 使机制背后博弈的所有均衡结果对给定目标而言均最优。 当国家治理体系和过程处于信息交换的稳定和均衡状态时， 国家治理中会出现完全均衡状态。 在信息交换非均衡状态下， 国家治理过程一定会形成累积性结果偏差， 即决策、组织执行和实施结果以及监督等偏离帕累托最优（Pareto Optimality）， 国家治理体系和过程处于非完全均衡状态。 审计反馈是为了改进国家治理体系和过程中信息交换效率和非完全状态而进行的机制设计， 通过审计反馈机制， 国家治理过程中决策、组织执行、实施、监督等的累积性结果偏差降低， 国家治理体系得到持续性的帕累托最优改进。
在理解我国国家治理体系中的审计关系时， 不能套用西方的公共受托责任理论， 把党与国家审计以及国家审计与被审计单位之间的审计关系理解为公共委托受托关系， 把国家审计理解为独立的第三方。 西方公共受托责任理论并不完全适合分析我国国家治理体系中的审计关系， 不适合定义和理解我国国家审计的角色和功能定位。 我国国家审计关系也不是因公共委托受托责任而产生， 而是因党作为国家治理领导者的授权依法开展审计而形成的， 是基于国家治理过程中共同知识的信息分散和分散决策而产生的。 公共受托责任理论是企业受托责任理论在公共领域的延伸， 而企业受托责任理论的立论依据是私有产权理论， 以私人产权关系为基础的受托责任理论一直受到审计专家的诘问。 刘家义[9] 认为， 国家审计与作为其重要监督对象的其他公共机构， 都是国家政治制度的组成部分， 并非一般委托人与受托人之外的第三方。 弗朗西斯·福山[2] 也认为， 委托—代理理论的缺陷之一是它关于权力具有自上而下的方向性假定。 委托人和代理人之间的许多冲突源于他们对如何以最佳的方式实现共同目标的不同理解。 在这些冲突中， 委托人也许有时会不正确， 或者双方对委托人最佳利益的理解有差异。 弗朗西斯·福山引用西蒙、史密斯伯格等（1961）的观点认为， 在组织内部， 权力不仅自上而下， 而且也自下而上或横向流动。 在组织中存在的冲突和功能失常问题中， 相当一部分恰恰涉及这种对权力的不认可， 或者按照常用的词语来说， 就是“争地盘”（Turf）。 国家与社会的关系以及政府与市场的关系是国家治理的核心内容， 尽管各种理论对这种关系有不同的定义和解释， 如利益相关者理论（The Stakeholder Theory）认为是一种利益集合关系， 资源依赖理论（The Resource Dependence Theory）认为是权力资源的依赖关系， 交易成本理论（The Transaction Cost Theory）认为是组织寻求最少交易费用而形成的一种交易关系， 但它们不能全部用委托—受托关系来概括， 本质上不完全表现为一种委托—受托关系。 Spence（2005）认为， 国家治理体系中确实存在着公共受托责任， 但只是国家治理关系的一部分内容， 公共资源受托人可能承担多重受托责任（Muti-fiduciary Duties）， 这是导致审计中利益冲突（Conflicts of Interest）的重要原因。
七、我国国家审计的基本属性
我国国家审计的属性是对我国国家审计性质及其关系的抽象刻画和概括， 它既反映了国家审计作为审计的共同属性， 也反映了国家审计区别于其他审计的特有属性， 还反映了我国国家审计的本质属性。 我国国家审计的本质属性是对我国国家审计根本性质的总结和概括， 是对国家审计最高层次的概念， 国家审计的特有属性和审计共同属性都依附于本质属性， 反映本质属性的内在要求。 同时， 国家审计的特有属性和审计共同属性分别是对国家审计的特质和审计共同性质的总结和概括， 本质属性是对国家审计特质和审计共同属性的再概括， 因而是理解我国国家审计的根本。
党性是我国国家审计的本质属性。 我国国家审计是中国共产党领导的国家治理体系和过程中的国家审计， 党是我国国家治理的领导者， 是国家治理体系的最高政治领导力量。 我国国家审计是党推进国家治理体系和治理能力现代化的重要机制， 是党作为国家治理领导者授权依法开展的审计。 国家审计机关是党的政治工作机关， 执行党的路线、方针、政策， 国家审计人员首先按照党性要求组织实施审计。 我国国家审计的党性本质属性规定了我国国家审计的基本目标、基本任务和基本原则， 规定了我国国家审计在国家治理体系中的地位、职能和作用， 是国家审计理论创新、制度创新、机制创新、方式创新、内容创新、技术创新等的基本依据。 我国国家审计的党性本质属性规定了我国国家审计与其他国家审计的本质区别， 也规定了我国国家审计与西方独立审计的本质区别。 党性本质属性决定了国家审计在我国审计体系中的主导地位， 我国国家审计在坚持和完善中国特色社会主义制度中发挥其他审计无法比拟的作用， 因而具有更丰富、更有普遍意义的审计理论。
独立性是审计的共同属性， 也是我国国家审计的重要属性。 西方独立审计把独立性归结为审计的本质属性， 认为独立性是独立审计价值形成的基础， 是公允地搜集和评价审计证据、作出审计结论的关键因素， 这是由西方国家的基本经济制度决定的。 独立审计的独立性主要指审计机构和审计人员的独立。 独立审计不仅要在形式上独立， 而且要在实质上独立。 形式上独立是指审计人员与审计对象没有外在的物质利益关系， 实质上独立更多地强调审计人员客观、正直、中立和不偏不倚等精神状态和价值观， 所以， 独立性既是独立审计人员的行为约束， 也是独立审计的核心价值所在。
我国国家审计的独立性是由国家审计的本质属性决定的， 是党性下的独立性， 只有坚持我国国家审计的党性， 才能保证我国国家审计的独立性。 与西方独立审计的独立性相比， 我国国家审计的独立性具有更丰富的内涵， 具体有：
1. 国家审计依法独立。 一是审计机关依法履行職责， 依法独立行使审计权， 不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。 二是国家审计依法独立于行政权力运作过程和企业管理过程， 国家审计反馈信息不受行政权力层级的影响， 不受其他行政机关、社会团体和企业组织管理层级的影响。 同时， 审计机关和人员不得超越职责权限、超越自身能力、违反法定程序开展审计， 不参与各类与审计法定职责无关的、可能影响依法独立进行审计的议事协调机构或工作; 不准利用审计职权干预被审计单位依法管理的资金、资产、资源的审批或分配使用。
2. 国家审计在形式上独立于被审计单位。 国家审计的党性党纪保证了国家审计机关和人员形式上的独立， 国家审计署发布的《审计“八不准”工作纪律》从制度上切断了审计机关和人员与被审计单位任何形式的物质利益关系。
3. 国家审计在实质上独立。 国家审计机关和人员严格遵守党的政治纪律和政治规矩; 严格执行请示报告制度; 严格按照党中央八项规定及其实施细则精神开展审计活动， 国家审计的党性党纪保证了国家审计机关和人员实质上的独立; 国家审计坚持以马克思主义理论和习近平新时代中国特色社会主义思想为指导， 用党的思想和理论武装国家审计机关和审计人员， 在精神上实现实质上的独立。 统一的思想、坚定的意志、强大的戰斗力， 是我国国家审计实质上独立的核心内涵。
党的领导是我国国家审计保持独立性的根本前提： 只有坚持党的领导， 我国国家审计才能依法独立; 只有坚持用党的理论和思想武装国家审计机关和审计人员， 我国国家审计才能在实质上真正独立， 才能在审计活动中坚持客观、公正、不偏不倚的精神状态; 只有坚持党性党纪， 我国国家审计才能在形式上独立。 我国国家审计的独立性既是对我国国家审计机关和审计人员的行为约束， 又是我国国家审计的核心价值基础。
审计的独立性并不否认审计的利益服务属性。 西方独立审计的独立性十分强调独立审计为投资者等利益相关者的利益服务。 中国共产党代表了最广大人民群众的利益， 坚持和完善中国特色社会主义制度是中国共产党的核心利益， 也是广大人民群众的根本利益。 我国国家审计具有鲜明的利益服务属性， 即为人民群众利益服务， 为坚持和完善中国特色社会主义制度服务， 这就要求我国国家审计必须依法独立， 必须在形式上和实质上独立。
政策性是我国国家审计的特有属性， 反映了我国国家审计的特质。 毛泽东主席指出： “政策和策略是党的生命。 ”政策是党治国理政的重要工具， 政策的制定和执行是一个过程， 我国国家审计是因政策过程的反馈需要而产生的， 是政策过程的反馈机制， 是政策过程不可缺少的重要组成部分。 G·A·阿尔蒙德和G·B·鲍威尔[6] 说： “政策是一个过程， 在这个过程中一定有一个反馈。 政策制定和执行在本质上是个不断探索的过程。 ”
我国国家审计的政策性是由国家审计的党性决定的， 是国家审计党性的具体体现。 我国国家审计必须深刻理解党的路线、方针、政策， 紧紧围绕党的战略布局和决策部署组织和实施审计工作。 党的政策是确定和调整国家治理关系的基本手段， 因而是确定和调整国家审计关系的基本依据。 党的政策是国家审计制定审计计划、确定审计项目和审计任务的重要依据， 是审计人员搜集和评价审计证据的基本依据， 是审计机关作出审计结论和提出审计建议的基本依据， 是审计机关报送和反馈审计信息的基本依据。 不理解党的政策， 就不能反馈高质量的审计信息。
法律也是国家审计的重要依据， 依法审计是国家审计的重要原则。 会计准则、会计制度和财务制度是国家审计分析财务数据、搜集评价证据的具体依据。 党的政策是“元政策”， 是指导和规范政府管理制度和政策的基本依据， 也是指导和规范我国法律制度的基本依据。 党的政策是国家审计依据体系的“元依据”， 对其他审计依据具有统领作用， 其他审计依据是在党的政策指导下形成的。 法律是党的路线、方针、政策在法律领域的体现。 会计准则是会计行业规范， 会计制度和财务制度是政府管理的制度性规范， 是党的路线、方针、政策在会计行业或政府财经管理中的具体体现。 由此可见， 党的政策在国家审计依据中处于最高地位， 其他审计依据都是根据党的政策结合某一领域的具体要求和规律制定的， 党的政策与依法审计以及依据会计准则、会计制度和财务制度进行审计在本质上是一致的。
八、国家审计的基本特征
根据控制理论， 国家审计反馈是一种负反馈， 反馈信号与治理输入信号方向相反， 通过反馈内部治理过程及其结果信息， 以及外部因素对治理体系和过程的扰动信息， 将审计反馈变成治理输入和政策输入， 调节国家治理体系和过程， 从而达到完善国家治理体制体系和过程、提高国家治理能力的目的。 我国国家审计不仅仅局限于符合性检查， 而是在符合性检查的基础上通过信息整合提升国家审计的价值。 我国国家审计的基本特征是国家审计区别于国家治理体系和过程中内部信息反馈的主要标志。 在王永海和高文强[14] 的研究基础上， 我国国家审计的基本特征可进一步归纳为六个方面：
1. 以结果反馈为基础， 状态反馈与结果反馈相结合。 国家审计根据治理过程的结果信息进行反馈， 称为结果反馈; 将治理过程状态信息反馈给治理领导者， 称为状态反馈。 结果信息是治理过程的结果， 是验证治理领导者治理预期和结果效应的基础信息， 国家审计信息反馈以结果信息为基础。 状态信息是反映治理过程的政策执行情况和内外部因素的影响， 影响结果信息的形成， 只有把状态信息与结果信息结合起来反馈， 才能全面反馈治理体系和过程的运行状况， 全面满足治理领导者的反馈预期。
2. 以瞬态响应反馈为基础， 稳态响应反馈与瞬态响应反馈相结合。 瞬态响应是指国家治理体系和过程在某个时间对治理输入产生的响应， 是审计获取的时点信息， 反映国家治理体系和过程的瞬间效应。 稳态响应是国家治理体系和过程在一定期间形成的响应， 是审计获得的期间信息， 反映国家治理体系和过程的稳态效应。 国家治理和过程是内外部因素不断交互的过程， 我们必须从瞬态响应反馈和稳态响应反馈两个方面进行审计反馈， 根据两者的不同要求制定审计计划、选择审计方式、组织审计管理， 进而获得高质量的审计信息。
3. 以财务信息为基础， 非财务信息与财务信息相结合。 审计反馈信息首先是可用货币计量的财务信息。 能够用货币计量， 连续、系统、综合反映国家治理体系和政策执行结果及其过程， 国家审计通过对审计事项的财务收支及其结果以及被审计单位财务报表进行审计， 掌握审计事项和被审计单位的财务状况， 是审计信息反馈的基础。 财务信息只有与非财务信息融合才会提升审计信息反馈的价值。 非财务信息在国家审计信息反馈中尤其重要， 是国家治理领导者调节国家治理体系和过程以进行再决策的重要依据， 直接影响国家审计信息反馈对国家治理体系和过程的调节和监督作用。
4. 以偏差辨识为基础， 审计证据评价与偏差辨识相结合。 偏差辨识是审计的重要概念， 也是审计的重要程序。 审计中的偏差是指具体审计事项的实际额与审计人员设定的期望值之间的差距。 偏差辨识是国家审计工作的基础， 调查重大偏差、分析重大偏差的原因、根据审计目标评价审计证据， 是我国国家审计必须遵循的审计程序。 国家审计通过辨识国家治理体系和过程中制度和政策执行结果与治理预期的偏差， 搜集和评价审计证据， 根据审计目标评价审计事项， 提出审计建议。 只有从审计证据评价着眼、从偏差辨识着手、偏差辨识与审计证据评价相结合， 才能够获得高质量的审计信息。
5. 以项目审计为基础， 体制机制评价与项目审计相结合。 独立审计是制度基础审计， 它以了解和评价企业内部控制制度的可靠性为基础， 评估审计风险， 制定审计策略， 并通过实质性测试搜集和评价审计证据， 作出审计结论。 我国国家审计主要以审计项目形式开展审计活动， 审计项目根据党的部署和国家审计机关的审计计划确定， 反映一定时期国家审计工作任务和重点。 审计项目一般包括两个或两个以上被审计单位和个人， 每个被审计单位和个人的审计活动又由众多审计业务事项组成。 项目审计不可能像独立审计那样完全依靠被审计单位制度评价制定审计策略， 而是根据审计目标和要求， 以及項目审计涉及的业务特点和管理制度体系， 制定项目审计策略， 通过对项目审计涉及的被审计单位搜集和评价审计证据， 评价体制机制的有效性和宏观政策的执行情况。 项目审计是体制机制评价的基础， 体制机制评价是项目审计的综合和提升， 只有把项目审计与体制机制评价结合起来， 才能提升我国国家审计的价值。 当然， 国家审计在对被审计单位进行审计时需要对其内部控制制度进行评价。
6. 以直接反馈为基础， 直接反馈与审计移交相结合。 国家审计的价值是向国家治理领导者反馈高质量的审计信息。 我国国家审计直接向党和政府反馈审计信息。 直接反馈是国家审计发挥促进作用的制度保障， 只有国家治理领导者才有权力根据审计信息反馈调整政策和制度， 从而让国家审计信息反馈起到调节国家治理体系的作用。 当然， 国家审计在向党和政府直接反馈的同时依法依规公开反馈审计结果。 通过公开反馈， 让社会参与监督审计结果的落实， 是我国国家治理社会性的具体表现。 审计移交是国家审计发挥监督促进作用的主要机制。 国家审计在直接反馈的基础上， 有权对违纪违法问题线索或其他事项依法及时移交有关部门和单位， 有关部门和单位要认真核实查处， 并及时向审计机关反馈查处结果。 直接反馈是基础， 审计移交与直接反馈相结合， 审计结果和审计建议才会得到切实应用， 审计的监督和促进作用才能得到切实保障。
九、研究结论
本文以《决定》为理论基础和实践基础， 根据系统论和过程理论， 运用结构功能分析方法， 研究党领导的国家治理体系和治理过程中的国家审计。
国家审计是国家治理体系内生的、通过评价治理过程及其结果直接向治理领导者反馈治理过程及其结果和效果的信息反馈系统， 作用于国家治理体系的各层次和全过程， 其价值在于通过评价和反馈起到监督和促进作用， 从而完善国家治理体系， 维护国家治理体系稳定， 促进国家治理能力提升。 国家审计反馈不同于国家治理体系中的监督活动， 也不同于国家治理体系和过程中的内部信息反馈。
马克思主义实践论和认识论是我们认识国家治理体系和过程中审计反馈的理论基础， 国家审计反馈因国家治理实践、认识、再实践、再认识的需要而产生， 反映了国家治理认识发展和飞跃的过程。 中国共产党是我国国家审计的领导者， 党与国家审计之间是领导与被领导的关系， 国家审计与被审计单位之间是审计与被审计的关系。 国家治理体系和过程中的审计关系因国家治理体系和过程中基于共同知识的信息分散和分散决策而产生， 公共受托责任理论不能全面、准确地概括我国国家治理体系和过程中的审计关系， 国家审计也不是公共受托责任关系中独立于委托人和受托人的第三方。
党性是我国国家审计的本质属性， 独立性是国家审计的共同属性， 政策性是国家审计的特有属性。 党性本质属性是对我国国家审计根本性质的总结和概括， 是国家审计最高层次的概念， 国家审计的特有属性和审计共同属性都依附于本质属性， 反映本质属性的内在要求。 国家审计的独立性是党性下的独立性， 只有坚持我国国家审计的党性， 才能保证我国国家审计的独立性。 “政策和策略是党的生命”， 我国国家审计的政策性是由国家审计的党性决定的， 是国家审计党性的具体体现。 不理解党的政策， 就不能反馈高质量的审计信息。
我国国家审计作为国家治理体系和过程的反馈系统， 具有六个基本特征， 即： 以结果反馈为基础， 状态反馈与结果反馈相结合; 以瞬态响应反馈为基础， 稳态响应反馈与瞬态响应反馈相结合; 以财务信息为基础， 非财务信息与财务信息相结合; 以偏差辨识为基础， 审计证据评价与偏差辨识相结合; 以项目审计为基础， 体制机制评价与项目审计相结合; 以直接反馈为基础， 直接反馈与审计移交相结合。 我国国家审计的基本特征是国家审计区别于国家治理体系和过程中内部信息反馈的主要标志。
【 注 释 】
① 卡尔·多伊奇（Carl Doidge）最早将“反馈”概念应用于政治过程研究，并推动这一概念广泛地应用于政府现象和治理过程研究，著有《政府的神经》，格兰科自由出版社，纽约。
【 主 要 参 考 文 献 】
[1] Katharine Dommett， Mathew Flinders. The Center Strikes Back： Meta-Governance，Delegation， and the Core Executive in the United Kingdom 2011-2014[ J].Public Administration，2015（1）：1 ～ 16.
[2] 弗朗西斯·福山著.黄胜强，许铭原译.国家构建：21世纪的国家治理与世界秩序[M].北京：中国社会科学出版社，2007：52.
[3] Barry R. Weingast. Constitutions as Governance Structures：The Political Foundations of Secure Markets[ J].Journal of Institutional and Theoretical Economics，1993（1）：286 ～ 311.
[4] John D. Huber， Charles R. Shipan. The Costs of Control，Legislators，Agencies，and Transaction Costs[ J].Legislative Studies Quarterly，2000（1 February）：25 ～ 32.
[5] 朱光磊.現代政府理论[ M].北京：高等教育出版社，2006：234，238.
[6] G·A·阿尔蒙德，G·B·鲍威尔著.曹沛霖等译.比较政治学：体系、过程和政策[M].上海：上海译文出版社，1987：10，19，75，378.
[7] 中国审计学会北京研讨组.关于审计几个基本理论问题的探讨[ J].审计研究，1988（6）：12 ～ 16.
[8] 钱世昌.审计定义及其相关理论之我见[ J].审计研究，2001（2）：23 ～ 26.
[9] 刘家义.论国家治理与国家审计[ J].中国社会科学，2012（6）：60 ～ 72.
[10] 审计署科研所课题组.论国家审计对权力的监督[ J].审计研究，2003（5）：22 ～ 26.
[11] 杨时展.审计的发生和发展[ J].财会通讯，1986（4）：3 ～ 6.
[12] 蔡春.论现代审计特征与受托经济责任关系[ J].审计研究，1998（5）：1 ～ 8.
[13] 文森特·M·奥赖利等著.刘霄仑等译.蒙哥马利审计学（第12版）[M].北京：中信出版社，2007：7.
[14] 王永海，高文强.论我国国家审计的基本性质[A].武汉大学经济与管理学院会计系工作论文，2020.
[15] 朱光磊.当代中国政府过程（第三版）[M].天津：天津人民出版社，2008：170 ～ 171.
[16] 弗里德里希·恩格斯.家庭、私有制和国家的起源[M].北京：人民出版社，2018：176，183.
[17] 中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.马克思恩格斯选集第3卷（第二版）[M].北京：人民出版社，1995：523.
[18] 马克思主义理论研究和建设工程重点教材编写组.马克思主义哲学（第二版）[M].北京：高等教育出版社，人民出版社，2020：79 ～ 82，83 ～ 85.
[19] 利奥尼德·赫维茨，斯坦利·瑞特著.田国强等译.经济机制设计[M].上海：格致出版社，2014：47，164.
国家审计范文第3篇
［摘 要］ 从国内外现状来看，国家审计目标理论与实务领域存在较强的工具理性意识，而价值理性却并没得到足够的重视。但从理论和人类社会发展历程来看，工具理性与价值理性二者应该并重，否则将会在较长一段时期内造成极强的不良影响。因此，国家审计目标体系中应强化价值理性，这就要求首先在观念上强化价值理性意识，而且在我国现阶段的国家审计目标体系中应贯彻和谐与可持续发展价值观，并将这一国家审计目标体系落到实处，积极灵活地开展国家审计工作。
［关键词］ 国家审计；目标；价值理性
［作者简介］ 程静，云南农业大学建筑工程学院教师，硕士，研究方向：会计学、建筑工程经济，云南 昆明，650204
［
国家审计体系，是由多个部分组成的、有着一定的内在结构和目标的系统。从系统论的角度来看，国家审计目标决定着国家审计体系的内在结构与基本功能。因此，无论是从理论还是实务来看，国家审计目标在国家审计体系中都居于核心地位。
由于受到近现代强烈的工具理性思潮的影响，现行国家审计目标理论存在着极强的工具理性意识，而将价值理性置于无足轻重的地位，这一现象将严重影响国家审计理论与实务的发展。本文认为，为了使国家审计更好地履行自己的职责，并在长期内获得良好的发展，国家审计目标应注重价值理性，以使得国家审计在工具理性与价值理性间保持一定的张力，以促进政府更好地完成社会受托责任。
一、国家审计目标理论与实务
一般认为，国家审计目标，是指在一定的社会环境下，国家审计实践欲达到的理想境地与预期效果，它包括总体目标和具体目标两个不同的层次。
对国家审计总目标而言，根据宋夏云（2007）对英国、加拿大、美国、法国、意大利、西班牙和德国等国家的国家审计机关国家审计总目标的描述，2003～2005年间，国外的国家审计机构通常将国家审计总体目标集中于受托经济责任，如英国国家审计署即认为其审计目标在于向议会报告有关政府部门使用公共资金的经济性、效率性和效果性[1]。在这一总目标统御下，各国的具体审计目标也深深地打上了经济的烙印，这一点在表1所列的最高审计机关国际组织和各国国家审计机关的观点中有明显的反映。其中，值得注意的是在普通法系国家里，一般会强调“公允”，而大陆法系国家则不会。
根据宋夏云（2007）的调查研究，国内学者针对总体目标主要有三种观点，即受托责任观、受托经济责任观和权力制衡观，而尤以前两种观点具有相当的普遍性；就具体目标而言，国内19位审计专家，只有6位认为国家审计具体目标应包括“公平”或“公允”，只有5位认为应包括“环保”或“环境生态”，总体而言，认为应包括“公平”、“公允”、“环保”或“环境生态”的专家一共只有8位[1]。由此可见，在我国审计目标体系中，经济因素所占的统治地位。近年来，伴随着科学发展观与构建和谐社会的提出，可持续发展问题得到了越来越多的重视，国内理论与实务工作者对审计目标的研究也取得了进一步的发展。傅明、邹晶（2009）认为，面对保证国家经济安全的需求，国家审计目标应该进行及时的调整和发展，将安全性纳入国家审计目标体系中[2]。刘家义（2010）认为，国家审计的目标维护经济安全也是人民的根本利益[3]。王会金、王素梅（2010）认为，国家审计作为国家宏观经济监督系统的重要组成部分，应按照法定职责将维护国家安全和促进经济协调及可持续发展作为审计工作的主要目标，将推进民主法治、维护人民群众利益作为根本目标[4]。
事实上，受托责任是一个较为宽泛的概念，它包括了受托经济责任，但绝不仅仅是受托经济责任。现行文献中将二者混为一谈，其实是典型的工具理性意识表现。
从国家审计自身的发展来看，由于普通法系国家在经济目标之外，还强调“公允”，因此其国家审计业务能不断地推陈出新，从而获得了长足的发展，譬如绩效审计的发展。以英国为例，英国审计委员会（Audit Commission）所定义的绩效审计范围即已从经济性、效率性和效果性的“3E”，发展到了经济性、效率性、效果性和公平性的“4E”演变。而近年来英国又与加拿大和澳大利亚等国一道提出了包含经济性、效率性、效果性、环境和公平的“5E”概念。这一现象说明，如果能破除对工具理性的过于强调，将能有效地促进国家审计理论与实务的发展。因此，国家审计目标中的价值理性问题，必须引起我们的重视。
当然，在国家审计目标理论与实务领域存在的强烈工具理性意识，本身是现代性的必然结果，是现代工具理性崇拜在国家审计领域的一种表现形式。强调国家审计目标中的价值理性，首先要求我们必须对工具理性与价值理性之间的关系有一定的基本认识。
二、工具理性与价值理性
首先明确将理性区分为“工具理性”和“价值理性”这两个不同概念的是马克斯·韦伯（Max Weber）。根据韦伯的描述，工具理性是指“通过对外界事物的情况和其他人的举止的期待，并利用这种期待作为‘条件’或者作为‘手段’，以期实现自己合乎理性所争取和考虑的作为成果的目的”；而价值理性则指通过有意识地对一个特定的行为——伦理的、美学的、宗教的或作任何其他阐释的——无条件的固有价值的纯粹信仰，不管是否取得成就。因此，工具理性是指人们为达到一定目的对各种可能行动及其将产生的后果进行理性选择，并采取对实现目标最有效（成本最小、收益最大）的行动；而价值理性则指人们对特定行为的选择并不以某一特定目的为依归，而是赋予特定行为以“固有价值”，即“伦理的美学的宗教的或作任何其他阐释的”内涵的价值判断。
就工具理性和价值理性的关系而言，纵观世界历史，可以这样讲，正是价值理性和工具理性的共同作用，推动了西方文明乃至世界文明的进步。例如，正是对过强的价值理性的突破，确立了工具理性的地位，才使得现代性成为可能，从而极大地推动了人类历史发展。但是我们不能因为工具理性在现代化进程中发挥了重要作用，而将其绝对化。价值理性与工具理性应该是对立统一的平衡总体，而不能有所偏废。任何极端化的行为，都将导致种种弊端。例如，欧洲中世纪对价值理性的绝对化，就阻碍了科学技术和人类社会自身的发展；而西方现代性则导致工具理性过分膨胀从而形成工具理性崇拜，则使得价值理性相对黯淡，因而打破了价值理性与工具理性的平衡，进而使得人对象化、客体化，使得人失去了主体地位，不再是目的而沦落为手段，从而破坏了人与自然之间的和谐关系，造成了人与人之间关系紧张、与自身关系恶化等一系列恶果。
从上述论述可知，作为理性的两个相辅相成的组成部分，工具理性与价值理性二者均应得到足够的重视，否则将会在无意识中造成深远的影响，其所形成的不良后果将需要相当长的一段时间才能予以弥补。从当代社会现实来看，为了矫正工具理性崇拜的影响，价值理性无疑应得到更多的重视。
三、在国家审计目标中强化价值理性
从国内外现状来看，国家审计目标理论与实务领域存在相当强的工具理性意识，而价值理性却并没得到足够的重视，由此导致了对国家审计总体目标和具体目标中经济因素的强调，从而将公共受托责任与公共受托经济责任混为一谈，因而无意识中给国家审计发展设置了障碍，而对“公允”等价值判断给予了一定重视的英国、加拿大等国，其国家审计发展相对较为先进。
就国家审计而言，作为“免疫系统”，如果其目标定位过于偏重工具理性，至少将导致如下不良后果：（1）审计观念与理论的发展动力不足，难以脱离预测和控制外部对象的基本旨趣，也难以脱离追求最佳方案、最佳手段和最佳效率的有效性思维；（2）过于关注经济，从而客观上丧失其本应具有的批判性，进而难以真正实现“免疫系统”功能；（3）审计形式与手段创新不足，易于局限在技术——经济体系之内，客观上将国家和人民的需求简单等同于物质需求，难以适应实践科学发展观与构建和谐社会要求；（4）长期来看，不利于国家审计体系建设，既不利于培育审计环境，也不利于培养审计理论与实务工作者，从而阻碍审计机关与审计业务的长期良性发展。
从韦伯对工具理性与价值理性的论述以及二者对世界文明发展的影响来看，正是两种不同理性的共同作用推动了人类文明的发展，但由于当代对工具理性的崇拜，导致了现代性危机的产生，要解决这一危机就必须对价值理性投注足够的关注。在国家审计目标中也是如此——要矫正工具理性崇拜的影响，就应给予价值理性更多的重视。
（一）在观念上强化价值理性
可以这样讲，在国家审计目标体系中缺乏价值理性，一个非常重要的原因就是我们在观念中还没有对工具理性崇拜有足够的认识，还没有意识到自己对价值理性的漠视。因此，要在国家审计目标中强化价值理性，就必须首先在思想意识中强化价值理性，使价值理性在观念中扎根立足。
在观念上强化价值理性，要求我们必须强化精神文明建设，要求我们必须坚持“物质文明和精神文明建设两手都要抓，两手都要硬”的方针，坚持“精神文明重在建设”，大力进行社会主义核心价值观教育。唯有如此，才能在观念中破除工具理性崇拜，使得工具理性与价值理性能和谐相处。
（二）在现阶段的国家审计目标体系中贯彻和谐与可持续发展价值观
在国家审计目标中强化价值理性，要求在现阶段的国家审计目标体系中贯彻和谐与可持续发展价值观。构建和谐社会、深入贯彻实施科学发展观，是党和政府在当前和今后相当长一段时期内的战略规划。政治本身体现的是一种价值选择，党和政府的战略规划体现的正是我国在当前和今后相当长一段时期内应倡导与坚持的主流价值判断，这一价值判断既是实现共产主义社会、实现人的全面发展的客观要求，也是我国现阶段面对的主要矛盾的客观要求。因此，在现阶段的国家审计目标体系中，必须贯彻和谐与可持续发展价值观。
（三）落实国家审计目标体系，积极灵活地开展国家审计工作
在国家审计目标中强化价值理性，要求将审计目标中贯彻的价值判断落到实处，切实加强有关审计工作，而不能自囿于国外审计实务，应积极灵活地开展我国的国家审计工作。随着我国经济的飞速发展，我国原有的社会核心价值观受到一定冲击，而新的核心价值观尚未完全形成，在此期间因为贫富差距扩大，社会不安定因素增多，部分社会矛盾激化，同时人与自然之间的矛盾也趋于激化，因此在我国的国家审计目标中应强化“公平”、“环保”与“和谐”等因素，并在具体的审计工作安排中切实加强相关审计项目的投入。唯有如此，才能真正实现我国国家审计目标中价值理性与工具理性的协调统一，为我国建设有中国特色的社会主义事业更好地贡献国家审计的力量。
［参考文献］
［1］宋夏云.国家审计目标的理论分析及调查证据［J］.审计与经济研究,2007,（6）.
［2］傅明，邹晶．国家审计目标的新发展——安全性目标［J］.审计月刊,2009,（9）.
［3］刘家义.积极探索创新 努力健全完善中国特色社会主义审计理论体系［J］.审计研究,2010,（1）.
［4］王会金,王素梅.国家审计“免疫系统”建设：目标定位与路径选择［J］.审计与经济研究,2010,（3）.
［5］戚振东,吴清华.政府绩效审计：国际演进及启示［J］.会计研究,2008,（2）.
［6］周亚荣.我国政府绩效审计理论研究与实践现状［J］.审计与经济研究,2008,（2）.
［7］马克斯·韦伯.经济与社会［M］.林荣远,译.北京:商务印书馆,1997.
［8］苗春凤.论工具理性与价值理性［J］.成都教育学院学报,2005,（12）.
国家审计范文第4篇
【摘要】新中国成立以来， 我国国家审计管理体制经历了初步探索、 逐步重建、 体制确立、 深化改革四个阶段， 为推动国家治理体系和治理能力现代化建设发挥了重要作用。 在系统梳理新中国成立以来国家审计管理体制变迁脉络的基础上， 分析、 总结变迁的基本规律、 经验及未来走向， 以期更好地推动国家审计服务于国家治理体系和治理能力现代化建设。
【关键词】国家审计;管理体制;变迁;审计委员会
国家审计是由审计机关依法对公共资金、 国有资产、 国有资源管理、 分配、 使用的真实合法效益， 以及领导干部履行经济责任和自然资源资产及生态保护责任情况所进行的独立监督活动。 国家审计管理体制主要涉及审计管理体系、 审计职责确立方面的内容， 偏重于审计内部关系问题的处理与制度安排[1] 。 新中国成立以来， 国家审计管理体制随着经济社会的发展和国家治理的需要历经了历史性、 系统性的变迁， 为拓展国家审计覆盖面、 提升国家审计效能提供了坚实保障。 本文在梳理新中国成立以来国家审计管理体制变迁的基础上， 分析总结了其变迁的规律、 经验及未来走向， 以期推动国家审计更好地服务于国家治理体系和治理能力现代化建设。
一、国家审计管理体制变迁的历史脉络
第一阶段（1949 ～ 1977年）：初步探索， 机构撤并。 新中国成立初期的国家审计制度延续了革命战争时期党领导的红色政权审计制度， 即自中央到地方各级财政部门内设审计机构， 配备审计人员， 履行审计监督职责。 在审计机构设置上， 审计机关大致分为四级： 第一级为中央人民政府财政部所设审计处; 第二级为地方大行政区（如东北、 华北、 中南等区）在人民政府（军政委员会）财政部内设的审计处， 审计处下设若干职能科室， 履行多项审计监督职能; 第三级为大行政区下省财政机关在财政厅内设的审计处或审计科; 第四级为省级以下政府所设审计机构。
审计工作主要以支出预决算审计为重点， 通过开展财政收支、 公营单位、 军费审计以及与其他部门进行联合执法检查等途径， 监督各级政府、 机关、 部队等经费支出和财务制度执行情况[2] 。 其中， 中央人民政府财政部内设审计处的职责主要是“执行年度开支计划; 审计各项支出的合法性、 合規性， 并书面通知主计处开出‘支付令’凭证; 巡视检查违法乱规的专案事项”。 各省及以下各级审计机构主要接受政府委托， “审核稽察财政供给人数、 各项开支标准、 岁入岁出预算、 各项经济建设计划、 公有事业单位财务等具体事项”。 这一阶段的国家审计管理体制如图1所示。
新中国成立后， 在高度集权的计划经济体制模式下， 我国引入了苏联的国家监察模式， 即经济监督与行政相互融合， 经济监督发挥着国家审计的作用（职能类似于目前的国家审计）。 1950年10月发布的《中央人民政府财政部设置财政检查机构办法》规定： 中央财政部设财政检查司， 各大行政区财政部设财政检查处， 各省市财政厅局设财政检查处或科， 各专署及省属市财政局（科）设财政检查科（股）， 各县财政局（科）设财政检查员。 财政检查司受财政部领导， 省市县之下的各级财政检查机构则实行双重领导， 同时受上级检查机关和所在机关的领导。 当所在机关和上级检查机关的意见不一致时， 则执行上级检查机关的指示和决定。 随着该办法的贯彻实施， 1952年前后绝大多数已设置运行的审计机构陆续被撤销或合并， 相关审计职能也归入随后成立的财政检查机构（后改称监察机构）。 财政检查模式下的国家审计体制如图2所示。
受“大跃进”时期冒进思想的影响以及为贯彻“整风整编”精简机构精神， 财政部于1958年将财政检查司撤销， 地方各级监察部门也被相继撤销， 财政监督的缺失严重影响了社会主义经济建设事业。 1962年4月， 国务院发布的《关于严格控制财政管理的决定》明确了中央及地方各部门要加强财政监督。 根据党中央和国务院要求， 1962 ～ 1963年全国部分地区的财政监察机构先后恢复， 财政监察工作在一定范围内开始正常运转。 然而1966年后， 社会主义经济建设所必不可缺的经济监督制度又被全盘否定， 全国财政监察机构再次被撤销。
第二阶段（1978 ～ 1987年）： 重回正轨， 逐步重建。 1978年党的十一届三中全会召开后， 我国重新恢复了财政监察制度， 在财政部内部增设财政监察司。 1980年， 国务院批准发布的《关于监察工作的几项规定》对财政监察机构的工作职责进行了明晰， 主要包括监察国家机关、 社会团体等对财政政策等的执行情况以及财政、 财务部门及有关人员对财政政策等的遵守情况。 随着国家经济政策的逐步放宽， 地方及各部门相应权限扩大， 随之而来的各种乱象层出不穷， 如隐瞒、 截留财政收入， 虚列财政支出， 资金管理不严以及私设“小金库”等， 而此时内设于财政部的财政监察受制于其专业性、 独立性和权威性不足， 难以有效发挥监督作用。 在这种情况下， 建立一个独立于财政部门的客观公正、 独立权威的审计机构， 以推动依法开展审计监督工作显得尤为迫切。
1981年6月， 财政部在《关于设立全国审计机构的建议》中提出在全国范围内建立审计机构， 由其承担独立监督职能。 根据该建议， 国务院撤销了隶属于财政部的财政监察司， 并将财政监察的职能划入审计机构筹备组。 1982年12月全国人大五届五次会议通过修订的《宪法》中规定： 国务院设立审计机关， 在国务院总理领导下， 依照法律规定独立行使审计监督权; 县级以上地方各级人民政府设立审计机关， 对本级人民政府和上一级审计机关负责。 从根本法层面确立了国家审计的法律地位。 1983年9月审计署设立， 此后两年多时间地方各级审计机关逐步建立， 独立行使审计监督权， 国家审计组织框架基本形成。 但在审计机关建立后的一段时间内囿于有限的审计力量， 审计的经济监督作用无法得到充分发挥。 为此， 1985年8月《国务院关于审计工作的暂行规定》明确指出， 审计机关可以根据工作需要设置派出机构。 次年我国在沈阳、 武汉、 上海、 广州试设特派员， 由其根据审计署的授权实施审计监督并直接对审计署负责， 在特派员领导下设有办事处， 负责办理审计方面的具体工作。 这一时期国家审计管理体制逐渐恢复和完善， 为改革开放初期国家审计工作有序恢复、 快速发展提供了坚实的组织基础， 也拉开了建设中国特色社会主义国家审计的序幕。
第三阶段（1988 ～ 2012年）： 体制确立， 稳步推进。 尽管国家各级审计机关相继建立， 但是权限划分不清、 监督职责不明抑制了国家审计作用的充分发挥。 为此， 1988年11月国务院发布的《审计条例》对审计监督的原则、 范围、 领导体制等做出明确规定： 审计机关实行双重领导体制， 对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作， 审计业务以上级审计机关领导为主。 该条例是宪法关于审计工作规定的具体化， 标志着国家审计管理体制向着制度化、 法制化方向迈出了一大步。 1988年国务院机构改革准许审计署在国务院41个部门设置派出机构， 该机构由审计署及驻在部门双重领导。 1998年国务院撤销审计署原驻国务院各部门的41个审计局， 新设立25个审计署派出审计局， 将派出审计局的领导体制由审计署和驻在部门的双重领导转变为以审计署为主的领导， 同时也剥离了派出审计局承担的驻在部门的内部审计职能， 使其只具有政府审计的职能。 因此， 这一时期， 国家审计管理体制在中央由审计署作为最高审计行政管理机关主管全国审计工作， 并通过在一些地方和部门设立派出机构， 代表审计署行使审计监督权， 负责对派驻地区和部门的审计监督以及在地方由各级审计机关向本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作， 接受本级人民政府行政首长和上一级审计机关双重领导的审计体制逐步確立。 双重领导模式下的国家审计管理体制如图3所示。
国家审计机构成立之初的主要职责是对财政预算的执行及各级行政机关、 人民团体等的财务收支进行审计监督， 力图通过对合法性等实施有效监督， 努力维持良好的经济秩序。 随着计划经济向市场经济转轨， 国家审计机关开始主要关注财政、 税务、 金融、 重点行业及专项资金的使用， 体现在法律法规上， 如1994年《审计法》及1997年《审计法实施条例》中增加了社会保障资金审计、 社会捐助资金审计等， 明确了财政审计“上审下”和“同级审”相结合的审计模式， 着力监督宏观调控政策的落实情况， 为国家宏观调控政策的制定提供决策参考。 2006年全国人大常委会通过的《关于修改〈中华人民共和国审计法〉的决定》增加了国家审计关于经济责任审计的职责， 赋予审计机关对规定的“属于国家机关及属于审计监督对象的其他单位主要负责人， 在任职期间对所任职地区、 部门或单位的财政收支、 财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况”进行审计监督的权力。 党的十七大报告进一步从发展社会主义民主政治的高度， 强调了经济责任审计的重要性， 提出重点加强对领导干部的监督， 健全质询、 问责、 经济责任审计、 引咎辞职、 罢免等制度。
第四阶段（2013年至今）： 深化改革， 体制转轨。 十八大以来， 国家审计改革力度和深度不断加大， 以习近平总书记为核心的党中央高度重视审计工作， 对完善审计制度做出了总体部署， 使国家审计在查错纠弊的同时， 能更好地起到识别、 防范风险， 服务国家治理的作用。 2014年， 党的十八届四中全会要求加强上级审计机关对下级审计机关的领导， 探索实行省以下地方审计机关人财物统一管理; 强化上级审计机关对下级审计机关的组织及业务领导， 从审计计划制订、 具体实施以及审计机关经费等多方面统筹管理， 进一步整合审计资源， 对包括公共资金、 领导干部经济责任审计等在内的多项内容进行审计全覆盖， 形成全国审计“一盘棋”。 同年， 《国务院关于加强审计工作的意见》明确要“实现审计监督全覆盖， 促进国家治理现代化和国民经济健康发展”。 2015年审计署对特派办机关党建管理体制进行了变革， 先后将18个特派办机关党的关系由驻地省（市）直属机关工委管理调整到审计署机关党委统一管理， 通过优化整合部门党建工作资源， 进一步加强了审计署对特派机关的管理。
十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》明确提出“组建中央审计委员会， 作为党中央决策议事协调机构负责落实党中央对审计工作的部署要求， 统筹安排全国审计资源， 协调处理审计领域重大事项等”。 十九届四中全会进一步明确， “继续健全党和国家监督制度， 发挥审计监督、 统计监督职能作用， 以党内监督为主导， 推动各类监督有机贯通、 相互协调”。 国家审计管理体制作为国家治理体系的重要组成部分， 未来将从加强制度建设和能力建设入手， 加强党中央对审计工作的领导， 进一步健全集中统一、 全面覆盖、 权威高效的审计监督体系， 充分发挥审计监督在推进国家治理体系和治理能力现代化中的职能作用， 为推进治理体系和治理能力现代化建设、 推动经济高质量发展做出贡献， 这对国家审计管理体制变迁提出了新的更高要求。
二、国家审计管理体制变迁的特点和经验
1. 经济体制改革决定国家审计管理体制的变迁方向。 始终与经济体制改革步履一致是我国社会变革过程中国家审计管理体制发展的一条基本规律。 审计因受托责任的发生而发生， 因受托责任的发展而发展。 各级政府及其委托的国有企事业单位对人民负有公共经济受托责任， 而公共经济受托责任的履行情况经由国家审计机关进行审计评价。 新中国成立初期百废待兴， 处于初级阶段的公共受托经济责任主要表现为受托财务责任， 国家审计重点关注财务状况的真实性、 合法合规性。 随着生产的不断恢复， 公共资源支出规模日渐扩大， 作为公共受托责任委托方的人民群众对公共资源使用效率及达成的效果日趋关注， 国家审计的关注点也从财务状况真实性等方面拓展至公共资源使用的经济性、 效率性和效果性， 从而需通过实施绩效审计发现并解决公共资源使用过程中出现的问题。 与此相适应， 国家审计职能逐渐从财政部门中独立出来， 由审计署专门负责， 并确立了上一级审计机关和同级政府双重领导的管理体制。
随着我国国家治理和经济体制改革的深入推进， 如何确保经济社会健康运行以及国家权力的合理运用成为国家审计的重点关注领域。 为有效预防、 揭示和抵御经济社会运行过程中出现的各类问题， 保障经济社会健康发展， 十九届三中全会决定设立中央审计委员会， 协调审计资源的合理配置， 构建覆盖党政军、 人和事的审计监督体系， 促进审计在党和国家监督体系中发挥重要作用。 十九届四中全会进一步明确， 要开展领导干部自然资源资产离任审计， 对生态环境损害责任进行终身追究， 将生态补偿、 生态环境损害赔偿等制度落到实处， 这也为未来国家审计管理体制改革指明了方向。
2. 国家审计管理体制变迁以服务国家治理为目标。 国家审计是党和国家监督体系的重要组成部分， 是国家治理体系中兼具预防、 揭示、 抵御等功能的“免疫系统”。 国家审计在特定历史条件下遵循自身的内在规律不断演进， 其目标、 任务、 重点和方式， 都随着国家治理的目标、 任务、 重点和方式的转变而转变， 始终在国家治理中发挥着不可替代的作用[3] 。 新中国成立初期， 国家治理保留着明显的革命性特征， 党政高度融合， 依赖行政力量进行自上而下的管控。 为贯彻国家治理的革命性， 我国延续了革命战争时期党领导的红色政权审计制度， 并借鉴苏联模式， 将发挥国家审计作用的经济监督与行政相互融合， 国家审计管理体制采用财政部门内设审计机关或财政检查机关的形式， 监督各级政府、 机关、 部队等经费支出和财务制度执行情况。
改革开放后， 国家治理转化为基于现代民主观念的法治化治理， 注重治理手段的系统化和科学化， 我国开始在全国范围内建立审计机构， 将其作为人民代表大会权力机关的派出机构， 并在多地设置了审计机关派出机构， 国务院撤销了隶属于财政部的财政监察司， 设置审计署专司国家审计之责。 党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化， 国家审计的重要性日益凸显。 当前， 由审计署在中央审计委员会领导下统筹开展国家审计工作， 统一高效的审计监督体系正逐渐成形。 总体看来， 国家治理的需求、 目标模式决定了国家审计管理体制变迁的方向和路径， 即国家审计管理体制变迁始终以服务国家治理为目标， 并与国家治理目标、 范围、 理念、 方式等实现系统集成， 不断适应国家治理体系和治理能力现代化发展的客观需要。
3. 法制建设为国家审计管理体制改革提供了坚实的制度保障。 新中国成立后尤其是改革开放以来， 我国在法制建设方面取得长足进步， 国家审计管理体制作为党和国家监督体系的重要组成部分， 其改革进程也充分彰显着法治精神。 从《中央人民政府财政部设置财政检查机构办法》的出台、 1982年宪法相关法的修订增补， 到1985年《国务院关于审计工作的暂行规定》、 1988年《审计条例》的颁布， 再到1994年《审计法》、 1997年《审计法实施条例》的出台及后续修订， 国家审计法律规范体系日益健全， 对国家审计管理体制变迁发挥了巨大的推动作用。 目前我国已初步形成以宪法相关法为统帅， 以审计法等组成的专门法为法律主干， 以审计法实施条例等组成的行政法规、 国家审计准则等部门规章为补充的一整套较为完善的国家审计法律规范体系（见图4）。 上述法规体系通过合理划分各级审计机关权责， 高效整合审计监督资源， 为深化国家审计管理体制改革提供了坚实的法制保障。 例如， 2018年我国国家审计政府机构改革在方案制定、 执行过程和成果巩固方面坚持依法改革， 推进机构编制、 运行程序、 权限责任的法定化， 以法的形式将改革成果固定下来， 保障国家审计管理体制变迁的依法落实。
4. 渐进式变迁过程中国家审计的独立性逐渐增强。 制度变迁方式主要分为渐进式和激进式， 渐进式变迁即由浅及深、 由简入繁将制度变迁分多步完成， 变迁成本于多步骤发生， 通过每一次变迁的效果达成减少最终变迁总成本， 追求变迁成本最小化。 从新中国成立初期借鉴苏联模式在财政部门内设审计机关或财政检查机关， 到改革开放后设置审计署专司国家审计之责， 再到当前在中央审计委员会的领导下由审计署统筹开展国家审计工作， 推動实现审计全覆盖， 国家审计管理体制改革始终伴随着经济建设及改革开放进程， 采取行远自迩的渐进式变迁方式， 结合特定时期内国家政治经济环境， 兼顾相关主体的利益最大化需求， 在已有改革基础上因时制宜、 补充完善， 通过多步骤、 阶段性改革最终实现了向现代国家审计管理体制的平稳转变， 使其更好地与国家审计目标、 审计范围、 审计理念、 审计方法实现系统集成。
在此过程中， 从最初内设于中央、 地方各级财政部门的审计机构， 到独立于财政部门、 专司政府审计监督工作的财政监察机构， 再到独立行使审计监督权的审计署以及县级以上地方各级审计机关， 国家审计机构与人员逐渐脱离日常经济计划与管理工作， 转按《宪法》《审计法》等法律赋予的职责独立开展审计监督工作， 即审计机关对被审计单位违反国家规定的财政财务收支行为和违纪违法行为， 不仅拥有检查权， 还拥有行政处理、 移送行政处理及提请司法处理等权力， 并逐步建立起国家审计经费的稳定来源， 削弱了财务等因素为国家审计带来的独立性威胁， 独立性日渐增强。
三、我国国家审计管理体制变迁的未来展望
1. 深化国家审计管理体制改革必须持续增强国家审计独立性。 国家审计管理体制是审计工作各个方面的体系， 是国家系统地规范和常态化国家审计活动的形式， 具有鲜明的历史特征、 政治特征及法律特征。 目前国家和各地方审计管理机构的法律定位是平行于同级的其他政府部门， 审计机关对上级审计机关以及同级政府直接负责。 作为同级政府的一个业务部门， 审计机关的人事、 财务等易受到同级政府影响并可能影响其独立性。 未来可择机考虑借鉴国家监察体制改革经验， 将国家审计监督定位为政府“体外”的权力监督体系， 即将审计署归属于全国人民代表大会， 负责全国审计工作， 形成全国人大及其常委会、 国务院、 国家监察委、 最高人民法院、 最高人民检察院、 审计署六大国家机关， 构成人大和 “一府一委一署两院”的国家机关权力格局。 审计署对全国人民代表大会及其常务委员会负责并接受其监督， 同时对中央审计委员会负责并报告工作。 地方审计机关隶属于同级人民代表大会并实施分级管理体制， 地方各级审计部门受上级审计部门领导， 对本级人民代表大会负责并报告工作， 同时对本级审计委员会负责并报告工作（如图5所示）。 这样可以使国家审计管理体制与其公共受托责任关系相吻合， 最终实现从“行政型”审计模式到具有中国特色的“治理型”审计模式的转变， 更好发挥国家审计在推进国家治理体系和治理能力现代化建设中的重要作用。
2. 创新管理机制、 实现审计全覆盖必须有效整合审计资源。 国家审计管理体制是保障国家经济具有适应外部变化的能力和竞争能力的重要手段， 是我国经济体系正常运行和持续发展的必然需求。 就审计对象而言， 目前国家审计仅对国资委直管的100余户央企的半数进行过审计， 港澳以外的国有企业驻外机构及境外国有资产长期未能接受国家审计的监督。 从审计资源统筹利用来看， 央地两个层级的审计资源利用效率相差较大。 中央层面因涉及业务面广， 兼具金融、 财会、 信息技术等能力的审计人员相对紧缺。 实现对公共资金、 国有资产、 国有资源和领导干部履行经济责任情况的审计全覆盖， 充分发挥审计的监督作用， 必须创新国家审计管理机制。 未来应进一步强化各级审计机关的上下联动， 整合审计机关及内部职能机构的项目资源， 提高国家审计与税务等相关部门之间资源获取的流畅性， 有效提升相关部门之间的协同性， 构建不同部门之间审计资源有效流通的长效机制。 同时， 有效协调从中央到基层各级审计机关人力资源， 增强上下级审计机关审计项目之间、 审计机关内部审计项目之间人员调配的协同性。 审计署可以根据资源协调情况， 通过中长期的滚动实施优化审计项目计划管理， 进一步提高审计项目计划的科学性和系统性， 切实解决审计全覆盖广度等问题。
3. 强化审计问责机制是健全国家审计管理体制的重要保障。 国家审计的基本目标是监督、 确保和评价政府的责任， 在现代国家治理中是一项重要的制度安排， 它自产生之日起就带有问责的含义[4] 。 作为政府和公众之间契约有效实施的重要监督及保障机制， 审计问责是国家实现善治的重要支撑。 当前我国国家审计问责机制尚不健全， 尤其是法律法规等制度保障方面。 未来可从“实体”和“程序”两方面完善国家审计问责法律法规。
在实体法层面， 主要应着眼于问责的对象、 范围、 时限和权限等， 真正解决好“问谁的责”“问什么责”等核心问题， 尤其是对集体决策时相关人员的责任认定等情况予以明晰， 以明确的法律规范加大对责任模糊地带相关人员的约束力度。 同时完善相应的配套制度或实施办法， 如问责实施办法、 责任认定办法等， 构建完善的国家审计问责法律规范， 真正做到问责有法可依。 在程序法层面， 当前我国国家审计问责程序尚未完全理顺， 切实解决好“如何问责”等程序性问题对于从法律法规方面规范问责的协调机制显得尤为迫切。 未来可在中央审计委员会、 全国人大及其常委会的领导下建立自中央到地方的完善的审计问责体系， 实现审计问责统一领导、 分工负责， 在问责程序法律规范中明确审计、 监察、 人力资源和社会保障、 国有资产监督管理等问责成员单位的责任， 在审计委员会统一领导下， 严格根据职责分工和管理权限做好分工协作， 按照问责的情形、 方式及程序认真组织实施审计问责。
4. 运用大数据等新技术手段助力国家审计提质增效。 大数据时代， 国家审计将由传统的账套式审计模式更多地转向数据式审计模式， 借助多角度数据分析、 建立不同的数据模型等途径实现对数据的系统整理， 进而更有效地總结规律和发现线索， 达到信息数据最大利用的目的。 国家审计管理体制变革理应相时而动， 充分利用大数据、 云计算等新技术手段实现提质增效。 大数据技术通过创新函证信息的获取方式以及审计信息的检查方式等， 实现了审计方法的创新， 对审计方式、 审计人员要求、 审计数据采集与分析、 审计结果应用产生了巨大影响。
在审计方式上， 国家审计应依托互联网技术、 计算机网络、 软件测试、 信息技术等多种技术组建审计管理系统， 适时搭建国家审计管理技术支持平台。 在审计数据处理和结果应用上， 审计机关可以根据相关职责权限对包括党政机关、 企事业单位等在内的组织产生的海量数据进行采集， 形成多领域、 多层次的全维度数据库， 运用数据挖掘和数据处理等技术开展智能化的数据挖掘与分析， 进而提高国家审计工作的效率。 以审计数据采集与分析为例， 未来审计署可以统筹协调， 全面建设从中央到省、 市、 县各级审计机关的信息互通模式。 一方面可以按照行业、 单位、 年度等内容建设审计对象信息数据库， 另一方面可以高效协调财政、 税务、 人社等部门， 多方联动实现数据共享， 这样不仅可以建立多级信息获取渠道， 丰富审计信息的获取路径， 还可以充分利用从不同政府机关获取的信息， 不再单纯依赖审计证据之间的因果逻辑关系， 而是基于数据之间的相关性进行分析和验证， 通过计算机对相关性较弱的审计证据进行提取和分析， 进一步交叉比对以确保审计对象数据的真实性， 助力国家审计提质增效。
【 主 要 参 考 文 献 】
[ 1 ] 杨肃昌.改革审计管理体制 健全党和国家监督体系——基于十九大报告的思考[ J].财会月刊，2018（1）：3 ～ 7.
[ 2 ] 方宝璋，何瑞铧.中华人民共和国成立初期审计考论[ J].审计研究，2016（2）：3 ～ 9.
[ 3 ] 刘家义.论国家治理与国家审计[ J].中国社会科学，2012（6）：60 ～ 72.
[ 4 ] 张文秀，郑石桥.国家治理、问责机制和国家审计[ J].审计与经济研究，2012（6）：25 ～ 32.
国家审计范文第5篇
摘要：对国家治理的探讨，不仅需要在规范的理论层面上展开，更需要在实证层面上展开。本文在对国家治理内涵进行探讨的基础上，就独立以来，吉尔吉斯斯坦以西方式的发展道路为蓝本，以思想自由化多元化为目标，在各个领域推行激进改革，以期望构建现代化的西方式民主治理体系，但在转轨中引发政治、经济、社会危机等进行了评述和分析。通过研究发现，西方一些权威组织的评估虽在一定程度上反映了吉尔吉斯斯坦国家治理模式的情况和发展趋势，但因亚洲国家地区在政治发展进程的特殊性产生了“名不副实”的现象，对此应加以客观看待。
关键词：国家治理；体系建构；特征；评价
一、对国家治理内涵的探讨
国家治理是政治学近年来新兴的一个研究概念和范畴。人类在历史发展过程中出现了多种国家治理模式。美国政治学家指出，对国家治理模式的探讨最远可以追溯到亚里士多德。①亚里士多德关于政体的分类，实质是关于国家治理模式的分类。[1]131由于各国的国情、政情以及宗教、文化背景的差异，政府作为国家治理主体，其实施治理模式的情况受到关注。据此，根据不同的治理类型，出现了国家主义治理、马克思主义的民主治理、代议制民主治理、精英民主主义治理、多元民主主义等多种国家治理理论。二十世纪初在欧洲兴起的国家主义理论将国家治理界定为强大的国家主导体制下的治理模式③。在国家主义治理理论中，公民的行为与国家的政治经济目标息息相关，是强大的国家法律、政府政策的保护对象，国家由此可获得稳定的政治与社会秩序[2]77。
与此不同，西方现代精英民主论者坦然面对政治家只是将人民作为获取权力的工具，以及治理的技术性必然导致精英决策这两大现实[3]。以“代议制民主治理”“精英民主主义治理”“多元民主主义治理”理论为代表，在“人民的统治”的原则下，将治理视为“多重少数人的统治”或者“多元政体”，在治理模式中渗透着公众辩论、直接参与以及大多数参与的民主精神，允许社会存在众多不同的利益集团，并在其相互竞争的过程中影响政府的治理决策，以最大满足不同的利益群体，既防止了少数人对多数人的暴政，又防止了多数人对少数人的暴政[4]23。
值得关注的是，作为社会主义国家治理的指导原则，马克思主义学说中所蕴含的国家治理理论吸取了国家主义理论，以及“人民主权”思想的精华，在发展过程中，不断获得新的内容与形式。《黑格尔法哲学批判》指出：“国家制度本身只是表现为一种规定，即人民的自我规定。”这种规定在不同的国家体制中有不同的表现。在君主制中是“国家制度的人民”，在民主制中，则是“人民的国家制度”。国家制度无论从本质上，还是在现实性上，国家制度在治理中表现出它的本来面目，即是“人的自由产物”。[5]39列宁认为，在“民主”只是作为“国家形式”或“国家形态”时，它同历史上任何国家一样，本质上都有组织、有系统地对人民使用暴力。与此同时，还要在形式上“承认公民一律平等”，承认大家都有平等的权力“来决定国家制度和管理国家”。[6]257
对国家治理的探讨，不仅需要在理论层面上展开，更需要在实证层面上展开。上个世纪初，以苏联为代表的社会主义国家诞生伊始，就构建了与资本主义国家不同的治理体系， 20世纪二三十年代，苏联逐渐形成了对后来社会主义国家影响深远的斯大林模式并取得了辉煌的成就，在短短几十年走过西方上百年的工业化发展历程，把苏联从一个手扶木犁的农业国家变成了强大的工业、军事国防现代化国家。苏联时期的吉尔吉斯斯坦实行的议行合一、一党制、苏维埃制，在戈尔巴乔夫“新思维”“民主化”“公开性”的改革下，吉尔吉斯斯坦在政治、经济、社会领域开始实施改革，最终走向独立。由于历史上吉尔吉斯斯坦同中国曾经有过相同的意识形态和社会制度，我们从国家治理的角度对其政治制度体系的变革及运行情况进行研究具有一定的理论和现实意义。
二、吉尔吉斯斯坦政治制度体系的建构述评
从苏联的一个加盟共和国到独立主权国家，新的国家领导人对吉尔吉斯斯坦的未来充满憧憬。1991年10月当选的吉尔吉斯斯坦第一任总统阿卡耶夫以西方式的发展道路为蓝本，以“消除意识形态领域的独断和压制异己思想的机制”为目标，在社会各个领域推行激进的改革，以期望构建一个完备的西方式民主治理体系。
（一）吉尔吉斯斯坦政治制度体系的构建
总统制与政权稳定期（1992年8月至2005年7月）。根据吉尔吉斯斯坦1993年5月5日颁布的独立后第一部宪法对国家性质做出的规定，该国是建立在法制基础上，实行总统制、议会制、多党制、三权分立的权力制衡原则的世俗国家。在政权的组织形式上，改变了议行合一的苏维埃制度，实行两院制的议会制度。由单一选区选举产生的两院议会由105名代表组成，其中代表会议成员为70名、立法会议成员为35名，两院议会是三权分立的重要机构。
1995年2月初，阿卡耶夫总统发动全民公投的动议，对宪法进行修改。新修改的宪法使总统成为“最高负责人”，议会的权力相应地受到限制，成为一个纯粹的立法机关；1998年10月的第二次修宪法则基本构建了一个“强总统、弱议会”的政治框架，但国家政局的稳定性面临挑战。2003年2月，该国第三次通过宪法修改草案，议会由两院制改为一院制，议员人数由105名修改为75名，由于增加了议会、总统和政府之间的权力制衡关系，总统权力得以逐步削弱。
总统-议会制与政权动荡期（2005年7月至2010年4月）。2005年3月爆發的“颜色革命”推翻了首任总统阿卡耶夫的政权。巴基耶夫2005年7月正式当选为吉尔吉斯斯坦的第二任总统，并开始了加强总统权力的制度改革。在2007年新修改的宪法中，在坚持一院制的前提下，对议员产生的办法做出了调整，从单一选区制转变为单一选区制和政党比例代表制相结合，各占50%；这一时期，总统的权力进一步受到限制。在对内外政策的决策权上，由“总统决定”改为“总统确定对外政策和国家安全，总理拥有确定对内政策（主要是社会、经济、文化事务）的权力”；在总理的任免权方面，由“总统提名，议会同意”改为“议会内拥有50%（单独或联合）议席的政党提名，总统任命和解除”；在对审计院院长的任免权上，由“总统任命院长及1/2成员议员”改为“总统提名，议会选举”。但这一时期国家形势相对动荡，上述的各项原则和条款并未得到有效落实，但这为国家政治体制发展成议会制奠定了法律基础。
议会制与政权成熟期（2010年4月至今）。2010年4月吉尔吉斯斯坦爆发的“二次革命”推翻了巴基耶夫政权。到2011年12月，阿勒瑪兹别克.阿坦姆巴耶夫正式就任吉尔吉斯斯坦第三任总统时，总统权力大幅削减，议会权力获得了实质性扩大。总统已经无权解除总理的职务，而转由议会50%以上多数党选举；在内阁成员和非内阁成员的任命与解除方面，总统只负责国防、安全部门的正副职成员，总理已经获得了其他成员的提名权、解除权，议会获得提名人员批准权等；2017年1月28日，阿勒玛兹别克.阿坦巴耶夫总统正式签署新宪法。新宪法以扩大总理权力为目标，对2010年宪法进行了40多项补充和修改，这些措施的实施将有助于稳定政府，缓解政府更迭过于频繁给国家带来的伤害。④
（二）吉尔吉斯斯坦政治制度体系的特征及其评价
自独立以来，吉尔吉斯斯坦的政治制度经历了从苏维埃制到总统制再到议会制的演变。吉尔吉斯斯坦这个中亚地区最“西化”的国家，构建政治制度体系的最终目标是建立实现人民福祉的良好政治秩序，维护社会的稳定繁荣。但在自由化民主化多元化氛围下，吉尔吉斯斯坦发生两次“革命”，总统、总理和议会之间、执政党（执政联盟）和反对派之间，通过修宪展开政治较量，难以确保政治秩序的稳定。25年间，吉尔吉斯斯坦经历了6次宪法修改、3任总统、6届议会、22任政府总理（截止2016年4月），成为全民公决最多、宪法修改次数最多的独联体国家。这显然与其第一任总统阿卡耶夫心中的“中亚的瑞士”和“民主之岛”的理想相去甚远，其国家治理模式难以说是成功的。
随着吉尔吉斯斯坦在国际地位和地缘环境的重要性凸显，一些西方权威性组织对其在政治领域的表现进行了量化分析，虽然这些统计标准和口径存在一定的差异，但有助于从另一个角度增进对吉尔吉斯斯坦国家治理状况的理性认识。与中亚其他国家相比，吉尔吉斯斯坦的政治发展指数在中亚地区处于较高水平，但与以上所论述的维护政治稳定的效果却不尽人意，反映了亚洲国家政治发展的特殊性。
构建廉洁高效的行政管理体系是国家治理现代化的必要条件。吉尔吉斯斯坦实行议会制以来，新总统为净化行政机构队伍，力图通过制度反腐、强化官员问责来打造清廉高效的政府。2012年，该国总统签署《关于批准吉尔吉斯斯坦共和国政府反腐败行动计划》，2014年3月国家开始全面提高国家强力职能部门的工资水平，以及退休金水平，但腐败状况没有得到根本的改善。从“透明国际”每年发布的清廉指数来看，吉尔吉斯斯坦治理腐败成效不大，2015年吉尔吉斯斯坦“清廉指数”为38分，属于最腐败的腐败国家20名之列⑤（清廉指数的分数在0到100之间，分数越低腐败越严重）。
三、吉尔吉斯斯坦经济体系的建构及其述评
（一）国家经济体系的目标
吉尔吉斯斯坦曾是苏联计划经济分工制度受益者。独立后的吉国效仿俄罗斯采取激进的“休克式改革”，推动国家走欧美式的自由市场经济道路，并成为中亚地区经济开放程度最高、自由度最大的国家，但由于缺乏长期的经济发展战略，独立、完备的国民经济体系并未建立起来。在2001年，阿卡耶夫总统宣布了《吉尔吉斯斯坦2010年前综合发展目标》，以及一些行业内的发展规划，如《吉尔吉斯斯坦共和国2011-2015年公路运输发展战略》《吉尔吉斯斯坦2012-2020年铁路运输发展战略》，推行以私有化为中心的经济体制改革，维持经济低增长态势，工业生产出现恢复性增长。后因国内政局动荡，加之2008年全球性的经济危机，这对吉尔吉斯斯坦的经济秩序造成了严重的伤害。随着政局逐步稳定，2012年12月新总统颁布的《吉尔吉斯斯坦2013-2017年发展战略》⑥被称为指导未来经济发展的战略性纲领。该战略提出经济发展目标是实现经济的稳步增长，并将交通、电力、采矿、农业、轻工业、服务业等作为优先发展领域。
（二）对吉尔吉斯斯坦经济体系的评价
根据《吉尔吉斯斯坦2013-2017年发展战略》，吉尔吉斯斯坦在此期间的GDP年均增长率、人民发展的各项综合性指标，以及营商环境都有具体要求。根据官方的初步统计数据，2013年1月，吉国GDP增速达到10.5%⑦，跃居独联体国家首位，2014年该国人均收入达1200美元，已跨入中等收入水平的国家行列⑧，这是自国际金融危机以来，经济发展最好的两年。应当说其经济发展有了较大的进步，但是从经济长远的发展趋势看，吉尔吉斯斯坦总体处于较低迷的水平。
吉尔吉斯斯坦两次政府更迭与经济困顿原因密不可分，经济发展不平衡，社会贫富不均，贫富分化的现象十分严重。世界银行对2011-2015年吉尔吉斯斯坦的全国、城市和农村的贫困人口比例的显示表明，其结果不容乐观。
从经济自由度看，由《华尔街日报》和美国传统基金会每年发布经济自由度指数的年度报告，涵盖155个国家和地区，是全球权威的经济自由度评价指标之一，分数越高，就意味着政府对经济的干涉水平越高，表明经济自由度越低，与那些较少经济自由度的国家或地区相比，具有较多经济自由度的国家或地区会拥有较高的长期经济增长速度和繁荣。吉尔吉斯斯坦的经济自由度指数也在中亚国家中位次靠前。
从历年的自由度指数的横向对比看，2016年吉尔吉斯斯坦的经济自由度指数水平比2014年、2015年较低，说明政府对经济的干涉水平正在不断降低。
四、吉尔吉斯斯坦社会领域的发展及其评价
（一）吉尔吉斯斯坦社会领域的发展
随着吉尔吉斯斯坦市场经济体制的建立，公民社会、民间组织不断发展与壮大。吉尔吉斯斯坦分别于1991年2月和1999年5月、10月通过了《社会组织法》《政党法》和《非营利组织法》三部法律⑨，从而奠定了社会组织的发展基础。
法人是具有民事权利主体资格的社会组织，是吉尔吉斯斯坦最为普遍的社会组织形式。非盈利组织一般为非盈利性合作社、社会联合会、基金机构等3种形式⑩，上述机构与大众传媒、政党、工会和宗教组织一起构成了国家社会组织体系。
受第三次科技革命的推动和上个世纪末期的吉尔吉斯斯坦私有化的影响，吉尔吉斯斯坦大众传媒业迎来新的时期，国营媒体私有化成为普遍的形式。在政治取向方面，尽管当前私营媒体占多数，但大众传媒都有明确的立场，哪怕是政府反对派的立场。[7]吉尔吉斯斯坦是多党制的政党制度，经历了从总统制到议会制的演变，从苏维埃制到两院制、一院制的演变。政党在吉尔吉斯斯坦政治生活中发挥的重要作用不言自喻。截止2016年12月，在吉尔吉斯斯坦司法部正式登记注册并开展活动的政党有223个。在2015年10月的议会选举中，只有6大政党进入议会，在国家政治舞台上发挥着作用?。这是吉尔吉斯斯坦政体自2010年实现议会制转型后，由参政党组建执政联盟推举政府，也是吉尔吉斯斯坦第六届议会内第2次组建执政联盟。吉尔吉斯斯坦政府如此更迭频繁，引人深思。
在影响吉尔吉斯斯坦国家治理的社会因素中还不能忽略部族势力的作用。早在近代以来，吉尔吉斯人就形成了部族意识。到了苏联解体后，随着民族意识增强，地域观念日趋明显，地区主义色彩日渐浓厚，部族意识更为高涨，并与国家的权力机构存在着千丝万缕的联系。经过多年的发展，吉尔吉斯斯坦政府在复兴民族文化、传统、语言方面发挥着作用。?2011年，吉尔吉斯斯坦政府成立了“民族和宗教政策与公民社会互动处”“国家地方自治与民族关系事务署”，希望这些服务型机构的政府部门更好地为民族工作作出贡献?。此外，吉尔吉斯斯坦政府还赋予国家监察院负责监察少数民族权利保护情况、受理侵权事件的职责，将其作为独立于总统、政府、立法和司法机构的独立组织发挥监察作用。
（二）吉尔吉斯斯坦社会领域治理评价
联合国开发计划署认为，人类发展指数也是评价国家社会领域治理的一个重要指标。即社会领域的治理如果能通过适当的战略和政策让所有人的潜力均得到充分释放，那么人类发展的进程将进一步加快，人类发展存在的问题也将进一步减少。联合国开发计划署并由此提出三个方面的战略： 第一个方面侧重于制定国家就业战略和在不断变化的格局中抓住机遇；第二方面则涵盖保障工人的权利和福祉、 扩大社会保障范围、消除不平等现象等重要问题；采取有针对性的行动着眼于促进可持续工作，消除有偿和无偿工作领域中存在的不平等现象，并为青年、残疾人士等特定人群采取干预措施。最重要的是，需要提出相关议程并付诸行动，争取早日实现新的社会契约、全球协议和体面工作议程”?。以实现上述原则为标准，联合国开发计划署在2014年对188个国家进行划分，分为极高人类发展指数水平、高人类发展指数水平、中等人类发展指数水平、低人类发展指数水平四个等级。根据排名，中亚地区的哈萨克斯坦属于高人类发展指数水平，位列56位，吉尔吉斯斯坦则属于中等人类发展指数水平，位列120位，塔吉克斯坦位列129位，土库曼斯坦位列109位，乌兹别克斯坦位列114位。吉尔吉斯斯坦人类发展指数水平仅次于塔吉克斯坦，在中亚五国中位列第四，处于较低水平。
总结
在中亚国家中，吉尔吉斯斯坦在独立之初自诩为“中亚瑞士”，以西方的“强国家——弱社会”的社会治理模式来进行政治制度和社会转型，打造由政府——市场——公民社会三个层次组成的现代化国家治理模式，以“发展民主政治，推动经济发展，提高居民收入”为三大目标，以期建设一个繁荣与稳定的国家?。但独立25年来，吉尔吉斯斯坦国家核心在国家治理体系中的缺席、软弱，给社会稳定造成的负面影响逐步凸显。国家集权主义的历史经历、民众保守主义的政治文化取向、部族利益的政治集团化与激进的西方改革形成“对冲”，西方式自由而多元政治体制没有给吉尔吉斯斯坦带来繁荣与稳定，却在转轨中引发政治、社会危机，造成政治结构体系功能的紊乱与失灵，使吉尔吉斯斯坦最终成了中亚较为动荡的国家之一。在吉尔吉斯斯坦政治权力运行中，国家治理体系表现为最小政府演变为威权政府、民主斗士颠覆民主政权、政治精英操纵街头政治、利益集团掠夺公共资源的混乱现象。正如美国经济学家诺斯所言：社会制度的建构不能够抛弃过去的经历和传统，因为“今天和明天的选择是由过去决定的”。理解了过去，才能理解今日国家的制度演进历程[8]66。
从近几年西方权威评估组织对吉尔吉斯斯坦国家治理各项指标的评估看，各项指标数值呈现出的变化在一定程度上反映了吉尔吉斯斯坦国家治理模式的发展趋势，但包括吉尔吉斯斯坦在内的亚洲国家地区在政治发展过程中有不可复制的特殊性。因此，西方权威评估组织所谓“标准化”的评估值，在不同传统、地域环境下有时产生名不符實的现象。如吉尔吉斯斯坦的政治经济自由度很高，但是在政治稳定、经济繁荣方面的成绩乏善可陈；虽实行多元化的多党体制，但政党发育不成熟，有数据表明，在2010年新宪法通过后，吉尔吉斯斯坦国内有29个政党获得了参选当年10月议会选举的资格，但其中过半数都是新成立的政党。这样的政党一旦当选显然并不能承担领导国家的重任。这再次表明，在全球化、民主化进程中亚洲国家在选择政治体制的策略时，单纯以西方治理模式来实现国家的善治尚缺乏一种“相应的土壤”。[9]正如亚里士多德所言：在具体环境下，一个好的立法工作者和实事求是的政治家都不应该强调实现一个“绝对至善的政体”，更应该了解自身国家的现实条件而寻求“同它相适应的”政权组织形式。”[1]133
注 释：
①Harry Eckstein， “A Perspective on Comparative Politics， Past and Present，” in Harry Eckstein and David E. Apter，eds.， Comparative Politics： A Reader， New York： The Free Press of Glencoe， 1963， p. 3.
②相关经典著作参见Carl Schmitt， The Crisis of Parliamentary Democracy， Cambridge： MIT Press， 1923； Ivor Jennings， Cabinet Government， Cambridge： Cambridge University Press， 1947； Ernest Barker， The Politics of Aristotle， Oxford： Clarendon Press， 1946； Carl Friedrich， Constitutional Government and Democracy， Waltham， Mass.： Blaisdell，1968； Herman Finer， Theory and Practice of Modern Government，New York： Holt，1949.
③Айзада Кутуева：Лидеры 5 фракций Жогорку Кенеша обсудили законопроект о референдуме по изменению Конституции，. Бишкек – ИА24.kg.， 25 марта 2015года.
④барометр мировой коррупции 2016，http：//transparency.org.ru/barometr-mirovoi-korruptcii/blog.
⑤Провительство：Стратегия устойчивого развития кыргызстана на период 2013-2017 годы，《Слово Кыргызстан》， 4 Мая 2014 года.
⑥НСК： Национальный ститистический комитет Кыргызской Республики：разделы статистики.，цены и тарифы ，Бишкек.2014года.
⑦НСК： Национальный ститистический комитет Кыргызской Республики：разделы статистики，УДС ， Бишкек.2014года.
⑧Закон Кыргызской Республики от 15 октября 1999года N111， 《О некоммерческих организациях》，принят Законодательным собранием Жорорку Кенеша Кыргызской Республики 1 октярля 1999года.
⑨Приказ Минюста КР от 3 декабря 2003года №180Обутверждении положенияопорядке регистрации юридических лиц， филиалов и представителбств органами Министерства юстиции Кыргызской Республики.
⑩Список политических партий. Министерство юстиции Кыргызской Республики.
?20 лет Ассамблее народа Кыргызстана Модель межэтнического мира и согласия，http：//www.assembly.kg/lit/001.%2020%20let.pdf
?государственное агентство по делам местного самоуправления и межэтнических отношений，http：//gamsumo.gov.kg/ru/search/
?http：//hdr.undp.org/en/2015-report/download Провительство： Стратегия устойчивого развития кыргызстана на период 2013-2017 годы.
?《Слово Кыргызстан》， 4 Мая 2014 года.
参考文献：
[1]（古希腊）亚里士多德.吴寿彭译.政治学[M].北京：商务印书馆，1983.
[2]（英）洛克.叶启芳等译.政府论（下）[M].北京：商务印书馆，1964.
[3]（英）帕特里克.邓利维，布伦登.奥利里.欧阳景根等译.国家理论：自由民主的政治学[M].杭州：浙江人民出版社，2007.（美）弗朗西斯.福山.黄胜强，许铭原译.国家构建：21世纪的国家治理与世界秩序[M].北京：中国社会科学出版社，2007.
[4]全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[M].伦敦：牛津大学出版社，1995.
[5]（德）马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集（第3卷）[M].上海：上海人民出版社，2002.
[6]（俄）列宁.列宁选集（第3卷）[M].上海：上海人民出版社，1972.
[7]赵永华.穷媒体、无序民主与国家动荡——解析吉尔吉斯斯坦政变中的传媒之争[J].新闻与传播研究，2010（4）.
[8]曹沛霖.制度纵横谈[M].上海：上海人民出版社，2005.
[9]杨心宇.吉尔吉斯“郁金香革命”的若干问题[J].俄罗斯研究，2006（4）.