法律法规论文范文第1篇
关键词：建筑企业；用工；风险；工业化转型
文献标识码：A
随着近几年各级政府加大基础设施建设的投入，建筑企业的生产经营规模不断扩大，而施工企业的人力资源增长却相对缓慢，与迅猛发展的建筑市场相比，人力资源不足的矛盾显得十分突出。以中国中铁股份有限公司为例，2008年公司营业总收入为2346.19亿元，在册正式职工人数为266607人；2013年公司营业总收入5604.4亿元，在册正式职工人数为287813人，五年时间企业生产规模增长了140%，而职工人数仅增长不到8%。不断扩张的营销规模与自有劳动力资源严重短缺之间的矛盾，使建筑企业不得不使用劳务派遣、项目部自聘、临时招用大量农民工、不规范分包等用工模式，以满足施工生产的需要。这些用工目前已成为项目施工的重要人力来源，但也明显存在问题，诸如：农民工文化素质低，技术能力弱，劳动力稳定性差，劳动合同风险性高，农民工季节性流失严重，不易辨别真伪由包工头操作的挂靠资质劳务分包法律风险大等等。以上弊端都给施工管理带来极大困难和风险。另外，国家对劳务派遣规定的修改、恶意欠薪入刑，也使得建筑企业用工面临新的挑战和压力。法律环境的变化，迫使建筑企业在用工问题上要进行战略性思考，对原有用工制度进行调整。
1建筑企业用工模式
目前建筑企业用工模式主要有以下几种类型：（1）全日制劳动合同员工。此类员工进入企业后，签订劳动合同，即属于传统意义上的“正式工”，享受较好的工资福利待遇；稳定性较好。（2）劳务派遣用工。即劳务派遣单位（用人单位）和用工单位（施工企业）依据法律规定和合同约定，派遣和使用劳务工，双方之间的权利义务明确。（3）特殊形式用工。是指不受《劳动合同法》调整的用工模式，主要包括以下三种：协议保留社会保险关系员工、协议使用在校学生实习生和聘用达到法定退休年龄的人员用工。保留社会保险关系人员与企业之间属于一种特殊的协议关系，实质上不具有劳动关系的特质；企业使用实习生和聘用退休返聘人员与其应该签订《聘用协议》而非《劳动合同》，形成的是民事聘用关系。（4）不签劳动合同的直接用工。是由建筑企业的项目部在施工现场直接使用一些人员的用工形式，主要是不参与施工但又不可或缺的人员，如厨师、保洁、司机等，不签劳动合同、不办社保，也不向公司报告。这样实际形成事实劳动关系，也伴随着随意解聘人员和不按时支付报酬等现象存在，这种用工明显违背法律规定，给企业带来重大的法律风险。（5）人事代理用工。出于国家对于编制、用工人数和工资总额限制的考虑，目前多数事业单位、国企在招聘时将部分员工进行人事代理管理，将档案和社保存放于人才市场，在形式上似乎满足了既可解决人力资源不足的问题，对上又可不统计显示实际用工数量和工资总额的增加，但该模式实质上存在的法律缺陷也是十分明显的。（6）劳务分包用工即采取以劳务作业分包的方式，企业施工现场所有劳务人员（主要是农民工）纳入劳务企业管理，建筑施工企业与劳务企业签订劳务分包合同，劳务企业组织社会劳动力量按照合同约定完成劳务作业任务。这种方式将企业用工转变为业务外包，从根本上解决了施工总承包商需要大量用工的难题。（7）实际施工人形式的用工。“实际施工人”指转承包人、违法分包的分承包人和资质借用人，由于“实际施工人”不是合法分包主体，其招收的农民工与建筑企业就形成了事实上的用工关系，其在劳动关系、社会保险、工资发放等民事问题上和行政执法监管上，都存在诸多法律风险。
从以上用工模式可看出，建筑企业核心用工少，使用劳务派遣制等大量的外围用工替代固定用工；流动性强，管理难度大。一方面建筑企业施工项目遍布全国乃至全球各地，另一方面建筑企业大量使用的农民工也存在较强的流动性；用工类别多，形式复杂。每一种用工类型形成不同的法律关系，受不同法律约束。各种类型用工都或多或少的存在法律风险，由此涉及劳动合同、劳务纠纷的案件数量明显上升。其中集体诉讼、上访讨薪乃至集体罢工事件也时有发生。媒体为吸引眼球，用夸张语词，在网络上和社会上掀起巨浪，对企业的商誉造成不可弥补的负面影响。如何有效降低用工风险，是建筑企业面临的一个大课题。
2建筑企业用工模式的革新
无论是加强劳动合同管理、合理使用劳务派遣、合法使用劳务分包和工程分包还是实现同工同酬，笔者认为均是治标措施，只能解决短期问题。随着劳动执法监管日益严格、劳动者维权意识增强，建筑企业不可能长久地规避用工风险。建筑企业只有站在战略的高度，将企业的发展升级转型与控制用工规模相结合起来，才能从根本上解决用工风险。党的十八大和十八届三中全会对国企改革的思路，将成为解决这一问题的核心理论基础。在深化改革的大原则下，确定建筑业工业化的发展方向和模块化的管理模式，是解决用工风险的有效途径。
2.1推动建筑业工业化转型，变革用工形式
建筑业工业化是以构件预制化生产、装配式施工为生产方式，以设计标准化、构件部品化、施工机械化、管理信息化为特征，能够整合设计、生产、施工等整个产业链，实现建筑产品节能、环保、全生命周期价值最大化的可持续发展的新型建筑生产方式。建筑业工业化是推动建筑业从分散、低效、高能耗的落后生产方式逐步过渡到以现代技术为基础的大工业生产方式的全过程，是建筑业生产方式的革命性变更。网传负责世界最高楼长沙“天空之城”施工的远大可建公司就是采用在工厂内由产业工人制造大厦90%的部件，较之以往的施工项目节省了大量的土地、人力、时间。
建筑业工业化将建筑施工的部分野外作业变更为工厂化作业，提高生产效率的同时也减少了用工数量和风险。据中国建筑网的消息，我国建筑业企业生产效率与发达国家相比，有巨大的差距，主要表现在：一是劳动生产率低。我国建筑产业的人均年竣工面积仅为美国和日本等发达国家的1/4～1/5，建造效率低；无标准化、流程化作业，机械化程度低，同时，对劳动力数量要求高，而劳动力素质及专业性却相对不高，更缺乏专业培训。而相比而言，工业化生产则可以带来如下优势：一是建筑工程的主体梁、柱、板均在工厂生产，完全可以利用自动化技术和信息技术进行控制和管理，所需人员相较于现场制作大大减少，可以控制用工规模；二是工厂化生产伴随着的是规范化的监督，质量也更有保障；三是效率提高导致工期缩短，经济效益也会大大增长；四是产业化后将原先分散流动的建筑工人变成了固定时间和场所上下班的产业工人，有利于破解建筑企业现有的用工难题。建筑业工业化对中国中铁股份有限公司（以下简称中铁股份）的用工模式也有一定的启发。
中铁股份是一家以建筑施工为主的综合性企业，建筑施工产业是企业的主业，在新一轮改革发展中，必然要走工业化道路。当然，建筑业不可能像制造业那样流水作业，但是对于一些通用的构件进行工厂化生产是完全可以做到的。中铁股份可以从战略高度进行统筹，按照大工业生产方式改造企业，成立区域性的生产型企业（如预制件厂、梁场），以技术为先导，采用先进、适用的技术和装备，在建筑标准化的基础上，发展建筑构配件、制品和设备的生产，以现场装配和合理组织为中心，以建筑体系集成化和部件生产标准化、工厂化为重点，形成产业结构优化、专业分工合理的建筑产业，逐步形成大规模定制的生产模式。这样，就可以在内部形成多个生产型的企业，将长期与公司合作的大量熟练工（包括劳务派遣工、外协队伍员工和农民工）纳入到新成立的生产企业中去，既可以削减现场工人数量，减少了现有二三级企业的整体用工规模，又可以解决年轻农民工不习惯野外作业而可能导致的用工荒，工厂作业的工作地点和工作时间相对固定，劳务工有一定的时间范围归自己自由支配，对于年轻农民工的吸引力相对于施工现在具有更大的吸引力。
2.2改革建筑企业内部管理模式，使用工规模更为合理
目前建筑企业实行的管理模式有很多种，如有班组管理模式、架子队管理模式、内部承包模式以及大包模式，无论何种模式，都脱离不开传统垂直管理的体系。以中铁股份为例，其管理体系为“股份公司——二级企业——三级企业——项目部——作业班组”，这样层层管理的模式虽然能保证执行力，但缺乏效力和人员冗杂的缺点也十分明显。建筑企业必须打破这种模式，才能从更本上改善用工规模。要进行用工模式的革新，实现集约化和精细化，就需要积极梳理和认真重构用工方式，打造合规性和集约型并重的雇用形态的模型。通过科学计算和合理评估企业实际用工需求，来搭配和选择标准用工模式和非标准用工模式、全时雇用方式或非全时雇用方式、内部用工计划或外部承包计划。
（1）以生产规模、成本、效益为要素确定合理用工规模。
要将企业的用工规模与企业的生产经营规模和成本效益状况相联系。目前建筑企业用工模式最大的问题在于一方面关键的生产技术岗位人员短缺严重，而一些生产辅助性的部门又人满为患，劳动生产效率不高。因此，采用科学的办法对企业的生产规模、成本和效益与用工规模的关系进行综合测算，从而确定每个企业所需要的人员，在此基础上，确定合理的用工规模，是非常有必要的。可喜的是，建筑企业已经逐渐意识到这个问题，在新一轮的企业深化改革中，一些建筑企业已经开始了这方面的尝试。如中铁股份总裁戴和根在2014年一季度安全生产视频会议上的讲话中提到“成立成本管理部的目的只有一个，就是提高我们的毛利率，这个机构承担两个方面的职责，一个是对工程的制造成本出台新的管控模式，第二个对各级管理机构的运营成本进行测算，完成多大规模的收入，局机关需要多少人？完成多大规模的产值，我们三级子公司需要多少人？定编要有，成本要有，通过成本管理提高经济效益。”在《中国中铁全面深化企业改革的指导意见》中，再次提到，“要进一步推进各级机关‘定编、定岗、定员’改革，重新核定和严格控制各级机关的管理人员总量，确定各部门专业职能模块，优化工作岗位。”只要做到定编定员，才能从总体上控制用工规模，确保人尽其责、人尽其才，堵住在机关安置照顾性人员的后门，让每个岗位的人员能充分发挥主观能动性，这样即使人员名额总数减少，劳动生产效率却能显著提高。
（2）对建筑企业业务板块实行模块化细分。
控制企业用工规模，核心在于项目。目前的项目管理模式也导致企业用工规模高居不下的原因，道理很简单，这种线性的垂直管理模式强调上下级之间的对称性，上级单位有的管理机构和部门，下级必须要有，管理层级越多，需要的人员越多。这就是为什么要强调扁平化管理的原因。中铁股份在推进企业深化改革中一再强调，“首先要做的事情就是要变革我们的项目管理模式，对传统模式是一种颠覆性的变革，变现在的‘前台’管理为‘后台’管理”，对建筑企业而言，对项目的管理模块进行重新整合，以每个成本模块为单价进行管理，不但可以起到降低项目管理成本的作业，还可以达到控制项目用工规模的效果。总裁戴和根讲话中特地提到了“项目业务单元责任承包管控模式”，笔者理解为，对项目进行模块化细分。建筑企业一直沿用的垂直管理模式有其合理性，这种体制保证了高效和执行力。但垂直管理模式越来越限制了建筑企业的发展，企业总部不断要用会议、检查等方式来指导生产，占用大量人力资源和时间。笔者认为，可以对建设工程的各个环节进行模块化的细分，实现扁平化管理可以有效解决这一矛盾。具体而言，可将施工项目细分为技术方案模块、实验检测模块、测量观测模块、机械设备模块、后勤服务模块等，各个模块独立运行，企业总部只在制定各模块运行标准化规则的基础上进行后台操控管理，节省人力。
从长远看，建筑企业还可以依据上述模块对本企业的资源进行整合，将部分业务性强方便独立操作的部门分离出来，引入社会资本，成立混合所有制企业，三级公司以技术、资质和资金等入股，居于控制地位，同时吸纳社会人才，回过头来向三级公司的项目提供诸如技术咨询、放样测量、线性观测、安全监控、机械承揽等专项服务，这样既可以盘活建筑企业现有的资质、设备、器材等，促进效率和经济效益的提升，又可以达到削减三级企业本身固定人员的目的。笔者以为，中铁股份可以以本次深化企业改革为契机，放开对三级企业对外投资的限制，采取委托投资、员工持股或者协议控制的方式，三级企业不作为名义上的股东，而是以相关模块的主要负责人员为股东，通过协议控制方式管理各个模块公司。目前中铁股份正在推行的作业层实体其实也就是延续了这个思路，笔者认为，推行作业层实体的实验，目前的考量主要在于企业控制生产的关键工序的安全质量风险，是企业推行精细化管理的客观需要。事实上作业层实体在削减建筑企业用工规模、分散用工风险方面也是具有深远意义的，大批的主体企业员工到作业层实体就业，客观上减少了主体企业的用工数量，同时还可以部分辅助用工收纳到作业层实体，使之成为作业层实体的劳动合同制员工，使这部分辅助用工也得以稳定。
2.3放宽眼界，探索多种替代用工形式
建筑业作为劳动密集型产业，需要使用的劳动力数量庞大，而作为国有大型建筑业集团企业，要实现企业的长远发展，必须探索出一条从生产型企业向管理型企业转型的路子，实现作业层和管理层的分离。这就需要我们在管理模式上不断创新，不断借鉴先进企业的经验，同时利用行业龙头的地位进行呼吁，推动立法发展，进而推进建筑行业的有序健康发展。只有建筑企业目前广泛使用的分包模式被法律认可，下游的分包队伍才能不断发展壮大，建筑企业才可以分散自己企业的用工风险，将目前的各种分包形式的劳务工都纳入到合法的轨道。
（1）全面放开对工序分包的限制。
目前国家的法律规定基本上限制了工程分包的可能性。如《建筑法》第二十九条第一款“建筑工程总承包单位可以将承包工程中的部分工程发包给具有相应资质条件的分包单位；但是，除总承包合同中约定的分包外，必须经建设单位认可。施工总承包的，建筑工程主体结构的施工必须由总承包单位自行完成。”该规定实际有两条限制：一是主体工程不能分包，二是主体以外工程分包需经建设单位同意。这两条限制其实基本限制了分包的可能性。这就导致一方面具有施工特级一级资质的企业因工程量多而出现活干不完、人力资源严重不足的窘境，另一方面资质较低的企业无活可干。所幸的是，最高人民法院在起草《建筑法》司法解释二征求意见时已经注意到这个问题，希望在正式出台司法解释时能予以解决。
所谓工序分包，即在工程分包过程中，总承包方将项目中部分工序（如钢筋绑扎、模板支护、混凝土浇筑等）的施工任务直接发包给本企业外的施工班组，各工序由相应的班组完成。总承包方通过增加自身的管理力量，在各工序班组各司其职的施工中，由项目部现场施工主管和技术人员对各班组直接进行统一协调管理和技术交底工作，保证各工序合理衔接，按进度有条不紊地进行。在部分关键工序如结构构件定位放线和标高控制上等由项目部施工技术人员亲自把关、严格控制。工序分包作为一种不同于大包和劳务分包的新型分包模式，在工程实践领域早已开始适用，这种模式最大的优势在于，形成了以项目经理为核心的管理中心和以工序分包方为主体的作业层，实现了管理层与作业层的分离，很显然，在这种模式下，项目部所需要的人员必然大为精简。这种模式既契合了目前中铁股份倡导的改革方向，又可以大大缩减项目管理人员数量，可以作为控制建筑企业用工规模的有效手段。因此，建筑企业通过各种渠道谏言，促使在立法中加入“建筑工程总承包单位将工程的一道或几道工序分包给具有相应施工资质的施工企业，同时承担技术管理和安全质量控制责任的，为工序分包，无需征得发包人同意即可实施”的表述，对于推动建筑行业良性发展和控制建筑企业用工规模具有深远意义。
（2）鼓励和发展专业分包。
我国建筑市场向完善的专业化分包体系发展是必然趋势。施工总承包企业将向管理型企业发展，具体的施工任务则由专业承包施工企业来完成，对专业承包企业的依赖度将进一步增加；专业承包企业将专注于其专业核心竞争力。但目前专业分包存在两方面的问题：一是必须要发包方同意；二是分包范围较为狭窄，仅仅存在于诸如网架、钢结构、幕墙、打桩、弱电监控等领域。这两个问题大大限制了专业分包的发展，如绿化工程、交安工程、管道工程等，建筑企业在总承包中后由于不能分包，只得通过买卖合同、安装合同等方式完成，这种事实上的分包得不到法律认可，说明立法的滞后。只有在立法层面突破这两方面的限制才可以促进专业分包的发展。允许专业分包，赋予总承包方专业分包自主权，这样尽可能地盘活了建筑市场现有的各类企业，活跃市场中的每个分子，让建筑公司找准定位，整合市场资源，也能分散建筑企业的用工风险。
（3）允许高资质跨低资质承包劳务作业。
随着建筑行业的发展，劳务分包正成为建筑行业一种普遍的用工模式，其推广和应用已经成为一种必然趋势。目前法律对于劳务分包是允许的，但立法上对于高资质跨低资质承包劳务作业（以下简称“高跨低承接劳务作业”）的合法性没有明确。所谓“高跨低承接劳务作业”劳务作业，指的是具有施工总承包资质或专业承包资质的企业与总承包方订立劳务分包合同的行为，此种行为形式上符合《建筑法》和《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷适用法律的意见》中关于“超越资质”的规定，但事实上又有不同，《建筑法》和最高院司法解释本意是禁止低资质承接需要高资质才能承接的工程。建设工程施工总承包或专业分包资质对于人员、设备和技术力量的要求相对于劳务资质来说更为严格、标准更高，完全有能力承担劳务作业，尤其在目前工程分包市场萎靡，低施工资质企业生产困难的情况下，允许“高跨低”，也有利于改善低施工资质企业的生存环境。当然，这更是有助于解决目前建筑企业的现实困难的有力支持，因为目前在建筑企业内部普遍存在着跨资质承包的现状，承认其合法有助于消除建筑企业使用劳务工的风险。
（4）大力发展服务外包。
目前建筑企业有一部分用工属后勤服务类，如厨师、保洁、保安等。此类人员可以通过服务外包来解决。也可以参照目前大多数高校的后勤社会化改革，通过建筑企业（二级企业）在一定的区域组建后勤服务集团。还可以采取企业参股、员工组建或协议控制的方式，将厨师、保洁、保安等业务外包给后勤服务公司，从而达到减少用工的目的。目前万科集团的商业地产区域的食堂大多采用了此种模式，所有食材、人员、设备均由后勤服务公司统一配送，既安全卫生，又减轻负担，经济划算。
3结语
总之，建筑企业用工问题是一个十分复杂的问题，既有历史的牵绊，也有现实的顾虑。解决这个问题不可能一蹴而就，既需要有打破藩篱的勇气，更需要有创新开拓的精神。本文仅仅从笔者所观察的现实状况结合相关法律法规作了一些探讨，希望对于促进建筑企业用工模式的变革能有裨益。
参考文献
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法律法规论文范文第2篇
为了对“十二五”期间安全生产立法的指导思想、总体目标、基本原则、主要任务以及保障措施有一个更加详细的了解，本刊记者专访了国家安全生产监管总局新闻发言人、政策法规司司长支同祥。
记 者(以下简称“记”)：支司长您好!请您首先介绍一下制定《规划》的背景和意义。
支同祥(以下简称“支”)：制定《规划》是贯彻落实国家《安全生产“十二五”规划》的根本要求。为贯彻落实党中央、国务院关于加强安全生产工作的决策部署，根据《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》精神，国务院办公厅下发了《安全生产“十二五”规划》。其中，“完善法律法规和政策标准体系，提高依法依规安全生产能力”被列为该规划的六大任务之一，明确提出完善安全生产法律法规和标准规范体系，严格安全生产执法，强化制度约束，把安全生产工作纳入依法、规范、有序、高效开展的轨道，真正做到依法准入、依法生产、依法监管。同时将完善法律法规和政策标准体系，提高依法依规安全生产能力列为重点任务。
制定《规划》是进一步完善安全生产法律体系，推进依法治安的客观要求。经过10年的努力，以《安全生产法》为核心的具有中国特色的安全生产法律体系已基本形成。全国人大、国务院先后制定了《安全生产法》《矿山安全法》《劳动法》《〈刑法〉修正案(六)》等40多部安全生产法律、行政法规，国家安全监管总局和国务院有关部门相继出台了80多部部门规章，原国家安全生产监管局及国家安全生产监管总局出台了《安全生产违法行为行政处罚办法》等50多部部门规章，交通运输等国务院有关部门制定了30多部部门规章。最高人民法院、最高人民检察院制定了《关于办理危害矿山生产安全刑事案件具体应用法律若干问题的解释》等司法解释。《安全生产法》公布后，全国31个省(区、市)均制定了相应的地方性法规或者地方政府规章。但是，与经济社会发展要求、安全生产形势任务和人民群众对安全生产新期待相比，安全生产法制建设还存在一些差距，主要表现为法规修订不及时，部分内容过时;部分法规缺失，不能满足安全生产工作的需要;法规质量有待提高，科学民主立法不够;法规之间衔接不够，缺乏统一性。
制定《规划》是安全监管监察部门贯彻落实依法治国方略、全面推进依法行政的必然要求。国务院继2004年公布《全面推进依法行政实施纲要》之后，2010年10月又公布了《国务院关于加强法治政府建设的意见》，要求认真落实依法治国基本方略，以建设法治政府为奋斗目标，突出立法重点，提高立法质量。
记：《规划》的指导思想和基本原则是什么?
支：《规划》确立的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本、安全发展，坚持“安全第一、预防为主、综合治理”方针，按照“依法治国，建设社会主义法治国家”的要求和原则，建立健全门类齐全、配套完整、针对性强的安全生产法律法规体系，逐步建立安全生产法治秩序。
《规划》要求安全生产立法必须坚持以下3个基本原则。一是坚持法制统一的原则。依据法定权限，遵守法定程序，制定和修订安全生产法律法规和部门规章，既要做好安全生产法律法规与相关领域法律法规的衔接，又要做好安全生产法律体系内部各子体系之间的衔接。二是坚持制定、修订并重的原则。保证法律法规在较长时期的适用性。既要考虑填补立法的空白，解决无法可依的问题，也要及时修订内容过时的法律法规和规章。三是坚持统筹兼顾、突出重点的原则。在中国特色社会主义法律体系大框架下制定安全生产立法规划。根据《立法法》的要求，分清轻重缓急，合理安排各个立法项目的先后顺序，重点加强煤矿、非煤矿山等重点行业领域的立法，加强中介机构、应急管理、职业健康等法律空白领域的法规规章制定工作。同时，统筹兼顾其他领域的立法，总体推进，健全安全生产法律体系。
记：“十二五”期间安全生产立法的工作目标是什么?
支：“十二五”期间安全生产方面安排立法的项目共65件。其中，法律2部，修订《安全生产法》《矿山安全法》;行政法规5部，修订《煤矿安全监察条例》，制定《安全生产应急管理条例》《安全生产监督管理条例》《建设项目安全设施“三同时”条例》《职业卫生监督检查条例》;部门规章58部，其中修订20部，制定38部。
在58部部门规章中，按照安全生产领域来划分，涉及煤矿的有8部，涉及非煤矿山的有7部，涉及危险化学品的有11部，涉及烟花爆竹的有3部，涉及工贸领域的有4部，涉及职业卫生的有11部，涉及应急救援的有6部，其他有15部;按照工作类别划分，涉及行政许可的有15部，涉及监督管理的有16部，涉及中介机构的有2部，涉及应急救援的有6部，涉及安全生产和职业卫生培训的有4部，涉及事故调查的有2部，其他有13部。
记：“十二五”期间安全生产立法的重点是什么?
支：立法重点之一是加快《安全生产法》的修订。《安全生产法》是我国安全生产法律体系的核心，是安全生产领域的基础性、综合性法律。2002年该法颁布实施以来，对建立安全生产法律体系，加强安全生产工作，预防生产安全事故，保障人民群众生命财产安全发挥了巨大作用。但是，随着我国经济社会的不断发展，安全生产工作中的一些深层次矛盾和问题亟需通过修订予以妥善解决。国务院2012年立法计划将《安全生产法》修订列为一类计划。
重点之二是加快《矿山安全法》的修订。矿山安全是安全生产的重点。 1992年该法颁布实施以来，对有效防止矿山事故，保障矿山职工在劳动过程中的安全与健康，起到了巨大的推动作用。但随着我国经济社会的深刻变化，矿山安全领域新情况、新问题不断涌现，该法已不适应当前矿山安全生产工作的需要，主要表现为：矿山安全监督管理体制发生了巨大变化;对矿山闭坑安全、尾矿库安全和非固态矿产资源、海域矿产资源开发的安全生产缺乏法律规定;与现行的法律法规不衔接。国务院2012年立法计划将《矿山安全法》修订列为二类计划。
重点之三是加快《安全生产监督管理条例》《煤矿安全监察条例》《安全生产应急管理条例》《建设项目安全设施“三同时”条例》和《职业卫生监督检查条例》五个条例的制订和修订。《安全生产监督管理条例》是贯彻落实《安全生产法》的配套行政法规。《煤矿安全监察条例》于2000年制定出台，是规范煤矿安全监察工作的重要法规。实施多年来，对促进煤矿安全生产起到了重要作用。但是，近些年来我国煤矿安全监管监察体制机制等方面发生了变化，亟需进行修订。《安全生产应急管理条例》是规范安全生产事故应急救援工作的重要配套行政法规。《建设项目安全设施“三同时”条例》是解决生产经营单位安全生产条件先天不足问题，加强安全生产基础工作的重要行政法规。《职业卫生监督检查条例》是贯彻落实新修订的《职业病防治法》，加强工作场所职业卫生监督检查的配套行政法规。
重点之四是加快矿山、危险化学品、职业卫生和应急管理的立法。属于矿山领域的立法项目，除修订《矿山安全法》《煤矿安全监察条例》外，还有《煤矿企业安全生产许可证实施办法》等15件，占全部立法项目的26%。属于危险化学品(包括烟花爆竹)的立法项目有《危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》等14件，占全部立法项目的22%。属于职业卫生的立法项目，除制定《职业卫生监督检查条例》外，还有《作业场所职业危害申报管理办法》等11件，占全部立项项目的18%。属于应急管理的立法项目，除制定《安全生产应急管理条例》外，还有《安全生产应急救援队伍管理规定》等6件，占全部立法项目的10%。
重点之五是加快行政许可和监督管理的立法。规范行政许可的条件、程序和时限，严格安全准入，是保障安全生产的前提。加强对生产经营单位的监督管理，推进生产经营单位依法生产经营，是保障安全生产的重要手段。《规划》中涉及行政许可的项目有《煤矿企业安全生产许可证实施办法》等15件，占全部规章项目的26%。《规划》中涉及监督管理的项目有《尾矿库安全监督管理规定》等16件，占全部规章项目的28%。二项相加占全部规章项目的50%以上。
记：“十二五”期间安全生产立法有哪些保障措施?
支：为了保证立法计划顺利实施，《规划》提出了5项保障措施。
一是加强组织领导，将立法工作列入重要工作日程。《规划》的立法项目，应当根据成熟条件和轻重缓急，尽早着手准备，起草并提出法规草案稿和立法说明。
二是健全立法程序，畅通社会公众参与渠道。建立健全科学立法、民主立法渠道。加强立法的基础性研究和调查研究，严格立法程序规定，落实公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制。对热点问题、焦点问题，通过召开立法听证会、专家论证会等形式，广泛听取专家学者和社会各界的意见，拓宽公众参与立法的渠道。
三是建立评估清理制度，着力提高立法质量。建立健全立法后评估制度，在法律、行政法规和部门规章实施一定时间后，要对其功能作用、实施效果进行评估。建立定期清理制度，定期对法律、行政法规、部门规章进行清理，及时发现和解决法规交叉、矛盾的问题。
四是维护法制统一，突出安全生产立法的特色。严格遵守《立法法》规定的立法权限，遵守《行政许可法》《行政处罚法》等法律法规规定的重要原则，突出安全生产法律法规的特色，强化生产经营单位安全生产主体责任落实，强化安全监管监察。
五是正确处理好立改废关系，健全安全生产法律体系。统筹协调安全生产法律、法规和规章的制定、修订和废止工作。对不适应安全生产工作需要的法律、行政法规，及时提请全国人大、国务院进行修改或者废止;对不适应安全生产工作需要的部门规章，及时进行修改或者废止。
编辑 宁 远
法律法规论文范文第3篇
关键词：网络信息安全;信息安全国际行为准则;国际公约
作者简介：刘璐琦(1991-)，女，汉族，山东东营人，华中师范大学硕士研究生，研究方向：国际法学。
一、维护网络信息安全的必要性
随着互联网技术的日益发展，现今世界各国联系越来越密切。不同于传统国界的有限性，网络世界的无限延展性在全球形成了一个超主权国家管辖范围的空间。新型的网络空间超越了传统主权国家的管辖，对所有国家存在着潜在的侵权威胁。
现今，网络信息技术已经全面渗透到社会的各个方面，且已经演变为全球重要的信息基础设施。信息已经成为一国的新型战略资源，信息涵盖了大量的利益，小到网民的隐私权等个人权益，大到社会公共利益乃至关系到各国的主权利益。基于利益的考虑，在网络信息技术的使用过程中，不可避免会出现国家、组织和个人破坏网络信息安全的行为。相较传统的国际关系，网络空间引发的利益冲突关系更为复杂。一方面，由于网络技术和应用的不断创新，网络信息将整个世界紧密联系在一起，网络信息安全可能涉及所有的网络使用者，一旦发生侵权行为就突破了传统国际法的管辖权，影响范围涉及多国家。另一方面，由于国际法体系并不存在普遍公认的国际法规则，并且各国网络信息技术发展的不对称性使得各国网络立法存在界定是否构成网络信息侵权的标准不一。难免出现网络信息技术发展强国依靠自身的先进技术肆意侵害他国网络信息安全，干涉他国内政，对他国的政治、经济、社会秩序甚至是国家安全产生重大影响。
伴随着全球化进程的不断加强，网络信息安全的管理面临新的挑战。首先，当前网络并非由政府机构完全掌控。现今由于市场激烈的竞争环境使得网络信息安全管理自身就面临着很大的威胁。其次，网络信息系统的不断发展，使得原有对网络信息的传统管辖模式无法应对当前的新趋势。最后，互联网全球化的加强，现今网络服务都是跨国性的，网络信息内容安全风险的解决要考虑到各国不同的国情。因此，网络信息内容安全管理的对策必须要符合国际惯例。
二、解决网络信息安全的国际法途径
(一)通过双边会议、多边会议建立区域网络信息安全维护组织
由于国际社会不存在一个超国家政府，所以使得国家单边主义威胁网络信息的安全性。不同类型的国家，无论其大小与网络信息技术的优劣，都理应处于平等位置，平等的享有被保护网络信息安全的权利。当前已经有国家和地区通过交流达成共识，希望通过制定协议共同促进信息安全的保护，可以在此基础上根据政治或地理位置的相近形成区域网络信息安全维护组织。
区域网络信息安全维护组织作为国际组织，其有助于解决集体的困境和相互依赖的选择问题，并且其具有组织制定统一区域网络信息安全维护组织章程的权利。该网络信息安全维护组织内的成员可以实现获取信息、网络信息技术共享、联合打击非法利用、滥用信息技术及加强网络关键信息技术设施的建设等权利，但同时网络信息安全维护组织内的各成员也必须履行相应的义务。例如，使用网络获取信息必须避免将其用于破坏国家稳定和安全的目的，避免给各成员国国内基础设施的完整性带来不利影响，危害各国的安全。
除此之外，各成员国有合作打击利用信息通信技术从事犯罪和恐怖活动或者破坏成员国政治、经济和社会稳定行为的义务。各个成员之间必须加强互联网技术的共享，相互之间转让网络信息技术，相互弥合数字鸿沟，提升区域网络信息安全维护组织应对威胁的能力。针对区域组织内成员的网络信息安全实行统一的监管，制定统一的涉密信息交换的标准和程序。组织内成员共享使用信息，必须严格遵守程序，其目的在于使各成员提高保障信息安全的能力，一方面可以相互放心安全地使用网络，另一方面在本国以外多了一层区域网络信息安全维护组织内其余成员国的保护。使得本国公民的信息得到更多的保护，并且保障国家的信息安全，使得网络安全性提高。区域性网络信息安全维护组织的成立需建立在各成员国相互信任，平等互惠的原则上。一旦组织内部成员实施了违反组织章程侵害成员国网络信息安全的行为将受到区域组织成员国一致的制裁，例如限制该国在成员国公司的经营业务等。
(二)建立全球范围内广泛适用维护网络信息安全的国际公约
在2015年1月9日，中国、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、俄罗斯、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦常驻联合国代表呼吁各国在联合国框架内就网络信息完全的保护展开进一步讨论，尽早就规范各国在信息和网络空间行为的国际准则和规则达成共识，建立一个具有广泛适用性的国际公约。
国际公约的目的是在各方利益主体博弈的过程中，通过保障网络信息安全使网络信息时代下的各行为主体可以公平占有使用网络资源共享网络发展带来的利益并且保障各国的主权安全，维护各主体的合法权益。
首先，国际公约需遵循《联合国宪章》，根据《联合国宪章》国际公约应明确指出国家应尊重主权原则，要求国家行为应尊重其他国家的主权，不得以非法手段侵害其他国家主权，这里不仅包含了传统国际法所称的主权平等、主权安全和不干涉内政，也包含了非传统安全的网络信息安全，国家应当尊重主权国家之间彼此的核心利益，并且尊重与网络信息安全有关的国家政策问题的安全。例如“国家不应以窃取、监听等不文明手段获得他国信息”。
其次，根据1948年《世界人权宣言》第12条即规定了任何人对于其私生活、家庭、住所、通讯有受法律保护和不受侵犯的权利。公民的网络信息也属于公民的隐私，并且随着网络技术的不断发展，网络信息的安全涉及到公民的财产，所以公民的网络信息也是公民的财产权利，保证公民网络信息安全同样是对公民财产权利的保护。国际公约应尊重公民的基本权利，所以国家应在“充分尊重信息空间的权利和自由，包括在遵守各国法律法规的前提下寻找、获得、传播信息权利和自由”;对他国公民通讯的监控和信息的获取，应取得合法手续，并且必须出于合法目的。网络信息技术的不断发展是科技不断创新的产物，未来全球化进程不断加剧，网络信息技术将会涉及方方面面，只有保证网络信息技术的安全性才能使得各国不断运用创新。否则无法保障网络信息技术的安全，国家就会丧失建设全球网络时代的信心，科技的发展将会倒退。
再次，国际公约的制定旨在维护网络信息安全，避免国家实施违反国际法原则的侵权行为。例如对别国公民、企业组织、政府机关进行监控，对主权国家进行监听和非商业用途收集信息。出于对各国共同安全利益的考量，国际公约应该本着平等互助的原则制定统一的监管网络信息的标准，保护国家间共同的利益，统一制定评价国家行为需要参考的因素，明确国家网络信息安全不可侵犯的界限。
最后，由于网络信息技术涵盖范围广泛涉及了信息收集、监听监控、国家安全等领域，所以内容的特殊性和复杂性使得国际公约在实施过程中其约束力存在不足，故而要结合国际法以及其他国际公约。例如《联合国宪章》、反恐领域的国际公约、人权保护公约、《国家对国际不法行为的责任条款》《跨国公司和其他商业企业关于人权责任的准则》并且配合联合国国际法委员、人权委员会等机构相互合作。
(三)在联合国的框架内建立网络信息安全的监管机构和执行机构
从网络信息安全的侵权事件中可以发现，跨国公司成为政府的侵权工具。此时追究侵权责任时会涉及到网络信息侵权责任的归因问题。从国际法的角度，归因的目的在确定某一行为可否归于一个国家而成为该国的国家行为。
就已发生的网络信息侵权行为进行分析，不难发现确定实施侵权行为的主体是国家还是个人将直接影响到当事国的国家责任以及受害国采取何种法律救济的途径。例如侵权行为的实施主体归因为企业或者个人发起的则通常属于网络犯罪行为，这将涉及到有关国家国内法的管辖以及国家间的司法合作来加以解决。由此可见网络信息安全侵权主体的复杂性和特殊性，涉及领域的广泛性，并非能简单通过单个机构来解决，需要多个领域机构的共同合作。
当前主流学者的观点是，由于平等国家之间无管辖权，全球网络空间并不存在超国家机构的实体可以系统的对网络侵权行为实施强制性管辖。因此，不同的行为体试图通过拓展自身网络空间的行动范围，渴望获得更多的网络资源，掌握网络管理的主动权，为自身谋取利益。此种竞争将对未来国际网络信息安全的发展造成隐患。
所以可以在联合国框架下成立网络信息安全保护有关的专门机构。该机构一方面建立国家网络信息安全行为的监管机制，可以借鉴“世界贸易组织的贸易政策评审机制”①，定期对各国的信息安全行为等进行评议并公开发布报告，另一方面建立解决国家网络信息安全争端纠纷的解决机制。由于网络信息安全涉及的领域并非国际法传统完全的领土、领海领域，一旦发生纠纷难以诉求专门法院解决。所以应当借鉴WTO的争端解决机制，针对网络信息安全的特殊性成立专门的解决机制，使得纠纷得到公平的裁决。
[ 注释 ]
①陈咏梅.WTO贸易政策评审机制法律问题研究[M].北京：中国检查出版社，2009.
[ 参 考 文 献 ]
[1]蔡翠红.美国网络空间先发制人战略的构建及其影响[J].国际问题研究，2014.1.
[2]郭瑜.个人数据保护法研究[M].北京：北京大学出版社，2012：246.
[3]杨君佐.发达国家网络信息内容治理模式[J].法学家，2009(4).
[4]陈咏梅.WTO贸易政策评审机制法律问题研究[M].北京：中国检查出版社，2009.
法律法规论文范文第4篇
摘 要：党的十九大报告提出要深化监察体制改革，设立国家、省、市、县监察委员会。但现有的监察体制能否保证监察举措的顺利推行还很难说，尤其在全面推进依法治国的当下，如何保证在法治轨道下推进改革，也并非易事。我国现行监察体制存在监察资源分散、监察权力缺乏独立性和权威性等诸多不足，已严重不适应时代的发展，从我国现行监察体制不适应时代发展的表现，实行监察体制改革的必要性以及对于推进监察体制改革的几点建议等三部分展开论述，以实现整合监察资源，树立监察权威，监察全民参与目的。
关键词：监察体制改革；问题；法治思维
我国的监察体制最早可以追溯到战国时期，经过两千多年的发展，已经形成了相对完整的体系。新中国成立后，监察体制不断更新完善，至今已经相对成熟。然而，随着反腐工作向纵深推进，全面深化改革已经进入深水区和攻坚期，现今的监察制度已经不能完全适应改革发展的需要，主要表现为以下几点。
一、我国现行监察体制不适应时代发展的表现
（一）监察资源分散，不能发挥应有的成效
我国现行的监察制度主要是行政监察。《行政监察法》第二条规定，我国现行监察机关是人民政府行使监察职能的机关，其监察对象是国家行政机关及其公务人员和国家行政机关任命的其他人员。这一法律规定只把行政工作人员作为监察对象，而人数众多的立法和司法工作人员便成了“自由身”，成为监察盲区。司法腐败是最大的腐败，而导致司法腐败很大一部分原因是司法工作人员缺乏有效的监督。虽然人大、检察机关也发挥着监察作用，但由于它们隶属于不同的国家机关，和行政监察很难互通互联，导致监察资源分散、监察职能的作用不能有效发挥。行政监察在行政领域实现了全面监察，但仅局限于行政领域。检察机关的监察侧重于贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪的查处。人大对于行政机关、检察机关、审判机关都享有监督权。各监察机关表面上看权责明确，位阶高低有序，但是在实际监督运行过程中，往往都是从各自角度出发，各自为政，无法实现监督合力，其监督效果差强人意。
（二）监察权力隶属于行政权力，不能实现独立性和权威性
监察权力在我国现行《宪法》修改前，涉及篇幅较少，只在第八十九条和第一百零七条有所体现，即使在这较少的篇幅中，也没有提及监察权的独立性，这就致使监察权的地位和权威与它的职能不协调、不匹配。另外，根据修改前的宪法规定可知，监察权隶属于国务院和地方政府职权，监察机构内设于行政机关，并对本级政府和上一级监察机构负责。然而，其监察对象却是国家行政机关及其公务人员，甚至监察人员本身就是国家工作人员，很大程度上与被监察对象发生重合，监察人员的人财物也都受到行政机关的制约，其独立性是没有保障的，其权威性当然会受到质疑。换言之，监督者又是被监督者[1]，这种情形下，监察权的监督功效很难发挥出来。监察机关的独立性受质疑、监察功效难发挥，监察权威当然无法树立。
（三）监察体制的顶层设计，不能实现监察委员会和社会、公民在反腐语境中的有效互动
党的十八大以来，我们党对腐败下重拳出击，下猛药治疴，如此规模的反腐仅靠监察委员会是难以完成的，需要全社会和广大民众的共同参与[2]。但改革前的监察体制是不能实现全民参与的。改革前的监察体制表现为人大、行政、检察监督“三位一体”的配置格局[1]。这种配置格局只有国家机关和国家工作人员的参与，国家监察委员会也都是由国家工作人员组成，他们在已有的体制下进行监察，却忽视了与社会、公民进行互动，也无法调动和发挥社会组织和公民个人在监察腐败中的作用，监察反腐的合力在全社会范围内没有形成。
二、实行监察体制改革的必要性
党的十九大报告提出要深化国家监察体制改革，组建国家、省、市、县监察委员会，实现监察全覆盖，彰显了我党大力加强自身建设，有效预防腐败，建设廉洁政治的决心和意志。实行国家监察体制改革无论是从强力反腐层面，还是从厉行法治层面，以及实现监察独立层面来讲，都是十分必要的。
（一）实行监察体制改革是加强党对反腐败工作统一领导、推动全面从严治党向纵深发展的必然要求
反腐一直是我党下重拳出击，施重力整治的领域。自党的十八大以来，我党反腐取得的成绩有目共睹。但是我们不能仅看到反腐取得的巨大成绩，更要清醒地认识到反腐是一场输不起的斗争，“不敢腐不能腐不想腐”防线还没有形成，反腐还有很长的路要走。在我党的领导下，通过制度体系的建立，把权力关进制度的笼子里，实行全面从严治党，才能实现政治清明、国家长治久安。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督條例》（以下称《条例》）就是为推进全面从严治党而制定。《条例》明确规定：“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督。”随后，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在三省市设立各级监察委员会，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。党的十九大，提出要深化国家监察体制改革、组建国家、省、市、县监察委员会，实现监察全覆盖，是加强党对反腐败统一领导，推动全面从严治党向纵深发展的必然要求。
（二）实行监察体制改革是奉行法治，推进全面依法治国的客观要求
以依法治国为主题召开的党的十八届四中全会，强调全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。习近平总书记曾说过，奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。我们党经过长期探索实践，完备的法律规范体系已经形成，而法治实施体系、监督体系、保障体系、党内法规体系还存在不同程度的欠缺。就法治监督体系来讲，政府内部有行政监察和审计，外部有人大监督、司法监督、社会监督等形式，除此之外，检察院还有专门的反贪污、反渎职、预防职务犯罪等力量，但这些反腐败的资源和力量十分分散，很难发挥作用[3]。此次实行监察体制改革，有助于聚合分散的监察力量，构建权威高效，有机统一的监察体制，为形成严密的法治监督体系打下坚实的基础，也是我国推行全面依法治国的客观要求。
（三）实行监察体制改革是实现监察独立，树立国家监察权威的重大举措
我国的监察体制，最早可以追溯到周朝。此后，历朝历代都有所体现。如秦汉的御史台、魏晋的御史中丞、唐朝言谏监察、明清的都察院制度。这些监察权名义上是监察百官，实际上都为皇权服务，是统治阶级维护统治的一种手段，受制于皇权，不能实现独立，其权威性也受到质疑。新中国成立以后，我国的监察制度在不断完善。就改革前的监察权来看，它隶属于行政权，职能的发挥受到行政权的制约，不完全独立，权威性当然会受到质疑。党的十九大报告明确提出监察全覆盖，实行监察体制改革、中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称《方案》）、全国人大常委会审议通过《关于北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下簡称《决定》），旨在从体制、制度建设上推进监察体制改革，是实现监察独立，树立国家监察权威的重大举措。
三、深入推进监察体制改革的几点思考
实行监察体制改革是时代发展的要求，是我国实行制度反腐的应有之义，也是我国推进依法治国的必经之路。如何深入推进监察体制改革，笔者有以下几点思考。
（一）依法制定监察法，整合监察资源
法治思维要求依法办事。此次监察体制改革，明确提出要依法制定国家监察法，是国家在推进监察体制改革时依法办事的体现，也是我国建设法治国家、实现国家治理现代化和法治化的应有之义。依法制定监察法是解决监察资源分散的前提。宪法修正案的出台和监察法（草案）的通过，正是我国运用法治思维推进监察体制改革的具体体现。依法制定监察法，要做到科学民主合法。一是科学立法。监察体制改革在北京、山西、浙江进行试点，之所以在这三个地方进行试点是有科学考量的。北京是我国的政治中心，在反腐和廉政建设上承担着重大责任。山西曾经出现塌方式腐败，是重建政治生态的重镇。浙江是经济发展的一线地区，遏制权力寻租、权钱交易的难度大、风险高。这三个地区各具代表性，试点后形成和积累的经验，可为制定修改监察法积累实践经验，也是立法科学性的体现。二是民主立法。监察法草案在出台之前，先行在网上发布，并向全社会征求意见。社会各界的专家、学者等都可登录全国人大的官网，提出意见和建议，立法的民主性正在发挥。三是依法立法。每一部法律的出台都是由全国人大审议通过的，都要经过提出法律草案、上会表决、颁布施行等程序，监察法的制定也不例外。
由于我国现行的监察资源比较分散，这就需要建立集中、高效、权威、统一的监督机关。此次监察体制改革，提出要成立统一的监察委员会，组建国家、省、市、县监察委员会，就是成立集中、高效、权威、统一的监督机关。我国宪法修正案的出台，保持了监察委员会的正统性，使监察权平行于审判权和司法权，改“一府两院”为“一府一委两院”，使得改革符合法制思维的要求。
（二）依法推进专门监察机构的设立，实现监察独立和权威
要实现监察独立，树立权威，最首要的一点就是摆脱行政权的制约和控制。此次改革，提出要设立监察委员会，是监察权摆脱行政权制约的第一步。首先，修改宪法和相关法律。监察委员会的成立需要从宪法层面确立它的合法性。现如今，宪法修正案的出台，使得监察委员会具备了合宪性。其次，要处理好监察委员会和纪委的关系。监察体制改革实行合署办公，但如果纪委和监察委员会的职责界限不清晰，往往会被误认为“一套人马，两套牌子”[4]，其独立性和权威性当然会受到质疑，因此要在具体实施方案中明确他们的职责权限，形成制度规范，必要情况下用法律法规固定下来。再次，要处理好监察委员会和人大的关系。在基本的监督问题上，由于监察委员会由人大产生，并受人大监督，所以不仅要防范人大的监督是否会影响到监察权行使的独立性，而且还要防范同样作为监察对象的人大及其常委会的工作人员是否会超越职权。一旦处理不好，监察的职能便不能发挥，监察权的独立性和权威性更无从谈起。人大依法行使自己的职权，不越权干涉监察权，需要法律法规对二者的监督范围进行明确规定。
（三）依法完善监督体系的顶层设计，实现监察的全民参与
我国现有的监察体制的顶层设计是人大监督、行政监督、检察监督“三位一体”的监督权配置格局，缺乏社会组织和普通民众的参与。我国人口基数大，公职人员数量庞大，仅靠现行的监督体系，是无法实现强有力的反腐的。因此，在当下高压的反腐态势下，我们要充分利用人口优势，实现监察委员会与社会组织和公民的有效互动，达到全民反腐。这就需要对监督体系的顶层设计进行完善。一是将信访功能赋予监察权。信访制度是我国的一个特色制度，是依靠社会、人民群众开展反腐工作的基本途径。很多腐败案件是由民众的上访得以发现的。纪检监察机关也将信访举报作为获取线索的主要来源。将信访功能纳入监察权，需要从顶层设计上进行，从制度顶端进行规定，这符合法治思维中的程序正义的要求。二是强化社会监督。自媒体的崛起带来全方位、无死角的社会监督。此次改革实行监察全覆盖，监察法草案的征求意见稿以及二审稿的审议，无不体现对于社会监督的重视，也是权责一致的要求，有助于实现监察的全民参与。
（四）保护监察对象的合法权利
我国法律规定，公民的合法权利受法律保护，权利受损时有权获得救济。此次实行监察体制改革，在保证监察权独立性、权威性的同时，还要注重保护监察对象的合法权利。《方案》提出“监察委员会调查职务犯罪行为后，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉”，也就意味着在程序上，监察委员会的调查权与检察院的审查起诉权能衔接起来。监察委员会作为司法机关介入刑事司法程序，监察对象也相应地转变为犯罪嫌疑人，这就涉及犯罪嫌疑人合法权利保护的问题。我国刑诉法第33条规定，犯罪嫌疑人自被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起，有权委托辩护人；在侦查期间，只能委托律师作为辩护人。这就有两个问题值得探讨，一是被监察对象从什么时候起可以聘请律师作为辩护人呢？二是在权利受损时如何对监察对象的合法权益进行救济？对于第一个问题，笔者认为在被监察对象接受监委会调查时就允许律师介入，不仅能最大限度地保护被监察对象的权益，而且符合法治思维的要求。对于第二个问题，笔者认为应从增加监察体制权益救济机制设计的角度，来保证被监察对象在权益受损时有救济的途径。修改相关法律、出台相关司法解释将其纳入国家赔偿的范围都是不错的选择。一来符合运用法治思维推进依法治国的要求，二来体现我国对于人权的保护。监察改革任重道远，我们要砥砺前行。
参考文献：
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[2]秦前红，底高扬.从机关思维到程序思维：国家监察体制改革的方法论探索[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2017（3）.
[3]马怀德.国家监察体制改革的重要意义和主要任务[J].国家行政学院学报，2016（6）.
[4]赵昕昕.国家监察体制改革之法治化路径[J].天水行政学院学报，2017（5）.
法律法规论文范文第5篇
摘 要 在当今国际金融危机的大背景下,建立规范的市场经济体制,拉动农村消费市场是深化改革重要环节,本文分析了拉动农村消费市场战略意义以及律师业务在该领域的拓展前景。
关键词 农村消费市场 战略意义 律师业务
一、拉动农村消费市场的战略意义
(一)拉动农村消费市场是我国深化经济体制改革重要的组成部分。
我国的经济体制改革经过三十年的不懈努力,已经取得了举世瞩目的成绩。这对提升我国的综合国力,提升我国在国际政治、经济、外交舞台的地位和影响力有很大的作用。尤其是在百年不遇的国际经济金融危机(仅就程度而言)的大背景下,我国广阔的市场成为发达国家和地区以及其它发展中国家和地区抵御国际金融危机的定海神针,中流砥柱。根据国际、国内政治、经济、文化发展的需要,我国的经济体制改革也同时需要不断深化和发展。我国的经济体制改革始于农村,改革深化的方向也必然继续向广袤的农村发展。改革的深化和成功的标志也是农村改革的最终成功。据此,深化改革还有很长的路要走,还有很多的工作要做。其中建立农村规范的市场经济体制,拉动农村消费市场,就成为了深化改革最重要的环节和途径之一,具有深远的历史意义和现实意义。
(二)拉动农村消费市场是保民生、保稳定、保增长的重要环节。
以科学发展观为我国今后深化改革的基本国策的提出,是今后很长一段历史时期的指导方针。科学发展观在现阶段的中心任务和目标就是在目前国内、国际政治、经济环境下保民生、保稳定、保增长,以达到国民经济又好又快和可持续发展。我国近九亿农村人口和占据全国70%以上的农村资源,有无限的发展空间,“三保”自然就成了重中之重。这天地无垠之资源,自然也就成了我国现阶段改革思路的重点。因此,党中央、国务院在制定重大国策的时候始终把农村工作作为党和政府的工作重心。深化改革和农村市场机制的建设就成为改革最终成败的分水岭和试金石,拉动农村消费市场也就成了深化农村改革的必经之路,是不可以取代或者逾越的环节,有重大的现实意义。
(三)拉动农村消费市场是扩大内需的中流砥柱,是抵御国际金融危机的定海神针,是基本国策,应当坚决贯彻到底。
拉动农村消费市场,在经济学的角度上说是扩大内需的战略部署和具体政策。在国际金融危机的背景下,以欧美为代表的发达国家和地区正处在风雨飘摇的窘困状态中。而中国经过三十年的经济体制改革之成果则一枝独秀,成为发展中国家(包括发达国家)摆脱经济危机的希望所在。扩大内需无疑将成为我们抵御经济危机的有效法宝之一。
根据拉动经济发展的“三驾马车”理论,扩大内需必将成为“三驾马车”的龙头,具有举足轻重的地位。据相关资料显示,在国外,一般国家和地区的消费对GDP增长的贡献率在70%-80%左右;发达国家消费对GDP增长的贡献率在80%以上;而美国、英国等国家消费对GDP增长的贡献率要超过85%。我国消费对GDP增长的贡献率则不超过60%。在我国农村,根据商务部统计资料显示其消费值约占全国国民消费的1/3,换算成对GDP增长的贡献率,约在20%以下。我国目前有9亿农村人口,有约2.5亿农户,89970个自然村。据国家统计局2008年三季度统计资料显示,我国农村人均年现金收入为3971元。从以上数据可知,拉动内需,尤其是拉动农村消费市场,必将是目前全球最大的潜在消费市场,其发展空间和想象空间很大。中央、国务院对拉动农村消费市场的重大决策也就是在此历史背景下应运而生的。因此可以说这是国家的重大决策、是基本国策,应当坚决贯彻到底。
(四)党的十七届三中全会提出到2020年“农村人均收入比2008年翻一番,消费水平大幅度提升,绝对贫困现象基本消除”,这是农村改革的基本目标之一。
2008年11月温总理主持国务院国常会,研究进一步扩大内需,促进经济平稳较快增长的措施中关注“民生”,关注“三农”的比例很大。去年12月中央农村经济工作会议召开,确立2009年农村工作的首要任务是“保持农村经济平稳较快发展”。2009年中央1号文件六次锁定“三农”问题,提出促进农业稳定发展,农民增收的28条措施。2009年4月22日国务院国常会研究农民增收政策,仅用于农村教育和卫生基础设施建设投资安排资金达650亿元人民币。为此,拉动农村消费市场应当与中央、国务院的一系列关于农村改革、投资及其稳定农村,促进增长、增收,惠农政策及其民生工程结合起来,并且形成互动、联动,促进经济体制改革的深化和发展。
二、农村消费市场的规模、覆盖性及其基本模式
(一)农村消费市场规模巨大,具有全方位性质。
在我国,无论是农村人口还是自然资源的比重,都占据了我国人口、自然资源的2/3以上。其时间和空间的无限性,自然会给我国的改革带来无限的想象力。以“家电下乡”为例,假如我国2.5亿农户户均增加1000元人民币消费,其消费额将达到2500亿元人民币。若农村住房规划、改革和建设,假设1/3农户户均投资5万元用于住房建设,其投资消费规模将达到41500亿元人民币。而这4万多亿元的消费又将带动相关规划、设计、建筑、建材、运输、物流、农民就业等行业的联动效应,这看起来无异于天文数字,然其对于农村整体消费市场而言也不过是农村消费的冰山一角,其规模从中可窥一斑。
农村消费市场的建立,其覆盖性几乎可以达到社会生活和经济发展的各个领域。此间的广泛性、无限性、全方位的特点,用最通俗的语言形容:城市有什么,农村就应当有什么;城市需要什么,农村也自然需要什么;城市没有的,农村可以给城市无限量地补充。
(二)农村消费市场的基本模式。
1.从农村基本生产经营到现代规模化经营;订单农业的规范和发展;农村中小企业的资本运作和资产重组及其产品的升级换代;农村融资,引进外资及其合资、合作的深化,为拉动农村消费市场提供了更广阔的空间。
2.农村基本生产资料、工具、机械设备的更新、换代和升级的迫切性需求。该部分需求是与农村的经济体制改革同步的,也是与农村经济发生革命性变革的迫切需求。我们的管理层应当准确地把握这一巨大的社会需求;律师行业、律师协会、法律服务工作者亦应当准确地把握这一巨大的社会需求。
3.农村资源的全方位开发利用。包括基本农田的重新规划、设计;农业种子的优选、优育和科技知识的普及推广;农村水源、滩涂、荒山、荒坡、山地、林地、草原、沙源、土产、特产、矿藏等资源的开发利用及其产品的升级等前景广阔。
4.农村环境改造、空气和水污染的治理、住房改革的投
入对拉动消费的影响空间巨大。
5.农村户籍改革和教育的投入对拉动消费的影响空间巨大。
6.农村能源改革的投入和升级及其清洁能源的推广、使用迫在眉睫。
7.对农民工返乡再次创业的支持,包括项目支持、资金支持、政策支持、科技支持和法律支持等。
此外农村金融改革、农村道路交通的投资建设,农村IT市场的开发、完善以及农村卫生、医疗体制的构建等等都给律师行业预留了无限的拓展空间。
三、律师行业对农村消费市场提供服务的基本模型
(一)农村生产经营合同维权方面的律师服务。
这主要包括农业生产资料、生产工具的升级、换代,订单农业的推广实施,农业项目的合资、合作、资源利用、承包租赁和农林产品、土特产品深加工等行业的合同行为。该部分法律服务工作要紧紧现行的法律法规为基本依据,包括《合同法》、《土地法》,《环保、资源法》,《民事诉讼法》等基本法律维权。该部分法律维权目前主要分四步走。
其一是项目的提出,合作意向的产生阶段的法律支持。
该部分法律支持的主要工作包括项目论证,可行性分析、投入产出比和经济效益实现的周期分析、投资风险的预测、评估和防范等方面的工作。
其二是合同的签定阶段的法律支持。该部分的法律服务工作与律师传统业务中的法律顾问工作基本相同,但应有所侧重。
第三是合同实施阶段的跟踪服务。该部分工作是法律顾问工作的细化和深入。
第四是出现纠纷阶段的合同修改、补充、完善;纠纷的协商、调处和诉讼的准备以及最终诉讼阶段的证据的收集、保全等诉讼维权工作。
(二)涉及农业资源的再开发、利用等投资、合资、合作行为的维权保护。
该方面的工作特点是项目时间跨度大, 投资规模较大,项目实施周期长,短期效益不明显,长远效益突出等。该方面的法律支持要紧紧围绕中央关于农村土地、资源开发的系列政策和国务院的系列行政法规为基本法律依据。其中项目的提出、申请、论证、可行性分析、风险的评估、防范以及环境保护和可持续发展等前期要素就显得十分重要和突出了。一般而言,凡类似的项目,政府方面都是高度重视和支持的。律师的法律支持主要是做好政府的参谋,同时协助乡(镇)、村等项目的实施当事人做好前期工作和项目的跟踪服务工作。
(三)涉及拉动农村消费还主要包括农村教育改革,农村环境治理、整顿、卫生、住房改革及其投资,农村能源的开发利用、投资及其手机、家电、电脑等家电、电器消费的维权保护。
其中关于农村户籍改革、农村教育改革和投入,卫生、农村住房改革和投资行为及其农村能源的改造、清洁能源的技术改造、推广和相关技术设备的支持要重点关注,适时提出法律意见,提出项目论证、推广的法律依据和政策依据。而农村家电消费的推广,政策扶持和普及,则主要以消法等系列法律、法规为维权的基本支持。
四、律师协会在为拉动农村消费市场法律服务工作中的行为模式探讨
(一)农村消费市场的建设和拉动农村消费的基本政策的深入贯彻实施,给律师行业带来了全新的挑战和机遇。
虽然我国的传统律师业务在过去的工作中同样涉及许多相关农村、农业的题材诸,如征地补偿、动迁、合同等方面的工作。但是如今情形有了不同。在党中央、国务院把农村深化改革、农村消费市场的建设,全方位拉动农村消费作为保民生、保稳定、保增长的基本国策提出以来,作为抵御全球经济危机、金融危机的新的改革战略提出以来,也给律师业提出了新的课题。同时也是律师业为我国经济改革服务向纵深发展的制高点。因此作为经济体制改革的重要保障的法律服务体系,全国律师协会及其律师队伍,要深入研究,勇于实践,不断总结,抓住机遇,研究规律,主动服务,超前服务;谁在这方面工作做的好,做得细,做得多;谁在这方面的研究有理论,有实践,有心得;谁在这方面能打破常规,大胆运作,勇于探索,谁就有可能抢先占领这块高地,谁就有可能获得较大的蛋糕份额,谁就有了话语权。为此,律师协会作为行业的领头羊的作用就显得十分重要和突出了。全国律师协会、各地律师协会在这一伟大的变革中要敢为人先,要有所为。
(二)调查研究该新兴市场的所有环节、细节、规律。
可以先行探讨、实践,以点带面。各地的律师协会要有统筹规划的思想意识,要有一盘棋的运筹能力,要有整体的理念和系统论的方法。在设计服务规划,研究服务细节,总结服务规律过程中,要紧密结合国家高层的方针政策,要与全国律师协会、省协会的总体工作安排相挂钩,同时与本地区律师协会协调一致。在横向方面也要同其它律师协会互相协作和联动。不断总结提高,按律操作,力争在律师业为农村消费市场的服务过程中有所建树。
(三)对农村经济体制改革的深化、抵御国际金融危机和拉动农村消费市场方面要有前瞻性、指导性,主动走出去,占领该广阔市场。
其中扩大非诉业务领域,使服务的层次不断提升和深化。要做到这一点首先要有理论的高度,要有思想层面的高度。这就要求我们强化对科学发展观的基本理论的系统学习和领会,要学深、学透,深刻理解并且深入落实到具体的法律服务工作中去。同时在思想意识、政治意识提高的基础上还要对相关的政策、法律、法规进行梳理,适时开展必要的培训和强化学习,有条件的地区业可以编纂通俗、实用,便于随时查阅、使用的工具书、小册子,作为普及读物有计划地发放给基层单位和农村的 乡(镇)、村。也可以根据具体情况将各地(乡、镇)的法律服务所等基层法律工作者组织学习和培训。为适应新形势下的挑战进行必要的 思想准备、组织准备和团队建设。
(四)政府法律顾问团、专家组在“拉动”服务中的模式应当进一步深化、细化、具体。
过去我们的政府法律顾问团和律协专家组的工作多停留在县(区)级以上的案桌研究分析层面和城市工作层面。建议在“拉动”战略服务中要深入到乡(镇)政府,专家组要深入到村、企业。在这一层面将会有做不完的工作,也将会创造前所未有的业绩。此项工作的规划、安排和组织实施也只有律师协会堪当重任。
综上,拉动农村消费市场并且为此提供广泛、深入的法律服务,在深化改革和抵御国际经济危机的冲击方面不仅仅是简单的法律服务问题,它在我国政治、经济、文化建设方面是个大课题。同时也为我们律师业务的全方位拓展提供了前所未有的广阔天地和舞台,我们面临的既是机遇,也是挑战。望全国同业抓住机遇,迎难而上,不辱使命。
注:本文援引了国家统计局、商务部、证券报等相关公开信息和数据。
(作者单位:吉林易金律师事务所)