国家审计论文范文第1篇
【关键词】 国家审计; 审计文化; 制度变迁; 路径依赖
审计文化是在长期审计实践中形成的历史积淀。近年来，国家审计在我国经济社会发展中发挥了越来越重要的经济监督作用，这直接推动了审计文化建设实践和审计文化理论研究。很多学者从审计学角度，对审计文化定义、作用、体系及建设内容进行了研究，而从制度经济学视角来看，审计文化是一种非正式制度，经历了长期缓慢的演变发展过程，具有缓慢性、滞后性、路径依赖性等演变特点，并对国家审计制度产生潜移默化的重要影响。因此，从制度经济学视角纵向研究国家审计文化及其变迁，可以更好地把握审计文化发展规律，认识审计文化发展本质，并用于指导审计文化建设实践，推动国家审计在国家治理中发挥重要作用。
一、作为制度的国家审计文化
“文化”一词在汉语中最早可以追溯到《易经》，《易·贲》卦《彖》中有“观乎天文，以察时变，观乎人文，以化成天下”之说，文化的概念在它最初的萌生阶段即“人文化成”，已经具备了人类创造出来的与天地自然相对应的人文教化含义。英文“文化”(Culture)原义为对土地的耕耘、加工和培育，以满足衣食等各种需要，后引申到通过教化将人类从自然本能培养为有教养的人。英国人类学家泰勒认为：“所谓文化或文明乃是包括知识、信仰、艺术、道德、法律、习俗，以及包括作为社会成员的个人而获得的其他任何能力、习惯在内的一种综合体。”《辞海》对文化的解释为：从广义上讲，文化是指人类社会历史实践过程中所创造的物质财富和精神财富的总和;从狭义上讲，是指社会的意识形态，以及与之适应的制度和组织结构。可见，文化的本质是与自然相对应的“人文化”，是人类改造自然过程中对人类特有行为与状态的升华与总结。广义文化指人类社会历史实践过程中所创造的物质财富和精神财富的总和;狭义文化侧重意识形态、思想理论、价值追求、性格品质等精神层面。
新制度经济学代表人物诺斯认为“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为”，是社会演化选择和利益博弈的结果;它旨在建立秩序以降低交易成本，促成社会成员利益最大化。制度可分为正式制度和非正式制度两种类型，正式制度包括法律、规章、命令等文字形式公布于众的“有形的”制度，非正式制度包括意识形态、价值观念、风俗习性、道德规范等以非正式的形式认可并遵守的“无形的”制度。
审计文化作为一定时期人类文化在审计领域的反映，是随着审计实践产生发展而积累延续下来的文化产物，“是人类在社会历史发展过程中从事经济监督和经济证明性质的管理活动而形成的物质财富和精神财富的总和”。按照主体不同，审计文化可分为国家审计文化、社会审计文化、内部审计文化，这三类审计文化具有审计文化的一般共性，又由于审计组织、审计对象、审计活动、审计重点等差异而存在各自的文化特点;审计文化按结构层次又可划分为物质文化、制度文化、精神文化三种。审计物质文化指审计组织在从事审计活动中所应用的带有审计行业特征的工具、方法、技术及所依托的审计环境等具有物质特性的审计元素总和，它是审计文化的物质载体;审计制度文化是指审计组织在进行审计活动时所依据、遵守的由相关组织制定的为审计行业所广泛认可的法律条文、规章制度、行为准则等，它是审计物质文化与审计精神文化的中介环节;审计精神文化是指审计组织或审计人员所共有的群体意识和思维活动，它是审计文化的深层表现，包括了价值理念、精神风貌、素质能力、道德修养、思维方式等内容。从广义上讲，审计文化是人类社会在实践中创造的与审计相关的物质财富和精神财富的总和;从狭义上讲，审计文化是指审计人员在长期的审计活动中形成的审计意识形态以及与之适应的审计制度和审计组织机构的综合体。本文研究的审计文化就是属于狭义层面的审计文化。
我国审计的最初形态表现为国家审计，国家审计在我国历史悠久，经历了长期历史演变，自始至今都发挥了重要的经济监督作用，并对内部审计和社会审计起着重要的引导和示范作用。作为制度的国家审计文化，是在长期的国家审计实践中由审计组织积极倡导、培育的能够适应审计活动发展的审计人员群体意识，主要包括了审计价值理念、精神风貌、素质能力、道德修养、思维方式等。
二、国家审计文化变迁的趋势
纵观始于西周时期我国三千多年国家审计的发展变迁，审计文化表现出审计价值理念趋向先进性、法治化、审计活动日益强化的独立性和职业化的发展趋势。
(一)审计价值理念趋向先进性
价值理念是审计人员共同认可的对审计存在与发展意义、价值的总看法和观点，它是审计文化的核心，从根本上决定了审计文化的内容，也引导着审计实践的方向。私有制的出现是国家审计出现的经济基础，阶级与国家的出现是审计产生的政治条件，国家审计在物质基础的积累、阶级的对抗和国家机器的出现后成为一种必要。统治者为实现自己的统治，层层授权给受托官吏，却又无法亲自监督受托责任的行使情况，于是向下授予各种经济、行政、司法等监督权力，逐步健全了国家统治体系。审计作为一种防错纠弊的监督手段和方式，仅仅是为古代王权或皇权巩固政权服务的一种工具，其价值理念具有明显的狭隘性。审计作为统治阶级国家机器中的一个环节，它自身不直接产生生产力，而是更多依靠查处和监管去防止和揭露政治贪污、腐败等问题的发生。古代国家审计存在和发展的价值紧紧围绕如何用审计的简单程序预防和揭露政治贪污、腐败等问题，以巩固王权或皇权统治，其理念发展的重点在于审计或监督方法的变迁与创新。近代我国国家审计在民主政治推动下实现了短暂的实质性飞跃，权力制衡理念深入人心，国家审计成为实现多数人统治的监督方式。
1983年我国依据宪法设立了隶属于国务院的国家审计机关，国家审计作为国家治理体系的重要组成部分在社会主义现代化建设中发挥着越来越重要的作用。审计价值凸显为维护广大人民群众利益、维护国家经济安全，审计理念也由“守门人”、“看门狗”、“经济卫士”等到“免疫系统论”、“国家审计与国家治理”等先进理念的变化。“守门人”、“看门狗”、“经济卫士”等理念使得审计成果日益丰硕，“免疫系统论”理念使得审计领域不断拓展。环境审计、民生审计、跟踪审计在实践中不断创新突破，审计对象呈现出多元化和人本化等特点。关注人类生存状态、关注环境问题、关注民生问题，坚持以人为本、坚持一切审计活动为人的全面发展和社会经济有序运行服务。审计不仅发挥批判性作用，更重视发挥建设性作用。审计从简单的就事论事，到开始着眼于制度、体制、机制方面存在的漏洞和缺陷。预防是目的，保障经济社会的健康运行就是使经济社会少出问题，这需要事前的预防，预防的深度和广度在一定程度上体现着审计作用是否得到充分发挥。这种主动、预防型审计的理念使得审计价值得以更加有效发挥，更加凸显国家审计作为“免疫系统”内生组织的优越性和“国家治理”工具的全局性和前瞻性。
(二)由“人治”渐趋“法治”
审计法治是审计文化理念与审计法律制度相结合的一种制度秩序，包括依法审计的水平、状态、环境和效果，也包括立法、执法、守法、法律实施和法律监督的全过程。在秦汉以前，我国国家审计虽有相关官吏行使审计职能，但并未以法律形式确定下来。国家审计人员基本上依靠最高统治者的权威行使相应审计职权，具有不确定性和主观随意性的显著特点。由于审计法制不完善，审计权力行使“人治化”色彩较为浓厚，人大于制度的情况多有发生。直到秦汉时期，国家制定了“上计律”，第一次以法律形式把审计监督职能固定下来。之后，唐《比部格》、《比部武》，宋《庆元条法事类》等专门规范审计活动的法规也陆续出现，唐《考课令》、明《宪纲》等规定也对审计官员行为作出了限制。民国政府颁布的《审计法》、《审计院组织法》以及中华苏维埃中央执行委员会公布的审计条例，使得审计立法不断完善。
1982年宪法对国家审计制度作出专门规定，推动了我国当代国家审计的快速发展。1988年国务院发布的《中华人民共和国审计条例》以及之后颁布的《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》，使我国国家审计走上了法制化的道路。由此可见，我国国家审计的法制化不断加强，为审计工作提供了法律保障，增强了审计的规范性和权威性。虽然法律规范本身不属于本文提到的审计文化范畴，但它在较大程度上反映了审计文化中的法治理念，正是法治理念催生法制健全，法制健全又反过来影响法治理念。此外，受我国古代“儒家”传统思想影响，“人情大于法”的文化背景对我国国家审计发展也有消极影响。从历史上看，古代国家审计法制化过程中未实质形成审计法治化。现代我国国家审计在建设法治化国家理念和战略推动下，在实现审计法治化进程中努力纠正“人治化”下的消极影响，在实践依法审计工作中取得了显著成效。
(三)审计独立性逐步增强
审计独立性是审计机构及审计人员与相关被审计单位或被审计主体保持中立的一种状态，即前者与后者之间不存在协议之外的任何利害关系，以保证审计结果客观公正。审计作为一种经济监督行为，虽然在其本质上有着独立的特点，但就其职能而言，它或是与司法、行政监察相结合组成一个职能部门，或是由不同机构构成审计职能，因此在职能上它并不是独立出现的。例如，西周时期“宰夫”的出现是我国国家审计的起源，但“大宰”、“小宰”、“司会”等秦汉时期的御史行使着行政、司法、审计等多种监督职能。从中华民国时期开始，北京政府在审计制度上仿效西方国家，设置近代新型专职的审计机构统揽审计工作，从此改变了古代把审计职能分散于各个政府部门执行的状况。这是中国古代审计转化到近代审计的重要标志。中国古代审计机构名目繁多、置弃无常，究其原因，每一次变化都是在特定政治经济背景下，适应特殊监督需要的结果，审计制度是国家政治制度的组成部分，在中国古代对王权、皇权具有高度的依附性。在这种情况下，其独立性不能得到持续、稳定的发展，对审计独立性的强调也无法得到保障。现在我国设立国家审计署作为专门的审计组织，行使相对独立的审计权，为审计独立性确立了坚实的组织制度基础，审计人员地位得到不断提升，审计机构与审计人员的精神独立性得以强化，独立性渐成为社会成员对审计工作的广泛认同和信任，也成为审计人员恪守职业道德的基本底线。
(四)审计职业化趋势明显
审计职业化涉及到制度建设、管理模式、人员素质等多方面，从审计人员的素质方面来看，审计人员素质要求能体现审计行业的审计风气、审计精神、职业习惯、行业形象等，是审计文化最为广泛的外在具体体现。审计人员的素质包括政治、知识、品德、能力、身体等各方面的要求。在国家审计发展初期，审计活动建立在并不发达的经济基础上，从事审计活动的审计人员可以由受统治者信任的一般人员来担任，没有过多的专业要求，只需认真负责、严明公正等基本道德要求。随着经济活动的复杂性渐强，社会分工细化，简单的审计监督活动并不能适应时代的发展要求，从而对从事审计活动的主体提出了越来越高的要求。除了过硬的政治素养、扎实的专业知识、优秀的品德修养、胜任的实践能力和必要的身体素质要求外，一些职业习惯和约定俗成的文化气质也渐趋成熟。审计讲究用证据说话，审计人员在从事审计活动中会时刻提醒自己遵守既定规范、收集审计证据，以有据可依，形成审计成果;专业谨慎性要求审计人员保持一定的职业怀疑精神，以批判的眼光去审视周围的一切……这些都是新时期审计文化特质的重要体现。
三、国家审计文化变迁的主要特点
我国国家审计文化在长期发展变迁中表现出缓慢性、滞后性和显著的路径依赖性特点。审计文化作为一种非正式制度，在长期的审计实践发展中有其稳定性，在习惯定势与文化自觉中发挥着潜移默化和持久深远的影响。在我国国家审计文化变迁中，可以看到我国几千年的国家审计文化具有较强的稳定性，虽然承担审计职能的机构名称经常发生变化，但审计文化本质并没有发生重大变化，国家审计是依附王权或皇权的监督工具，审计价值目的依旧没有重大改变，审计理念没有突破旧有的封建制度框架，在中国传统“人治化”观念下法制化进程缓慢，审计独立性没有本质变化，审计职业化要求进展缓慢。直到近代，我国国家审计在外力作用下才发生制度突变。
审计文化在审计实践中积累沉淀，它植根于审计实践，一定的审计文化与特定审计实践总是紧密关联，但同时审计文化变迁也往往具有滞后性，即审计文化形成在时间上总是滞后于审计实践的发展。例如，“免疫系统”、“国家审计与国家治理”等理念主要是在我国审计实践基础上提炼、总结和升华，是总结近三十年我国现代审计事业发展经验的必然结果，这些理念集中阐明了国家审计的当代意义、角色定位和重要作用，并对今后我国审计事业发展起着重要导向性作用。
路径依赖是制度变迁过程中的一个重要现象，它是指一个具有正向反馈机制的体系，一旦在外部性偶然事件的影响下被系统采纳，便会沿着一定的路径发展演进，而很难为其他潜在的甚至更优的体系所取代。路径依赖的自我强化机制包括规模效应、学习效应、协调效应和适应性预期。作为制度的审计文化，其发展演变具有明显的路径依赖性，即审计文化变迁会受到初始状态的影响，一旦确定后便沿着原有路径不断强化发展，表现出较强的历史痕迹和因循趋势。审计文化形成是长期历史积淀的结果，它深深内化为审计人员的一种稳定意识形态，其固有的惯性往往一时难以改变，即使正式制度改变，它也会呈现出一定的滞后性，并对正式制度产生重要影响，且自身在短期难以发生重大改变。
四、国家审计文化变迁的路径依赖
我国国家审计文化深深植根于我国特有的政治、经济、社会和文化背景，从国家审计起源、发展至今都深深烙上了中国传统文化的印记。国家审计文化变迁表现出了显著的路径依赖特性。
(一)审计价值理念转型的传统羁绊
古代国家审计价值理念契合并服务于少数统治者利益集团，现在我国国家权利属于人民，审计价值实现的服务对象实现了根本性转变，国家审计成为维护广大人民群众利益的坚强后盾。但从国家审计职能来看，我国国家审计从来都是国家治理的重要工具。起源于西周时期的古代国家审计体制始终以监察系统为主干，始终贯穿着经济监督这条主线，构成了以御史制度经济监察为经，以上计、比部制度、户部审计制度以及内部财务稽核为纬的基本格局。我国现代国家审计依然遵循“经济监督”的初衷，对政府各部门公共资金运用的真实、合法及有效性进行审计是其主要职责，财务审计是其主要审计方向。在很多人看来审计就是“查账”的，主要职责是审查会计，虽然这种想法已经过时，并不能全面概括审计的职能，但不可否认，这确实基本抓住了审计的主线，也能看出国家审计初始发展状态带来的影响。美国国家审计在国际上居于较高水平，除了政治、经济上的原因外，美国不存在沉重的历史包袱，没有经历奴隶社会和封建社会，历史遗留的制度痕迹较少，美国国家审计从自由环境中生长发展，其国家审计价值理念具有转型彻底和创新高效等特点。虽然我国国家审计在价值理念方面早已超越了财务审计范畴，但受到制度变迁的路径依赖影响，在价值理念及其转型方面仍深受我国传统文化习俗及制度框架束缚。
(二)审计法治化进程的制度依赖
我国传统政治基因中具有“大一统”情怀，表现在政治体制上就是“集权化”严重。我国古代国家审计本来就是为权力服务，受到权力制约，法律亦为权力所把持，在“权力制定法律，审计遵循法律”的逻辑下，审计法治化进程必然受到既有制度体系的约束。而“集权化”体现在个人层面就造成了“人治化”情况严重，加之我国传统文化中“重人情、轻制度”、“官本位”的观念依旧深厚，虽然市场化与国家民主制度在不断完善，同时客观上社会法制化进程不断加快，但人们固有的传统意识思维惯性在短期内难以改变。即使在现代，权大于法的现象还时有发生，植根于几千年传统的制度习惯影响难以彻底消除，制度重构也必然留有旧制度对人们思维影响的痕迹。这成为影响我国审计法治化进程的一个重要阻滞因素。
(三)审计“二重独立性”难以协调一致
一直以来，我国“等级观念”、“大行政”、“整体利益”、“中庸”等文化传统深厚。我国国家审计产生源于政治统治的安排，在集权者独大的社会，权力制衡与约束仅仅是统治者加强集中统治的游戏规则，“审计独立”这一意识还没有达到本质要求的状态，它只是统治者权力赋予的附属部分。“等级观念”和“大行政”的政治惯例使得我国审计独立性仅仅局限于内部，审计职能从属于行政职能，同时又要履行监督行政职能。独立性的不断加强还是局限于行政权力之内，不能从根本上实现独立性。审计人员对“等级观念”、“大行政”文化的敬畏超过精神独立性的恪守。“整体利益”与“中庸”强调一种狭义的“和谐”关系，过分的独立性恰好与其冲突，使得在权力既定的前提下一味地强调独立性反而造成效率低下，不利于审计工作的开展。因而，审计人员精神“独立性”与审计在行政体系中应该享有的“独立性”难以保持一致，独立性的“失衡”使审计工作的作用发挥受到限制。可见，文化传统依然是制约审计独立性的重要因素，审计独立性难以摆脱旧的模式框架束缚。
(四)审计精神塑造中的传统文化烙印
我国传统文化注重“仁政”、和谐、人本、公义等致公精神，又强调修身、气节、诚信等个人修养，这是当今塑造国家审计精神的重要文化源泉，是推进我国审计文化建设良性发展的强大动力。从古至今，我国对审计职业道德要求基本上围绕公正客观、无私奉献、严格执法等个人品质，这是由行业的职业特点和传统文化的道德要求所决定，并在发展变迁中得以巩固和强化。如西周时期的“宰夫”，必须勤于政务、执法严明、学识渊博、品德优良、公正廉洁、赏罚有度。而现代对国家审计精神提炼的“尚法求实、公正独立、无私无畏、忠诚为民”，表明我国传统文化对当今审计文化建设产生的积极影响。
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国家审计论文范文第2篇
［摘 要］ 从国内外现状来看，国家审计目标理论与实务领域存在较强的工具理性意识，而价值理性却并没得到足够的重视。但从理论和人类社会发展历程来看，工具理性与价值理性二者应该并重，否则将会在较长一段时期内造成极强的不良影响。因此，国家审计目标体系中应强化价值理性，这就要求首先在观念上强化价值理性意识，而且在我国现阶段的国家审计目标体系中应贯彻和谐与可持续发展价值观，并将这一国家审计目标体系落到实处，积极灵活地开展国家审计工作。
［关键词］ 国家审计；目标；价值理性
［作者简介］ 程静，云南农业大学建筑工程学院教师，硕士，研究方向：会计学、建筑工程经济，云南 昆明，650204
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国家审计体系，是由多个部分组成的、有着一定的内在结构和目标的系统。从系统论的角度来看，国家审计目标决定着国家审计体系的内在结构与基本功能。因此，无论是从理论还是实务来看，国家审计目标在国家审计体系中都居于核心地位。
由于受到近现代强烈的工具理性思潮的影响，现行国家审计目标理论存在着极强的工具理性意识，而将价值理性置于无足轻重的地位，这一现象将严重影响国家审计理论与实务的发展。本文认为，为了使国家审计更好地履行自己的职责，并在长期内获得良好的发展，国家审计目标应注重价值理性，以使得国家审计在工具理性与价值理性间保持一定的张力，以促进政府更好地完成社会受托责任。
一、国家审计目标理论与实务
一般认为，国家审计目标，是指在一定的社会环境下，国家审计实践欲达到的理想境地与预期效果，它包括总体目标和具体目标两个不同的层次。
对国家审计总目标而言，根据宋夏云（2007）对英国、加拿大、美国、法国、意大利、西班牙和德国等国家的国家审计机关国家审计总目标的描述，2003～2005年间，国外的国家审计机构通常将国家审计总体目标集中于受托经济责任，如英国国家审计署即认为其审计目标在于向议会报告有关政府部门使用公共资金的经济性、效率性和效果性[1]。在这一总目标统御下，各国的具体审计目标也深深地打上了经济的烙印，这一点在表1所列的最高审计机关国际组织和各国国家审计机关的观点中有明显的反映。其中，值得注意的是在普通法系国家里，一般会强调“公允”，而大陆法系国家则不会。
根据宋夏云（2007）的调查研究，国内学者针对总体目标主要有三种观点，即受托责任观、受托经济责任观和权力制衡观，而尤以前两种观点具有相当的普遍性；就具体目标而言，国内19位审计专家，只有6位认为国家审计具体目标应包括“公平”或“公允”，只有5位认为应包括“环保”或“环境生态”，总体而言，认为应包括“公平”、“公允”、“环保”或“环境生态”的专家一共只有8位[1]。由此可见，在我国审计目标体系中，经济因素所占的统治地位。近年来，伴随着科学发展观与构建和谐社会的提出，可持续发展问题得到了越来越多的重视，国内理论与实务工作者对审计目标的研究也取得了进一步的发展。傅明、邹晶（2009）认为，面对保证国家经济安全的需求，国家审计目标应该进行及时的调整和发展，将安全性纳入国家审计目标体系中[2]。刘家义（2010）认为，国家审计的目标维护经济安全也是人民的根本利益[3]。王会金、王素梅（2010）认为，国家审计作为国家宏观经济监督系统的重要组成部分，应按照法定职责将维护国家安全和促进经济协调及可持续发展作为审计工作的主要目标，将推进民主法治、维护人民群众利益作为根本目标[4]。
事实上，受托责任是一个较为宽泛的概念，它包括了受托经济责任，但绝不仅仅是受托经济责任。现行文献中将二者混为一谈，其实是典型的工具理性意识表现。
从国家审计自身的发展来看，由于普通法系国家在经济目标之外，还强调“公允”，因此其国家审计业务能不断地推陈出新，从而获得了长足的发展，譬如绩效审计的发展。以英国为例，英国审计委员会（Audit Commission）所定义的绩效审计范围即已从经济性、效率性和效果性的“3E”，发展到了经济性、效率性、效果性和公平性的“4E”演变。而近年来英国又与加拿大和澳大利亚等国一道提出了包含经济性、效率性、效果性、环境和公平的“5E”概念。这一现象说明，如果能破除对工具理性的过于强调，将能有效地促进国家审计理论与实务的发展。因此，国家审计目标中的价值理性问题，必须引起我们的重视。
当然，在国家审计目标理论与实务领域存在的强烈工具理性意识，本身是现代性的必然结果，是现代工具理性崇拜在国家审计领域的一种表现形式。强调国家审计目标中的价值理性，首先要求我们必须对工具理性与价值理性之间的关系有一定的基本认识。
二、工具理性与价值理性
首先明确将理性区分为“工具理性”和“价值理性”这两个不同概念的是马克斯·韦伯（Max Weber）。根据韦伯的描述，工具理性是指“通过对外界事物的情况和其他人的举止的期待，并利用这种期待作为‘条件’或者作为‘手段’，以期实现自己合乎理性所争取和考虑的作为成果的目的”；而价值理性则指通过有意识地对一个特定的行为——伦理的、美学的、宗教的或作任何其他阐释的——无条件的固有价值的纯粹信仰，不管是否取得成就。因此，工具理性是指人们为达到一定目的对各种可能行动及其将产生的后果进行理性选择，并采取对实现目标最有效（成本最小、收益最大）的行动；而价值理性则指人们对特定行为的选择并不以某一特定目的为依归，而是赋予特定行为以“固有价值”，即“伦理的美学的宗教的或作任何其他阐释的”内涵的价值判断。
就工具理性和价值理性的关系而言，纵观世界历史，可以这样讲，正是价值理性和工具理性的共同作用，推动了西方文明乃至世界文明的进步。例如，正是对过强的价值理性的突破，确立了工具理性的地位，才使得现代性成为可能，从而极大地推动了人类历史发展。但是我们不能因为工具理性在现代化进程中发挥了重要作用，而将其绝对化。价值理性与工具理性应该是对立统一的平衡总体，而不能有所偏废。任何极端化的行为，都将导致种种弊端。例如，欧洲中世纪对价值理性的绝对化，就阻碍了科学技术和人类社会自身的发展；而西方现代性则导致工具理性过分膨胀从而形成工具理性崇拜，则使得价值理性相对黯淡，因而打破了价值理性与工具理性的平衡，进而使得人对象化、客体化，使得人失去了主体地位，不再是目的而沦落为手段，从而破坏了人与自然之间的和谐关系，造成了人与人之间关系紧张、与自身关系恶化等一系列恶果。
从上述论述可知，作为理性的两个相辅相成的组成部分，工具理性与价值理性二者均应得到足够的重视，否则将会在无意识中造成深远的影响，其所形成的不良后果将需要相当长的一段时间才能予以弥补。从当代社会现实来看，为了矫正工具理性崇拜的影响，价值理性无疑应得到更多的重视。
三、在国家审计目标中强化价值理性
从国内外现状来看，国家审计目标理论与实务领域存在相当强的工具理性意识，而价值理性却并没得到足够的重视，由此导致了对国家审计总体目标和具体目标中经济因素的强调，从而将公共受托责任与公共受托经济责任混为一谈，因而无意识中给国家审计发展设置了障碍，而对“公允”等价值判断给予了一定重视的英国、加拿大等国，其国家审计发展相对较为先进。
就国家审计而言，作为“免疫系统”，如果其目标定位过于偏重工具理性，至少将导致如下不良后果：（1）审计观念与理论的发展动力不足，难以脱离预测和控制外部对象的基本旨趣，也难以脱离追求最佳方案、最佳手段和最佳效率的有效性思维；（2）过于关注经济，从而客观上丧失其本应具有的批判性，进而难以真正实现“免疫系统”功能；（3）审计形式与手段创新不足，易于局限在技术——经济体系之内，客观上将国家和人民的需求简单等同于物质需求，难以适应实践科学发展观与构建和谐社会要求；（4）长期来看，不利于国家审计体系建设，既不利于培育审计环境，也不利于培养审计理论与实务工作者，从而阻碍审计机关与审计业务的长期良性发展。
从韦伯对工具理性与价值理性的论述以及二者对世界文明发展的影响来看，正是两种不同理性的共同作用推动了人类文明的发展，但由于当代对工具理性的崇拜，导致了现代性危机的产生，要解决这一危机就必须对价值理性投注足够的关注。在国家审计目标中也是如此——要矫正工具理性崇拜的影响，就应给予价值理性更多的重视。
（一）在观念上强化价值理性
可以这样讲，在国家审计目标体系中缺乏价值理性，一个非常重要的原因就是我们在观念中还没有对工具理性崇拜有足够的认识，还没有意识到自己对价值理性的漠视。因此，要在国家审计目标中强化价值理性，就必须首先在思想意识中强化价值理性，使价值理性在观念中扎根立足。
在观念上强化价值理性，要求我们必须强化精神文明建设，要求我们必须坚持“物质文明和精神文明建设两手都要抓，两手都要硬”的方针，坚持“精神文明重在建设”，大力进行社会主义核心价值观教育。唯有如此，才能在观念中破除工具理性崇拜，使得工具理性与价值理性能和谐相处。
（二）在现阶段的国家审计目标体系中贯彻和谐与可持续发展价值观
在国家审计目标中强化价值理性，要求在现阶段的国家审计目标体系中贯彻和谐与可持续发展价值观。构建和谐社会、深入贯彻实施科学发展观，是党和政府在当前和今后相当长一段时期内的战略规划。政治本身体现的是一种价值选择，党和政府的战略规划体现的正是我国在当前和今后相当长一段时期内应倡导与坚持的主流价值判断，这一价值判断既是实现共产主义社会、实现人的全面发展的客观要求，也是我国现阶段面对的主要矛盾的客观要求。因此，在现阶段的国家审计目标体系中，必须贯彻和谐与可持续发展价值观。
（三）落实国家审计目标体系，积极灵活地开展国家审计工作
在国家审计目标中强化价值理性，要求将审计目标中贯彻的价值判断落到实处，切实加强有关审计工作，而不能自囿于国外审计实务，应积极灵活地开展我国的国家审计工作。随着我国经济的飞速发展，我国原有的社会核心价值观受到一定冲击，而新的核心价值观尚未完全形成，在此期间因为贫富差距扩大，社会不安定因素增多，部分社会矛盾激化，同时人与自然之间的矛盾也趋于激化，因此在我国的国家审计目标中应强化“公平”、“环保”与“和谐”等因素，并在具体的审计工作安排中切实加强相关审计项目的投入。唯有如此，才能真正实现我国国家审计目标中价值理性与工具理性的协调统一，为我国建设有中国特色的社会主义事业更好地贡献国家审计的力量。
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国家审计论文范文第3篇
【摘要】新中国成立以来， 我国国家审计管理体制经历了初步探索、 逐步重建、 体制确立、 深化改革四个阶段， 为推动国家治理体系和治理能力现代化建设发挥了重要作用。 在系统梳理新中国成立以来国家审计管理体制变迁脉络的基础上， 分析、 总结变迁的基本规律、 经验及未来走向， 以期更好地推动国家审计服务于国家治理体系和治理能力现代化建设。
【关键词】国家审计;管理体制;变迁;审计委员会
国家审计是由审计机关依法对公共资金、 国有资产、 国有资源管理、 分配、 使用的真实合法效益， 以及领导干部履行经济责任和自然资源资产及生态保护责任情况所进行的独立监督活动。 国家审计管理体制主要涉及审计管理体系、 审计职责确立方面的内容， 偏重于审计内部关系问题的处理与制度安排[1] 。 新中国成立以来， 国家审计管理体制随着经济社会的发展和国家治理的需要历经了历史性、 系统性的变迁， 为拓展国家审计覆盖面、 提升国家审计效能提供了坚实保障。 本文在梳理新中国成立以来国家审计管理体制变迁的基础上， 分析总结了其变迁的规律、 经验及未来走向， 以期推动国家审计更好地服务于国家治理体系和治理能力现代化建设。
一、国家审计管理体制变迁的历史脉络
第一阶段（1949 ～ 1977年）：初步探索， 机构撤并。 新中国成立初期的国家审计制度延续了革命战争时期党领导的红色政权审计制度， 即自中央到地方各级财政部门内设审计机构， 配备审计人员， 履行审计监督职责。 在审计机构设置上， 审计机关大致分为四级： 第一级为中央人民政府财政部所设审计处; 第二级为地方大行政区（如东北、 华北、 中南等区）在人民政府（军政委员会）财政部内设的审计处， 审计处下设若干职能科室， 履行多项审计监督职能; 第三级为大行政区下省财政机关在财政厅内设的审计处或审计科; 第四级为省级以下政府所设审计机构。
审计工作主要以支出预决算审计为重点， 通过开展财政收支、 公营单位、 军费审计以及与其他部门进行联合执法检查等途径， 监督各级政府、 机关、 部队等经费支出和财务制度执行情况[2] 。 其中， 中央人民政府财政部内设审计处的职责主要是“执行年度开支计划; 审计各项支出的合法性、 合規性， 并书面通知主计处开出‘支付令’凭证; 巡视检查违法乱规的专案事项”。 各省及以下各级审计机构主要接受政府委托， “审核稽察财政供给人数、 各项开支标准、 岁入岁出预算、 各项经济建设计划、 公有事业单位财务等具体事项”。 这一阶段的国家审计管理体制如图1所示。
新中国成立后， 在高度集权的计划经济体制模式下， 我国引入了苏联的国家监察模式， 即经济监督与行政相互融合， 经济监督发挥着国家审计的作用（职能类似于目前的国家审计）。 1950年10月发布的《中央人民政府财政部设置财政检查机构办法》规定： 中央财政部设财政检查司， 各大行政区财政部设财政检查处， 各省市财政厅局设财政检查处或科， 各专署及省属市财政局（科）设财政检查科（股）， 各县财政局（科）设财政检查员。 财政检查司受财政部领导， 省市县之下的各级财政检查机构则实行双重领导， 同时受上级检查机关和所在机关的领导。 当所在机关和上级检查机关的意见不一致时， 则执行上级检查机关的指示和决定。 随着该办法的贯彻实施， 1952年前后绝大多数已设置运行的审计机构陆续被撤销或合并， 相关审计职能也归入随后成立的财政检查机构（后改称监察机构）。 财政检查模式下的国家审计体制如图2所示。
受“大跃进”时期冒进思想的影响以及为贯彻“整风整编”精简机构精神， 财政部于1958年将财政检查司撤销， 地方各级监察部门也被相继撤销， 财政监督的缺失严重影响了社会主义经济建设事业。 1962年4月， 国务院发布的《关于严格控制财政管理的决定》明确了中央及地方各部门要加强财政监督。 根据党中央和国务院要求， 1962 ～ 1963年全国部分地区的财政监察机构先后恢复， 财政监察工作在一定范围内开始正常运转。 然而1966年后， 社会主义经济建设所必不可缺的经济监督制度又被全盘否定， 全国财政监察机构再次被撤销。
第二阶段（1978 ～ 1987年）： 重回正轨， 逐步重建。 1978年党的十一届三中全会召开后， 我国重新恢复了财政监察制度， 在财政部内部增设财政监察司。 1980年， 国务院批准发布的《关于监察工作的几项规定》对财政监察机构的工作职责进行了明晰， 主要包括监察国家机关、 社会团体等对财政政策等的执行情况以及财政、 财务部门及有关人员对财政政策等的遵守情况。 随着国家经济政策的逐步放宽， 地方及各部门相应权限扩大， 随之而来的各种乱象层出不穷， 如隐瞒、 截留财政收入， 虚列财政支出， 资金管理不严以及私设“小金库”等， 而此时内设于财政部的财政监察受制于其专业性、 独立性和权威性不足， 难以有效发挥监督作用。 在这种情况下， 建立一个独立于财政部门的客观公正、 独立权威的审计机构， 以推动依法开展审计监督工作显得尤为迫切。
1981年6月， 财政部在《关于设立全国审计机构的建议》中提出在全国范围内建立审计机构， 由其承担独立监督职能。 根据该建议， 国务院撤销了隶属于财政部的财政监察司， 并将财政监察的职能划入审计机构筹备组。 1982年12月全国人大五届五次会议通过修订的《宪法》中规定： 国务院设立审计机关， 在国务院总理领导下， 依照法律规定独立行使审计监督权; 县级以上地方各级人民政府设立审计机关， 对本级人民政府和上一级审计机关负责。 从根本法层面确立了国家审计的法律地位。 1983年9月审计署设立， 此后两年多时间地方各级审计机关逐步建立， 独立行使审计监督权， 国家审计组织框架基本形成。 但在审计机关建立后的一段时间内囿于有限的审计力量， 审计的经济监督作用无法得到充分发挥。 为此， 1985年8月《国务院关于审计工作的暂行规定》明确指出， 审计机关可以根据工作需要设置派出机构。 次年我国在沈阳、 武汉、 上海、 广州试设特派员， 由其根据审计署的授权实施审计监督并直接对审计署负责， 在特派员领导下设有办事处， 负责办理审计方面的具体工作。 这一时期国家审计管理体制逐渐恢复和完善， 为改革开放初期国家审计工作有序恢复、 快速发展提供了坚实的组织基础， 也拉开了建设中国特色社会主义国家审计的序幕。
第三阶段（1988 ～ 2012年）： 体制确立， 稳步推进。 尽管国家各级审计机关相继建立， 但是权限划分不清、 监督职责不明抑制了国家审计作用的充分发挥。 为此， 1988年11月国务院发布的《审计条例》对审计监督的原则、 范围、 领导体制等做出明确规定： 审计机关实行双重领导体制， 对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作， 审计业务以上级审计机关领导为主。 该条例是宪法关于审计工作规定的具体化， 标志着国家审计管理体制向着制度化、 法制化方向迈出了一大步。 1988年国务院机构改革准许审计署在国务院41个部门设置派出机构， 该机构由审计署及驻在部门双重领导。 1998年国务院撤销审计署原驻国务院各部门的41个审计局， 新设立25个审计署派出审计局， 将派出审计局的领导体制由审计署和驻在部门的双重领导转变为以审计署为主的领导， 同时也剥离了派出审计局承担的驻在部门的内部审计职能， 使其只具有政府审计的职能。 因此， 这一时期， 国家审计管理体制在中央由审计署作为最高审计行政管理机关主管全国审计工作， 并通过在一些地方和部门设立派出机构， 代表审计署行使审计监督权， 负责对派驻地区和部门的审计监督以及在地方由各级审计机关向本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作， 接受本级人民政府行政首长和上一级审计机关双重领导的审计体制逐步確立。 双重领导模式下的国家审计管理体制如图3所示。
国家审计机构成立之初的主要职责是对财政预算的执行及各级行政机关、 人民团体等的财务收支进行审计监督， 力图通过对合法性等实施有效监督， 努力维持良好的经济秩序。 随着计划经济向市场经济转轨， 国家审计机关开始主要关注财政、 税务、 金融、 重点行业及专项资金的使用， 体现在法律法规上， 如1994年《审计法》及1997年《审计法实施条例》中增加了社会保障资金审计、 社会捐助资金审计等， 明确了财政审计“上审下”和“同级审”相结合的审计模式， 着力监督宏观调控政策的落实情况， 为国家宏观调控政策的制定提供决策参考。 2006年全国人大常委会通过的《关于修改〈中华人民共和国审计法〉的决定》增加了国家审计关于经济责任审计的职责， 赋予审计机关对规定的“属于国家机关及属于审计监督对象的其他单位主要负责人， 在任职期间对所任职地区、 部门或单位的财政收支、 财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况”进行审计监督的权力。 党的十七大报告进一步从发展社会主义民主政治的高度， 强调了经济责任审计的重要性， 提出重点加强对领导干部的监督， 健全质询、 问责、 经济责任审计、 引咎辞职、 罢免等制度。
第四阶段（2013年至今）： 深化改革， 体制转轨。 十八大以来， 国家审计改革力度和深度不断加大， 以习近平总书记为核心的党中央高度重视审计工作， 对完善审计制度做出了总体部署， 使国家审计在查错纠弊的同时， 能更好地起到识别、 防范风险， 服务国家治理的作用。 2014年， 党的十八届四中全会要求加强上级审计机关对下级审计机关的领导， 探索实行省以下地方审计机关人财物统一管理; 强化上级审计机关对下级审计机关的组织及业务领导， 从审计计划制订、 具体实施以及审计机关经费等多方面统筹管理， 进一步整合审计资源， 对包括公共资金、 领导干部经济责任审计等在内的多项内容进行审计全覆盖， 形成全国审计“一盘棋”。 同年， 《国务院关于加强审计工作的意见》明确要“实现审计监督全覆盖， 促进国家治理现代化和国民经济健康发展”。 2015年审计署对特派办机关党建管理体制进行了变革， 先后将18个特派办机关党的关系由驻地省（市）直属机关工委管理调整到审计署机关党委统一管理， 通过优化整合部门党建工作资源， 进一步加强了审计署对特派机关的管理。
十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》明确提出“组建中央审计委员会， 作为党中央决策议事协调机构负责落实党中央对审计工作的部署要求， 统筹安排全国审计资源， 协调处理审计领域重大事项等”。 十九届四中全会进一步明确， “继续健全党和国家监督制度， 发挥审计监督、 统计监督职能作用， 以党内监督为主导， 推动各类监督有机贯通、 相互协调”。 国家审计管理体制作为国家治理体系的重要组成部分， 未来将从加强制度建设和能力建设入手， 加强党中央对审计工作的领导， 进一步健全集中统一、 全面覆盖、 权威高效的审计监督体系， 充分发挥审计监督在推进国家治理体系和治理能力现代化中的职能作用， 为推进治理体系和治理能力现代化建设、 推动经济高质量发展做出贡献， 这对国家审计管理体制变迁提出了新的更高要求。
二、国家审计管理体制变迁的特点和经验
1. 经济体制改革决定国家审计管理体制的变迁方向。 始终与经济体制改革步履一致是我国社会变革过程中国家审计管理体制发展的一条基本规律。 审计因受托责任的发生而发生， 因受托责任的发展而发展。 各级政府及其委托的国有企事业单位对人民负有公共经济受托责任， 而公共经济受托责任的履行情况经由国家审计机关进行审计评价。 新中国成立初期百废待兴， 处于初级阶段的公共受托经济责任主要表现为受托财务责任， 国家审计重点关注财务状况的真实性、 合法合规性。 随着生产的不断恢复， 公共资源支出规模日渐扩大， 作为公共受托责任委托方的人民群众对公共资源使用效率及达成的效果日趋关注， 国家审计的关注点也从财务状况真实性等方面拓展至公共资源使用的经济性、 效率性和效果性， 从而需通过实施绩效审计发现并解决公共资源使用过程中出现的问题。 与此相适应， 国家审计职能逐渐从财政部门中独立出来， 由审计署专门负责， 并确立了上一级审计机关和同级政府双重领导的管理体制。
随着我国国家治理和经济体制改革的深入推进， 如何确保经济社会健康运行以及国家权力的合理运用成为国家审计的重点关注领域。 为有效预防、 揭示和抵御经济社会运行过程中出现的各类问题， 保障经济社会健康发展， 十九届三中全会决定设立中央审计委员会， 协调审计资源的合理配置， 构建覆盖党政军、 人和事的审计监督体系， 促进审计在党和国家监督体系中发挥重要作用。 十九届四中全会进一步明确， 要开展领导干部自然资源资产离任审计， 对生态环境损害责任进行终身追究， 将生态补偿、 生态环境损害赔偿等制度落到实处， 这也为未来国家审计管理体制改革指明了方向。
2. 国家审计管理体制变迁以服务国家治理为目标。 国家审计是党和国家监督体系的重要组成部分， 是国家治理体系中兼具预防、 揭示、 抵御等功能的“免疫系统”。 国家审计在特定历史条件下遵循自身的内在规律不断演进， 其目标、 任务、 重点和方式， 都随着国家治理的目标、 任务、 重点和方式的转变而转变， 始终在国家治理中发挥着不可替代的作用[3] 。 新中国成立初期， 国家治理保留着明显的革命性特征， 党政高度融合， 依赖行政力量进行自上而下的管控。 为贯彻国家治理的革命性， 我国延续了革命战争时期党领导的红色政权审计制度， 并借鉴苏联模式， 将发挥国家审计作用的经济监督与行政相互融合， 国家审计管理体制采用财政部门内设审计机关或财政检查机关的形式， 监督各级政府、 机关、 部队等经费支出和财务制度执行情况。
改革开放后， 国家治理转化为基于现代民主观念的法治化治理， 注重治理手段的系统化和科学化， 我国开始在全国范围内建立审计机构， 将其作为人民代表大会权力机关的派出机构， 并在多地设置了审计机关派出机构， 国务院撤销了隶属于财政部的财政监察司， 设置审计署专司国家审计之责。 党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化， 国家审计的重要性日益凸显。 当前， 由审计署在中央审计委员会领导下统筹开展国家审计工作， 统一高效的审计监督体系正逐渐成形。 总体看来， 国家治理的需求、 目标模式决定了国家审计管理体制变迁的方向和路径， 即国家审计管理体制变迁始终以服务国家治理为目标， 并与国家治理目标、 范围、 理念、 方式等实现系统集成， 不断适应国家治理体系和治理能力现代化发展的客观需要。
3. 法制建设为国家审计管理体制改革提供了坚实的制度保障。 新中国成立后尤其是改革开放以来， 我国在法制建设方面取得长足进步， 国家审计管理体制作为党和国家监督体系的重要组成部分， 其改革进程也充分彰显着法治精神。 从《中央人民政府财政部设置财政检查机构办法》的出台、 1982年宪法相关法的修订增补， 到1985年《国务院关于审计工作的暂行规定》、 1988年《审计条例》的颁布， 再到1994年《审计法》、 1997年《审计法实施条例》的出台及后续修订， 国家审计法律规范体系日益健全， 对国家审计管理体制变迁发挥了巨大的推动作用。 目前我国已初步形成以宪法相关法为统帅， 以审计法等组成的专门法为法律主干， 以审计法实施条例等组成的行政法规、 国家审计准则等部门规章为补充的一整套较为完善的国家审计法律规范体系（见图4）。 上述法规体系通过合理划分各级审计机关权责， 高效整合审计监督资源， 为深化国家审计管理体制改革提供了坚实的法制保障。 例如， 2018年我国国家审计政府机构改革在方案制定、 执行过程和成果巩固方面坚持依法改革， 推进机构编制、 运行程序、 权限责任的法定化， 以法的形式将改革成果固定下来， 保障国家审计管理体制变迁的依法落实。
4. 渐进式变迁过程中国家审计的独立性逐渐增强。 制度变迁方式主要分为渐进式和激进式， 渐进式变迁即由浅及深、 由简入繁将制度变迁分多步完成， 变迁成本于多步骤发生， 通过每一次变迁的效果达成减少最终变迁总成本， 追求变迁成本最小化。 从新中国成立初期借鉴苏联模式在财政部门内设审计机关或财政检查机关， 到改革开放后设置审计署专司国家审计之责， 再到当前在中央审计委员会的领导下由审计署统筹开展国家审计工作， 推動实现审计全覆盖， 国家审计管理体制改革始终伴随着经济建设及改革开放进程， 采取行远自迩的渐进式变迁方式， 结合特定时期内国家政治经济环境， 兼顾相关主体的利益最大化需求， 在已有改革基础上因时制宜、 补充完善， 通过多步骤、 阶段性改革最终实现了向现代国家审计管理体制的平稳转变， 使其更好地与国家审计目标、 审计范围、 审计理念、 审计方法实现系统集成。
在此过程中， 从最初内设于中央、 地方各级财政部门的审计机构， 到独立于财政部门、 专司政府审计监督工作的财政监察机构， 再到独立行使审计监督权的审计署以及县级以上地方各级审计机关， 国家审计机构与人员逐渐脱离日常经济计划与管理工作， 转按《宪法》《审计法》等法律赋予的职责独立开展审计监督工作， 即审计机关对被审计单位违反国家规定的财政财务收支行为和违纪违法行为， 不仅拥有检查权， 还拥有行政处理、 移送行政处理及提请司法处理等权力， 并逐步建立起国家审计经费的稳定来源， 削弱了财务等因素为国家审计带来的独立性威胁， 独立性日渐增强。
三、我国国家审计管理体制变迁的未来展望
1. 深化国家审计管理体制改革必须持续增强国家审计独立性。 国家审计管理体制是审计工作各个方面的体系， 是国家系统地规范和常态化国家审计活动的形式， 具有鲜明的历史特征、 政治特征及法律特征。 目前国家和各地方审计管理机构的法律定位是平行于同级的其他政府部门， 审计机关对上级审计机关以及同级政府直接负责。 作为同级政府的一个业务部门， 审计机关的人事、 财务等易受到同级政府影响并可能影响其独立性。 未来可择机考虑借鉴国家监察体制改革经验， 将国家审计监督定位为政府“体外”的权力监督体系， 即将审计署归属于全国人民代表大会， 负责全国审计工作， 形成全国人大及其常委会、 国务院、 国家监察委、 最高人民法院、 最高人民检察院、 审计署六大国家机关， 构成人大和 “一府一委一署两院”的国家机关权力格局。 审计署对全国人民代表大会及其常务委员会负责并接受其监督， 同时对中央审计委员会负责并报告工作。 地方审计机关隶属于同级人民代表大会并实施分级管理体制， 地方各级审计部门受上级审计部门领导， 对本级人民代表大会负责并报告工作， 同时对本级审计委员会负责并报告工作（如图5所示）。 这样可以使国家审计管理体制与其公共受托责任关系相吻合， 最终实现从“行政型”审计模式到具有中国特色的“治理型”审计模式的转变， 更好发挥国家审计在推进国家治理体系和治理能力现代化建设中的重要作用。
2. 创新管理机制、 实现审计全覆盖必须有效整合审计资源。 国家审计管理体制是保障国家经济具有适应外部变化的能力和竞争能力的重要手段， 是我国经济体系正常运行和持续发展的必然需求。 就审计对象而言， 目前国家审计仅对国资委直管的100余户央企的半数进行过审计， 港澳以外的国有企业驻外机构及境外国有资产长期未能接受国家审计的监督。 从审计资源统筹利用来看， 央地两个层级的审计资源利用效率相差较大。 中央层面因涉及业务面广， 兼具金融、 财会、 信息技术等能力的审计人员相对紧缺。 实现对公共资金、 国有资产、 国有资源和领导干部履行经济责任情况的审计全覆盖， 充分发挥审计的监督作用， 必须创新国家审计管理机制。 未来应进一步强化各级审计机关的上下联动， 整合审计机关及内部职能机构的项目资源， 提高国家审计与税务等相关部门之间资源获取的流畅性， 有效提升相关部门之间的协同性， 构建不同部门之间审计资源有效流通的长效机制。 同时， 有效协调从中央到基层各级审计机关人力资源， 增强上下级审计机关审计项目之间、 审计机关内部审计项目之间人员调配的协同性。 审计署可以根据资源协调情况， 通过中长期的滚动实施优化审计项目计划管理， 进一步提高审计项目计划的科学性和系统性， 切实解决审计全覆盖广度等问题。
3. 强化审计问责机制是健全国家审计管理体制的重要保障。 国家审计的基本目标是监督、 确保和评价政府的责任， 在现代国家治理中是一项重要的制度安排， 它自产生之日起就带有问责的含义[4] 。 作为政府和公众之间契约有效实施的重要监督及保障机制， 审计问责是国家实现善治的重要支撑。 当前我国国家审计问责机制尚不健全， 尤其是法律法规等制度保障方面。 未来可从“实体”和“程序”两方面完善国家审计问责法律法规。
在实体法层面， 主要应着眼于问责的对象、 范围、 时限和权限等， 真正解决好“问谁的责”“问什么责”等核心问题， 尤其是对集体决策时相关人员的责任认定等情况予以明晰， 以明确的法律规范加大对责任模糊地带相关人员的约束力度。 同时完善相应的配套制度或实施办法， 如问责实施办法、 责任认定办法等， 构建完善的国家审计问责法律规范， 真正做到问责有法可依。 在程序法层面， 当前我国国家审计问责程序尚未完全理顺， 切实解决好“如何问责”等程序性问题对于从法律法规方面规范问责的协调机制显得尤为迫切。 未来可在中央审计委员会、 全国人大及其常委会的领导下建立自中央到地方的完善的审计问责体系， 实现审计问责统一领导、 分工负责， 在问责程序法律规范中明确审计、 监察、 人力资源和社会保障、 国有资产监督管理等问责成员单位的责任， 在审计委员会统一领导下， 严格根据职责分工和管理权限做好分工协作， 按照问责的情形、 方式及程序认真组织实施审计问责。
4. 运用大数据等新技术手段助力国家审计提质增效。 大数据时代， 国家审计将由传统的账套式审计模式更多地转向数据式审计模式， 借助多角度数据分析、 建立不同的数据模型等途径实现对数据的系统整理， 进而更有效地總结规律和发现线索， 达到信息数据最大利用的目的。 国家审计管理体制变革理应相时而动， 充分利用大数据、 云计算等新技术手段实现提质增效。 大数据技术通过创新函证信息的获取方式以及审计信息的检查方式等， 实现了审计方法的创新， 对审计方式、 审计人员要求、 审计数据采集与分析、 审计结果应用产生了巨大影响。
在审计方式上， 国家审计应依托互联网技术、 计算机网络、 软件测试、 信息技术等多种技术组建审计管理系统， 适时搭建国家审计管理技术支持平台。 在审计数据处理和结果应用上， 审计机关可以根据相关职责权限对包括党政机关、 企事业单位等在内的组织产生的海量数据进行采集， 形成多领域、 多层次的全维度数据库， 运用数据挖掘和数据处理等技术开展智能化的数据挖掘与分析， 进而提高国家审计工作的效率。 以审计数据采集与分析为例， 未来审计署可以统筹协调， 全面建设从中央到省、 市、 县各级审计机关的信息互通模式。 一方面可以按照行业、 单位、 年度等内容建设审计对象信息数据库， 另一方面可以高效协调财政、 税务、 人社等部门， 多方联动实现数据共享， 这样不仅可以建立多级信息获取渠道， 丰富审计信息的获取路径， 还可以充分利用从不同政府机关获取的信息， 不再单纯依赖审计证据之间的因果逻辑关系， 而是基于数据之间的相关性进行分析和验证， 通过计算机对相关性较弱的审计证据进行提取和分析， 进一步交叉比对以确保审计对象数据的真实性， 助力国家审计提质增效。
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国家审计论文范文第4篇
【摘 要】 在现有有关审计文化研究文献和理论探讨的基础上，文章侧重研究审计文化中的核心价值观，提出了我国国家审计的核心价值体系的表述，并对其内容和涵义进行了论证，最后围绕国家审计的核心价值体系阐述了审计文化建设五个方面的内容，旨在深化对审计文化的研究。
【关键词】 审计文化； 核心价值体系； 审计文化建设
一、引言
近十年来我国对审计文化的研究取得了一定的成果，在此基础上需要进一步加强审计文化研究、推进审计文化建设，我们需要借鉴以往的研究成果，进一步深入研究审计价值观及相应的审计文化建设等重要内容，总结、归纳符合我国审计工作实际和能促进审计事业发展的审计文化。
审计署曾于2004年11月30日至12月1日召开过审计文化建设专题研讨会，与会代表一致认为，在审计工作二十多年的发展中，审计机关已经形成了广大审计人员和社会公众所认可的审计文化。这种审计文化，特别是审计精神文化，已经融入审计管理活动中，推动着审计事业的发展，已经成为审计工作发展不可缺少的内在力量。加强审计文化建设，就是要深入认识审计文化的本质内涵，把握其基本特征，促进先进审计文化的形成，充分发挥其在推动审计事业发展中的各项功能作用（刘英来，2005）。
在前人研究的基础上，本文主要探讨审计文化中的核心价值观，首先定义审计文化，然后提出审计核心价值体系的表述并进行论证说明，最后对审计文化建设提出建议。
二、关于审计文化的概念
（一）关于文化的定义
文化的内容比较广泛，给它下一个精确的定义并非易事。多年以来，各方面专家学者一直在努力试图从各自学科的不同角度来界定文化的概念，然而，迄今为止并没有获得一个令人满意的公认定义。我国目前有关审计文化的文献中比较流行的概念是一种可以被概括为“总和”说的定义，即我国目前有关审计文化的研究中，研究人员将审计文化概括为审计物质文化和审计精神文化的“总和”。
《辞海》中对文化的解释除有“总和”的含义外，还有“能力”的含义：文化“广义指人类在社会实践过程中所获得的物质、精神的生产能力和创造的物质、精神财富的总和；狭义指精神生产能力和精神产品，包括一切社会意识形式：自然科学、技术科学、社会意识形态；有时专指教育、科学、文学、艺术、卫生、体育等方面的知识和设施。”我们讨论审计文化中的文化是一个大概念，主要是從意识形态方面讨论问题。
意识形态即人的思想、观点等精神的方面，但是作为文化的意识形态并不是指个人的思想、观点。个人持有某种思想可以被称为思想家，但它还不能被称为文化，要形成文化，这种思想必须成为群体观念，成为群体的一种意识形态。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》第五部分“建设和谐文化”中提出“坚持以社会主义核心价值体系引领社会思潮，尊重差异，包容多样，最大限度地形成社会思想共识。”这里的共识就是群体意识，这个群体意识应该是以社会主义核心价值体系引领的和谐文化，同时尊重和包容不同的思想认识，一些人不同的思想认识并不形成文化。
本文认为，文化是一种讲究和追求，是一种群体的讲究和追求，大家都这么想、都这么做，就形成了文化。文化的本质就是人类讲究与追求所达到的能力水平及其所取得的成就。这种讲究与追求的外在表现就体现为一种精神，讲究与追求的判断依据就是价值观，这是精神文化；这种讲究与追求的物化就是物质文化，形成的一些规则就是制度文化。
（二）关于审计文化的概念
从目前的研究文献来看，多数研究人员从“总和”说的角度来定义审计文化，如“审计文化是人类在社会历史发展过程中从事经济监督和经济证明性质的管理活动而形成的物质财富和精神财富的总和”（石爱中，2005）。其他如赵刚（2001）、裴志军（2002）、周生春和陈国营（2003）等也都是从“总和”的意义上定义审计文化的。
根据对现有文献的研究，本文认为应当从“总和”说的角度去定义审计文化。本文这样概括审计文化的概念：审计文化是指在长期审计实践活动中，逐步形成并为广大审计人员认可、遵循和倡导的，以审计人员群体价值观为其核心内容的，带有审计特色的价值取向、审计精神、审计作风、行为方式、道德规范、法规制度和物质形态等因素的总和。
三、关于审计文化的核心价值观
（一）价值观
价值观中的“价值”是从好坏、值不值得、有没有意义、占有什么地位的角度讲问题的；“观”就是观点、看法，所以价值观是指个人或群体对客观事物的意义或重要性的总体看法和总体评价。人们一旦形成对事物的看法和评价后，这种看法和评价反过来又成为人们判别客观事物、定夺自身行为的标准。价值观包括内含和强度两方面属性。内含属性反映人们对客观事物的看法和评价，强度属性表明其重要程度。人们根据这种强度来排列一个人或一个群体的价值观，可以形成一个价值系统。
人们所处的环境，包括自然环境和社会环境，决定着人们的价值观念。不同环境中的人们往往有不同的价值观念；相同的环境容易使人们产生基本相同的价值取向。一个社会在一定时期都有一些社会成员共同认可的普遍价值标准，这些普遍的价值标准影响和决定了大部分人的行为定势，或曰社会行为模式。价值观是逐步形成的，可以通过社会成员的有意识努力逐步培养起来。一个人的价值观一旦确立，便具有相对的稳定性，不易改变，如果改变需要较长的时间或意外事件。但从社会或群体的角度而言，由于环境总是在不断变化从而总会促使一些人发生价值观念的变化，故社会或群体的价值观念总是处在渐进的变化之中，并在量变积累到一定程度在某一时期达到一种质变。
（二）审计的核心价值体系
中国审计文化中的核心价值观是对审计自身存在意义的认识，是指导审计组织和审计活动健康发展的价值取向，是审计群体在任何情况下都必须坚持的终极标准。审计价值观是审计人员在长期的审计实践中，逐步形成和发展起来的共同的理想与信念，具有鲜明的审计活动特征，从而形成具有审计特色的核心价值观。中国审计毕竟存在于中国社会之中，审计价值观必然存在于这个社会的主体价值观的框架内，受该主体价值观的影响和指导。在当前条件下就是要用科学发展观的思想、世界观和方法论去认识和探寻审计工作规律，概括和理解审计价值观。
根据社会主义核心价值体系的内涵要求，综合各种审计价值观的研究成果（如浙江省审计文化研究课题组，2003；安徽省审计文化研究课题组，2004；陈朝豹，2004，等），本文提出如下审计价值体系的表述：
以科学发展观为指导思想，推进民主法治、服务于国家政权建设的共同理想，以“坚持原则，敢于碰硬；严谨细致，客观公正；廉洁自律，甘于奉献；与时俱进，开拓创新”为核心的审计精神，“责任、忠诚、清廉、依法、独立、奉献”的审计文化理念，构成中国审计文化核心价值体系的基本内容。
该表述有这样几层意思，第一是指导思想。李金华（2007）前审计长在总结过去二十多年中国审计发展的经验中指出“我们要不断提升以科学发展观指导审计发展的能力。”“不断提升以科学发展观指导审计发展的能力”是几代审计人孜孜不倦的追求，即一直在追求提升以科学发展观指导审计发展的能力，并且今后还要继续下去。这是马克思主义指导思想、科学发展观指导思想在审计领域的具体体现，是对审计发展能力的刻意追求，这就是审计文化的核心指导思想。
科学发展观指导思想的直接表现是“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的二十字工作方针，这二十字工作方针又成为了审计系统贯彻落实科学发展观的具体体现和根本保证。“二十五年来，审计工作根据实际需要，先后采取了‘边组建、边工作’，‘抓重点、打基础’，‘积极发展、逐步提高’等方针，逐步形成了‘依法审计，围绕中心、服务大局、突出重点、求真务实’的二十字工作方针。这一方针是在前几代审计人努力的基础上，适应中国的现实情况，不断丰富、完善和发展起来的（刘家义，2008）。”
第二是共同理想。“现代国家审计是国家政治制度的一个组成部分，既是民主法治的产物，也是推进民主法治的工具。这个共识是根据马克思主义国家学说，从审计服务于国家政权建设的角度提出的”（刘家义，2008）。根据刘家义审计长的论断，推进民主法治、服务于国家政权建设是审计界的共识，这个共识也就是共同的认识、共同的追求、共同的理想。这个共同理想的实质是国家和人民，即审计人员要始终把国家和人民的利益放在心上。有人会问，其他各行各业何尝不是如此呢？所以需要突出审计的特色。从国家审计是国家政治制度的一个组成部分的角度考虑，审计可以为推进民主法治、服务于国家政权建设做出贡献，从而可以维护国家和人民的利益。站在这样的一个高度看问题，爱国主义精神的具体体现就是通过审计人员的工作、通过审计系统的作用，促进我们国家的全面协调可持续发展，促进人民生活水平的不断提高。这就要求审计人员的理念中，审计工作的首要任务就是维护国家的安全，保障人民的利益，推进民主法治建设。
第三是审计精神。审计精神是审计人员群体意识和定向心态的外化。积极向上的审计精神反映出审计组织的向心力和凝聚力，是审计人员对审计组织和审计事业的信任感、自豪感和荣誉感的外在表现形态，可以成为审计组织和审计人员的精神支柱和前进动力，对审计组织和审计事业的发展和进步起着十分重要的作用。审计精神的表层显现可以用“审计风气”、“精神风貌”等词语描述。
审计的核心价值观体现为一种审计精神。审计精神反映审计群体意识，是群体意识中主导意识的凝聚和表现，受到核心价值观支配，它代表和反映着审计群体的追求、志向和决心。审计精神经过不断提炼和凝聚，一旦形成，就具有较强的稳定性，面对瞬息万變的情况和环境，审计人员所追求的核心价值观不能轻易改变，所体现的审计精神不能轻易改变。
审计精神包括哪些内容，需要进行总结概括，这种总结概括必须恰当、准确、全面，而且能为广大审计人员所认可和接受。对审计精神进行总结概括的人具有崇高的地位和感召力将会大大提升审计精神概括表述被认可和接受的程度。本文认为，温家宝总理在视察审计署工作时，对审计人员提出的“坚持原则，敢于碰硬；严谨细致，客观公正；廉洁自律，甘于奉献；与时俱进，开拓创新”的要求，已被审计界认为是审计精神的表述。温家宝总理提出的要求高度概括了审计工作和审计职业的本质特征，体现了审计的时代精神，正在成为统领审计工作和广大审计人员思想的审计精神。
第四是审计文化理念。刘家义审计长提出要以提高审计队伍的创造力、凝聚力和战斗力为目标，以“责任、忠诚、清廉、依法、独立、奉献”的审计文化理念教育为中心，提高审计干部队伍整体素质。
本文对审计的核心价值体系以及前一部分对审计文化的定义都使用了比较长的文字表述。当前对审计文化的研究还处在一个发展的过程之中，对审计文化及其核心价值观的认识和看法尚未趋同，所以用比较长的文字对这些关键概念的外延概括的宽泛一些，容易得到更多人的认可，若能达到这样的目的，在多数人共识的基础上再逐步减少表述的文字，用更精练的语言概括审计文化及其核心价值观的定义。所以在当前阶段还是使用比较多一些的文字表述会更加全面。
有人认为对审计文化或审计核心价值观应该提炼成一两个关键词或者一两句概括语，比如审计文化的核心就是“真”、或者说就是“真实”、或者说就是“求真”；有人认为审计文化的核心应该是“怀疑”、“辨伪”；有人根据一些著名企业反映其企业文化的名言名句（如我国海尔集团的“用户永远是对的”的服务价值理念，日本丰田公司的“先造人后造车”的企业文化理念等），提出我国审计文化及其核心价值观也应该有类似的语句进行概括。本文对这些看法持保留态度，这可以成为我们今后继续研究和关注的问题。
四、关于审计文化建设
（一）审计文化建设的可行性
本文认为文化具有以下属性：一是客观性，文化在人类社会中客观存在，不以人的意志为转移，审计文化的客观存在也是不以人的意志为转移的；二是普遍性，文化在人类社会中普遍存在，无时不有，渗透到人类生产、生活的各个方面；三是可知性，文化的核心内容是人的精神世界和价值取向，但是它以人为载体通过人的活动表现出来，通过对人类本身的观察可以感知到文化的特征和规律；四是取向性，文化是有取向的，有积极向上、文明进步的文化，也会有消极落后、不思进取的文化；五是可塑性，通过人类的自身努力，顺应文化发展的客观规律，顺势而为可以改变一个群体、一个社会的文化状况。
文化的这些属性告诉我们，不管人类是否想在文化方面有所作为，文化都是客观存在的，在人类不主动作为的情况下，社会文化呈现出自发的形成与运动状态，由与其对应的经济基础决定；人类可以通过自己的努力认识文化的特征和规律，可以能动地影响文化的发展方向，可以培养和构建一个群体、一个行业健康发展所需要的核心价值和文化追求，可以抑制消极颓废的文化取向、弘扬有利于行业和事业发展的积极健康的文化取向。同时这些属性也告诉我们，建设符合我国审计工作实际、能够促进审计事业发展的审计文化是完全可行的。
（二）加强审计文化建设
1.融入社会主义核心价值体系建设之中
审计文化建设必须融入社会主义文化建设之中，在推进社会主义核心价值体系建设的同时推进审计核心价值体系建设。因此，审计机关和审计人员要准确把握社会主义核心价值体系的要求，同时要根据审计工作的特点，把社会主义核心价值体系建设和审计核心价值体系建设贯穿于审计工作的全过程。审计文化建设是一个长期的过程，需要扎扎实实地推进，不可能一蹴而就。审计事业发展任重道远，支撑其发展的审计文化需要逐步培养，循序渐进地在广大审计人员中树立起共同追求的核心价值观，以促进审计事业的健康发展。
2.正确认识审计文化发展所处的环境
当前审计文化发展所处环境的特点是，各级党委、政府、人大和社会公众对审计机关的期望值越来越高，这就对审计工作提出了新的更高的要求。同时全社会民主法制意识增强，人民群众越来越多地意识到自己作为纳税人的地位和权利，要求审计机关必须提高依法审计的水平，提高信息公开的透明度，并将其看成是社会民主法制是否完善的一个重要标志。审计透明度的提高对审计质量提出了更高的要求，对审计的目标和内容、审计的重点以及审计管理等提出了新的要求。这是审计文化发展所处的新的客观环境，对审计文化的发展将会产生长期持续的影响。
3.推进人力资源的科学发展
审计的科学发展需要考虑人力资源的现状，本文认为人力资源是反映审计物质文化水平的一個重要方面，在审计文化建设中必须重视人力资源的发展，必须以人力资源为核心，有效整合资金资源、信息资源等各种资源，在审计资源科学有效整合的基础上寻求发展。因此，培养审计核心价值观、建设审计文化，必须坚持以人为本，以提高审计人员的能力和素质为根本，提高审计队伍的整体战斗力和科学发展能力。
4.不断提高审计职业判断能力
审计工作中有很多问题不能规定得很具体，需要审计机关和审计人员运用职业判断来对事物进行分析、做出决断、采取相应的行动，这就要求审计机关和审计人员要有很好的掌握“度”的本领。审计公开、提高审计结果的透明度是社会的要求和今后的发展方向，但是对被审计单位负有的保密责任以及维护国家安全的使命要求这种公开和透明要掌握在一定的“度”的范围内。对被审计单位要以事实为根据，实事求是，要一分为二、辨证地看问题，要看主流、看发展，成绩是成绩、问题是问题，不能因为出了问题就把成绩抹杀了，也不能因为有成绩就把问题掩盖起来，问题怎么定性、程度有多严重，都需要把握一个“度”，这个“度”的判断标准就是核心价值观。总之，审计过程中有大量的需要审计机关和审计人员运用职业判断予以把握的问题，需要通过审计文化建设使审计核心价值观深入人心，这样才能提高审计机关和审计人员的职业判断能力，正确恰当地应对各种问题。
5.加强审计制度文化建设
审计文化建设包括审计制度文化建设，需要围绕审计核心价值体系完善和补充各项规章制度。仅以评价考核制度为例进行说明，按照一般的价值判断标准，在查处违法乱纪案件中，查处得多要比少好，查不出问题似乎没有业绩。如果审计人员的价值标准是人民的利益、国家的安全，那么即使一个案件也没查出来或者查出来的案件金额都不够“巨大”，审计人员也不会感到心情沮丧，也会为自己的工作成绩感到骄傲。“绝不能仅以审计了多少单位、查处了多少违规问题作为审计的唯一目标，而是要把审计的着力点放到为推动经济社会的全面、协调、可持续发展提供优质服务上来（李金华，2007）。”需要通过审计文化建设使审计人员树立起这样的理念。●
【参考文献】
［1］ 安徽省审计文化研究课题组.以审计文化目标为逻辑起点的审计文化理论结构［J］.审计研究，2004（6）.
［2］ 陈朝豹.审计文化建设：理论与实践［J］.审计研究，2004（6）.
［3］ 李金华.认真学习贯彻十七大精神 依法有效履行审计监督职责［R］.审计署，2007-12-26.
［4］ 刘家义.以科学发展观为指导 推动审计工作全面发展［J］.审计研究，2008（3）.
［5］ 刘英来.审计文化建设研讨会综述［J］.审计研究，2005（1）.
［6］ 裴志军.审计文化建设［J］.审计理论与实践，2002（2）.
［7］ 石爱中.寻绎审计文化［J］.审计研究，2005（1）.
［8］ 赵刚.构建新型审计文化［J］.审计与经济研究，2001（2）.
［9］ 浙江省审计文化研究课题组.精神层面的审计文化建设［J］.中国审计，2003（5）.
［10］ 周生春.陈国营，审计文化的定义、结构及定位.中国审计，2003（1）.
郝振平教授简介
郝振平，1958年生，中共党员，经济学博士，教授。主要从事财务会计和审计理论与实务研究；主持和参与各类科研项目10余项；出版专业著作10余部；在国内外专业杂志上发表学术论文70多篇，其中一些论文被中国人民大学报刊复印资料转载。主要学术兼职有：全国审计专业学位研究生教育指导委员会委员、中国审计学会理事、中国内部审计协会理事、中国审计学会教育分会理事、北京市审计学会理事等。
国家审计论文范文第5篇
【摘要】文章论述了影响我国国家审计独立性的四个主要因素：社会经济体制、国家政治体制、审计机关的地位、审计法律体系，并对建设新型的国家审计制度提出了对策。
【关键词】国家审计 独立性 对策
一、国家审计独立性的法律概念
（一）国家审计定义
笔者认为，我国审计法律制度和理论界对国家审计至今还没有给定完整意义上的科学、准确定义。现行《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国审计法》所规定和使用的概念实际上是政府审计。即我们目前通常讨论的国家审计的实质涵义是指传统意义上的政府审计，不能说是整个国家和法律层次上的国家审计。对于什么是国家审计，目前学界存在多种认识，笔者赞同李季泽在《国家审计的法理》中的观点：国家审计定义为：由国家法律确认的，向纳税人(人民)负责的，审查国家成本核算和国家实现公共财政效能的国家监督。
（二）国家审计独立性法理释义
所谓独立性，从法理上讲应当包含以下几层含义：机构独立、经济独立和人员独立。具体来说应当是：审计机关的建立由宪法规定，非法定程序不得撤消，审计机关独立于审计对象之外，不隶属于任何国家机构，不受任何非法律因素的制约；审计机关财政上独立于被审部门以外，有专门的国家财政预算，依法予以保证，并根据需要力求及时提供和无条件满足；审计人员履行职责不受任何非法律因素的干涉，其人事任免由法律规定，不受审计对象的影响。
二、影响审计独立性的主要因素
国家审计独立性的影响因素，在不同的社会政治、经济制度下，其影响程度和范围不同。特别是我国当前处于市场经济的转型期，影响国家审计独立性的因素较成熟的市场经济国家多且复杂，但最主要的有：
（一）社会经济体制
经济基础决定上层建筑，审计制度必须与我国的市场经济体制相适应，与市场经济的目标相一致。我国当前仍然处在经济转型的关键时期，人治和法治的思想在不同程度上制约和影响着审计的独立性法治环境。
（二）国家政治体制
政治体制决定审计制度，影响着国家审计的地位和效果，同时决定审计制度的方向和发展。从理论上说，我国的政体是人民代表大会制度，国家最高权力机关和决策中枢是全国人民代表大会。但由于特殊国情，我国是执政党处于权力重心，资源分配权和审计权的矛盾也更加突出。因此，能不能使资源分配权和审计监督权相互协调，选择什么样的审计制度是由国家的民主、法治程度所决定。
（三）审计机关的地位
国家审计在国家治理结构中的地位通常是在一国宪法中规定的，具有独立的监督地位。在中国，虽然是《宪法》对审计予以规定，但国家审计实际上隶属于国务院和地方各级政府，审计机关是各级政府的一个组成部门，履行行政职能，是典型的政府审计（行政性国家审计）。因此，国家对审计手段运用程度是影响审计权威性、公正性的直接因素。
（四）审计法律体系
我国的现行审计法律是由《宪法》、《审计法》和其他专门法律关于审计的规定、国务院行政法规及其部门规章关于审计的规定、地方性法规和政府规章关于审计的规定组成的法律体系。这一体系的核心是《宪法》和《审计法》，二者确定我国的政府审计机构的设置是国务院设立审计署，在国务院总理领导下，主管全国的审计工作。这说明我国的审计是政府审计，国家审计的独立性存在着极大的法律缺陷，与真正的国家审计存在很大差距和不足。这一体系确定了我国目前的审计监督实行的是“以当地政府领导为主”的双重领导体制，尤其是审计机关的人、财、物等实权均由地方政府掌管。即依照现行管理体制，政府审计早晚都难免面对“自己审自己”的尴尬。这样的法律体系，对审计的保障功能毋庸置疑是低效的，审计失败的可能性和审计风险大大增加，严重影响审计职能的发挥。
三、对策分析
独立性是审计的生命线,而审计组织的独立性是审计独立性的核心。就中国的情况而言，国家审计实际上是政府审计，审计监督是一种行政监督，审计权的行使受政府权力的严重影响和制约。要实现完整意义上的国家审计，必须进行审计体制改革，审计体制的改革一个无法回避的问题就是权力的分配，必须以立法的形式为其提供保障。
（一）改革现行审计体制
1.改革现行的政府审计体制为国家审计体制，实行有利于国家审计独立性的审计体制。改革的目标是保证审计目标和权力的实现。从比较法的角度来看，世界各国采用的国家审计类型主要有独立性国家审计、司法型国家审计、行政型国家审计和立法型国家审计。而我国目前采用的是行政型的国家审计。如何对我国审计体制进行改革,各家观点不同。笔者认为，审计体制本身无所谓优劣之分，只要适合于本国国情，能真正发挥经济监督和制衡作用，就是有效的。以上任何一种模型都不适合目前的中国的国情，我们可以借鉴和吸收英国立法型审计的优点，也可以引进日本、德国的独立审计体制模式，一定要进行体制创新。不考虑中国的特殊国情，照搬哪一种模式，再好的制度也可能“水土不服”。
但无论采取什么样的改革措施，都必须要赋予审计组织独立于同级政府行政系统的法律地位和独立的财政供给预算。只有人事和财政独立才能彻底行政权力对审计权的干涉。
2.改革的思路设想。从独立性和权威性两方面来看，不能设立那种看似独立，却又“夹在政府和人大之间”而“两难做人”的机构（项俊波，2001），与其如此，还不如直接设立由党中央领导的“中共中央审计委员会”和国务院领导的“中华人民共和国中央审计委员会”，二者为同一机构，简称“中央审计委员会”。成立中央审计委员会后，它与中纪委的关系是，后者管党纪监督，前者管经济监督，双方相互配合。但这依赖于中央领导对审计工作的认识高度。同样是设立“中央审计委员会”，但笔者不赞同廖洪教授所建议的设立像中纪委那样只由党中央领导的“中央审计委员会”，理由是不符合党政分开的原则，名不正言不顺。
（二）立法保障审计的独立性
我们要进行的审计体制改革并非是行政系统内部的权力微调，而是国家权力的重大调整，改革的启动和成果的稳固，都需要立法的支持和保障。一是要修改宪法以国家根本大法的形式来赋予审计机关独立的法律地位；二是制定具有完整意义的国家审计法，在充分借鉴国外先进立法经验的基础上移植并创新成真正意义上的国家审计法；三是制定国家最高审计机关和地方审计机构组织法，将最高审计机关和地方审计机关从各级政府中脱离出来，单独立法规定其组织程序和机构设置；四是设立专门的审计财政预算法案，保证审计财政供给等等。
参考文献
［1］李季泽，国家审计的法理，中国时代经济出版社，2004年版。
［2］项俊波，论我国审计体制的改革与重构[J]，审计研究,2001(6)
作者简介：何昌（1978-）男，汉族，河北徐水人，2005年毕业于吉林大学，获法律硕士学位，现为石家庄经济学院社会科学部讲师，主要从事法学、思想政治教育研究。